7 Makro - omkringliggende forhold

7.1 Beslutningssituasjonen i utvinningstillatelsene

Beslutningsgangen i utvinningstillatelsene kan være lang og kompleks og interessene er ikke alltid sammenfallende mht å ta de nødvendige beslutningene tidlig slik at startgrunnlaget kan bli bedre.

Dette er illustrert ved beslutningskjeden som gjelder for noen av gassprosjektene, men noe tilsvarende om enn litt enklere gjelder også for oljeprosjektene.

På kontinentalsokkelen er det ofte et visst samsvar mellom hvem som er rettighetshaver til de enkelte felt, og hvem som er rettighetshaver til rør og landanlegg. I alle fall har det vært forholdet når det er blitt bygget nye rørledninger eller landanlegg som er tiltenkt brukt av bestemte felt. Det er ikke gitt at det er felles interesser mellom rettighetshaverne selv om eierforholdene i noen grad samsvarer med hverandre, men det blir enklere å få til en beslutning når de økonomiske interessene er de samme. Men for de enkelte ilandføringssystemer er etter hvert eierinteressene ikke de samme som i de tilsluttede feltene fordi noen felt ikke lenger produserer eller fordi noen har solgt seg ut i felt, men ikke rørledningene og lignende. En annen årsak kan være at nye felt knytter seg til eksisterende felt, rørledninger eller landanlegg. Dette kompliserer beslutningsprosessen. Beløpene det dreier seg om er ofte store, og konsekvensene for de enkelte felt og rettighetshavere kan være betydelige, avhengig av den ene eller andre løsningen. Selve beslutningsprosessen blir derfor tung for prosjekter som er avhengig av tilknytning til andre felt, til rørledninger eller til landanlegg som allerede er i bruk og har en annen rettighetshavergruppe. I mange tilfeller er det alternative løsninger slik at feltene kan nyttiggjøre seg forskjellige rørledninger som går til forskjellige markeder, eller kan benytte forskjellige landterminaler som har forskjellige økonomiske betingelser og forskjellige egenskaper.

Det er i noen sammenhenger nødvendig for å bedre startgrunnlaget for prosjektene at man:

• Velger/fastlegger hele kjeden tidlig.

• Bearbeider den valgte løsningen slik at man får best mulig grunnlag for PUD.

Hvor stor ressursbruk man skal ha tidlig i prosjektløpet, og hvor mange prosjektalternativer som skal modnes i parallell, er av betydning for dette valget. Bedret startgrunnlag fordrer at hovedforutsetningen er lagt tidlig nok.

7.2 Gassallokering

Gassallokering vil si tildeling av kontraktsvolum til et bestemt felt fra en gassalgskontrakt som Gassforhandlingsutvalget(GFU) har inngått med gasskjøpere. Kontrakten gjelder i utgangspunktet ikke et bestemt felt, men kontrakten allokeres til et eller flere felt i ettertid. Denne allokeringen foretas av Olje- og energidepartementet etter anbefaling fra det såkalte Forsyningsutvalget(FU). For at et felt som inneholder gass skal kunne bli bygget ut, må feltet ha en løsning for disponeringen av gassen og det vil vanligvis kreve en slik gassallokering.

Siden gassallokeringen er så viktig for utbygging av feltet, er det rimelig å anta at rettighetshaverne i det enkelte felt har oppmerksomhet rettet mot hva som kan medføre allokering. At feltet er økonomisk konkurransedyktig med andre felt som kan levere gass i forhold til gassalgskontrakten er viktig. I forhold til allokering er derfor rettighetshaverne interessert i et lavt kostnadsanslag for prosjektet. Høye kostnader for utbyggingen vil kunne medføre at feltet ikke får allokert en gasskontrakt til seg. Gassallokeringsprosessen kan således forsterke det insentiv til kostnadsreduksjon som for øvrig følger av at prosjektene konkurrerer om rettighetshavernes investeringskapital i Norge eller utlandet.

Prosessen med gassallokering kan også ha betydning for fremdriften i prosjektet. For at prosjektet skal kunne komme i betrakting, må fremdriften være slik at det kan konkurrere med andre felt. Dette vil isolert sett kunne bringe et felt til beslutning tidligere enn hvis man ikke hadde slike begrensninger.

Allokeringen har noen ganger blitt forsinket i forhold til de opprinnelige intensjoner hos aktørene. Denne forsinkelsen kan ha sammenheng med ønsket om å gi flere felt muligheten til å konkurrere om allokeringen, eller det kan ha sammenheng med andre uklarheter ved de enkelte felt som gjør det gunstig å avvente beslutningen. Regelmessig vil leveringstidspunktet for gassen ligge fast i kontrakten slik at en utsettelse med allokeringen kan gi mindre tid for de feltene som blir valgt til å gjennomføre prosjektet. Men det må allikevel kunne antas at som oftest vil fremdriften i prosjektene fortsette selv om ikke allokering er foretatt. I bestemte situasjoner, som f eks for Åsgard, er det mulig at tidspunktet for gassleveranser har satt prosjektet i strammere tidsplan enn en ville valgt om denne begrensingen ikke forelå.

For økonomien i prosjektet vil også størrelsen på allokeringen ha betydning. Dette kan ha medført at utbyggingen har fått et annet omfang enn det gassallokeringen skulle tilsi fordi beslutning om omfanget av gassleveransene kom etter utbyggingsbeslutningen.

7.3 Aktivitetsnivå

7.3.1 Generelt

Det sykliske preg for virksomheten er påfallende. Et betydelig antall prosjekter som ble besluttet utbygget fra høsten 1994, medførte en tilsvarende betydelig økning i oppdragsmengden til norske leverandører. For boring kan vi lese dette ut som økte riggrater og for leverandørindustrien som økte timerater spesielt i sluttfasen. Viktigere enn selve prisøkningen som følge av kapasitetspress synes imidlertid knappheten på kvalifisert ingeniørpersonell til problemløsning å ha vært for kostnadsoverskridelsene. Dette gjelder både tilgangen til slikt personell innenfor oljeselskapene samt innenfor leverandørindustrien og boring. Når problemene har oppstått, har det vært vanskelig å finne frem til tilstrekkelig kvalifisert personell som raskt kunne settes på oppgavene. Utvalget har sannsynliggjort at hoveddelen av grunnlaget for kostnadsøkningen ble lagt tidlig i prosjektet, men kompetanse- og ressursknapphet har gjort det vanskelig for operatørene og leverandørene å gjennomføre prosjektene så effektivt som mulig. Økt pris på innsatsfaktorer som ingeniørtimer, verksted, materialkjøp, fartøyrater og dagrater for boring har også samlet hatt en innflytelse på kostnadsoverskridelsene i prosjektene.

7.3.2 Prisutviklingen i oljeinvesteringer i forhold til konsumprisindeksen

Prisutviklingen innen en næring kan avvike betydelig fra prisutviklingen i andre næringer og i forhold til konsumprisindeksen som representerer alle næringer. I dette kapittelet vil prisutviklingen innen oljeinvesteringer sammenlignes med prisutviklingen i konsumprisindeksen for årene 1994-98.

Hvis prisen på innsatsfaktorene i oljenæringen har hatt en spesielt høy stigning, kan det være en forklaring på deler av prosjektenes kostnadsoverskridelser. Uansett vil ikke en overraskende prisvekst slå fullt ut for oljeselskapene da en del av deres leveranser er basert på fastpris.

Tabell 7.1 viser utviklingen i prisindeksen for oljeinvesteringer og konsumprisindeksen i perioden 1994-98. Indeksen for oljeinvesteringer er også delt opp i fire underkategorier; oljeboring, oljeplattformer m.m., olje- og gassrørledninger og oljeleting. Vektingen av underkategoriene er vist for 1997 for å gi en indikasjon på de ulike kategorienes betydning for den samlede prisindeksen for oljeinvesteringer. Gruppen oljeplattformer m.m. står for mer enn halvparten av den totale indeksen.

Som en ser av tabell 7.1 har prisindeksen for oljeinvesteringer og dens fire delindekser alle steget mer enn konsumprisindeksen for perioden. Spesielt mye har delindeksene for oljeboring og oljeleting steget. Prisindeksen for oljeinvesteringer har steget med 18,5 prosent og de fire delindeksene har steget med mellom 14,9 og 26,1 prosent. Til sammenligning ser en at konsumprisindeksen bare har steget med 8,8 prosent.

Ser en på den årlige utvikling har prisindeksen for oljeinvesteringer steget spesielt mye i årene 1997 og 1998, med henholdsvis 5,9 og 4,6 prosent. Dette er mer enn det dobbelte av den årlige stigning i konsumprisindeksen, som i de to årene har steget med henholdsvis 2,6 og 2,2 prosent.

7.3.3 Investerings- og kostnadsutviklingen i periodene 1990-93 og 1994-98

Investeringsnivået for petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen har i den seneste tiårs perioden variert sterkt. Det har vært en stigende trend i perioden fra knappe 30 milliarder i 1988 til nær 70 milliarder i 1998. Den jevnt stigende trenden er brutt av en lokal topp i årene 1993 og 1994 med investeringer på opp mot 60 milliarder kroner årlig og en lokal bunn i 1995 med drøye 45 milliarder investerte kroner.

Det kan være nærliggende å tro at det er en viss sammenheng mellom det totale investeringsnivået og prisene på innsatsfaktorene i markedet. Det vil si at et høyt investeringsnivå gir press på en del innsatsfaktorer i næringen, noe som kan slå ut gjennom økte kostnader for utbyggingsprosjektene.

Figur 7.2 og 7.3 illustrerer kostnadsøkningene for grupper av utbyggingsprosjekter i periodene 1990-93 og 1994-98 sammen med utviklingen av det totale investeringsnivået. Kostnadsøkningene er basert på et utvalg av 13 utbyggingsprosjekter i hver av de to periodene. Prosjektene i siste periode er de samme som utvalget har valgt å konsentrere rapporten om.

Søylene i figurene viser kostnadsøkningene i prosjektgruppen for de enkelte år sammenlignet med anslagene som lå til grunn i PUD. Venstre akse viser nivået på kostnadsøkningene i millioner kroner. Linjen i diagrammet viser de totale investeringer (eksklusive leting) for petroleumsvirksomheten og høyre akse viser nivået på disse i millioner kroner. Alle beløp er omregnet i faste 1998-kr i.h.t. konsumprisindeksen.

For perioden 1990-1993 er PUD-anslagene sammenlignet med investeringsanslagene i 1993 og for perioden 1994-1998 er PUD-anslagene sammenlignet med investeringsanslag ved årsskiftet 1998/99.

Kilde: Kilde: Oljedirektoratet

Kilde: Kilde: Oljedirektoratet

Figur 7.2 er basert på utbyggingsprosjekter i perioden 1990-93. Av figuren kan en se at det var en investeringstopp i årene 1993 og 1994 med samlede investeringer på drøye 55 milliarder kroner årlig. I disse årene var det også svært høye kostnadsoverskridelser for de tretten utbyggingsprosjektene samlet sett, med rundt sju-åtte milliarder kroner for hvert av de to årene.

På samme måte ser vi i figur 7.3, som er basert på utbyggingsprosjekter i perioden 1994-98, en ny investeringsstopp i årene 1998/99, med samlede investeringer mellom 60 og 70 milliarder kroner. Også i disse årene blir det svært store kostnadsøkninger i prosjektene, med om lag 16 milliarder kroner i 1998 og drøye 10 milliarder kroner i 1999.

Det er ingen direkte sammenheng mellom den store variasjonen i investeringsnivået og belastningssituasjonen i det norske leverandørmarkedet. I den aktuelle perioden har det vært plassert store leveranser i utlandet samtidig som en betydelig andel av investeringene representerer rørlegging og boring.

Antallet prosjekter og ikke minst veksten i disse prosjektene har ført til en økt arbeidsbelastning på norske prosjekterings- og fabrikasjonsenheter. Spesielt har prosjekteringsmarkedet vært svært stramt siden 1996 med mangel på nøkkelpersonell, som blant annet erfarne prosessingeniører og prosjektstyringspersonell. Det samme gjelder for bore- og brønnserviceselskapene. På fabrikasjonssiden har det vært betydelige belastningstopper på noen av verkstedene, men like mye som en følge av stor vekst på enkeltprosjekt som av en opphopning av prosjekter.

Det er vanskelig å fastslå hvor mye det høye aktivitetsnivået har slått inn på de enkelte prosjekter. Høyt aktivitetsnivå har påvirket kostnadene både i form av økt pris på innsatsfaktorer og som en følge av større utfordringer i gjennomføringen. På den annen side kan man hevde at det er den uforutsette veksten som har skapt det høye aktivitetsnivået.

7.4 Omkringliggende krefter som påvirker bransjen

Foruten oljeselskapene er det mange grupper som har interesser knyttet til utbyggingen på kontinentalsokkelen. Selv om sysselsettingen i virksomhet knyttet til olje- og gassvirksomheten bare utgjør om lag 4 pst av sysselsettingen i Norge, er oppmerksomheten omkring aktiviteten i bransjen betydelig. Det er mange sterke aktører, som større bedrifter, næringsorganisasjoner og distriktsinteresser som har stor oppmerksomhet rettet mot virksomheten. Denne oppmerksomheten og økonomiske interesser er bl.a. knyttet til det generelle aktivitetsnivå, regelverk, arbeidsmiljø, skattespørsmål, hvilke felt som skal bygges ut, hvor leveransene skal komme fra og kanskje også tekniske løsninger. Disse interessene har betydning for kostnadsnivået, men det er vanskeligere å se at det skal ha hatt betydning for kostnadsøkningen utover som har tilknytning til aktivitetsnivået. Det er i tillegg mulig at aktiviteten fra berørte parter har hatt betydning for valg av utbyggingsløsninger, men disse forhold er ikke nærmere undersøkt eller vurdert av utvalget.