11 Kulturhistorisk verdifulle kirkebygg

11.1 Innledning

Gjennom tusen år har det blitt bygget og utsmykket kirkebygg i alle landsdeler og så å si i alle lokalsamfunn. Kirkebygget og kirkekunsten formidler kunnskap om den kristne kulturarven, om trosliv og trosskikker gjennom århundrene, om håndverkstradisjoner, byggeskikk, materialbruk og skiftende stil- og kunstepoker. Kirkebyggene og deres inventar og utsmykning er blant de rikeste kunstskattene landet har. Kirkebygget har dessuten mange steder vært det eneste markante offentlige bygget av noen alder. I det førindustrielle Norge var kirkebyggene det viktigste møtestedet, både sosialt og religiøst, og er fortsatt mange steder det viktigste identitetsmerket for et sted eller for en bydel. Av landets kirkebygg er nærmere 1 000 fredet eller utpekt som kulturhistorisk verdifulle. Som eiere av kirkebyggene forvalter soknene i Den norske kirke store kulturverdier.

I høringsnotatet tar departementet opp forslag som innebærer endringer i de rettslige, økonomiske og organisatoriske rammene for soknene og Den norske kirke, jf. særlig forslagene i kapitlene 8 og 9. Endringer i de strukturelle rammene for Den norske kirke vil kunne påvirke forvaltningen av den kulturarven som kirkebyggene representerer. Betydningen av de kirkelige kulturminnene, omfanget av dem og de utfordringene som er knyttet til forvaltningen av dem, inngår som viktige perspektiver i det lov- og reformarbeidet for Den norske kirke som høringsnotatet omhandler.

Departementet ønsker i dette kapitlet å belyse kirkebyggenes særskilte betydning som kulturminner, med en oversikt over antallet fredete og kulturhistorisk verdifulle kirkebygg og det etterslepet i vedlikeholdet mange kirkebygg er preget av.

Det betydelige vedlikeholdsetterslepet er den største utfordringen på kirkebyggfeltet, og det er over tid fremmet mange forslag for å styrke vedlikeholdsinnsatsen. Nylig har både interesseorganisasjonen for kommunesektoren (KS) og arbeidsgiverorganisasjonen for kirkelige virksomheter (KA) i fellesskap fremmet konkrete forslag. Også Riksantikvaren har nylig tatt opp forslag om et bevaringsprogram. Departementet har funnet det naturlig å referere disse forslagene. De belyser hvordan ulike tiltak kan innrettes og i hvilket omfang. I Sverige er de kirkelige kulturminnene omfattet av en kyrkoantikvarisk ersättning. Siden denne ordningen ofte blir framholdt som en modell for Norge, er den svenske ordningen nærmere presentert.

Etter departementets syn må en endring i de strategier og tiltak for styrket vedlikehold og sikring av kirkebyggene som gjelder i dag, vurderes i lys av de endringene i kirkelovgivningen og Den norske kirkes finansieringsordninger som er aktualisert gjennom høringsnotatets utkast til ny lov for tros- og livssynssamfunn. Det vises til departementets vurderinger til slutt i kapitlet.

11.2 Norges kirkebygg – kategorier

I Norge er det i dag 191 kirkebygg fra middelalderen, dvs. som er oppført før reformasjonen i 1537. Av disse er 158 kirkebygg i stein. 33 kirkebygg er trekirker, hvorav 28 stavkirker.

Alle kulturminner fra tiden før 1537 er automatisk fredet etter kulturminneloven. Bygninger fra tiden før 1650 er også automatisk fredet når Riksantikvaren har erklært bygningen som fredet. Av kirkebygg som ble reist i perioden fra 1537 til 1650, er det 24 kirkebygg tilbake, hvorav 19 er erklært fredet. Antallet automatisk fredete kirkebygg er dermed 210. Fem kirkebygg bygget etter 1650 som tilhører Den norske kirke, er fredet etter vedtak av Riksantikvaren. Også St. Hallvard kirke, som er kirke for St. Hallvard katolske menighet i Oslo, er fredet etter vedtak av Riksantikvaren. De fredete kirkebyggene er underlagt strenge restriksjoner ved restaurering, ombygging m.m. Slike endringer skal alltid forelegges antikvariske myndigheter for godkjenning.

Også mange av kirkebyggene oppført etter 1650 er regnet som kulturhistorisk verdifulle, selv om de ikke er fredet. Av de nær 1 630 kirkebyggene som tilhører Den norske kirke, er nær 1 000 kirkebygg enten fredet eller vurdert av Riksantikvaren som kulturhistorisk særlig verdifulle. Dette gir følgende oppstilling:

For å ivareta kulturminnevernet er det i rundskriv T-3/2000 Forvaltning av kirke, kirkegård og kirkens omgivelser som kulturminne og kulturmiljø gitt retningslinjer for behandling av byggesaker m.m. som berører kulturhistorisk verdifulle kirkebygg. Tidligere rundskriv regnet alle kirkebygg eldre enn 90 år for å ha antikvarisk verdi. Etter rundskriv T-3/2000 skal planer om ombygging eller utvidelse av kirkebygg som er kulturhistorisk verdifulle, alltid forelegges Riksantikvaren. Det samme gjelder ved anskaffelse og avhendelse av inventar og utstyr av vesentlig betydning for kirkebyggets interiør. Rundskrivet regner alle kirkebygg oppført i perioden 1650–1850, om lag 300 kirkebygg, som kulturhistorisk verdifulle, men også mange kirkebygg oppført etter 1850 er regnet som kulturhistorisk verdifulle (listeførte kirkebygg), i alt om lag 440 kirkebygg.

Det er ikke bare eldre kirkebygg som regnes som kulturhistorisk verdifulle. Også kirkebygg fra nyere tid er utpekt som kulturhistorisk verdifulle. Det avgjørende for utvelgelsen er at de er særlig interessante som arkitektoniske eller kulturhistorisk verdifulle representanter for sin tid. Tromsdalen kirke (Ishavskatedralen) fra 1965 er blant kirkebyggene i nyere tid som er regnet som kulturhistorisk verdifull. Den fredete St. Hallvard kirke er fra 1966.

11.3 Istandsettingsbehov

Gjennom Riksantikvarens stavkirkeprogram 2001–2015, som innebar en systematisk istandsetting av alle stavkirkene, er stavkirkene nå brakt opp på et ordinært vedlikeholdsnivå. For de 28 stavkirkene kostnadsberegnet Riksantikvaren i 2005 at istandsettingsbehovet var på rundt 60 mill. kroner. Istandsettingen og sikringen av stavkirkene, som har vært fullt ut finansiert av staten, har kostet rundt 130 mill. kroner, dvs. rundt 5 mill. kroner for hver kirke.

For alle kirkebyggene, også for de kulturhistorisk verdifulle, kan det være betydelige variasjoner kirkebyggene imellom når det gjelder omfanget av vedlikeholdsetterslep og istandsettingsbehov. Noen kirkebygg har vært godt vedlikeholdt, andre krever betydelige investeringer for å bli brakt opp på et ordinært vedlikeholdsnivå. Det foreligger ingen samlet eller ajourført oversikt over istandsettingsbehovet. I 2005 anslo Riksantikvaren at det ville koste rundt 3,2 mrd. kroner å bringe disse kirkebyggene opp på et ordinært vedlikeholdsnivå, inklusive brannsikring og istandsetting av kirkebyggenes inventar og utsmykning. Med utgangspunkt i hva stavkirkeprogrammet har kostet, sammenliknet med Riksantikvarens anslag i 2005, gir dette et revidert kostnadsanslag på henimot 7 mrd. kroner for istandsetting av alle de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene.

Tildelingene fra rentekompensasjonsordningen for istandsetting av kirkebygg viser at det er investert rundt 3,5 mrd. kroner i kirkebyggene i årene 2005–2016. Tilstandsundersøkelser av kirkebyggene det siste tiåret gir en indikasjon på at vedlikeholdsetterslepet ikke har blitt større siden Riksantikvarens beregninger i 2005, men heller ikke mindre. KA, som regelmessig foretar tilstandsundersøkelser, anslår at istandsettingsbehovet for alle kirkebyggene som tilhører Den norske kirke, inklusive standardforbedringer, er på godt over 10 mrd. kroner, jf. omtalen av kirkebyggene i kapittel 9.5.

11.4 Forslag fra KS, KA og Riksantikvaren om bevaringsprogrammer

Med bakgrunn i det betydelige vedlikeholdsetterslepet som foreligger, har det gjennom årene fra ulike hold vært tatt opp forslag for å sikre at de kulturhistorisk mest verdifulle kirkebyggene blir satt i stand. De fleste av forslagene innebærer at staten påtar seg et større og mer direkte økonomisk ansvar for sikring og vern av kirkebygg av særlig kulturhistorisk betydning.

Interesseorganisasjonen for kommunesektoren (KS) og arbeidsgiverorganisasjonen for kirkelige virksomheter (KA) har nylig foreslått tilskuddsordninger over statsbudsjettet til istandsetting av et utvalg kulturhistorisk verdifulle kirkebygg. Også Riksantikvaren har nylig fremmet forslag om økt statlig medvirkning for bevaring av de mest verdifulle kirkebyggene. Forslagene fra KS, KA og Riksantikvaren er kort gjennomgått i det følgende.

11.4.1 Forslag fra KS og KA

KS og KAs forslag om et bevaringsprogram for sikring av et utvalg kulturhistorisk verdifulle kirkebygg ble tatt opp i et fellesbrev 27. mai 2016 til Kulturdepartementet. Som bakgrunn ble det vist til Stortingets anmodningsvedtak fra 2015 om kirkebygg, jf. omtalen i kapittel 3.5 foran.

KS og KA foreslår at det etableres en statlig tilskuddsordning som innrettes mot alle steinkirker fra middelalderen og fredete etter-reformatoriske kirkebygg. KS og KA mener at tilskuddsordningen også bør omfatte et utvalg på rundt 250 kirkebygg av de øvrige kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene. Utvalget av disse 250 kirkebyggene bør gjøres etter anbefalinger fra Riksantikvaren. Etter forslaget vil tilskuddsordningen omfatte i alt rundt 440 kirkebygg, stavkirkene unntatt.

KS og KA mener ordningen bør bekrefte det lokale ansvaret for kirkebyggene, og foreslår at kravet til lokal egenfinansiering settes til 1/3 av kostnadene for å bringe kirkebygget opp til et forsvarlig vedlikeholdsnivå. Brannsikring og andre sikringstiltak bør inngå i kostnadene, likeså tiltak for tilrettelegging av personer med funksjonsnedsettelser. Annen oppgradering eller standardheving av byggene kan holdes utenom. KS og KA anbefaler at bevaringsprogrammet søkes gjennomført for alle kirkebyggene innen 8–10 år.

KS og KA har ikke opplyst hva de samlede kostnadene ved et slikt bevaringsprogram antas å være.

11.4.2 Riksantikvarens forslag om bevaringsprogram

I brev 30. august 2016 til Klima- og miljødepartementet tok Riksantikvaren opp forslag om et særskilt bevaringsprogram for alle kirkebygg som er oppført før 1650, stavkirkene unntatt. Riksantikvaren anslår et istandsettingsbehov på i snitt 15 mill. kroner for hvert kirkebygg. Dette gir en samlet kostnad på rundt 2,8 mrd. kroner når antallet kirkebygg er 187, jf. oversikten foran.

Etter Riksantikvarens forslag bør bevaringsprogrammet omfatte istandsetting av kirkebygningene, inklusive kirkeinteriør m.v., samt brannsikring. Riksantikvaren foreslår at staten finansierer halvparten av programmets kostnader, mens den andre halvparten dekkes gjennom kommunal finansiering. Riksantikvaren foreslår en årlig bevilgningsramme fra statens side på 100 mill. kroner, og mener det da vil være realistisk at kirkebyggene er istandsatt innen 2030.

Riksantikvaren foreslår i tillegg en statlig tilskuddsordning med en årlig ramme på 100 mill. kroner til istandsetting av øvrige verneverdige kirkebygg. Riksantikvaren mener at antikvariske myndigheter i samarbeid med kirkelige instanser bør kunne utarbeide en rådgivende prioriteringsliste for hvilke kirkebygg i denne kategorien som bør istandsettes først.

Riksantikvaren foreslår at en del av tilskuddsrammene går til å etablere ordninger som sikrer et systematisk tilsyn og vedlikehold av kirkebyggene.

11.5 Den kyrkoantikvariska ersättningen i Sverige

Som nevnt blir den kyrkoantikvariske ersättningen i Sverige, som kom til under stat–kirke-reformen i Sverige ved årtusenskiftet, ofte framholdt som en egnet modell også i Norge. Blant andre Gjønnes-utvalget, jf. NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke, pekte på den svenske ordningen som aktuell også for Norge.

Med bakgrunn i avtale mellom staten og Svenska kyrkan har den svenske staten de siste 15–20 årene gradvis trappet opp en årlig bevilgning til Svenska kyrkan til sikring og bevaring av den kulturarven som kirken forvalter i form av kirkebygninger, kirketomter, kirkeinventar og gravplasser. Avtalen kom i stand som følge av de nye relasjonene mellom staten og Svenska kyrkan, iverksatt i år 2000, da det måtte avklares hvordan det svenske samfunnet skulle kunne sikre at den kulturarven som kirkebyggene og kirkekunsten representerer, ble bevart også for framtiden. Dersom ansvaret for å sikre disse verdiene skulle ligge til Svenska kyrkan alene, gjennom kirkemedlemmenes kirkeskatt, ville Svenska kyrkan få et ansvar som kollektivt tilhører det svenske samfunnet. Sverige har rundt 3 400 kirkebygg, hvorav 3 000 er regnet som kulturhistorisk verdifulle.

Den kyrkoantikvariske ersättningen omfatter alle kirkebygg som er oppført før 1940 – i alt 3 000 kirkebygg – og er en kompensasjon – ersättning – for det ansvaret Svenska kyrkan har for å bevare kulturverdiene. Det som skal kompenseres, er kulturhistorisk begrunnede kostnader ved sikring og bevaring av de kirkelige kulturminnene. De siste årene har den statlige bevilgningen til ordningen ligget fast på 460 mill. SEK og utgjør rundt ¼ av totalutgiftene for kirkebyggenes vedlikehold og investeringer ellers. De resterende ¾ dekkes av kirkemedlemmenes kirkeskatt.

De kirkelige kulturminnene har et særskilt vern i den svenske kulturminnelovgivningen. I alle saker som berører de kirkelige kulturminnene, har både länsstyrelsen (fylket i Norge) og det svenske Riksantikvarembetet særskilt myndighet, blant annet med hensyn til godkjenning av restaureringsarbeider, ombygginger m.m. Disse instansene skal konsulteres ved fordelingen av den kyrkoantikvariske ersättningen på ulike prosjekter.

De enkelte forsamlingene i Svenska kyrkan (som svarer til soknene/menighetene i Den norske kirke) søker hvert år sitt stift (bispedømme i Norge) om tildeling fra den kyrkoantikvariske ersättningen. I samråd med länsstyrelsen vurderer stiftet søknadene og sender sin anbefaling til kyrkostyrelsen i Svenska kyrkan. På bakgrunn av søknadene som er kommet inn og etter samråd med Riksantikvaren, foretar kyrkostyrelsen en rammetildeling fraden kyrkoantikvariske ersättningen til de enkelte stiftene. I samråd med länsstyrelsen fordeler stiftene den tildelte rammen til prosjekter/tiltak som forsamlingene har søkt om midler til.

Hvert år avgir Svenska kyrkan en rapport til det svenske kulturdepartementet om bruken av midlene fra den kyrkoantikvariske ersättningen. Hvert femte år skal Svenska kyrkan gi en mer omfattende redegjørelse til Kulturdepartementet om status for de kirkelige kulturminnene, hvilke utfordringer som er på feltet m.m.

Alle kirkebyggene i Svenska kyrkan regnes i dag for å ha et ordinært vedlikeholdsbehov.

11.6 Departementets vurderinger

Kirkebyggene er en sentral del av den norske kulturarven og står i Norge i en særstilling som kulturminner. Ivaretakelsen av kirkebyggenes og kirkekunstens betydning som kulturminner er en forpliktelse som påhviler det norske samfunnet. Den kulturarven som kirkebyggene og kirkekunsten representerer, er en verdi som i egentlig forstand tilhører alle, selv om eiendomsretten ligger til soknene i Den norske kirke.

Manglende vedlikehold over lang tid har medført at kirkebyggene og deres inventar og utsmykning mange steder er i dårlig stand. Blant annet fra kirkelig og kommunalt hold har det vært framholdt at staten bør ta et større ansvar for kirkebygg med særlig kulturhistorisk verdi, og Stortinget har i 2015 bedt regjeringen utarbeide en forsterket strategi for ivaretakelsen av de mest verdifulle kirkebyggene og vurdere mulighetene for å iverksette bevaringsprogrammer etter mønster av stavkirkeprogrammet.

Etter dagens kirkelovgivning er det kommunene som har det økonomiske ansvaret for kirkebyggenes drift og vedlikehold, mens soknene, representert ved det kirkelige fellesrådet i kommunen, har forvaltningsansvaret. Både kommunen og kirken har dermed ansvaret for kirkebyggene. Når kirkebyggene ikke er vedlikeholdt like godt alle steder, kan årsakene være mange og ulike: den enkelte kommunes økonomiske situasjon og prioritering av kirkebyggenes vedlikehold, forholdet mellom antallet kulturhistorisk verdifulle kirkebygg i kommunen og kommunens størrelse/økonomi, de kirkelige fellesrådenes forvaltning og prioritering ved bruken av de kommunale rammetilskuddene m.m. Også svak bygningsfaglig kompetanse lokalt og ufullstendige bygningstekniske undersøkelser kan være forklaringsfaktorer. Slike sammenhenger er ikke entydige og det er vanskelig å peke på hvilke faktorer som har vært mest avgjørende for at mange kirkebygg i dag preges av å ha vært mangelfullt vedlikeholdt over lang tid. I en undersøkelse Riksrevisjonen gjorde i 2009/2010 om kirkebyggenes vedlikehold, jf. Dok. 3:10 (2010–2011) Riksrevisjonens undersøking av vedlikehald og sikring av kyrkjebygg, fant ikke Riksrevisjonen noen klar sammenheng mellom tilstanden på kirkebyggene og variablene for kirkebyggtetthet, kommuneøkonomi eller kommunestørrelse.

Forvaltnings- og finansieringsansvaret for kirkebyggene er i dag en integrert del av lovgivningen for Den norske kirke. Departementet tar i dette høringsnotatet opp forslag om vesentlige endringer i denne lovgivningen, og reiser dessuten spørsmålet om kommunenes finanseringsoppgaver overfor kirken bør overtas av staten. De rettslige, økonomiske og organisatoriske forutsetningene for kirkebyggenes forvaltning og finansiering vil dermed kunne bli andre enn i dag.

I kapittel 8 og 9 redegjør departementet for forslag som har virkninger blant annet for forvaltningen og finansieringen av kirkebyggene, også for de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene. Blant annet tar departementet opp forslag som medfører at Den norske kirke får myndighet til selv å bestemme hvilke kirkelige organer som i framtiden skal ha ansvaret for den bygningsmessige forvaltningen. Som nevnt er dette i dag et ansvar for det kirkelige fellesrådet i kommunen. Hvilket organ for soknene (kirkebyggets eier) som i framtiden skal ha forvaltningsansvaret, vil etter departementets forslag bestemmes av Kirkemøtet. Det er departementets syn at organisatoriske endringer av kirkebyggforvaltningen kan være et viktig strategisk grep for en bedre forvaltning og sikring av kirkebyggene, også av de kirkebyggene som er særskilt omtalt i Stortingets anmodningsvedtak fra 2015. Det vises til nærmere omtale av kirkebyggene under punkt 9.5.

Det er videre departementets syn at forslag om endringer som kan bidra til et styrket vedlikehold av kirkebyggene, må ha for øye at kommuner og kirkeeiere i ulike grad har sørget for å holde byggene vedlike, og at uklarheter i ansvarsforholdene overfor kirkebyggene kan bidra til å svekke vedlikeholdsinnsatsen. Dette har vært bestemmende for statens innsats på kirkebyggfeltet til nå, og bør tas hensyn til også i framtiden. Statens særskilte innsats har de siste 10-15 årene i første rekke vært knyttet til rentekompensasjonsordningen for kirkebygg og oppbyggingen av et fagmiljø for kirkebygg i KA. Styrking av kommuneøkonomien har vært blant de viktigste generelle virkemidlene.

De strategier og tiltak som i dag gjelder for å sikre kirkebyggene som kulturminner, bygger på den lovgivning og de finansieringsordninger som gjelder for Den norske kirke i dag. Ved de forslagene som tas opp i dette høringsnotatet, vil de grunnleggende rammevilkårene for Den norske kirke kunne bli endret. Som nevnt vil forslag som berører kirkens organisering av sine oppgavefelt, kunne bidra til å styrke innsatsen blant annet overfor kirkebyggene. Generelt må en ytterligere forsterking av strategier og tiltak baseres på og innordnes etter de endringene i lovgivningen som nå er aktualisert og legges fram for høring. Ikke minst spørsmålet om staten bør ta over det fulle finansieringsansvaret for Den norske kirke eller om kommunenes lovregulerte ansvar på kirkens område bør føres videre, vil ha betydning for kirkebyggfeltet. Departementet har drøftet dette mer utførlig i kapittel 9.6 og det vises til drøftingene der.