8 Offentlig regnskapskontroll

8.1 Gjeldende rett

Det følger av verdipapirhandelloven § 15-1 tredje ledd at Finanstilsynet skal føre kontroll med at årsregnskap, årsberetning, halvårsrapportering og annen finansiell rapportering fra utstedere av omsettelige verdipapirer som er eller søkes notert på regulert marked i EØS-området, er i samsvar med lov og forskrifter.

Av verdipapirhandelloven § 15-2 syvende ledd første punktum følger at utstederforetakene, samt deres tillitsvalgte, ansatte og revisor har plikt til å gi Finanstilsynet de opplysninger om utsteders forhold som Finanstilsynet krever til gjennomføring av kontroll som nevnt i verdipapirhandelloven § 15-1 tredje ledd. I verdipapirforskriften § 13-6 er det presisert at Finanstilsynet kan kreve opplysninger som nevnt i verdipapirhandelloven § 15-2 syvende ledd muntlig eller skriftlig innen en fastsatt frist, og kan kreve dokumenter fremlagt, herunder teknisk lagret informasjon og utskrift fra lagringsmedium.

Etter verdipapirhandelloven § 15-2 syvende ledd annet punktum har utstederforetakene, deres tillitsvalgte, ledende ansatte og revisor plikt til å gi melding til Finanstilsynet dersom de anser at utstederens finansielle rapportering ikke gir et rettvisende bilde i overensstemmelse med det relevante regelverket for finansiell rapportering. Opplysnings- og meldeplikten etter verdipapirhandelloven § 15-2 syvende ledd gjelder uten hinder av eventuell taushetsplikt. Det kan gis pålegg om utlevering av opplysninger som Finanstilsynet anser nødvendig for å avgjøre om det har skjedd overtredelse av bestemmelser vedrørende utstederens finansielle instrumenter, jf. verdipapirhandelloven § 15-7 femte ledd. Finanstilsynsloven § 10 annet ledd om dagmulkt er i henhold til verdipapirhandelloven § 15-7 femte ledd angitt å gjelde tilsvarende. Unnlatelse av å etterkomme slike pålegg er dessuten straffesanksjonert, jf. verdipapirhandelloven § 17-3 annet ledd nr. 5.

Dersom Finanstilsynet har mistanke om overtredelse av bestemmelser i kapittel 5 eller forskrifter fastsatt i medhold av disse bestemmelsene, kan enhver pålegges å gi de opplysninger Finanstilsynet krever, herunder fremlegge dokumenter, teknisk lagret informasjon og utskrift fra lagringsmedium, jf. verdipapirhandelloven § 15-3 første ledd. Opplysningsplikten etter bestemmelsen gjelder ikke hvis den som avkreves forklaring eller dokumentasjon vil kunne utsette seg for straff eller straffelignende sanksjon, jf. bestemmelsens femte ledd. Det følger av § 15-3 tredje ledd at opplysninger innhentet i medhold av bestemmelsens første ledd bare kan brukes i den sak de er innhentet for. Bestemmelsen er straffesanksjonert, jf. verdipapirhandelloven § 17-3 annet ledd nr. 1.

8.2 Utvalgets vurdering

Utvalget viser til at utvalgsmedlemmet utpekt av Kredittilsynet har opplyst at det er reist spørsmål ved om opplysningsplikten etter verdipapirhandelloven § 15-2 gir Finanstilsynet tilstrekkelig grunnlag for å foreta såkalte «stedlige tilsyn», dvs. besøke foretakene og få fremlagt dokumentasjon og forklaringer fra ansatte mv. i foretakets lokaler. Utvalget gir ikke uttrykk for noen endelig vurdering av Finanstilsynets rolle og hjemler i regnskapskontrollen, men anbefaler på generelt grunnlag at den offentlige regnskapskontrollen burde styrkes.

8.3 Kredittilsynets forslag

Kredittilsynet har forelått at det inntas et nytt åttende ledd i verdipapirhandelloven § 15-7 som gir Finanstilsynet (Kredittilsynet) myndighet til å gjennomføre stedlige tilsyn ved at det gis hjemmel for Finanstilsynet til å pålegge foretak som er utstedere med Norge som hjemstat å stille til disposisjon, eventuelt innhente, den dokumentasjon Finanstilsynet har behov for ved gjennomføring av regnskapskontrollen.

I høringsnotatet er det vist til at gjeldende regelverk ikke gir hjemmel til å få innhentet tilleggsdokumentasjon. Det er heller ikke hjemmel for å pålegge foretaket å foreta ekstra undersøkelser for å få verifisert målingen og eksistensen til en eiendel. Kredittilsynet viser til at tilleggsinformasjon typisk kan være nødvendig når opplysningene som foreligger ikke gir tilstrekkelig grunnlag til å avgjøre om den finansielle rapporteringen er i samsvar med regelverket. Det pekes på at Finanstilsynet ikke har noen mulighet til å få kontrollert regnskapsopplysningene uten at foretaket samarbeider og innhenter nødvendig dokumentasjon.

I høringsnotatet er det særskilt vist til at grunnlaget for å etterspørre mer informasjon ofte vil være at saken ikke er tilstrekkelig opplyst, og at Finanstilsynet derfor ikke kan vurdere saken på en forsvarlig måte. Det anføres at hensynet til å få saken best mulig opplyst derfor tilsier at Finanstilsynet bør kunne kreve utfyllende informasjon når dette vurderes som hensiktsmessig. I høringsnotatet anføres av den grunn at det ikke bør gjelde noe ubetinget krav om kvalifisert mistanke om regelverksbrudd som grunnlag for adgangen til å etterspørre ytterligere opplysninger.

I høringsnotatet angis også at det bør være opp til Finanstilsynets skjønn å avgjøre hvilken dokumentasjon som kreves. I henhold til høringsnotatet vil det således være Finanstilsynet som må vurdere forholdet mellom hva det koster å innhente dokumentasjon og nytten av den informasjonen som innhentes. Kredittilsynet mener imidlertid at kostnad ikke i seg selv kan være tilstrekkelig grunnlag for å unnlate å innhente dokumentasjon når det ikke finnes noen alternativ måte å opplyse saken.

I høringsnotatet er det videre foreslått at hjemmelen for Finanstilsynet til å pålegge utstederforetak å avlegge nytt årsregnskap eller årsberetning, suppleres med en hjemme til også å pålegge utstederforetakene å avlegge nye delårsregnskaper.

Utgangspunktet for forslaget er at investorene bør ha et korrekt beslutningsgrunnlag. Kredittilsynet viser til at delårsrapporter gjør det lettere for regnskapsbrukerne å forstå et foretaks evne til å skape fortjeneste og generere kontantstrømmer, samt dets finansielle stilling og likviditet gjennom året. Delårsregnskaper kommer ut hyppigere og kan derfor etter Kredittilsynets vurdering ha større praktisk verdi for investorer og analytikere enn årsregnskapet og årsberetningen. Kredittilsynet peker også på at delårsregnskapene også inneholder sammenligningstall som danner grunnlag for en sammenligning mellom de enkelte kvartalene og årsregnskapet. En endring av fremtidig finansiell rapportering vil ikke nødvendigvis omfatte endring av sammenligningstall og viktig informasjon kan således gå tapt.

Kredittilsynet viser til at hjemmelen er tenkt benyttet dersom feil eller mangler er så omfattende, at det er nødvendig med nytt delårsregnskap for å sikre at investorene har riktig beslutningsgrunnlag. Bestemmelsen er forbeholdt tilfeller der rapporteringen avviker vesentlig fra lov eller forskrift, og Finanstilsynet forutsettes å velge den reaksjon som er minst inngripende overfor virksomheten og som samtidig sikrer hensynet til investorene. I tilfeller med mindre alvorlige feil er det forutsatt at Finanstilsynet fortsatt skal benytte hjemmelen etter verdipapirforskriften § 13-8 til å pålegge utstederforetak å endre sin fremtidige regnskapspraksis, korrigere feil i neste rapportering, herunder gi noteopplysninger om forholdet og gi offentlig tilleggsinformasjon dersom den finansielle rapporteringen ikke er samsvar med lov eller forskrift.

8.4 Høringsinstansenes merknader

Brønnøysundregistrene, Norges Bank, Statistisk sentralbyrå, LO og Oslo Børs er generelt positive til forslagene i Kredittilsynets høringsnotat.

Oslo Børs viser til at regnskapsrapporteringen er sentral for verdipapirenes verdsettelse av selskapene, og for utligning av innsideinformasjon. Oslo Børs peker derfor på at det er viktig at kontrollfunksjonene har effektive hjemler og tilstrekkelige ressurser.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) mener det bør presiseres at Finanstilsynet må ta i betraktning at dokumentasjon kan inneholde personopplysninger. FAD viser til at det etter personopplysningsloven kun er anledning til å behandle personopplysninger når dette er nødvendig ut fra formålet med behandlingen. Datatilsynet gir imidlertid uttrykk for at forslagene ikke synes å medføre noen konsekvens for den enkeltes personvern, og har derfor ingen merknader til høringsnotatet.

FNH og Sparebankforeningen er enige i at den offentlige regnskapskontrollen bør styrkes. Imidlertid bemerker de at Finanstilsynet bør være varsom med å overprøve foretakenes skjønnsutøvelse med mindre den åpenbart er feil. Etter FNHs og Sparebankforeningens syn er det primært revisor som skal vurdere forsvarligheten i foretakenes skjønnsutøvelse.

FNH og Sparebankforeningen støtter ikke forslaget om at Finanstilsynet skal kunne kreve at utstedere må innhente dokumentasjon for å verifisere den enkelte regnskapspost.

Etter FNHs syn bør plikten til å gi opplysninger etter gjeldende regelverk være tilstrekkelig til å dekke Finanstilsynets informasjonsbehov i de fleste tilfeller. FNH mener dessuten at forslaget innebærer at Finanstilsynet beveger seg inn på revisors ansvarsområde. FNH stiller spørsmål ved om nytten ved den informasjon som etter forslaget vil måtte innhentes, overstiger kostnaden ved å innhente slik informasjon. FNH mener at dersom forslaget gjennomføres, bør det kreves at Finanstilsynet har kvalifisert mistanke om at den finansielle rapporteringen ikke er i samsvar med regelverket før pålegg om å gi ytterligere dokumentasjon gis.

Sparebankforeningen reiser spørsmål ved om Finanstilsynets forslag reelt sett innebærer utvidede fullmakter i relasjon til institusjoner underlagt tilsyn etter tilsynsloven. Ellers gir Sparebankforeningen uttrykk for at kravet for å benytte hjemmelen som forslaget innebærer bør ligge høyt. Etter Sparebankforeningens syn bør hjemmelen kun benyttes der det foreligger en kvalifisert mistanke om vesentlig regnskapsmanipulasjon, og som medfører vesentlig feil i informasjon og beslutningsgrunnlag for investorer. Sparebankforeningen mener hjemmelen ikke må praktiseres som en offentlig revisjon ut over den lovpålagte revisjonen.

NHO kan ikke se at det skulle være behov for å gi tilsynet adgang til å utføre regnskapskontroll ved stedlige tilsyn. NHO påpeker i den forbindelse at regnskapskontrollen avviker betydelig fra tilsynets virksomhet som tilsyn i forhold til øvrige tilsynssubjekter. I NHOs høringsuttalelse heter det videre blant annet følgende:

«Det er regnskapene, ikke virksomhetene, som er underlagt kontroll i regi av regnskapskontrollen, ulikt tilsynets øvrige tilsynssubjekter. At man har adgang til stedlig tilsyn andre steder har derfor ikke overføringsverdi til regnskapskontrollen. I tillegg kommer at vi ikke kan se at man har erfaringer som skulle tilsi et slikt behov heller. Argumentene fra tilsynets side baserer seg på hypoteser.»

8.5 Departementets vurdering

Departementet støtter Kredittilsynets forslag til nytt åttende ledd i § 15-7 i verdipapirhandelloven. Departementet kan i det vesentlige også slutte seg til de begrunnelser og vurderinger Kredittilsynet gir uttrykk for i høringsnotatet. Det vises i den forbindelse til at regnskapsrapporteringen er sentral for verdipapirenes verdsettelse av selskapene, og for utligning av innsideinformasjon. Departementet er enig med Oslo Børs i at det er viktig at kontrollfunksjonene har effektive hjemler og tilstrekkelige ressurser.

Departementet er ikke enig med de høringsinstansene som har anført at Finanstilsynet ved benyttelse av den foreslåtte hjemmelen, beveger seg inn på revisors ansvarsområde. Det vises i den forbindelse til Finanstilsynets plikt etter verdipapirhandelloven § 15-1 tredje ledd til å føre kontroll med at årsregnskap, årsberetning, halvårsrapportering og annen finansiell rapportering fra utstedere av omsettelige verdipapirer som er ellers søkes notert på regulert marked i EØS-området er i samsvar med lov og forskrifter, forutsetter tilgang til tilstrekkelige opplysninger. Departementet bemerker at verdipapirhandelloven § 15-1 tredje ledd forutsetter at Finanstilsynet har plikt til å overprøve foretakenes skjønnsutøvelse dersom den må anses for å være i strid med lov eller forskrift. I vurderingen vil Finanstilsynet måtte ta stilling til om det foreligger sannsynlighetsovervekt for at det foreligger lov- eller forskriftsstridig skjønnsutøvelse.

Departementet er heller ikke enig med FNH og Sparebankforeningen i at det må foreligge kvalifisert mistanke for at Finanstilsynet skal kunne utstede pålegg om å fremskaffe opplysninger. Selv om det etter departementets oppfatning er en forutsetning at det må foreligge forhold som gir Finanstilsynet grunn til å anta at det kan ha skjedd rapportering i strid med lov eller forskrift, er departementet enig med Kredittilsynet i at årsaken til å etterspørre informasjon nettopp kan være at saken ikke er tilstrekkelig opplyst til at Finanstilsynet kan gjøre en forsvarlig vurdering av den. Departementet mener således at det må være tilstrekkelig for benyttelse av hjemmelen at det foreligger konkret mistanke om lov- eller forskriftsstridig rapportering, men at det ikke kan være grunnlag for å kreve at Finanstilsynets mistanke bygger på omfattende dokumentasjon. Departementet er således langt på vei enig i at det bør være opp til Finanstilsynets skjønn å avgjøre hvilken dokumentasjon som kreves, og at Finanstilsynet i den forbindelse vil måtte vurdere forholdet mellom hva det koster å innhente dokumentasjon og nytten av den informasjonen som innhentes. Departementet er enig i at kostnaden ikke i seg selv vil være tilstrekkelig grunnlag for å avstå fra å gi pålegg om at det skal innhentes dokumentasjon dersom det ikke finnes noe reelt alternativ, men departementet legger til grunn at en kost-/nyttevurdering må inngå i Finanstilsynets vurdering.

Departementet støtter også Kredittilsynets forslag om at Finanstilsynet skal kunne pålegge utstederforetak å avlegge nye delårsregnskaper. Departementet er enig med Kredittilsynet i at delårsregnskaper har vesentlig betydning for regnskapsbrukernes muligheter til å vurdere foretakets evne til å skape fortjeneste og å generere kontantstrømmer. Departementet ser det som viktig at utstederforetakene offentliggjør nye delårsregnskap dersom tidligere avlagte delårsregnskap inneholder feil eller mangler som er så omfattende at det vesentlig svekker regnskapsbrukernes beslutningsgrunnlag, og dette ikke i tide eller i tilstrekkelig grad kan repareres ved endringer i fremtidige regnskaper.

Departementet forutsetter at Finanstilsynet ved vurderingen av om et utstederforetak skal avlegge nytt delårsregnskap, velger den reaksjonen som er minst inngripende sett hen til formålet om å sikre hensynet til at regnskapsbrukerne innen rimelig tid skal ha tilgang til et mest mulig korrekt og fullstendig beslutningsgrunnlag.