15 Vilkår for tilskudd

15.1 Innledning

Departementet viser til kapittel 7 ovenfor, der det blant annet er foreslått krav til registrering av tros- og livssynssamfunn. Lovforslaget fra departementet legger opp til at registrering skal være grunnvilkår for blant annet krav om statstilskudd.

I dette kapitlet drøfter departementet hvilke ytterligere vilkår som bør stilles for statstilskudd til tros- og livssynssamfunn i den særlige støtteordningen. Utgangspunktet er at registrerte tros- og livssynssamfunn kan kreve statstilskudd. Vilkårene som foreslås i dette kapitlet, er derfor formulert som grunnlag for å nekte tilskudd, eventuelt grunnlag for å kreve utbetalt tilskudd tilbakebetalt. I tillegg legger departementet opp til at tros- og livssynssamfunn eksplisitt skal forplikte seg til å oppfylle disse vilkårene når de fremmer krav om tilskudd.

Hvilke vilkår som bør stilles for tilskudd, har også sammenheng med hvilke krav til rapportering mv. som skal gjelde, og det siste er behandlet i kapittel 16.

De vilkårene som er foreslått gitt for tilskudd til tros- og livssynssamfunn, vil etter forslaget gjelde tilsvarende for Den norske kirke.

15.2 "Rett og sømd" – virksomhet i samsvar med norsk lov og grunnleggende verdier

15.2.1 Gjeldende rett

Gjeldende lovgivning stiller som grunnleggende vilkår for blant annet tildeling av tilskudd, at tros- og livssynssamfunn ikke krenker «rett og moral» eller «rett og sømd».

Trossamfunnsloven § 1 gir alle rett til å drive religiøs virksomhet og til å etablere trossamfunn så lenge «rett og sømd ikkje vert krenkt». I trossamfunnsloven § 13 er det fastsatt som et vilkår for å bli registrert at trossamfunnet med sin lære eller virksomhet ikke er i strid med «rett og moral». Livssynssamfunnsloven § 1 fastslår at livssynssamfunn som ikke krenker «rett og sømd», kan kreve offentlige tilskudd.

Med vilkåret om at tros- eller livssynssamfunn ikke skal krenke rett, oppstilles et generelt krav om å følge norsk lov, mens "sømd"- eller "moral"-vilkåret tydeligere henviser til etiske eller verdimessige vurderinger.

I sine spesielle merknader til «rett og sømd»-begrensningen i trossamfunnsloven § 1 pekte Dissenterlovkomiteen på følgende (s. 155):

De grenser som gjelder for den religiøse friheten, er det som gjelder for handlefriheten i det hele. Henvisningen til rett og sømmelighet stiller opp en standard hvis innhold må bestemmes etter den alminnelige oppfatning i folket av hva som er sømmelig.

Komiteen framholdt følgende om «rett og moral»-vilkåret for registrering og tilskudd (s. 168):

I og for seg kan en kanskje si at intet trossamfunn burde få eksistere hvis dets lære strider mot rett og moral. Men en må her regne med at for de trossamfunn som ikke blir registrert, de helt private, vil det råde en meget utstrakt frihet. Selv om deres lære er i strid med god moral, vil det ikke bli grepet inn hvis dette ikke gir seg utslag i handlinger som strider mot gjeldende straffelov.

Skal et trossamfunn bli registrert og få offentlig støtte og offentlige funksjoner, må åpenbart kravene stilles vesentlig strengere. Vilkåret må da være at læren ikke støter an mot rett og moral. Forutsetningen er egentlig at trossamfunnet representerer en positiv verdi, som staten kan være tjent med å vise tillit og å støtte, både ut fra interesse for folkemoralen og for den del av kulturen som det religiøse liv representerer.

Ved vurderingen av et trossamfunns lære vil det være det rådende moralsyn i landet som legges til grunn. Det er åpenbart ikke en snever kristelig eller statskirkelig målestokk som skal nyttes. Men vurderingen vil likevel bygge på det syn som er alminnelig i landet, påvirket som det er av den kristendom som har vært her i århundrer. Man bør ikke godta hva som helst som moralsk fordi det betegner seg som uttrykk for en religiøs lære. Trossamfunn som går inn for polygami, som dyrker usunn ekstase eller tolererer utskeielser, som pålegger sine medlemmer bud imot helserøkt og folkeopplysning o. l. vil selvsagt ikke få godkjenning av det offentlige, selv om deres forhold ikke er slik at det leder til strafferettslig forfølgning.

Dissenterlovkomiteen synes å ha forutsatt at et trossamfunn positivt må bidra til verdidannelse i samfunnet, men dette har altså ikke kommet klart til uttrykk i loven. Slik har bestemmelsene heller ikke vært tolket i praksis, i alle fall ikke de seneste tiårene.

Sivilombudsmannen har bemerket blant annet følgende om vilkåret (sak 97–1562):

Bare dersom virksomheten klart og tydelig fremstår som og opptrer på en måte som er i strid med allment aksepterte krav til en forsvarlig samfunnsorden og en allment godkjent samfunnsmoral, kan det etter mitt syn bli tale om å nekte trossamfunnet registrert. Det må således kreves klare holdepunkter for å nekte et trossamfunn registrering med den begrunnelse at dets lære eller arbeid strider mot «rett og moral». På bakgrunn av tros- og livssynsfrihetens prinsipp må det offentlige her ha en tung bevisbyrde. Antakelser omkring et trossamfunns lære og arbeid ut fra mer eller mindre uklare formuleringer i registreringsgrunnlaget (trosvedkjenningen, vedtektene mv.), kan ikke være tilstrekkelig. Det samme gjelder frykten for at et trossamfunn kan utnyttes og virke tiltrekkende på uønskede elementer i samfunnet. Dette er for øvrig en frykt – og til en viss grad også en realitet – som knytter seg til mange trossamfunn, også vel etablerte og verdensomspennende samfunn. Rent faglige og forskningsmessige innvendinger kan åpenbart heller ikke være tilstrekkelig.

15.2.2 NOU 2013: 1

Stålsett-utvalget hevdet at håndhevelsen av "rett og moral"-vilkåret overfor tilskuddsberettigede tros- eller livssynssamfunn blant annet har vært preget av at det i dag er svært mange samfunn som får støtte, og at forvaltningsansvaret er spredt på mange instanser. I tillegg mente utvalget at kravet om å overholde regler i andre lover er "svake og lite tydelige" (utredningen s. 341). På bakgrunn av blant annet dette mente utvalget at det i dag er utfordrende "å oppnå en stram og konsekvent linje når det gjelder å nekte støtte". Utvalget anbefalte at «rett og moral»- og «rett og sømd»-vilkårene ble byttet ut med mer spesifiserte vilkår for tilskudd til tros- og livssynssamfunn.

Ved vesentlige brudd på vilkårene etter kapittel 2, andre krav etter loven her eller krav i forskrifter gitt med hjemmel i loven, kan departementet frata et tros- og livssynssamfunn godkjenning med rett til statstilskudd.

Tros- og livssynssamfunn kan fratas godkjenning med rett til statstilskudd hvis det avdekkes vesentlige og vedvarende lovbrudd og samfunnet ikke iverksetter tiltak som kan hindre slike brudd i fremtiden. Særlig vekt legges på brudd på lover som skal beskytte barns interesser og rettigheter, brudd på diskrimineringslovgivning og på brudd på lover som skal hindre oppfordring til hat og vold.

Utvalget foreslo dessuten tydelige verdivilkår for tilskudd (§ 2-2 nr. 6 i lovforslaget):

Samfunnet må ikke

1. organisere eller oppmuntre til oppvekstvilkår for barn som er klart skadelige for deres utvikling, for eksempel godkjenne eller forsvare vold mot barn i form av fysisk avstraffelse.
2. oppfordre til eller bifalle illegitime voldshandlinger og straffereaksjoner som bryter med grunnleggende menneskerettigheter.
3. verve medlemmer ved bruk av tvang, manipulasjon og økonomiske fordeler eller ved krenkelse av retten til privatliv, eller hindre utmeldelse.

Disse verdivilkårene er omtalt som "krav til visse standarder for ivaretakelse av viktige rettigheter og interesser" og er kommentert på følgende måte i utvalgets merknader til lovforslaget (utredningen s. 420):

Et krav stilles om ikke å organisere eller oppmuntre til oppvekstvilkår som er klart skadelig for barns utvikling for eksempel å ikke godkjenne eller forsvare fysisk avstraffelse av barn. Fysisk avstraffelse er nevnt som et eksempel. Det må understrekes at også andre former for oppvekstvilkår kan være klart skadelige. Det stilles krav om ikke å oppfordre til eller bifalle illegitime voldshandlinger og straffereaksjoner som bryter grunnleggende menneskerettigheter. Med dette er det særlig ment uttalelser om 1) bruk av terror eller 2) uttalelser om straff av personer som bryter med trossamfunnets etiske grunnlag, knyttet til seksuell orientering eller andre normer for seksualliv («utroskap»), ved å gå ut av trossamfunnet («frafall»), eller ytringer om personer som omtaler religiøse oppfatninger («blasfemi»). Kravene under punkt tre [refererer til alle de tre vilkårene] omfatter også adferd som i seg selv ikke vil være straffbar etter andre lover, men som likevel er av en slik karakter at adferden ikke tilfredsstiller kravene til den offentlige støtteordningen. Eksempelvis vil en forkynnelse i et trossamfunn som oppfordrer til fysisk avstraffelse av barn, i seg selv ikke være straffbar, men kunne gi grunnlag for ikke å tilfredsstille kravene til den offentlige støtteordningen.

Videre foreslo utvalget at tros- eller livssynssamfunnene ved søknad om tilskudd skal bekrefte skriftlig at de kjenner til, og vil overholde, disse verdikravene (lovutkastet § 2-2 nr. 7).

Utvalget vurderte også om det burde stilles ytterligere verdivilkår, for eksempel strengere krav til likebehandling av hetero- og homofile i tros- og livssynssamfunn som mottar tilskudd, enn det som følger av diskrimineringslovgivningen (NOU 2013: 1 s. 346). Konkret dreide vurderingene seg om valg av ledere og mulighet for medlemskap i tros- og livssynssamfunnene. Utvalget konkluderte med ikke å fremme forslag om skjerping av likebehandlingskravene i tilskuddsordningen på disse punktene.

De fleste høringsinstansene som uttalte seg om tilskuddsvilkårene i lovutkastet § 2-2 nr. 6, var enten helt eller delvis positive. Human-Etisk Forbund (HEF) og LIM (Likestilling, integrering, mangfold) ga sin uforbeholdne støtte. Det teologiske fakultet ved Universitetet i Oslo (TF) støttet også forslaget, men mente at det var "uklart hvilke deler av tros- og livssynssamfunnene som forventes å overholde disse kravene, og hvordan de kan la seg overvåke i praksis". Norges Kristne Råd (NKR) var enig i at "rett og sømd" kan trenge en nærmere avklaring og at eksemplene som opplistes i lovforslaget, bør være diskvalifiserende for tilskudd. NKR fant det imidlertid betenkelig og potensielt mistenkeliggjørende og stigmatiserende at det for tros- og livssynssamfunn lovfestes "særskilte krav som bør være selvsagte for alle typer organisasjoner som mottar offentlige tilskuddsmidler". Videre mente NKR at det var uheldig at lovforslaget åpner for en skjønnsvurdering av hva som kan være skadelig for barns utvikling. Rådet påpekte også at forholdene som trekkes fram under § 2-2 nr. 6 bokstav a i utvalgets lovutkast, allerede er forbudt etter barneloven. NKR støttet vilkåret om verving av medlemmer etc., men mente at det ellers var tilstrekkelig å lovfeste at tros- og livssynssamfunnene ikke må tilskynde eller medvirke til handlinger som strider mot norsk lov eller SP art. 20 om krigspropaganda og fremme av hat. Kirkerådet uttalte at "oppramsinger av hva som ikke er lov er lite hensiktsmessig, da slike lister sjelden blir uttømmende", men ga sin tilslutning til NKRs uttalelse. Tromsø Stift – Den katolske kirke i Nord-Norge, som tok avstand fra forslaget, mente blant annet at forslaget utfordret Grunnlovens likebehandlingsprinsipp.

15.2.3 Stortingets anmodningsvedtak nr. 929, 16. juni 2016

Under behandlingen av Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk og et representantforslag fra Karin Andersen og Audun Lysbakken om å sikre integrering (Dokument 8:29 S (2015–2016)) fattet Stortinget anmodningsvedtak nr. 929, 16. juni 2016:

andre alvorlige forhold som kan medføre tilbaketrekking av statlig støtte.

Regjeringen bes utrede retningslinjer for når slik støtte kan trekkes tilbake.

I komiteens innstilling, Innst. 399 S (2015–2016), uttalte flertallet dessuten følgende:

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, mener det må ha konsekvenser at trossamfunn og religiøse ledere fremmer holdninger som strider mot grunnleggende menneskerettigheter, demokratiske verdier og prinsipper, samt holdninger som innskrenker og hemmer integrering og utsetter noen for sterk sosial kontroll. Dette gjelder uansett trosretning.

Flertallet mener regjeringen må utrede hvordan statlige myndigheter skal forholde seg til slike trossamfunn.

15.2.4 Departementets vurderinger

15.2.4.1 Utgangspunkt

I kapittel 6.3.3 ovenfor har departementet, i lys av blant annet statens aktivt støttende tros- og livssynspolitikk, redegjort for noen prinsipielle utgangspunkter for vurderingen av vilkår for tilskudd, og det vises til dette. Etter departementets syn, og i tråd med anbefalingene fra Stålsett-utvalget, er det behov for å tydeliggjøre dagens grunnleggende krav i tilskuddsordningen om at tros- og livssynssamfunn ikke skal krenke "rett og moral" eller "rett og sømd". Det er også behov for å legge til rette for tettere oppfølging av tros- og livssynssamfunn som mottar tilskudd.

Departementet vil peke på at likebehandlings- og forutsigbarhetshensyn tilsier at forvaltningen generelt bør ha et relativt snevert rom for skjønnsutøvelse i saker om tilskudd til tros- og livssynssamfunn. Dette taler for å erstatte nåværende «rett og moral»- og «rett og sømd»-vilkår med mer presist angitte vilkår. På den andre siden er det neppe mulig å utforme særlige verdivilkår som ikke forutsetter utøvelse av et visst skjønn. Håndhevelsen av vilkårene bør – i en viss utstrekning – også kunne tilpasses utviklingen i samfunnets syn på ulike verdispørsmål, men dette synspunktet bør neppe trekkes for langt.

Departementet mener for det første at kravet om å følge norsk lov bør tydeliggjøres, og at loven bør inneholde en hjemmel for å nekte tros- eller livssynssamfunn økonomisk støtte dersom tros- og livssynssamfunn står ansvarlig for kvalifiserte brudd på annen lovgivning, for eksempel straffeloven eller diskrimineringsregelverk.

For det andre mener departementet at det fortsatt skal stilles visse verdimessige vilkår for støtte. Det gjeldende kravet om å ikke krenke "sømd" eller "moral" bør dermed presiseres. I disse tilfellene skal den offentlige støtten kunne nektes eller fratas tros- og livssynssamfunn selv om det ikke kan konstateres brudd på annen lovgivning, for eksempel straffeloven.

15.2.4.2 Krav om å følge norsk lov

Organisasjonen må være ansvarlig for lovbruddet, enten ved at organisasjonen i vedtekter og lignende ikke vil bøye seg for lovkrav, eller ved at organisasjonen ikke iverksetter tiltak for å hindre fremtidige lovbrudd. Det er heller ikke hvilket som helst lovbrudd som gir grunnlag for å stoppe støtte. Brudd på brannforskrifter eller byggeforskrifter gir ikke grunnlag for å nekte støtte.

Et eksempel på et lovbrudd kan være et trossamfunn som diskriminerer ved ansettelse ved for eksempel ikke å ville ansette en homofil person i en vaktmesterstilling uten religiøse funksjoner. Hvis samfunnet fastholder at de vil fortsette å nekte homofile ansettelse, er dette et eksempel på virksomhet som på varig basis kan være i strid med norsk lov på dette feltet og som eventuelt kan føre til at støtte ikke bør gis.

Utvalget vil i tillegg vektlegge lovbrudd knyttet til oppfordring til vold, og lovbrudd som går ut over barns interesser og rettigheter, jf. vektlegging av barns interesser i drøftingen i kapittel 19.

Departementet er i all hovedsak enig i utvalgets vurderinger.

Departementet vil imidlertid understreke at dersom det begås straffbare handlinger i et tros- eller livssynssamfunn, er det ikke primært gjennom tilskuddsordningen at staten skal sanksjonere forholdene. Straffbare forhold er i første rekke en sak for politi- og påtalemyndighet, også når overtredelsene er begått i et trossamfunn eller med en religiøs begrunnelse. Dette kan tilsi at det i saker om straffbare forhold vanligvis bør foreligge en rettskraftig dom før tilskuddsforvalter nekter tros- eller livssynssamfunnet tilskudd eller krever tilskudd tilbakebetalt. Inntil det foreligger en rettskraftig dom kan tilskuddsforvalter eventuelt stille samfunnets krav om tilskudd i bero.

Å nekte et tros- eller livssynsamfunn statstilskudd på grunn av vesentlige lovbrudd vil imidlertid ha et annet formål enn å sanksjonere det straffbare forholdet. Det vil primært være begrunnet i kravet om forsvarlig forvaltning av det offentliges midler og andre forutsetninger for tilskuddet. Kravet til bevis i slike saker vil derfor være mindre strengt enn i saker etter straffeloven. Blant annet slike grunner kan tilsi at sak om nekting eller tilbakebetaling av tilskudd ikke stilles i bero i påvente av straffesaken.

Etter Stålsett-utvalgets forslag skulle retten til tilskudd ikke kunne fratas tros- og livssynssamfunn som iverksetter tiltak for å hindre nye lovbrudd. Departementet mener imidlertid at enkelte lovbrudd kan være så alvorlige at tilskudd etter omstendighetene bør kunne nektes eller kreves tilbakebetalt selv om tros- eller livssynssamfunnet iverksetter tiltak for å hindre gjentakelse. Seksuelle overgrep mot barn og terrorfinansiering er eksempler på forhold som bør kunne medføre at tilskudd uansett ikke gis. Brudd på bestemmelser som skal beskytte barns interesser, brudd på diskrimineringslovgivningen og brudd på lovbestemmelser som skal hindre oppfordring til hat eller vold, foreslås nevnt i loven som alvorlige lovbrudd det skal legges vekt på ved vurdering av om tilskudd skal nektes.

Departementet foreslår følgende bestemmelse i lovforslaget § 6 første ledd:

Tros- eller livssynssamfunn som begår alvorlige lovbrudd, kan nektes tilskudd etter § 4. I vurderingen skal det legges særlig vekt på brudd på lovbestemmelser som skal beskytte barns interesser, brudd på diskrimineringslovgivning og brudd på lovbestemmelser som skal hindre oppfordring til hat eller vold.

Forslaget legger opp til at tilskudd kan nektes, og denne vurderingen må gjøres konkret. Et grunnvilkår er at det faktisk er konstatert et lovbrudd; en mistanke om lovbrudd er ikke nok til å nekte tilskudd. Samfunnet som sådan må videre klart kunne knyttes til det aktuelle lovbruddet for at det skal være aktuelt å nekte tilskudd. Dessuten må lovbruddet være tilstrekkelig alvorlig til at det er grunn til å nekte tilskudd. At lovbruddet eventuelt er vedvarende, vil kunne være et moment i vurderingen av alvorlighetsgraden. Det kan også ha betydning om samfunnet har iverksatt tiltak for å hindre nye lovbrudd. I vurderingen skal det legges særlig vekt på de typer lovbrudd som er nevnt i bestemmelsen.

15.2.4.3 Verdimessige vilkår

Departementet mener som nevnt at det gjeldende tilskuddsvilkåret om "sømd" eller "moral" bør formuleres mer konkret, men har påpekt at det er krevende å utforme verdivilkår for tilskudd. Av hensyn til blant annet forutberegnelighet i ordningen og oppfølging fra myndighetenes side bør vilkår utformes mest mulig presist i loven, mens mer åpent formulerte vilkår vil gi rom for konkret vurdering av blant annet rimelighet.

Departementet har merket seg Stålsett-utvalgets relativt konkret formulerte verdivilkår og deler i hovedsak utvalgets vurdering av hvilke forhold som bør kunne diskvalifisere for tilskudd. Stålsett-utvalgets forslag til vilkår er dels formulert som vilkår for godkjenning av tros- og livssynssamfunn, blant annet som grunnlag for tildeling av tilskudd, og dels som vilkår for sanksjoner, at samfunnet kan fratas godkjenning med rett til statstilskudd.

Departementet viser i denne sammenhengen også til regjeringens satsing mot negativ sosial kontroll (Retten til å bestemme over eget liv. Handlingsplan mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse (2017–2020). Tros- og livssynssamfunnene kan ha stor innflytelse på dette verdiområdet og det er viktig at de er seg bevisst det ansvaret dette medfører.

Departementet er i tvil om hvordan verdivilkår mest hensiktsmessig bør utformes. I tilfeller som slike vilkår skal ramme, vil terskelen for å nekte tilskudd generelt være lavere enn når det kan konstateres lovbrudd, og tilskuddsforvalteren vil uansett måtte gjøre en selvstendig, skjønnsmessig vurdering.

Etter departementets syn bør verdivilkår være avgrenset til å ramme aktivitet i tros- og livssynssamfunn som på en kvalifisert måte rammer andres, primært ikke-medlemmers, rettigheter og friheter, jf. EMK artikkel 9 nr. 2. Medlemmene vil kunne reagere med å forlate det aktuelle samfunnet. Også tros- og livssynsamfunn som aktivt hindrer utmelding bør kunne nektes tilskudd, slik Stålsett-utvalget foreslo. Departementet er videre enig med Stålsett-utvalget i at tros- og livssynssamfunn som "organiserer eller oppmuntrer til oppvekstvilkår for barn som er klart skadelige", heller ikke bør ha rett til tilskudd.

På denne bakgrunnen foreslår departementet et verdivilkår som er mer generelt utformet enn forslaget fra Stålsett-utvalget, jf. departementets lovutkast § 6 annet ledd:

Tros- eller livssynssamfunn som utfører, oppfordrer til eller uttrykker støtte til handlinger som utgjør en alvorlig krenkelse av andres rettigheter og friheter, kan nektes tilskudd etter § 4. Samfunn som organiserer eller oppmuntrer til oppvekstvilkår for barn som er klart skadelige, skal nektes tilskudd.

Hovedvilkåret gir grunnlag for at tilskuddsmyndigheten kan nekte tilskudd. Det forutsettes dermed en konkret vurdering av det aktuelle forholdet. Ordlyden vil kunne omfatte forhold som kan være lovbrudd, og da kan hjemmelen i § 6 første ledd anvendes. Bestemmelsen i annet ledd har som formål å ramme krenkelser av andres rettigheter og friheter som ikke er i strid med lov, men som likevel er tilstrekkelig alvorlige til at tilskudd bør nektes. At forholdet er vedvarende, og at det eventuelt ikke iverksettes tiltak for å hindre framtidige krenkelser, vil også her være av betydning for vurderingen av om tilskudd skal nektes. Også i disse tilfellene må en kunne konstatere at organisasjonen er ansvarlig for forholdet. Et klart eksempel på dette vil kunne være at krenkelsen framgår av vedtekter eller andre dokumenter, kommer til uttrykk gjennom fast praksis eller lignende. Vilkåret om barns oppvekstvilkår er formulert som en skal-regel, og tilskuddsforvalteren vil dermed ha plikt til å nekte tilskudd dersom dette vilkåret er oppfylt.

Departementet ber særskilt om høringsintansenes synspunkter på utformingen av verdivilkår for tilskudd.

15.3 Særlig om krav til kjønnslikestilling

15.3.1 Gjeldende rett

Diskriminering på grunn av kjønn er forbudt på alle områder i samfunnet – også i trossamfunn. For at trossamfunn skal kunne behandle menn og kvinner ulikt må de generelle vilkårene i lov 21. juni 2013 nr. 59 om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven) § 6 om lovlig forskjellsbehandling være oppfylt. I praksis betyr det at forskjellsbehandling på grunn av kjønn i et trossamfunn er tillatt når den bygger på et religiøst grunnlag (saklig formål), at kravet om et bestemt kjønn er nødvendig for å kunne ha en stilling, et verv mv. (nødvendig for å oppnå formålet) og at målet for forskjellsbehandlingen står i et rimelig forhold til virkningen for den som forskjellsbehandles (ikke uforholdsmessig). Tidligere inneholdt likestillingsloven en særlig bestemmelse om at loven ikke skulle gjelde for "indre forhold i trossamfunn", men denne unntaksbestemmelsen er nå opphevet.

Det er gitt særlige regler om kjønnsbalansen i styrer i allmennaksjeselskaper, jf. lov 13. juni 1997 nr. 45. om allmennaksjeselskaper § 6-11 a, som innebærer at det skal være 40 pst. kvinner (og menn) i styrene. Dette kravet gjelder tilsvarende for offentlige, heleide foretak (statsforetak), interkommunale selskaper, store samvirkeforetak og aksjeselskaper der kommuner har mer enn 2/3 eierandel.

Kvinnekonvensjonen (KDK) er, som nevnt i kapittel 6.2.2, inkorporert i norsk rett, og konvensjonen går relativt langt i å pålegge staten å treffe tiltak for å motvirke diskriminering av kvinner. Diskriminering av kvinner er i konvensjonen definert som "enhver forskjellsbehandling, utestenging eller begrensning på grunnlag av kjønn", jf. artikkel 1. Flere av bestemmelsene i konvensjonen er relevante for en vurdering av hvordan tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn bør utformes:

Artikkel 2

Konvensjonspartene fordømmer alle former for kvinnediskriminering og er enige om å føre en politikk, uten opphold og med alle egnede midler, som tar sikte på å avskaffe alle former for kvinnediskriminering, og for dette formål forplikter de seg til: …

e) å treffe alle tiltak som er nødvendige for å hindre at personer, organisasjoner eller foretak diskriminerer kvinner, …

Artikkel 5

Konvensjonspartene skal treffe alle tiltak som er nødvendige

1. for å endre menns og kvinners sosiale og kulturelle atferdsmønstre, med sikte på å avskaffe fordommer og hevdvunnen og all annen praksis som bygger på stereotype manns- og kvinneroller, eller på forestillingen om at et av kjønnene er det andre underlegent eller overlegent. …

FNs kvinnekomite har i tolkningsuttalelser utdypet bestemmelsene i konvensjonen. Komiteen har blant annet uttrykt at staten skal avstå fra å "sponse" praksiser i private organisasjoner som innebærer at kvinner og menn behandles ulikt, at statene skal ta aktive skritt for å hindre diskriminering av kvinner og at staten i noen tilfeller kan holdes ansvarlig for diskriminering som skjer i private organisasjoner (se Kvinnediskrimineringskomiteens General Recommendation No. 28 on the Core Obligations of States Parties under Article 2, 2010, særlig punktene 13, 35, 37).

Som nevnt ovenfor i kapittel 6.2.2 kan det være spenninger mellom statens plikter etter KDK og statens plikt til å respektere tros- og livssynssamfunnenes frihet i indre forhold etter blant annet EMK artikkel 9.

15.3.2 NOU 2013: 1

Stålsett-utvalget drøftet om det i tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn bør stilles særlige vilkår som relaterer seg til diskriminering av kvinner. Hele utvalget foreslo som vilkår for tilskudd at samfunnet har vedtekter som fastsetter en styringsstruktur som står ansvarlig overfor staten for forvaltningen av tilskuddet, jf. ovenfor. Flertallet i utvalget foreslo i forlengelsen av dette, og med henvisningen til statens plikter etter KDK, dessuten et krav om at denne styringsstrukturen skal være åpen for personer av begge kjønn (utredningen s. 345). Flertallet foreslo følgende vilkår for statstilskudd (lovforslaget § 2-2 nr. 4 annet punktum):

Deltakelse i samfunnets styringsstruktur må være åpen for personer av begge kjønn.

Mindretallet var uenige i at det skulle stilles et slikt krav om tilgang til styringsstrukturen for begge kjønn og framholdt følgende (utredningen s. 345):

[L]ikestillingsstillingsloven … åpner [fortsatt] for at trossamfunn kan forskjellsbehandle kvinner og menn dersom det er nødvendig for å oppnå et saklig formål. Disse medlemmene vil tilrå at tilskuddsordningen ikke innrettes slik at den strammer inn handlingsrommet som i dag kan finnes knyttet til styringsorganer i trossamfunn. Disse medlemmene vil peke på at en regulering av styringsstruktur vil kunne forskjellsbehandle ulike trossamfunn, da noen trossamfunn ikke skiller mellom teologisk og økonomisk styringsorden, mens andre gjør det.

HEF har alltid støttet tros- og livssynssamfunns rett til å styre seg selv og selv bestemme egen, intern organisering. Flertallets forslag vil være et brudd med dette, og vil snarere enn likebehandling av tros- og livssynssamfunn, føre til at noen ikke får det som enn så lenge er deres rettmessige kompensasjon av skattemidler.

HEF mener at så lenge medlemskap er frivillig og utmelding mulig, må det høre til individets rett også å slutte seg til trossamfunn som har en annen oppfatning av demokrati og kvinners plass enn gjeldende norm i samfunnet. Vi støtter derfor utvalgets mindretall i dette spørsmålet, men vil fortsette å kritisere slike oppfatninger i den offentlige debatten.

Spørsmålet om kvinners medvirkning i religiøse riter, undervisning og ledelsesstrukturer vurderes teologisk noe ulikt i trossamfunn. NKR har foretatt en undersøkelse blant sine medlemssamfunn for å se i hvilken grad de vil bli berørt av den foreslåtte bestemmelse. De fleste av medlemssamfunnene har i dag ledelsesstrukturer der kvinner deltar. En stikkprøvekontroll av registreringsdata fra Brønnøysundregistrene av styringsstrukturen i en tredjedel av landets ca 300 pinsemenigheter viser at de fleste har styrer/menighetsråd med deltakelse fra begge kjønn. Enkelte trossamfunn kjennetegnes ved at de er organisert ut fra en forestilling om at enkeltmennesker har en særskilt kompetanse til å fortolke trosgrunnlag og tilhørende embetssyn og utpeke ledere. Enkelte posisjoner er ikke åpne for kvinner.

Andre trossamfunn har en ledelsesstruktur som ikke er foreningsbasert, men forankret i kompetente organer utenfor Norges grenser. Det vil oppleves som tungvint og svært lite hensiktsmessig om trossamfunn for å tilfredsstille et slikt krav måtte opprette et særskilt organ for å forvalte offentlige tilskudd ettersom tilskuddene inngår i den ordinære økonomiforvaltningen i trossamfunnet. Det vil etter NKRs oppfatning også være lite hensiktsmessig å etablere en ordning med en unntaksadgang etter søknad, ettersom slike søknader etter all sannsynligvis ville vært teologisk/dogmatisk begrunnet og derfor måtte innvilges.

Teologisk fakultet ved Universitetet i Oslo og Likestillings- og diskrimineringsombudet var blant instansene som støttet flertallsforslaget. Ombudet begrunnet sin støtte med henvisning til KDKs artikler 2 e) og f), 5 a) og 13 c) og uttalte:

Å sette vilkår til lik deltakelse av menn og kvinner i religiøse styringsstrukturer som en forutsetning for statsstøtte, gir et normativt signal om viktigheten av likestilling mellom kjønnene, som er et av de grunnleggende prinsippene i det norske samfunn.

Forslaget pålegger trossamfunnene således at de bare må være åpen for å la begge kjønn delta i deres styringsstruktur, som en betingelse for å motta statsstøtte. Ombudet mener at dette er en ganske mild form for oppfordring til trossamfunnene å integrere likestillingsprinsippet i deres organisasjonsform, uten å gripe inn i deres religionsfrihet.

15.3.3 Departementets vurderinger

Etter departementets syn bør en i utgangspunktet ikke stille mer inngripende krav overfor tros- og livssynssamfunn om likebehandling på grunnlag av kjønn enn det annen virksomhet er underlagt i likestillingsloven. På den andre siden kan en hevde at staten forpliktes til nettopp å stille mer vidtrekkende krav når tros- og livssynssamfunnene gis økonomisk støtte. Det sistnevnte synspunktet kan finne støtte i KDKs bestemmelser og FN-komiteens tolkningsuttalelser.

Departementet oppfatter det som uklart om forslaget fra flertallet i Stålsett-utvalget egentlig innebærer noe mer enn det som allerede følger av det generelle kravet til forskjellsbehandling i likestillingsloven § 6. Hvis "styringsstrukturen" er et rent administrativt organ, har trossamfunnet ikke adgang til å nekte kvinner tilgang.

Etter departementets oppfatning er det ikke rimelig å tolke gjeldende rett slik at KDK gir et klart forbud mot at staten kan gi statstilskudd til trossamfunn som forskjellsbehandler kvinner og menn. På den andre siden er det, etter departementets syn, rimelig å tolke KDK slik at staten aktivt bør arbeide for likhet mellom kvinner og menn i tros- og livssynssamfunn. Departementet viser til drøftelsen ovenfor i kapittel 6.3.3, der det er pekt på at andre virkemidler enn rettslige vilkår for tilskudd i noen tilfeller kan være bedre egnet til å påvirke interne forhold i tros- og livssynssamfunn. For blant annet å unngå at tilskuddsordningen kan oppfattes slik at staten bidrar til å legitimere illegitim forskjellsbehandling innad i tros- og livssynssamfunn, mener departementet at staten i dialog med samfunnene bør vurdere egnede tiltak for påvirkning. Målet for slik dialog og slike tiltak bør være å skape internt engasjement for likestillingsarbeid i samfunnene.

Departementet vil vurdere nærmere hvordan dette arbeidet bør skje. En mulighet kan for eksempel være å stille krav om at tros- og livssynssamfunnenes ordinære rapportering i tilskuddsordningen skal redegjøre for hvordan samfunnene arbeider med likestillingsspørsmål, se nedenfor i kapittel 16. Slike krav til rapportering kan også stilles mer konkret, for eksempel dersom tilskuddsforvalteren blir kjent med utfordringer i enkeltsamfunn. På den andre siden vil departementet som et generelt utgangspunkt være forsiktig med å pålegge tros- og livssynssamfunn nye og byrdefulle rapporteringskrav. Et annet tiltak som kan vurderes, er å bruke særskilte tilskudd for å stimulere til internt arbeid med kjønnslikestilling i samfunnene.

15.4 Forbud mot utenlandsk finansiering

15.4.1 Stortingets anmodningsvedtak 12. januar 2016

Etter et representantforslag fra Harald T. Nesvik, Jonas Gahr Støre, Knut Arild Hareide, Marit Arnstad, Trond Helleland og Trine Skei Grande om et felles løft for god integrering, Dokument 8:37 S (2015–2016), fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak den 12. januar 2016 (nr. 442):

Stortinget ber regjeringen utrede en ordning som gjør at kun stater som praktiserer religionsfrihet tillates å bistå med finansiering av trossamfunn i Norge. Regjeringen anmodes videre om å arbeide for å tette alle smutthull i regelverket, herunder bruk av stiftelser.

Vedtak nr. 442 ble fulgt opp med en utredning i samarbeid mellom Kulturdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet. Stortinget ble orientert om utredningsfunnene i Prop. 1 S (2016–2017) for Kulturdepartementet s. 132–134. Hovedpunktene i orienteringen var følgende:

• Et forbud mot utenlandsk finansiering av norske trossamfunn vil i utgangspunktet bare kunne omfatte forbud mot å motta slik finansiering i Norge. Det vil også lettere la seg håndheve enn et forbud mot å gi bidrag fra utlandet.
• Et forbud som kun omfatter finansiering fra stater som ikke respekterer religionsfriheten, vil ikke være til hinder for at det kan mottas bidrag fra private i disse landene. En må videre ta stilling til om et forbud bør omfatte bidrag fra utenlandske statsborgere som oppholder seg i Norge, og/eller utenlandske juridiske personer i Norge.
• Siden et trossamfunn ikke er en særskilt rettslig størrelse i Norge i dag, må et forbud mot å motta finansiering avgrenses til for eksempel å gjelde trossamfunn som mottar tilskudd etter trossamfunnsloven, se nærmere nedenfor.
• En må ta stilling til hvilke former for støtte et forbud skal omfatte, og hvilke konkrete stater som skal omfattes av et forbud.
• Det overordnede menneskerettslige spørsmålet som et forbud vil reise, er om rettighetene til mottaker av bidrag vil krenkes, i første rekke religionsfriheten, men også foreningsfriheten og diskrimineringsforbudet. Spørsmålene som må besvares, vil være om et forbud vil være et inngrep i religionsfriheten og/eller andre friheter, om et forbud vil forfølge minst ett legitimt formål, om et forbud vil være nødvendig og egnet for å oppnå formålet og ikke uforholdsmessig, og om et forbud vil være i strid med diskrimineringsforbudet. Departementets vurdering i Prop. 1 S (2016-2017) var at internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter neppe er til hinder for et generelt forbud rettet mot finansiering fra stater som selv ikke respekterer religionsfriheten.
• Et forbud må i tilfellet lovfestes, og flere modeller for gjennomføring kan tenkes. En kan for eksempel vurdere å innføre et forbud mot utenlandsk finansiering som et vilkår for å motta statstilskudd som trossamfunn i Norge.
• Det vil generelt være utfordrende å utforme et regelverk som ikke kan omgås. Et forbud vil for eksempel kunne omgås ved at bidrag ytes via mellommenn i Norge eller i andre land som ikke omfattes av forbudet. Det vil være vanskelig å tette slike "smutthull" uten å komme i konflikt med menneskerettslige forpliktelser.
• Det finnes i dag ingen god oversikt over hvor utbredt ulike typer utenlandsk finansiering av trossamfunn i Norge er, og det er vanskelig å ha en oppfatning om hvordan et forbud vil slå ut for ulike trossamfunn.

Som det har framgått ovenfor i kapittel 15.2.3, omfatter også Stortingets anmodningsvedtak 929 fra 16. juni 2016 et punkt om utenlandsk finansiering av trossamfunn, men dette vedtaket har en noe annen innretning enn anmodningsvedtak 442. Departementet varslet i Prop. 1 S (2016–2017) at en ville følge opp anmodningsvedtak nr. 929 i arbeidet med ny lovgivning for tros- og livssynssamfunn.

15.4.2 Departementets vurderinger

Med utgangspunkt i vurderingene som ble formidlet til Stortinget i Prop. 1 S (2016–2017), og Stortingets anmodningsvedtak nr. 929 fra 16. juni 2016, har departementet vurdert ulike modeller for å forhindre uønsket utenlandsk bistand med finansiering av trossamfunn i Norge.

Et direkte forbud for tros- og livssynssamfunn til å motta finansiering fra visse stater vil, etter departementets vurdering, være krevende å håndheve. Verken trossamfunn eller livssynssamfunn er særskilte rettslige størrelser i Norge. Tros- og livssynssamfunn (og andre frivillige organisasjoner) kan etableres og drives uten noen form for myndighetsgodkjenning eller -registrering. Dermed vil det lett kunne oppstå usikkerhet om hvilke instanser på mottakersiden i Norge som er omfattet av forbudet.

Dersom et forbud heller innføres indirekte som et vilkår for tilskudd til tros- og livssynssamfunn, slik anmodningsvedtak nr. 929 legger opp til, vil det ikke være tvil om hvilke instanser på mottakersiden som omfattes. Et tilskuddsvilkår vil kun få virkning for tros- og livssynssamfunn som velger å fremme krav om statstilskudd, og som er sikret visse inntekter via tilskuddsordningen. Derfor lar det seg i utgangspunktet lettere forsvare menneskerettslig enn et direkte forbud mot utenlandsk finansiering.

Anmodningsvedtak nr. 929 legger opp til et videre forbud enn vedtak nr. 442 – i den forstand at «stater som bryter fundamentale menneskerettigheter» er en videre kategori enn «stater som ikke praktiserer religionsfrihet». Et forbud som kun gjelder finansiering fra sistnevnte kategori stater, vil i større grad være i tråd med gjensidighetsprinsippet i internasjonale relasjoner. Departementet mener derfor at et eventuelt forbud bør gjelde for finansiering fra stater som ikke selv praktiserer religionsfrihet – det vil si stater som er ansvarlige for gjentatte og alvorlige krenkelser av retten til religionsfrihet. Hvilke konkrete stater som skal omfattes, vil departementet kunne komme tilbake til i arbeidet med forskrift til loven.

Etter departementets forslag vil tilskuddsvilkåret kun omfatte offentlig utenlandsk finansiering, det vil si bidrag fra offentlige organer og rettssubjekter under den fremmede statens eller andre offentlige myndigheters kontroll. Det vil kunne være vanskelig å avgjøre om en finansiering skal tilskrives staten eller et privat rettssubjekt. Et individ som innehar en ledende rolle vil f.eks. lett bli assosiert med staten. I enkelte sammenhenger kan det formodes at vedkommende handler på statens og ikke på egne private vegne.

Regler om avståelse fra å motta slik utenlandsfinansiering bør uansett praktiseres med en viss varsomhet. Tros- og livssynssamfunn som har tatt imot bidrag i aktsom god tro om at bidragsyteren ikke er et offentlig organ eller kontrollert av det offentlige, skal ikke rammes.

Spørsmålet om kriterier for når et rettssubjekt skal anses styrt eller kontrollert av staten, vil departementet komme tilbake til i arbeidet med forskriftene til loven.

For at formålet med tilskuddsvilkåret i størst mulig grad skal oppnås, bør det gjelde flere former for støtte, ikke bare direkte pengebidrag. Også verdien av varer, tjenester og andre tilsvarende ytelser som er mottatt vederlagsfritt eller til underpris, bør inkluderes.

Med små bidrag kan det neppe sies å foreligge en påregnelig risiko for uheldige bindinger eller forventninger om innflytelse på eller gjenytelse fra mottaker. Dette taler for at det bør være en beløpsgrense for når vilkåret skal anses brutt. En beløpsgrense vil imidlertid kunne åpne for omgåelser, f.eks. ved at det ytes flere bidrag under grensen, hvilket tilsier at den også bør gjelde for summen av flere bidrag fra én stat, eventuelt over en viss periode.

Departementet mener at 100 000 kroner i utgangspunktet kan være en passende grense, og at den bør gjelde både for ett og summen av flere bidrag fra én stat i løpet av ett regnskapsår. Beløpsgrensen bør etter hvert justeres i tråd med prisveksten, hvilket kan tale for at den fastsettes i forskrift.

Av likebehandlingshensyn bør vilkåret gjelde for både tros- og livssynssamfunn.

Dersom man vil innføre et lovmessig hinder mot uønsket utenlandsk finansiering av trossamfunn i Norge, mener departementet det best kan gjøres med følgende bestemmelse i lovutkastet § 6 tredje ledd:

Tros- eller livssynssamfunn som tar imot bidrag fra stater som ikke respekterer retten til tros- og livssynsfrihet, kan nektes tilskudd etter § 4.

15.5 Erklæring ved krav om tilskudd

15.5.1 Innledning

Stålsett-utvalget foreslo at tros- og livssynssamfunn ved søknad (krav) om tilskudd skulle pålegges å bekrefte "kjennskap til og vilje til overholdelse av" verdivilkårene for tilskudd (NOU 2013: 1 s. 358–359 og lovutkastet § 2-2 nr. 7). Fra utvalget ble det spesielt pekt på at det kan være viktig at tros- eller livssynssamfunnet skriver under på at det ikke forsvarer eller aksepterer bruk av fysisk avstraffelse mot barn.

15.5.2 Departementets vurderinger

Departementet er enig i at en bør kreve at tros- og livssynssamfunn eksplisitt forplikter seg til å oppfylle vilkårene for tilskudd når krav framsettes. Denne forpliktelsen bør, etter departementets syn, gjelde alle vilkårene for tilskudd, ikke bare verdivilkåret. En slik erklæring vil kunne bidra til at forutsetningene for tilskuddet gjøres klarere og til bevisstgjøring i samfunnet. Det kan også lette oppfølgingen dersom det oppstår mistanke om brudd på vilkår. Departementet foreslår følgende bestemmelse i lovutkastet § 4 femte ledd:

Samfunnet skal når det fremmer krav om tilskudd, skriftlig bekrefte at det er kjent med og vil overholde vilkårene for tilskudd i § 6.

15.6 Særlige hjemler for straff

Gjeldende trossamfunnslov § 29 inneholder en bestemmelse som fastsetter at brudd på nærmere angitt paragrafer i trossamfunnsloven kan straffes med bot. Det gjelder trossamfunnsloven §§ 4 andre punktum, §10, § 12, § 16, § 17, § 22, § 23, § 24 andre ledd og § 27 a. De fleste av disse bestemmelsene gjelder offentlige oppgaver som trossamfunnene ikke lenger har.

Stålsett-utvalget mente det ikke var hensiktsmessig med en "egen rett til å ilegge bøter i loven" (NOU 2013: 1 s. 415).

Departementet viser til dette, og til at straffeloven selv, blant annet i kapittel 39 om forseelser mot person, inneholder straffehjemler som fortsatt kan være aktuelle. Det foreslås derfor ikke videreført bestemmelser med særlige straffehjemler i den nye loven.