3 Utvalgets arbeidsopplegg

3.1 Problemstilling

Hovedspørsmålet er å finne årsakene til at investeringene har økt i forhold til de opprinnelige planene. Konklusjonene her vil også utgjøre store deler av grunnlaget for å behandle mandatets del 2 og 3.

Når investeringene i et utbyggingsprosjekt er blitt høyere enn opprinnelig budsjettert, kan dette skyldes to forhold (eller en kombinasjon av de to)

• Investeringsøkningen skyldes besluttede tilleggsinvesteringer som øker forventet inntekt.

• Investeringsøkningene skyldes kostnadsoverskridelser, det vil si at kostnadene blir høyere enn opprinnelig antatt uten at forventet inntekt øker.

Utvalget har ikke drøftet nærmere de prosjektene hvor det ikke har vært kostnadsøkninger. Det er særlig de store rørledningsprosjektene som faller i denne kategorien, men også noen feltutbygginger.

Utvalget har ikke tatt opp skattesystemets virkninger på investeringene. Utvalget har derfor ikke vurdert om eller i hvilken grad avskrivningsreglenes risikostruktur bidrar til det sykliske preget i investeringsbeslutningene.

Utvalget mener at det er mulig at fordelingen av rettighetshavernes interesser i forskjellige utvinningstillatelser kan ha betydning for aktivitetsnivået, men på hvilken måte rettighetshavernes behov for kritisk masse kan ha innflytelse på aktivitetsnivået, er ikke drøftet.

3.2 Utvalgets informasjonsgrunnlag

Det tallmaterialet utvalget har hatt til disposisjon er omfattende. Utvalget har lagt betydelig arbeid i å sikre at materialet er representativt. Videre har utvalget utført omfattende beregninger og sammenstillinger for å etablere en forståelse av utviklingen i kostnadene på de forskjellige områder. Samlet gir dette nødvendige og viktige bidrag til forståelsen av kostnadsutviklingen, men tallene kan ikke i seg selv forklare kostnadsøkningen. De må sammenholdes med kvalitative betraktninger.

De kvalitative informasjonene og synspunktene er fremlagt for utvalget gjennom presentasjonsmøter i oktober-desember 1998. Utvalget har hatt møter med elleve oljeselskaper, fire industriselskaper, ett rederi, Oljedirektoratet, LO og tre næringsorganisasjoner. Dessuten har denne kontakten blitt fulgt opp med møter og annen kommunikasjon med utvalgets sekretariat. Enkeltpersoner har også henvendt seg til utvalgets medlemmer og sekretariatet. Utvalget har gjennom denne prosessen mottatt omfattende materiale og synspunkter vedrørende såvel individuelle prosjekter som mer generelle trekk i næringen i den aktuelle periode. En del av den mottatte informasjon er forutsatt å være konfidensiell, men utvalget har ikke funnet at dette har vanskeliggjort den bruk utvalget har ønsket å gjøre av materialet.

Både overfor utvalget direkte og i andre sammenhenger har enkeltpersoner og representanter for aktører i virksomheten påpekt andre mulige årsaker til kostnadsutviklingen enn de utvalget særlig har festet seg ved. Eksempelvis har forhold ved leverandørenes og operatørenes kompetanse vært trukket inn, i tillegg til mer generelle trekk ved myndighetenes styring av virksomheten. Utvalget har ikke avvist slike momenter, men har funnet det vanskelig å kommentere noen av dem nærmere fordi de etter sin karakter er vanskelige å substansiere. Men slike innspill inngår i det samlede grunnlag utvalget bygger sine vurderinger på.

Utvalget har ikke benyttet eksterne konsulenter til å utrede særskilte forhold, men har innhentet en utredning fra professorstipendiat Petter Osmundsen om kostnadsoverskridelser sett i forhold til økonomisk kontrakts- og insentivteori, og en utredning fra professorene Kåre Petter Hagen og Arild Hervik om bedriftsøkonomiske kostnadsoverskridelser og samfunnsøkonomiske kostnader. Disse utredningene er gjengitt i hhv. vedlegg 4 og 5.

3.3 Rapportens struktur

Utvalgets analyse av årsakene til kostnadsutviklingen i den aktuelle periode utgjør kjernen i rapporten, siden den også gir grunnlag for forslag om tiltak. Analysen er gjennomført i to trinn: Først redegjøres det for hvilke faktorer som må antas å ha bidratt, og dernest trekkes generelle linjer på dette grunnlag.

De bidragende faktorer er delt i to hovedgrupper: De mer gjennomgående trekk, og de som spesifikt knytter seg til de aktuelle prosjekter. Det er selvsagt ikke klare grenser mellom disse kategoriene.

Til de gjennomgående trekk hører slike forhold som norsok-prosessen, typer feltutbygging, overgangen til totalleveranser, teknologiutvikling, PUD- og gassallokerings-prosedyre og generelt aktivitetsnivå. Disse behandles i kapittel 5-7, og danner en generell bakgrunn for behandlingen av de prosjektspesifikke forhold i kapittel 8-9.

Prosjektene fremstilles først enkeltvis (kapittel 8). Her redegjøres det for hovedtrekk av utbyggingen og kostnadsutviklingen for hvert av de prosjektene utvalget har sett nærmere på. Videre påpekes de forhold som må antas å ha gitt størst bidrag til kostnadsutviklingen i hvert prosjekt.

Denne prosjektvise fremstilling gir ikke et helhetlig bilde av situasjonen. Utvalget foretar derfor i kapittel 9 en sammenstillende vurdering av utviklingen i de aktuelle prosjektene. Først sammenfattes kostnadsutviklingen på de enkelte kostnadsstedene i alle prosjektene. Dette gir et inntrykk av hvilket element i prosjektene som typisk har medført overskridelser, og kan for så vidt også gi en antydning om årsakene. Dernest analyserer utvalget hvilke forhold som må antas å ha medført denne konstaterte utviklingen på kostnadsstedene.

Denne prosjektbaserte analysen kan ikke alene danne grunnlag for utvalgets konklusjoner og anbefalinger. Den må sammenholdes med de trekk som gjennomgående har preget olje- og gassektoren i den aktuelle periode, og som utvalget påpeker i kapittel 5-7. Dette gjøres i kapittel 13, som sammenfatter utvalgets vurderinger av årsaker. Kapittel 14 inneholder de sammenfattende vurderinger av tiltak.