6 Investeringsanslag

6.1 Myndighetenes innhenting av økonomiske anslag

I 1998 utgjorde olje- og gassektorens andel av bruttonasjonalproduktet omlag 12 pst., mens petroleumssektorens andel av de samlede investeringer var om lag ¼. En økning av investeringene med 10 mrd kr i olje- og gassektoren er anslått til å øke bruttonasjonalproduktet med 0,5 – 0,8 pst. Myndigheter og selskaper nedlegger et betydelig arbeid for å utarbeide gode investeringsprognoser.

Hensikten med myndighetenes innhenting av anslag for økonomiske variable i olje- og gassektoren, er å skaffe best mulig grunnlag for samfunnsøkonomiske beregninger knyttet til nasjonalbudsjettet, og skatteberegninger knyttet til statsbudsjettet. Materialet brukes til å gi et best mulig beslutningsgrunnlag for storting, regjering og departement i investeringssaker og i forvaltningssaker. Det er derfor viktig for staten å ha gode anslag for prisene og for produksjonen, investeringene og driftskostnadene for de enkelte felt.

I rettighetshavernes planer for utbygging og drift er det angitt investeringsanslag og andre økonomiske forutsetninger for de enkelte feltene. Disse anslagene skal være konsistente med det materiale som innleveres til nasjonalbudsjettarbeidet. Materialet i PUD gir grunnlag for storting, regjering og departement å fatte sine vedtak.

Investeringsanslaget i PUD skal være grunnlaget for beslutningen om å bygge ut. Senere anslag er primært av styringsmessig art for rettighetshaverne og til orientering for myndighetene. Investeringsanslagene i PUD er også styrende for myndighetenes beslutning om å delta som investor i utbyggingen. For myndighetene er anslagene til PUD også grunnlaget for vurderingen av omfanget av investeringene i sektoren. Investeringen i olje- og gassektoren er så store at de har samfunnsøkonomisk betydning for finanspolitikk og konjunkturregulering.

Generell oversikt

Rapportering, kontroll og bearbeiding av dataene skjer hvert år i perioden oktober-januar i Oljedirektoratet og departementet.

Forut for rapporteringen fra selskapene er det høringer og møter med industrien. Prosessen ender opp i flere basisprodukter fra Oljedirektoratet til Olje- og energidepartementet: Basisforutsetninger for alle prosjekter, høye og lave anslag for salg av olje, miljøprognoser og diverse avviksforklaringer. Dette materialet danner grunnlaget for Olje- og energidepartementets innspill til Finansdepartementets utarbeidelse av nasjonalbudsjett og revidert nasjonalbudsjett.

Kilde: Kilde: Olje- og energidepartementet.

6.2 Plan for utbygging og drift

Hvis en rettighetshaver beslutter å bygge ut en petroleumsforekomst, skal det forelegges for Olje- og energidepartementet for godkjennelse en plan for utbygging og drift av petroleumsforekomsten. Det er denne planen som kalles PUD.

Planen skal bl.a. inneholde en beskrivelse av økonomiske, ressursmessige, tekniske, sikkerhetsmessige og nærings- og miljømessige forhold. Planlegges utbygging i to eller flere trinn, skal planen så vidt mulig omfatte den samlede utbygging.

Etter petroleumsloven skal vesentlige kontraktsmessige forpliktelser ikke inngås eller byggearbeider påbegynnes før planen er godkjent med mindre departementet samtykker i dette. Praksis har vært at departementet har vært liberal mht. å akseptere at rettighetshaverne inngår vesentlige kontraktsmessige forpliktelser. Det er nå vanlig at betydelige kontrakter blir inngått før PUD er utarbeidet. Forutsetningen er at slike kontrakter inngås med forbehold av myndighetsgodkjennelse av PUD.

For et utbyggingsprosjekt er investeringsanslaget i plan for utbygging og drift et sentralt grunnlag for beslutningen om det skal investeres i prosjektet eller ikke. Men det er også andre forhold som er avgjørende for om et prosjekt er lønnsomt eller ikke. Dette er parametre som produksjonsvolumet, prisforventning på olje og gass og drifts- og 3. partskostnader.

For flere felt har det vært mulig å påvirke produksjonsvolumet, og valget av type installasjon har hatt betydning for hvilke muligheter man har hatt for å øke produksjonen. Fysisk sett er reservoaret gitt, men kunnskapene om det er alltid ufullstendige. Driftskostnadene har man vanligvis god oversikt over når feltet bygges ut, men prisen på olje og gass er gitt av markedet og er en betydelig kilde til usikkerhet om lønnsomheten. Derfor blir investeringsanslaget en viktig del av beslutningsgrunnlaget. Det primære ansvar for utarbeidelsene av anslaget ligger hos rettighetshaverne.

I forbindelse med et investeringsanslag vil rettighetshaverne som oftest vurdere hvordan økonomien i feltet vil påvirkes av et høyere anslag. Resultatet av en slik vurdering vil være med i grunnlaget for beslutningen om utbygging.

For å få størst mulig produksjon over feltets levetid, er det viktig hvordan den installasjonen som er valgt er tilpasset feltet, og hvor driftseffektiv installasjonen er. Selv om operatøren legger stor vekt på å få god innsikt i reservoaret tidlig i prosjektet, vil han ikke vite hvordan feltet vil produsere før produksjonen er kommet i gang. Det vil heller ikke være avklart hvor stort reservoaret er eller hvor godt man kan produsere det før det er produsert en tid.

Selv om det er gunstig at investeringsanslagene i PUD samsvarer med det endelige resultat, er ikke dette avgjørende for om prosjektgjennomføringen kan anses vellykket. For det første kan det tenkes at man under gjennomføringen kommer til at det bør foretas tilpasninger i form av tilleggsinvesteringer for å oppnå høyere avkastning enn opprinnelig planlagt. For det annet kan optimal gjennomføring også tilsi at man bør gå under PUD-anslaget.

6.3 Myndighetsbehandling av nye prosjekter til havs

Nye prosjekter på kontinentalsokkelen fremlegges for Stortinget ut fra to hensyn:

• Den bevilgningsmessige siden gjennom statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) i prosjektene.

• Det eksisterer prinsipielle eller samfunnsøkonomiske viktige sider ved prosjektene.

Det årlige budsjett for statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) omfatter bare prosjekter som allerede er vedtatt. I løpet av året forelegges Stortinget dessuten egne proposisjoner om nye prosjekter. Dette kan gjelde plan for utbygging og drift av petroleumsfelt, drivverdighetserklæring for petroleumsfelt og bygging av rørledningsanlegg. I de aller fleste tilfeller vil de forslag som fremmes i disse proposisjonene ha budsjettmessige konsekvenser for SDØE.

I Innst. S. nr. 104 (1991-92) uttalte Stortingets energi- og industrikomite at det økende antall små prosjekter gjorde det naturlig å se nærmere på myndighetsbehandlingen og prosedyrene omkring slike utbyggingssaker. Komiteen ba derfor departementet komme tilbake til Stortinget med eventuelle forenklingsforslag. Stortinget ga også uttrykk for behovet for forenklet saksbehandling for små og kurante utbyggingssaker på kontinentalsokkelen, særlig når sakene var knyttet opp til utnyttelse av eksisterende infrastruktur.

En forenklet myndighetsbehandling skjer gjennom en fullmaktsordning fra Stortinget til regjeringen. Regjeringen ber Stortinget om en fullmakt som innenfor bestemte begrensninger overlater til Kongen å fatte beslutning om nye prosjekter. Prosjekter som faller utenfor fullmakten, vil på vanlig måte bli oversendt Stortinget for behandling.

I forbindelse med nysalderingen hvert år blir det gitt en samlet orientering om prosjektene regjeringen har vurdert, med blant annet angivelse av totale investeringer, belastning av årets bevilgning m.v.

Forutsetningene for at et prosjekt kan gis forenklet behandling er:

1. Prosjektet må ikke ha prinsipielle eller samfunnsmessige sider av betydning.

2. Det settes en øvre grense for de samlede investeringer pr. prosjekt, for tiden 5 milliarder kroner.

3. Det forutsettes at staten utøver full glideskala i henhold til hva som er nedfelt i den enkelte utvinningstillatelse.

4. Hvert enkelt prosjekt må vise akseptabel samfunnsøkonomisk lønnsomhet og være rimelig robust mot endringer i prisutviklingen for olje og naturgass.

5. Det må være budsjettmessig dekning for bevilgningen under kap. 2440 Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten.

6.4 Myndighetenes PUD-veileder

For å sikre at nødvendig grunnlag for beslutning om feltutbygging blir tilrettelagt, og for å sikre enhetlig behandling av plan for utbygging og drift (PUD) hos myndighetene, utarbeidet Oljedirektoratet i 1990 en veileder til PUD-utforming. I denne er det vist hvordan bestemmelsene i petroleumslovgivningen om innhold i en PUD kan oppfylles.

I veilederen bes rettighetshaverne vise hvordan kostnadsanslaget er oppbygd med spesifisering av kostnadsanslag for de ulike elementene. Det legges vekt på å få fram en realistisk beskrivelse av usikkerhetsspennet i prosjektet med angivelse av kostnadsestimatets beregnede oppside og nedside. I veiledningen står det derfor følgende:

«Det bør gå klart fram hvordan rettighetshaver behandler usikkerhet i kostnadsestimater. Kostnadsestimater bør gis som 50/50 –estimater med spesifisering av størrelse på uforutsette kostnader. Videre bør det presenteres estimater med et 10/90 og et 90/10- konfidensnivå. I de tilfeller der kostnadsestimater helt eller delvis er basert på fremmed valuta, bør benyttede valuta konverteringer til norske kroner og prosentvis andel spesifiseres. Alle tallstørrelser bør gis i fast kroneverdi.»

Det varierer hvordan og i hvor stor grad operatørene i den aktuelle perioden har fulgt veiledningen. Både nedbryting av anslaget og ivaretakelse av usikkerhet varierer.

6.5 Utarbeidelse av investeringsanslag

6.5.1 Hovedtrekk

Operatørselskapene har litt forskjellige metoder for utarbeidelse av investeringsanslag. En metode som gjengis nedenfor brukes bl.a. ofte for produksjonsanlegg bygget ut på norsk kontinentalsokkel.

Anslag for utbyggingskostnader baseres på beskrivelse av de anleggene som skal bygges. Nøyaktigheten i anslagene er avhengig av hvor detaljert de tekniske løsningene er beskrevet. I de tidlige fasene arbeides det med få detaljer og mange antagelser, dvs lavt detaljeringsnivå og presisjonsnivå. I senere faser arbeides det med mange detaljer og besluttede løsninger, dvs høyt detaljeringsnivå og presisjonsnivå.

Detaljeringsnivået vil normalt øke proporsjonalt med innsatsen i tekniske studier. Markerte endringer i presisjonsnivået vil som regel ikke finne sted før i fasen etter PUD når prosjekteringen er kommet godt i gang.

For en produksjonsplattform er estimering av kostnader for et bestemt konsept basert på tre hovedfaktorer:

• Utstyrslister

• Vekter

• Enhetskostnader

Usikkerhet i estimatene for hver av disse faktorene forplanter seg videre til usikkerhet i det samlede estimatet.

Utstyrslister

Ved innsendelse av PUD er utbyggingskonseptet i hovedtrekk fastlagt, mens det vanligvis bare er de viktigste/største utstyrsenhetene som er identifisert og estimert. I de senere fasene av prosjektet blir flere detaljer klarlagt og mer eksakte og detaljerte utstyrslister lages. At utstyrslistene i tidlige faser ikke er komplette eller er lite detaljert, kompenseres ved at det legges til erfaringsmessige tillegg.

Vektestimat

For hver utstyrskomponent angis hoveddimensjoner og vekt. I de tidlige fasene gjøres antagelse om vekt ut fra tidligere erfaringer. Forskjellige leverandører kan tilby likeverdig utstyr med forskjellig vekt. Det betyr at først når leverandørene er valgt, kan presisjonsnivået på vektinformasjonen bedres.

Utstyrslister er basis for videre estimering av forskjellige komponenter og materialer som brukes til sammenkopling av utstyrsenhetene (bulk). Ofte brukes erfaringstall fra lignende anlegg for å beregne disse vektene. Dette vanskeliggjøres ved bruk av nye utbyggingskonsepter.

Et tredje hovedelement i vektestimatene er mengden av konstruksjonsstål som går med til å bygge de forskjellige delene av plattformen. Stålvekten er svært avhengig av hvilket konsept som velges, og usikkerheten er særlig stor i forbindelse med nye konsepter der erfaringen mangler. Usikkerheten i stålvekt reduseres først når vekten er verifisert gjennom styrkeberegninger og det foreligger detaljerte oversikter over forskjellige typer konstruksjonselementer som inngår i anlegget.

Kostnadsestimat.

Utgangspunktet for estimering av kostnader er vektestimatene. De viktigste elementene i estimatene er materiale og fabrikasjonskostnader. Begge deler regnes å være direkte proporsjonale med vekten. Andre kostnadselementer beregnes også med basis i vektestimatene.

Kostnadsestimatene angis normalt i konstante priser som reflekterer markedspriser på referansetidspunktet. Prisutviklingen i de forskjellige markedssegmentene er et usikkerhetselement som er av betydning ved prosjekter som har en varighet på flere år. Kostnadsestimatene påvirkes også sterkt av usikkerhet i vekstestimatene.

6.5.2 Usikkerhet i estimatene.

I alle faser av prosjektet vil det være usikkerhet forbundet med de faktorene som inngår i kostnadsestimatene. For å beskrive denne usikkerheten tar en utgangspunkt i det som er usikkerhetsspennet i de enkelte faktorene og ved statistiske metoder beregnes et kostnadsestimat og den tilhørende usikkerheten for totalprosjektet. Det vanlige er å angi kostnadsestimatet som et såkalt 50/50 estimat. Det betyr at det er like stor sannsynlighet for at de endelige utbyggingskostnadene blir høyere enn det angitte kostnadsestimatet, som at de endelige kostnadene blir lavere enn estimatet. For å angi usikkerhetsspennet i estimatet, angis et høyt og lavt estimat i tillegg til selve kostnadsestimatet. Dette er illustrert i figur 6.2.

Figur 6.2 viser usikkerheten i et kostnadsestimat. Kostnaden blir høyere jo lenger en kommer ut på x-aksen. Sannsynligheten for et utfall er økende langs y-aksen. Kurven viser operatørs sannsynlighetsvurdering av de ulike utfallene. 50/50 estimatet er det punkt i kurven hvor det er like sannsynlig at kostnaden på prosjektet blir høyere som at den blir lavere.

Usikkerhetsspennet vil snevres inn etter hvert som flere detaljer blir fastlagt i den videre planleggingen og gjennomføringen av prosjektet. Ved innsendelse av PUD er det totale usikkerhetsspennet av størrelsesorden +/- 20. For enkelte komponenter med lav definisjonsgrad kan usikkerhetsspennet være helt oppe i +/- 40 pst.

I oljeselskapene har en krav til detaljering på estimatene avhengig av prosjektfasen. Etter hvert som prosjektene modner kan man utarbeide mer detaljerte estimater med høyere konfidensnivå.

Disse kravene er beskrevet i klassifikasjonssystemer som er etablert for enklere å kunne kommunisere hvilken grunnlagsinformasjon, estimeringsmetode og usikkerhetsvurdering som kostnadsestimatene er basert på.

I estimeringssystemet inngår også en database med grunnlagsdata, så som:

• Erfaringsdata fra gjennomførte prosjekter og forventet teknisk og markedsmessig utvikling.

• Estimater fra leverandører.

• Fortløpende erfaringer fra prosjekter i gjennomføring, både operatørens egne og partneropererte.

• Vurderinger med hensyn til usikkerhetsfaktorer (teknisk, forutsetninger, marked).

Usikkerheten i kostnadsestimatene er derfor ikke bare avhengig av detaljeringsnivå i prosjektet, men også av kvaliteten i grunnlagsdataene i estimeringsdatabasene.

6.5.3 Utvikling i kostnadsestimater og usikkerhet i løpet av prosjektgjennomførigen.

Figur 6.3 viser et vanlig forløp for utviklingen av kostnadsestimatene. X-aksen viser tidsforløpet med kontrollestimatene. Den midterste linjen viser operatørens beste estimat på kostnadsutviklingen (50/50), mens de to andre linjene viser usikkerhetsspennet rundt estimatet. Spennet i usikkerhet er størst ved innlevering av PUD. Etter hvert som prosjektet planlegges mer i detalj, kontrakter inngås og ulike andre faktorene fastlegges, så innsnevres usikkerhetsspennet i kostnadsestimatene.

Kilde: Kilde: Statoil

For prosjekter som inneholder mange nye elementer har en ofte sett at estimatene har økt når en har fått mer detaljer fra prosjekteringen. Dette kan bety at en ikke har hatt gode nok grunnlagsdata i databasen, eller at en ikke har tatt tilstrekkelig høyde for usikkerheten i enkelte av kostnadselementene i prosjektet.

Oppsummert vil utvalget peke på betydningen av at

• Spennet i usikkerheten i estimatene blir synliggjort og tatt med i behandlingen av kostnadsestimatene ved viktige beslutningspunkter.

• Databaser for estimering av tid og kostnader oppdateres slik at en på PUD-tidspunktet kan ha et best mulig datagrunnlaget for estimering av kostnader og tilhørende usikkerhetsvurderinger.

• Videreutvikle estimeringsmetodikken slik at estimatene i de tidlige fasene på en bedre måte tar hensyn til en lav detaljeringsgrad og tilhørende usikkerheter i antagelsen.

6.6 Bedriftsøkonomiske kostnadsoverskridelser og samfunnsøkonomiske kostnader

I dette kapittelet drøftes kostnadsoverskridelser forårsaket av endringer som skyldes omstendigheter utenfor beslutningstakers kontroll, og lønnsomhetsmessige forutsetninger som en har mangelfull informasjon om på beslutningstidspunktet. I utgangspunktet er det et skille mellom kostnadsøkninger som reduserer den absolutte lønnsomheten av et prosjekt, men som ikke har konsekvenser for optimal prosjektutforming, og prosjektets lønnsomhet i forhold til ressursenes alternativavkastning, og på den andre siden kostnadsøkninger som fører til feil ressursbruk vurdert til de faktiske ressurskostnader.

Litt omtrentlig kan en si at den første typen kostnadsøkninger reduserer grunnrenten som genereres gjennom prosjektet og dermed prosjektets bidrag til den samfunnsøkonomiske verdiskapingen, men den har ingen betydning for optimal ressursbruk vurdert etter den oppdaterte kostnadsinformasjonen sett i ettertid. Den andre typen kostnader består i at mangelfull kostnadsinformasjon sett i forkant fører til feil ressursbruk sett i ettertid.

Generelt vil kostnadsanslag måtte være basert på det informasjonsgrunnlag som foreligger når en beslutning skal fattes. Perfekt informasjon om usikre fremtidige forhold er urealistisk, og vil under enhver omstendighet være alt for ressurskrevende å skaffe seg. En beslutning som sett i etterkant fremstår som tapsbringende kan være optimal i forhold til det informasjonsgrunnlaget som er tilgjengelig i forkant. Derfor vil en lønnsomhetsvurdering basert på etterpåklokskap ikke være så interessant når kostnadsøkningene er drevet av omstendigheter utenfor beslutningstakers kontroll. Et mer konstruktivt utgangspunkt vil være å stille spørsmål om det er blitt gjort nok for å innhente beslutningsrelevant informasjon før en beslutning treffes. Det vil i prinsippet måtte avgjøres ut fra en vurdering av hva ytterligere informasjonsinnhenting koster opp mot den forventede verdi av ytterligere informasjon.

En økning i utbetalinger til innenlandske faktorleverandører er ingen samfunnsøkonomisk kostnad i og for seg, men en inntektsomfordeling fra eierne av det angjeldende prosjekt til dem som har stilt ressurser til rådighet for prosjektet. Disse pengestrømmene nettes dermed ut i det konsoliderte samfunnsøkonomiske regnskapet. De egentlige samfunnsøkonomiske kostnadene består i et økt behov for knappe ressurser som har alternative anvendelser i økonomien eller at alternativverdien av ressursene er høyere enn antatt på beslutningstidspunktet. Når det derimot gjelder utgiftsøkninger for faktorimport, er dette en kostnad for landet, siden dette er en overføring til aktører som ikke teller med i den norske nasjonalinntekten. F.eks. vil den ekstra kostnaden som oppstår ved at en produksjonsinnretning bygges om på nytt i utlandet være en samfunnsøkonomisk kostnad, og også ekstrautbetalinger som oppstår ved at man må leie inn utenlandsk arbeidskraft for å løse kortsiktige kapasitetsproblem.

Selv om beslutningen som sådan er den optimale i forhold til de faktiske samfunnsøkonomiske kostnadene sett i ettertid, vil for lave anslag i forkant på faktorbruk eller på innsatsfaktorenes alternativkostnad innebære en undervurdering av prosjektets samfunnsøkonomiske kostnader og dermed føre til en lavere samfunnsøkonomisk lønnsomhet enn forutsatt. Når slike kostnadsoverskridelser er drevet av omkringliggende forhold som beslutningstaker ikke har innflytelse over og som heller ikke har betydning for optimal ressursbruk, er det ikke så mye mer å si om dette utover det at en har overvurdert lønnsomheten i prosjektet. Den prinsipielle diskusjonen må derfor konsentreres om de tilfeller der kostnadsoverskridelser fører til feilaktig samfunnsøkonomisk ressursbruk. Dette betyr at kostnadene blir høyere enn hva de burde ha vært gitt den informasjonen som er tilgjengelig sett i etterkant. Dette er den mest interessante formen for kostnadsoverskridelse i samfunnsøkonomisk forstand.

Kostnaden består her i at en ut fra det informasjonsgrunnlaget som foreligger sett i etterkant, dvs når usikkerheten er blitt oppløst, har valgt feilaktige løsninger med hensyn til faktorinnsats, prosjektdesign og prosjektdimensjonering, eller en feilaktig lønnsomhetsrangering av konkurrerende prosjekter. Dette er kostnader som oppstår ved at i forhold til de faktiske forhold blir det enkelte prosjekt gjennomført på en kostnadsineffektiv måte, i en ulønnsom skala, eller ved at det i etterhånd kan vise seg at en ikke har satset på det mest lønnsomme prosjektet, eller på et direkte ulønnsomt prosjekt. Dette er et beslutningsorientert kostnadsbegrep. Dersom endrede lønnsomhetsforutsetninger ikke fører til endret beslutning, fører det heller ikke til kostnader knyttet til feil ressursbruk.

For å understreke dette poenget kan en tenke seg følgende hypotetiske situasjon: Anta at lønnsomheten til et prosjekt avhenger av forhold som det på beslutningstidspunktet hersker usikkerhet om. Anta at en før prosjektet blir designet og gjennomført basert på de opplysninger og anslag som er tilgjengelig i forkant, kunne kjøpe seg perfekt informasjon om alle de faktorer som har betydning for prosjektets lønnsomhet sett i etterkant. Denne informasjonen ville bare ha verdi sett i etterkant i de tilfeller den førte til endret beslutning. Verdien av denne informasjonen sett i forkant vil være sannsynligheten for at informasjonen fører til endret beslutning multiplisert med gevinsten sett i etterkant ved endret beslutning. En grundigere gjennomgang av tema bedriftsøkonomiske kostnadsoverskridelser og samfunnsøkonomiske kostnader er gitt i vedlegg 5.

6.7 Kontraktene

6.7.1 Kontraktenes roller

Kontraktene i utbyggingsprosjekter til havs har betydning i forhold til kostnadsoverskridelser på prinsipielt to forskjellige måter. Den ene er at de kan påvirke kostnadene, og den andre er at de fordeler kostnadene.

(a) Påvirke kostnader

Kontraktene kan i seg selv være en av flere faktorer som påvirker sannsynligheten for kostnadsoverskridelse. Særlig tre trekk er aktuelle:

1. Insentivmodeller

   Riktig brukt kan insentivsystemer i kontraktene gi begge parter, og særlig leverandørene, insentiver til å holde kostnadene nede og unngå suboptimalisering. På den annen side kan insentivsystemer være kostnadsdrivende hvis prosjektet utvikler seg annerledes enn systemet forutsetter.

2. Totalkontrakter

   Kostnadsutviklingen kan også tenkes påvirket av tendensen til å bruke totalkontrakter, dvs. EPC-kontakter som omfatter prosjektering, innkjøp og bygging av større komponenter enn tidligere, eventuelt av hele plattformen. Totalkontraktene innebærer bl.a. at en rekke grensesnittproblemer blir fenomener innenfor leverandørens sfære og ikke problemer mellom forskjellige leverandører, eventuelt mellom disse og operatøren. Dette kan også uttrykkes som at leverandørene overtar prosjektledelsen i betydelig grad, fordi operatøren under denne modellen har langt færre sidestilte hovedkontrakter å koordinere.

   Totalkontraktene gir på den ene side mulighet for innsparinger. Leverandøren har bedre mulighet til å rasjonalisere samspillet mellom prosjektering, innkjøp og bygging enn da han sto for bare en av disse funksjonene eller i hvert fall sto for en mindre del av utbyggingen. Særlig i samvirke med effektive insentivsystemer kan dette gi grunnlag for effektiviseringer.

   På den annen side er disse gevinstene fullstendig avhengige av at leverandøren er i stand til å styre vesentlig større prosjekter enn han tradisjonelt har gjort. Det har også betydning at de typiske kontraktsverdier er blitt fem- til tidoblet ved innføringen av totalkontrakter i stedet for de tradisjonelle kontraktstyper. Dette har effekter for en rekke forhold. Bl.a. blir leverandørens risikoeksponering meget stor i absolutte tall ved bruk av tradisjonelle kontraktsvilkår i totalkontrakter. Dette får i sin tur betydning bl.a. for den praktiske virkning av såvel dagmulkt som bonusordninger i kontrakten. Nettoeffekten av slike forhold vil være avhengig av om den generelle tendensen i utviklingen i kontraktsforholdet er positiv eller negativ.

3. Samarbeidsformer

   Stikkordene er effektiv kommunikasjon, korte beslutningslinjer, og tillitsbyggende tiltak. Alt dette er viktige forutsetninger for å unngå suboptimalisering, særlig innenfor et i utgangspunkt svært formelt kontraktssystem, jfr. særlig de vanlig brukte reglene om håndtering av endringer. Det er likevel behov for en balanse: Dersom hensynet til gode samarbeidsformer blir enerådende, kan det føre til rolleblanding og derved uklarhet og dårligere styring, med påfølgende kostnadseffekt. Like lite som kontraktsforholdene ene og alene kan baseres på formalisme som oppfordrer til høk over høktenkning, kan de baseres på bare atmosfæreskapende tiltak.

4. Samspillet

   Kontraktens mulige virkning for de faktiske kostnadene ved utbyggingen vil selvsagt avhenge av et samspill mellom bl.a. disse nevnte faktorene. Avhengig av hvordan disse punktene utformes, vil kontrakten prinsipielt kunne ha både positiv og negativ effekt på kostnadsutviklingen, i samspill med øvrige relevante faktorer, som f.eks. tidspress og teknologiutvikling.

(b) Fordele kostnader

Når tilleggskostnader først er oppstått, vil kontraktene være middelet for å fordele kostnadene i en av to kategorier: Kostnader som skal betales av oppdragsgiver, og kostnader som skal betales av leverandøren. Bare de førstnevnte er relevante i forhold til PUD-estimatet. De av leverandørens kostnader som ikke kan videreføres til operatøren, er irrelevante i PUD-sammenheng, men har selvsagt samfunnsøkonomisk betydning.

I prinsippet vil kontrakten fordele enhver kostnad som oppstår i kontraktsforholdet til en av disse to kategoriene. Dette gjelder så vel opprinnelige forutsatte kostnader som senere påløpte kostnader, i prinsippet uavhengig av årsaken til at de er påløpt eller oppstått. Jo klarere kontrakten er utformet, jo enklere er det for partene å foreta denne fordelingen. To kontraktselementer spiller her sammen: Endringsreglene er de sentrale, men deres praktiske effekt beror i stor grad på beskrivelsen i kontraktsvedleggene av leverandørens arbeidsomfang, hvor bruken av standarder spiller en viktig rolle.

I praksis vil fordelingen av kostnadene ofte skje etter innslag av forhandlinger, mer eller mindre løsrevet fra hva kontrakten formelt måtte antas å innebære. Men dette endrer ikke kontraktens prinsipielle betydning for hvilke kostnader som til slutt blir PUD-relevante. I prinsippet og langt på vei i praksis er det kontrakter som til sist definerer alle utbetalinger fra operatøren og derfor alle PUD-relevante kostnader.

Satt på spissen vil en hver tvist mellom partene om fordelingen av påståtte kostnader kunne få sin rettslige løsning – riktignok ofte basert på et betydelig innslag av skjønn.

Her ligger en viktig utfordring: Det må ikke oppstå for store sprik mellom på den ene side de løsninger som må antas å følge av en rettslig håndtering av spørsmålet og på den annen det partene oppfatter som en rimelig løsning i den aktuelle situasjon og derfor etterstreber i forhandlinger. Man kan da få en utvikling hvor partene gradvis forhandler seg bort fra kontraktens løsninger i enkeltspørsmål, inntil spennet blir så stort og de underliggende økonomiske interesser så vitale at en av partene ser seg tjent med å falle tilbake på kontraktens løsninger. På denne måten mister partene herredømme over samarbeidsforholdet fordi man rir to hester – den smidige og den formelle – uten å klargjøre når man bruker hvilken. Denne tendensen har man tidligere ofte sett i håndteringen av endringsordrer. I de nye kontraktsformene er utslagene ofte mer fundamentale fordi kontrakten utformes i lys av partenes høye ambisjoner, uten at man har lagt tilstrekkelig omtanke i hvordan den bør regulere situasjonen dersom ambisjonene ikke innfris. I slike situasjoner kan kontraktsreguleringen passe særdeles dårlig, men likevel være den formelle rettesnor partene har. Dersom samarbeidsforholdene utsettes for press, hvilket de typisk vil i disse situasjonene, kan derfor kontraktene diktere løsninger som en av partene opplever som klart urimelige. Den grunnleggende årsak til en slik utvikling er at partene ikke har utformet et hensiktsmessig kontraktsverktøy for de situasjoner som faktisk oppstår. Et slikt utviklingsarbeid er krevende, og forutsetter felles innsats løsrevet fra den individuelle kontraheringssituasjon, se nærmere 6.7.3 nedenfor.

6.7.2 Samspillet mellom kontraktenes roller

Kontraktene både påvirker og fordeler kostnadene. Disse to funksjonene er prinsipielt skarpt adskilt. I praksis er det selvfølgelige mange former for tilbakekobling mellom dem, f.eks. følgende:

1. Uklarhet om hvordan en kostnad skal fordeles kan i seg selv være kostnadsdrivende. Partene vil ha oppfordring til å posisjonere seg i forhold til uklarheten, og dette vil kunne føre til at deres opptreden ikke blir optimal i et generelt prosjektperspektiv. Slike effekter kan motvirkes ved å etablere effektive samarbeidsrelasjoner. Har partene et fundamentalt tillitsforhold, kan de kanskje unngå tvist om fordeling, men i hvert fall legge grunnlaget for en prosjektrasjonell håndtering av tvisten. Samspillet mellom kontraktens formalregler og dens samarbeidsskapende betydning er altså viktig.

2. Kostnadsutviklingen i et prosjekt kan føre til at kontraktens fordelingsmekanismer settes under press. I sin tur kan dette føre til ytterligere kostnadsvirkninger i prosjektet - altså en ond sirkel: Sider ved kontrakten som i utgangspunktet ikke har betydning for kostnadsutviklingen, men bare for konsekvensene av at det skjer kostnadsendringer, vil kunne få innflytelse også på selve kostnadsutviklingen. Den grunnleggende årsak til en slik utvikling er at fordelingsmekanismene viste seg å bygge på gale forutsetninger. En nærliggende betraktning er følgelig at effekten best unngås ved å justere forutsetningene, eksempelvis ved å endre målsummen i insentivsystemet for å reflektere de nye forhold. Dette betinger igjen et samvirke mellom kontraktens to sider: Formalregler om vilkår for slik justering, og tilrettelegging for et rasjonelt samarbeid mellom partene.

6.7.3 Standardisering av kontrakter

Kontrakter må i noen grad være individuelt utformet. De må reflektere omstendighetene omkring den enkelte kontrahering, så som oppdragets art og størrelse, partenes eventuelle tidligere samarbeid, prisstruktur, osv. Dette behovet for individualisering gjelder likevel ikke alle deler av kontraktspakken. Det er viktige grunner til at kontraktsvilkårene (til forskjell fra kontraktsvedleggene) fortsatt bør være standardiserte i betydelig grad, gjerne i forskjellige varianter avhengig av hovedtype kontrakter.

Riktignok vil slike standardvilkår kunne oppleves som tvangstrøyer i den individuelle kontrahering, siden de ikke tillater full individuell tilpasning til prosjekt og markedsforhold.

Fordelene ved standardisering oppveier likevel dette. Såvel på anbudsstadiet som i kontraktsperioden er det en stor praktisk fordel for partene at samarbeidet reguleres av hovedregler de er vel kjent med. Transaksjonskostnadene blir dermed lavere. Det er heller ikke tid eller ressurser til å skreddersy kontraktsvilkår i anbudsfasen, hvilket flere uheldige erfaringer de senere år viser.

I tillegg kommer den prinsipielle betraktning at de grunnleggende regler om risikofordeling er for viktige og til dels teknisk kompliserte til at de bør overlates til ad hoc tautrekking ved den enkelte kontrahering. Disse reglene bør utformes på et prinsipielt grunnlag. Risikospørsmålene er likevel selvsagt avhengig av den individuelle kontrakt: Den endelige effekt av kontraktsvilkårenes grunnleggende regler beror på kontraktens krav til utførelse, tidsplaner, pris, og andre enkeltheter ved det individuelle arbeid, og disse kravene utformes i tautrekkingen om kontraktsvedleggene.

Det kan for øvrig også være betydelige rasjonaliseringsgevinster i å standardisere vedleggene i noe større grad en hittil. Dette gjelder spesielt vedleggenes struktur, men arbeidet med norsok-standarder viser at det også er noe å hente i standardisering av vedleggenes innhold.

6.7.4 Sammenfatning

Følgende hovedmomenter vedrørende kontrakter har betydning for kostnadsutviklingen:

1. Kontraktsutformingen har i samvirke med andre faktorer potensiell betydning for kostnadsutviklingen i prosjekter.

2. Kontraktene er prinsipielt og langt på vei også praktisk avgjørende for fordelingen mellom operatør og andre av kostnader i prosjektene, og følgelig for fastleggelsen av PUD-relevante kostnader.

3. Kontrakten må utformes i skjæringspunktet mellom to grunnleggende hensyn:

Behovet for å etablere effektive samarbeidsrelasjoner, og behovet for klare kjøreregler som styringsredskap. Innenfor kontraktsrammen har partene potensielt motstridende interesser: operatøren ønsker et best mulig produkt til lavest mulig pris, mens leverandøren ønsker et høyest mulig vederlag. Insentivordninger kan modifisere dette noe, og tilrettelegging av tillitsfullt samarbeid kan minske sannsynligheten for at interessekonflikten aktualiseres. Men kontraktene kan ikke ignorere dette underliggende forhold, og må utformes i erkjennelse av at det alltid vil være der – i hvert fall inntil kontraktsrammen måtte bli utvidet, f.eks. ved at leverandørene blir gitt økonomisk interesse i produksjonen.

Det er krevende å utforme denne type kontraktsredskaper. Tidsaspekt, behovet for ekspertise og ønsket om balanserte løsninger som kan ha en viss stabilitet over tid tilsier at slike kontraktsformer utvikles i samarbeid mellom de berørte interesser, med sikte på å utvikle standarder som partene eller deres organisasjoner vil bli enige om å bruke, på linje med de kontraktsstandarder man har hatt på norsk kontinentalsokkel siden 1983.