14 Tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke

14.1 Innledning

I forrige kapittel tok departementet opp forslag om at staten tar over finansieringsansvaret for den offentlige støtten til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Vilkår som et samfunn må oppfylle for å bli registrert og motta tilskudd, er behandlet i kapittel 7, blant annet kravet om at et samfunn må ha minst 500 medlemmer over 15 år. Vilkår for tilskudd er også drøftet i kapittel 15. Alderskravet på 15 år er særskilt drøftet i kapittel 18.

Temaet i dette kapittelet er øvrige sider ved utmålingen av den økonomiske støtten til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke.

I dagens tilskuddsordning(er) til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke er det tre faktorer som bestemmer hva samfunnene har krav på i offentlig støtte. Disse er:

• De budsjetterte utgiftene (fra stat og kommune) til Den norske kirke, fratrukket utgifter som angår alle landets innbyggere og utgifter som ikke er utgifter til egentlige kirkelige formål
• Antallet medlemmer i Den norske kirke
• Antallet medlemmer i tros- eller livssynssamfunnet

I det følgende gjennomgås disse faktorene, med en nærmere vurdering av dem og departementets forslag til endringer. Visse spørsmål som kan reises når medlemstall og -lister er avgjørende for tildeling av støtte, særlig om kontroll av medlemslister, og om medlemstall bør være eneste fordelingsfaktor for tilskuddene samfunnene imellom, blir også særskilt vurdert.

14.2 Tilskudds- eller beregningsgrunnlaget (budsjetterte utgifter til Den norske kirke)

14.2.1 Bakgrunn

Det har i alle år vært praksis for at beregningsgrunnlaget for statenstilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, er de bevilgninger til Den norske kirke som budsjetteres under statsbudsjettets programkategori for kirkelige formål. Det er budsjetterte bevilgninger for kommende budsjettår som inngår i grunnlaget, ikke hva som ifølge regnskapstall viser seg å være bevilget. Enkelte formål er holdt utenom tilskuddsgrunnlaget, blant annet statens bevilgninger til det bygningsmessige vedlikeholdet av Nidaros domkirke. Overføringer fra Opplysningsvesenets fond til Den norske kirke blir medregnet i beregningsgrunnlaget.

Gjennom årene har det vært reist spørsmål om det i tilskuddsgrunnlaget burde tas hensyn til statens tilleggsbevilgninger til Den norske kirke i løpet av budsjettåret. Det er ikke etablert noen entydig praksis i slike tilfeller. Enkelte ganger har tilleggsbevilgninger vært medregnet, andre ganger ikke. Det har også vært reist spørsmål om det mest korrekte hadde vært å beregne tilskuddsgrunnlaget ut fra statens faktiske utgifter til kirken, dvs. på bakgrunn av regnskapstall og ikke budsjetterte tall.

Da tjenestebolig- og bopliktordningen for prestene i Den norske kirke ble avviklet 1. september 2015, ble prestene gitt en lønnsmessig kompensasjon for bortfallet av ordningen. Statens driftsbevilgning til Den norske kirke ble økt tilsvarende (nær 80 mill. kroner). Det ble da reist spørsmål om denne særskilte bevilgningen til Den norske kirke, begrunnet i avviklingen av prestenes tjenestebolig- og bopliktordning, skulle inngå i tilskuddsgrunnlaget til andre tros- og livssynssamfunn. Gjennom lovendring i 2015 ble det bestemt at denne budsjetterte utgiften til Den norske kirke skulle holdes utenom tilskuddsgrunnlaget. En liknende situasjon oppsto ved utskillingen av Den norske kirke fra staten 1. januar 2017, da det ble reist spørsmål om statens tilskudd til kirkens egenkapital og den delen av statens tilskudd til kirkens pensjonspremie som gjelder opparbeidete pensjonsrettigheter før 1. januar 2017, skulle tas med i tilskuddsgrunnlaget. Også i dette tilfellet ble det ved lovendring bestemt at disse tilskuddene skulle holdes utenom. Begge sakene ble vurdert i lys av kravet i Grunnloven § 16 om likebehandling og i lys av diskrimineringsforbudet i internasjonale konvensjoner.

Gjennom årene har det også vært reist spørsmål om hvilke kirkelige utgifter som skal inngå i kommunenesberegning av tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. Ved forskriftsbestemmelser og retningslinjer gitt i rundskriv, har departementet søkt å presisere hvilke utgifter som skal holdes utenom. Praksis på området synes å variere kommunene imellom, noe også Stålsett-utvalget pekte på.

14.2.1.1 Departementets vurderinger

Formålet med dagens regelverk for fastsettelsen av tilskuddsgrunnlaget til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke har vært å sikre at Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn blir økonomisk likebehandlet av staten og kommunene. Erfaringen synes å vise at regelverket for fastsettelsen av tilskuddsgrunnlaget er vanskelig å praktisere. Det åpner for ulike tolkninger, skjønnsmessige vurderinger og ulik praksis.

Departementets forslag i kapittel 13 om at staten tar over finansieringsansvaret for den offentlige støtten til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, slik at kommunenes forpliktelser på området faller bort, innebærer at den ulike praksis som har vært kommunene imellom, ikke lenger vil være relevant. Ved kirkens utskilling fra staten 1. januar 2017 og omleggingen av statens overføringer til Den norske kirke til et samlet rammetilskudd, vil det dessuten nå framgå mer entydig hvilke kirkelige utgifter som skal inngå i tilskuddsgrunnlaget til andre tros- og livssynssamfunn.

I flere sammenhenger har det vært reist spørsmål om dagens regelverk for tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke i tilstrekkelig grad tar hensyn til at Den norske kirke er underlagt bindinger og pålagt utgifter som andre tros- og livssynssamfunn ikke er omfattet av. Problemstillingen ble reist av Stålsett-utvalget i NOU 2013: 1 og berørt også i Prop. 9 L (2016–2017), som omhandlet spørsmålet om deler av statens tilskudd til kirkens pensjonspremie og engangstilskuddet til kirkens egenkapital i 2017 skulle holdes utenom tilskuddsgrunnlaget til andre samfunn. I Prop. 9 L (2016–2017) heter det (s. 41):

For Den norske kyrkja gjeld forvaltningslova, offentleglova, arkivlova og regelverket om offentlege innkjøp. Kyrkjelova legg strukturelle og organisatoriske bindingar på Den norske kyrkja (mellom anna med omsyn til valordningar) og stiller også visse krav til kyrkja sin aktivitet. Andre trus- og livssynssamfunn, eller tilsette i desse samfunna, er ikkje pålagt plikter som kan samanliknast med dette. I det heile er det til desse ikkje stilt liknande krav til organisasjon og struktur for å få statstilskott, eller krav om at samfunna eller dei tilsette der skal utføre særlege oppgåver.

Likebehandlingskravet i Grunnloven § 16 innebærer at like tilfeller skal behandles likt. Gjennom sin særlige stilling er Den norske kirke undergitt reguleringer og forpliktelser som ikke gjelder for andre tros- og livssynssamfunn. Spørsmålet er om kirkens særlige stilling og den ulikheten som det er mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, er tatt tilstrekkelig høyde for i dagens regelverk for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. Utgifter som ikke egentlig gjelder kirkelige formål, skal riktig nok holdes utenom tilskuddsgrunnlaget, men ellers skal alle bevilgninger til Den norske kirke medregnes. Eventuelle unntak skal spesifiseres og uttrykkelig framgå av loven.

Det er departementets syn at den ulikheten som det er i rammevilkårene for Den norske kirke sammenliknet med andre tros- og livssynssamfunn, ikke er tilfredsstillende reflektert i lovgivningen og i tilskuddsgrunnlaget til andre tros- og livssynssamfunn. En ideell ivaretakelse av likebehandlingskravet i Grunnloven § 16 ville etter departementets syn være å identifisere hva ulikhetene mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn består i, omregne disse i tilnærmet presise økonomiske størrelser og trekke disse fra i tilskuddsgrunnlaget til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke.

Departementet kan vanskelig se at en ideell operasjonalisering av likebehandlingskravet i Grunnloven § 16 er mulig å realisere. Visse reguleringer som Den norske kirke har og som ikke gjelder for andre tros- og livssynssamfunn, lar seg nok identifisere og kostnadsberegne, for eksempel merkostnadene ved det antikvariske vedlikeholdet av kirkebygg eller utgiftene ved de lovregulerte kirkelige valgene. Andre reguleringer og vilkår som særskilt gjelder for Den norske kirke, vil det neppe være mulig å omregne i presise økonomiske størrelser. Blant annet forventes Den norske kirke, gjennom sine sokn og menighetsråd, sin prestetjeneste og sine kirkebygg, å være representert i så å si alle lokalsamfunn over hele landet, uavhengig av antallet kirkemedlemmer på stedet. De materielle og strukturelle bindingene og forpliktelsene for kirken som følger av dette, er andre tros- og livssynssamfunn ikke omfattet av. I praksis synes det ikke mulig å omregne slike ulikheter i økonomiske størrelser.

En løsning kunne være at det ble foretatt et prosentuelt uttrekk av tilskuddsgrunnlaget til andre tros- og livssynssamfunn – som et økonomisk uttrykk for den ulikheten det er mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Hvordan et slikt prosenttrekk skulle fastsettes, reiser imidlertid vanskelige avveiningsspørsmål og er neppe en egnet metode for å gi ulikhetene mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn et tilfredsstillende og økonomisk målbart uttrykk.

En annen tilnærming ville være å anerkjenne at det er slike grunnleggende ulikheter i rammevilkårene for Den norske kirke og andre samfunn at det egentlig ikke gir mening å sammenholde og måle ulikhetene i økonomiske størrelser. Den naturlige virkningen av en slik forståelse er at de offentlige bevilgningene til Den norske kirke ikke inngår som faktor for fastsettelsen av den offentlige støtten til andre tros- og livssynssamfunn. En slik løsning vil imidlertid bryte med hva som til nå har vært ansett å følge av likebehandlingskravet i Grunnloven § 16.

Departementet kan ikke se at det i praksis er mulig å finne operasjonelle metoder som ideelt ivaretar likebehandlingskravet i Grunnloven § 16. I lys av drøftingene ovenfor mener departementet det mest hensiktsmessige er ikke å gjøre noen vesentlig materiell endring i dagens regelverk for hvilke tilskudd til Den norske kirke som skal inngå i grunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. Både forenklingshensyn og om lag-prinsippet tilsier dette. Om lag-prinsippet er nedfelt i dagens lovgivning og innebærer at den økonomiske likebehandlingen av Den norske kirke og andre tros- og livssynsamfunn ikke trenger å være så å si matematisk korrekt for at likebehandlingskravet skal anses oppfylt. Dagens lovregler om tilskudd benytter derfor begreper som "om lag" og "etter måten". Imidlertid, i den utstrekning det er mulig å beregne med en viss nøyaktighet at Den norske kirke har utgifter som følge av særlige reguleringer eller forpliktelser som andre tros- og livssynssamfunn ikke er omfattet av, dvs. utgifter som følger av Den norske kirkes særlige stilling, bør det i lovgivningen framgå at slike utgifter ikke skal medregnes i tilskuddsgrunnlaget.

De ekstraordinære bevilgningene til Den norske kirke hvert fjerde år for gjennomføring av kirkevalgene, er eksempel på en slik utgift, jf. også de unntaksbestemmelsene som ble gjort gjeldende da prestenes boplikt ble opphevet i 2015 og Den norske kirke ble skilt ut fra staten i 2017.

Dagens bestemmelser om at utgifter til antikvarisk vedlikehold av kirkebygg skal holdes utenom tilskuddsgrunnlaget til andre tros- og livssynssamfunn, er vanskelig å operasjonalisere i praksis. Retningslinjene er gitt i Kulturdepartementets rundskriv V-15B/2009, der det framgår at merutgifter til antikvarisk vedlikehold av kulturhistoriske verdifulle kirkebygg skal holdes utenom. Det er den enkelte kommune som må beregne disse utgiftene i lys av rundskrivets bestemmelser. Det finnes ingen oversikt som viser hvordan bestemmelsen praktiseres eller hvor stor del av utgiftene til kirkebyggene som regnes som merutgifter til antikvarisk vedlikehold. I NOU 2013: 1 uttalte Stålsett-utvalget om dette (s. 373):

Selv med godt kjennskap til regelverket og vilje til å etterfølge det, vil det i noen tilfeller kunne være krevende å gjøre de avgrensningene som må gjøres når det gjelder å skille ut utgifter som angår alle innbyggerne i kommunene og særlige utgifter til Den norske kirke. (…) Det vil ikke være en ensartet håndtering av utgifter til vedlikehold av fredede eller verneverdige kirkebygninger. I følge rundskrivet for beregning av tilskudd fra Kulturdepartementet er det bare de ekstra vedlikeholdsutgiftene til slike bygninger som skal holdes utenfor. Det er grunn til å tro at det ikke er uvanlig å holde alt vedlikehold av slike kirker utenfor beregningsgrunnlaget.

Departementet mener det på dette området er behov for endringer. Uklarheter i hva som skal regnes som antikvarisk vedlikehold, med ulik praktisering av de retningslinjene som gjelder, tilsier dette. Departementet mener dessuten at det på dette området vil være mer korrekt å ta utgangspunkt i kirkebyggenes alder enn at de er listeført av Riksantikvaren som kulturhistorisk verdifulle. Listeføringen endrer seg over tid og flere listeførte kirkebygg er bygget i nyere tid.

Departementet viser til dette og vil i stedet for dagens bestemmelser foreslå at investeringer i kirkebygg som er fra før år 1900, inklusive kirkeinventar og -interiør, ikke skal medregnes i tilskuddsgrunnlaget til andre tros- og livssynssamfunn. Bestemmelsen vil omfatte godt og vel 980 kirkebygg, stavkirkene unntatt. Dette er omtrent samme antallet kirkebygg som omfattes av dagens bestemmelser, jf. oversikten i kapittel 11 som viser at nær 940 kirkebygg regnes som kulturhistorisk verdifulle, stavkirkene unntatt. Det er investeringene i disse eldre kirkene fra før år 1900 som departementet mener bør holdes utenom tilskuddsgrunnlaget til andre tros- og livssynssamfunn. Ut fra omlag–prinsippet og av forenklingshensyn bør alle investeringene holdes utenom. Selv om enkelte påkostninger kan være begrunnet i å bedre byggets funksjonalitet, vil investeringer i disse eldre kirkene normalt handle om istandsetting av tak, bygningsdeler o.l. Av samme forenklingshensyn følger det av forslaget at alle utgifter til løpende ordinært vedlikehold, oppvarming, renhold o.l. alltid skal regnes med i tilskuddsgrunnlaget, også i tilfeller hvor deler av disse utgiftene i dag blir regnet som merutgifter til antikvarisk vedlikehold i henhold til departementets rundskriv fra 2009.

Det er ikke mulig å beregne de budsjettmessige virkningene av at dagens bestemmelser erstattes av en aldersbestemmelse, siden det ikke finnes oversikter over hva som i dag trekkes ut av tilskuddsgrunnlaget til andre tros- og livssynssamfunn begrunnet i antikvarisk vedlikehold. Usikkerheten omkring de budsjettmessige konsekvensene må ses i lys av at det kun er investeringene som skal holdes utenom, at alle løpende drifts- og vedlikeholdsutgifter skal medregnes og at det er omtrent det samme antallet kirkebygg som omfattes av henholdsvis dagens bestemmelser og den foreslåtte nye bestemmelsen.

År 1900 framstår som en naturlig aldersgrense. I dag har de aktuelle kirkebyggene en alder på godt over 100 år. År 1900 er også i enkelte andre sammenhenger benyttet for å trekke en grense ut fra kulturminnehensyn, jf. blant annet Kulturdepartementets forskrift 1. januar 2007 nr. 1 om forbud mot innførsel/utførsel av bygninger, bygningsdeler m.m. som er fra før år 1900.

Departementets forslag til lovbestemmelse som angir hva som skal regnes med og hva som skal holdes utenom tilskuddsgrunnlaget, er inntatt nedenfor under punkt 14.3.

14.2.2 Medlemstallet i Den norske kirke og departementets vurderinger

Den andre faktoren som i dag bestemmer utmålingen av tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn, er medlemstallet i Den norske kirke.

Departementet mener det er grunn til å revurdere dagens regel om at tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn skal baseres på medlemstallet i Den norske kirke. Det vises i denne sammenheng til drøftingene foran om ulikheten i rammevilkårene for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. De materielle og strukturelle betingelsene for Den norske kirkes virksomhet er ikke de samme som for andre tros- og livssynssamfunn. Dette gjør det vanskelig å se kronebeløpet per kirkemedlem og kronebeløpet per medlem til andre tros- og livssynssamfunn som et matematisk korrekt uttrykk for økonomisk likebehandling.

Departementet vil videre peke på at når kirkens medlemstall inngår som faktor for utmålingen av tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn, vil andre tros- og livssynssamfunn automatisk få økt støtte (per medlem) dersom medlemstallet i Den norske kirke synker. Dersom kirkens medlemstall øker, reduseres de offentlige tilskuddene til andre samfunn. Tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke har ved dette en direkte og målbar økonomisk fordel av at Den norske kirke mister medlemmer, og en tilsvarende økonomisk ulempe av at kirkens medlemstall øker.

Departementet viser til dette og er kommet til at kirkens medlemstall ikke lenger bør benyttes som regulator for støtten til andre tros- og livssynssamfunn.

14.2.3 Medlemstallet i tros- og livssynssamfunnene

14.2.3.1 Bakgrunn

Den tredje faktoren som bestemmer utmålingen av tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, er samfunnenes medlemstall. Tilskuddene til de enkelte samfunnene gis etter en tilskuddssats per medlem. Tilskuddssatsen – kronebeløpet per medlem – er en matematisk fastsatt størrelse, dvs. det beløpet som framkommer når tilskuddsgrunnlaget(budsjetterte utgifter til Den norske kirke) deles på medlemstallet i Den norske kirke.

Tilskudd per medlem krever at medlemslisten i det enkelte samfunn er korrekt på individnivå og kontrollerbar med fødselsnummer. Det stilles krav om absolutt korrekte medlemslister, da hvert enkelt medlem i dag utløser et rettskrav på offentlig støtte med i snitt 1 000 kroner per medlem. Brønnøysundregistrene kontrollerer om fødselsnummerne er gyldige og ikke står oppført flere ganger på samme medlemsliste, om vedkommende er norsk statsborger eller bosatt i Norge og om samme person står oppført som medlem i flere samfunn.

Det er i praksis ikke mulig å kontrollere at et innrapportert medlem faktisk er medlem av vedkommende samfunn. Utbetalingene er basert på tillit til at samfunnenes opplysninger om hvem som er medlemmer, er korrekte.

14.2.3.2 Departementets vurderinger

Det er ikke uvanlig at medlemstall inngår som faktor for tildeling av offentlig støtte til en organisasjon. Ofte er det en klar og proporsjonal sammenheng mellom organisasjonens medlemstall og organisasjonens ressursbehov. Medlemstall kan også være en egnet faktor ved fordelingen av offentlig støtte mellom likeartede organisasjoner. Eksempler på likeartede organisasjoner som mottar offentlig støtte i tråd med sin oppslutning, er de politiske partiene, som får partistøtte etter antallet stemmer oppnådd ved siste stortingsvalg. Også i offentlige tilskuddsordninger til idrettslag, barne- og ungdomstiltak, studieforbund m.m. har deltakelse og medlemsoppslutning betydning for utmålingen og fordelingen av støtten. Det er imidlertid ikke krav om at hver enkelt deltaker eller medlem skal være identifisert med fødselsnummer. Etter det departementet kjenner til, er tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunnene den eneste offentlige tilskuddsordningen hvor dette er et absolutt vilkår.

Departementet mener det er knyttet en del problemstillinger til dagens regler for tildeling av støtte på grunnlag av medlemslister der hvert medlem skal være identifisert med fødselsnummer. Det vises til følgende:

• Kontrollhensyn. Som nevnt er utbetalingen av støtten i dag basert på tillit til at utbetalingsgrunnlaget, dvs. medlemslistene, er korrekt. Med den veksten det i senere år har vært i antallet tilskuddsberettigede samfunn og i antallet medlemmer det gis tilskudd for, med tilhørende vekst i de offentlige tilskuddene, synes behovet for kontroll med medlemslister og utbetalingsgrunnlag å bli viktigere enn før.
• Personvernhensyn. Medlemskap i tros- og livssynssamfunn er taushetsbelagte opplysninger. Selv om offentlige myndigheters innsikt i slike medlemslister ikke har annet formål enn å fastslå korrekt utmåling av tilskudd, er slike lister personsensitive. Ideelt sett burde ikke offentlige myndigheter ha innsikt i individuelle medlemskap i tros- og livssynssamfunn.
• Lovregulering av tilskuddstellende medlemskap. Når medlemskap på individnivå utløser rett til offentlig støtte, må det i regelverket for støtten defineres hvem som skal regnes som såkalt tilskuddstellende medlem. De enkelte samfunnene har ulike regler for hvem som skal regnes som medlemmer av samfunnet. Samfunnenes egne regler for medlemskap kan imidlertid ikke være bestemmende for hvilke medlemmer som skal regnes som tilskuddstellende. Hvilke medlemmer som skal regnes som tilskuddstellende, må etter dette reguleres av det offentlige, slik at utmålingen av støtten til de ulike samfunnene gis "på lik linje". Det er et kompliserende element at reglene om tilskuddstellende medlemskap avviker fra samfunnenes regler om medlemskap.
• Medlemstall som eneste fordelingskriterium. I dag er antallet tilskuddstellende medlemmer i samfunnene det avgjørende kriteriet for fordelingen av den offentlige støtten mellom samfunnene. Tros- og livssynssamfunn er likeartede organisatoriske sammenslutninger for så vidt som alle er dannet med grunnlag i en religiøs tro eller et livssyn, men samfunnene er langt mer uensartet enn mange andre organisasjonskategorier, som for eksempel politiske partier. Det er store ulikheter i hvordan det enkelte samfunnet er organisert, framtrer og utfolder seg. Dette har konsekvenser for samfunnets virksomhet og for betjeningen av medlemmene. Samfunn med samme medlemstall kan derfor hevdes å ha ulikt utgifts- og støttebehov ut fra sine kjennetegn som samfunn. Mot denne bakgrunnen kan det reises spørsmål om medlemstallet er et tilstrekkelig og presist uttrykk for økonomisk likebehandling samfunnene imellom.
• Insitament for samfunnene til å rekruttere og beholde medlemmer. En tilskuddsordning der de enkelte samfunnene har krav på støtte for hvert enkelt tilskuddstellende medlem, innebærer at det offentlige gir samfunnene et økonomisk insitament for å rekruttere og beholde medlemmer. Å bli medlem i et tros- eller livssynssamfunn er et personlig valg som staten ikke skal påvirke. Spørsmålet som kan reises, er om en offentlig tilskuddsordning bør innrettes slik at dette personlige valget får en direkte og målbar økonomisk verdi for samfunnene.

Om utmålingen av støtte samfunnene imellom burde ta hensyn til flere forhold enn samfunnenes medlemstall, ble drøftet av Stålsett-utvalget i NOU 2013:1. Utvalget anbefalte å videreføre dagens støtte basert på medlemstall alene. Utvalget uttalte (NOU 2013: 1, side 366):

Utvalget vil tilrå at en holder fast på dagens ordning med utmåling av lik støtte per medlem i tros- og livssynssamfunnene. Selv om det kan være argumenter for å ta hensyn til aktivitet, forskjeller i behov og forskjeller i størrelse, vil dette i meget stor grad komplisere ordningen og gjøre den mer sårbar for tilpasninger og urimelige utslag. En støtteordning som utmåles per medlem, er gjennomsiktig og lett forståelig.

Departementet har foran pekt på enkelte problemstillinger ved dagens regler om tildeling av støtte på bakgrunn av medlemstall og medlemslister med fødselsnummer. Departementet har foran også pekt på forhold som kan grunngi at flere kriterier enn medlemstall inngår ved utmålingen av støtten samfunnene imellom. Departementet vil i det følgende skissemessig drøfte en ny tilnærming for utmåling og tildeling av støtte.

• Medlemstall. Dersom flere indikatorer enn medlemstall skulle inngå i grunnlaget for fordelingen av støtten, antar departementet at det ikke lenger vil være nødvendig å innhente medlemslister med fødselsnummer, og heller ikke ha særskilte regler for hva som skal regnes som såkalte tilskuddstellende medlemmer. Det antas da å være tilstrekkelig at samfunnets samlede medlemstall kan bekreftes av samfunnets revisor. Antakelig vil det ved utmålingen av støtten også kunne vurderes å ta hensyn til tilfeller der samfunnet i praksis betjener flere enn antallet bekreftede medlemmer, dersom samfunnet kan sannsynliggjøre dette på egnet måte. Ofte kan det være en motvilje hos mange til å la seg registrere og bli identifisert som medlemmer av et samfunn, selv om vedkommende deler samfunnets tros- og verdigrunnlag, blir betjent av samfunnet eller benytter seg av samfunnets tjenester.
• Geografisk utbredelse. To samfunn som ellers har like mange medlemmer, kan antas å ha ulikt støttebehov dersom det ene samfunnet har sine medlemmer bosatt i større deler av landet og derfor har organisert seg i flere menigheter eller grupper av medlemmer, mens det andre samfunnet har hoveddelen av sine medlemmer bosatt i et avgrenset geografisk område. Ut fra et likebehandlingsperspektiv kan det da hevdes at det ene samfunnet bør få en større relativ støtte enn det andre. Mange av de samfunnene som i dag mottar støtte, er lokalisert på ett eller få steder.
• Aktivitetsomfang og -struktur. Ulikheter i samfunnenes aktivitetsomfang og -struktur er ofte en følge av samfunnenes egenart og formål. Formålet til mange samfunn er å legge til rette for at medlemmene skal kunne møtes regelmessig, gjerne i samværsformer med seremonielle rammer som bekrefter medlemmenes tro og verdifelleskap. Driften av samfunn som kjennetegnes ved denne typen aktiviteter, kan hevdes å være mer ressurskrevende enn driften av de som har færre felleskapsaktiviteter og som legger større vekt på individuell trosutøvelse eller -praksis. Dette kan i tilfelle begrunne at støtten for en del utmåles etter ulikheter i aktivitetsomfang og -struktur.
• Bygg og lokaler. Samfunn som etter sin egenart legger stor vekt på å ha fellesarenaer for kollektiv trosutfoldelse eller gudstilbedelse i en seremoniell ramme, kan antas å ha et større behov for særskilt tilpassede bygg eller lokaler enn andre tros- og livssynssamfunn. Disse kan med dette anses å ha et større støttebehov enn andre samfunn.

Også andre kriterier for fordelingen av støtten samfunnene imellom kunne vært drøftet, som forskjeller i samfunnenes formue og egeninntekter, medlemmenes alderssammensetning m.m.

Selv om departementet mener det kan være grunner for å utmåle den offentlige støtten annerledes enn i dag, er departementet kommet til at dagens tildeling av støtte per tilskuddstellende medlem bør føres videre. Det innebærer fortsatt krav til samfunnene om innsending av medlemslister med fødselsnummer. Et mer differensiert system for tildeling av støtte, slik som skissert over, innebærer i praksis en søknadsbasert tildeling. En søknadsbasert tildeling vil kreve individuell søknadsbehandling og kan åpne for mer skjønnspregede tildelinger. Av hensyn til de administrative konsekvensene ville det dessuten være nødvendig å begrense antallet støtte- og søknadsberettigede samfunn. For å være søknadsberettiget ville kravet til samfunnets medlemstall antakelig måtte settes til minst 1 000.

Når departementet går inn for å føre videre dagens utmåling av støtte etter antallet tilskuddstellende medlem, mener departementet det i tiden framover bør arbeides for å utvikle løsninger som kan gi en bedre kontroll av samfunnenes medlemslister. Blant annet kan det være aktuelt å utvikle registerløsninger for eksempel i Altinn der det enkelte medlemmet kan bekrefte, eventuelt avkrefte, sitt medlemskap i et tros- eller livssynssamfunn. I kapittel 18 er en slik løsning nærmere omtalt.

Departementets forslag til lovbestemmelse om utmåling av støtte er inntatt nedenfor under punkt 14.3.

14.3 Forslag til nye bestemmelser for utmåling og tildeling av støtte

Statens tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke er for 2017 budsjettert med godt og vel 300 mill. kroner, som svarer til ca. 16 pst. av tilskuddsgrunnlaget. Tilskuddsgrunnlaget for 2017 er på kr 2 062 323 000. Statens rammetilskudd til Den norske kirke på 2 mrd. kroner utgjør så å si hele grunnlaget. Kommunenes tilskudd til tros- og livssynssamfunnene summerer seg i dag til rundt 300 mill. kroner, dvs. omtrent det samme som statens tilskudd. Ved statlig overtakelse av kommunenes oppgaver vil bevilgningsbehovet til tilskuddsordningen over statsbudsjettet være på rundt 600 mill. kroner dersom dagens regler for utmåling og tildeling av støtte føres videre.

Som nevnt foran er grunnlaget for tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke i dag bestemt av hva det offentlige (staten og kommunene) budsjetterer som utgifter til Den norske kirke, fratrukket bevilgninger som ikke er bevilgninger til egentlige kirkelige formål. Selv om departementet mener det ved dette ikke er tatt fullgodt hensyn til Den norske kirkes særstilling som folkekirke og den ulikheten som er mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, er departementet likevel kommet til at dagens bestemmelser om hvordan tilskuddsgrunnlaget til andre tros- og livssynsamfunn skal fastsettes, bør føres videre uten vesentlige materielle endringer, jf. punkt 14.2.2.2.

Departementet er som nevnt kommet til at medlemstallet i Den norske kirke ikke lenger bør inngå som faktor for utmålingen av tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. Når kirkens medlemstall utgår som reguleringsfaktor, må en annen komme i stedet. Departementet foreslår at tilskuddet til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke for framtiden reguleres i takt med tilskuddene til Den norske kirke slik disse bevilges og utvikler seg over statsbudsjettet. Ut fra forenklingshensyn mener departementet dette bør være regelen, selv om kirken eventuelt fortsatt vil bli finansiert gjennom tilskudd også over kommunebudsjettene, jf. drøftingene foran i kapittel 9.

I dag regnes tilskuddssatsen per medlem (summen av statens tilskuddssats og den kommunale tilsksudssatsen) som uttrykk for økonomisk likebehandling mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Departementet mener at denne tilskuddssatsen, som i dag er på rundt kr 1 000 per medlem, bør legges til grunn ved gjennomføringen av de andre forslagene departementet tar opp, og som da vil være gjenstand for senere reguleringer. Første året legger departementet til grunn at tilskuddssatsen må korrigeres opp som en konsekvens av forslaget om en aldersgrense på 15 år for tilskuddstellende medlemskap. I dag inngår også medlemmer under 15 år som tilskuddstellende medlem. Aldersfordelingen blant medlemmene er imidlertid ulik samfunnene imellom.

Korrigeringen foreslås gjennomført ved at tilskuddssatsen første året, før regulering, justeres for det antallet medlemmer i Den norske kirke og i andre tros- og livssynssamfunn som er under 15 år. Dette gir en noe høyere tilskuddssats før første regulering. I kapittel 23 er nærmere omtalt virkningene av en slik korrigering, også omfordelingsvirkningene mellom samfunnene ved innføring av alderskravet for tilskuddstellende medlemskap.

Når denne korrigerte tilskuddssatsen i framtiden reguleres i takt med statens bevilgninger til Den norske kirke, mener departementet at den økonomiske likebehandlingen mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn blir ført videre i den nye tilskuddsordningen. Til slutt i denne delen er det illustrert med fiktive tall hvordan tilskuddssatsen etter departmentets forslag vil bli regulert i framtiden.

Departementet viser til dette og foreslår følgende lovbestemmelser om tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, jf. lovutkastet § 4 første, tredje og fjerde ledd:

Registrert tros- eller livssynssamfunn kan kreve tilskudd fra staten.

Tilskuddet beregnes etter tros- eller livssynssamfunnets medlemstall. Som tilskuddstellende medlem regnes bare person som fyller vilkårene i § 3 første ledd bokstav a–d.

Satsen for tilskudd per medlem fastsettes årlig og reguleres i samsvar med endringene i statens tilskudd til Den norske kirke. Følgende tilskudd til Den norske kirke skal ikke inngå i reguleringsgrunnlaget for tilskuddssatsen:

1. tilskudd til oppgaver Den norske kirke utfører på vegne av det offentlige,
2. investeringstilskudd til kirkebygg fra før 1900,
3. tilskudd til utgifter som følger av Den norske kirkes særlige stilling.

Den foreslåtte bestemmelsen i a) vil omfatte tilskudd til offentlige oppgaver som Den norske kirke utfører på vegne av staten, kommunene eller alle innbyggere, så som forvaltningen av de offentlige gravplassene.

Den foreslåtte bestemmelsen i b) er omtalt i punkt 14.2 ovenfor. Den kan sies å være omfattet av unntaket i a), men bør gå klart fram av loven.

Den foreslåtte bestemmelsen i c) henviser til visse utgifter som følger av Den norske kirkes særlige stilling. Tilskudd begrunnet i avviklingen av tjenestebolig- og bopliktordningen for prestene i Den norske kirke vil etter denne bestemmelsen holdes utenom reguleringsgrunnlaget, slik som i dag, likeså tilskudd til den delen av Den norske kirkes pensjonspremie som gjelder pensjonsrettigheter som kirkens tilsatte har opptjent som tjenestemenn i staten. Også tilskudd til kirkevalgene hvert fjerde år kommer inn under bestemmelsen. Det vises ellers til omtalen under punkt 14.2 ovenfor og forutsetningen om at det skal være mulig å beregne med forholdsvis stor nøyaktighet hvilke utgifter som etter c) kan holdes utenom.

Etter departementets syn innebærer lovforslaget bokstavene a)–c) i hovedsak en videreføring av gjeldende rett om hvilke tilskudd til Den norske kirke som ikke skal medregnes i grunnlaget for tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn. I lovutkastet § 4 er det ellers foreslått at Kongen i forskrift kan gi nærmere bestemmelser om fastsetting av tilskuddssatsen. En forskrift som ytterligere presiserer hva som ikke skal medregnes i reguleringsgrunnlaget, må bygge på de forutsetninger som departementet har drøftet i punkt 14.2.

I det følgende er det ved fiktive tall illustrert hvordan den foreslåtte lovbestemmelsen er å forstå og hvordan overgangen fra dagens regelverk til nytt regelverk vil kunne skje:

Det nye regelverket gjennomføres i år 1. Året før, i år 0, var tilskuddssatsen kr 1 000 per tilskuddstellende medlem, uavhengig av medlemmenes alder (summen av statens tilskuddssats og snittet av kommunenes tilskuddssats per medlem etter dagens regelverk). Når antallet medlemmer i Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn under 15 år korrigeres i grunnlaget for satsen, gir dette en effekt på tilskuddssatsen med + 100 kroner. Tilskuddssatsen ved inngangen til år 1 blir da 1 100 kroner. Det er denne tilskuddssatsen som etter forslaget vil være gjenstand for regulering i år 1.

I år 1 er statens tilskudd til Den norske kirke på 2,30 mrd. kroner, inklusive statens tilskudd til Sjømannskirken og andre særlige tilskudd som skal regnes inn i grunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. I støtten på 2,30 mrd. kroner inngår 150 mill. kroner til formål som ifølge lov og forskrift ikke skal medregnes i grunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn. Det sammenliknbare tilskuddet til Den norske kirke i år 0 (foregående år) var på 2,0 mrd. kroner. Reguleringsgrunnlaget har dermed økt fra 2,0 mrd. kroner i år 0 til 2,15 mrd. kroner i år 1. Dette er en økning på 7,5 pst. (150 mill. kroner). Tilskuddssatsen i år 0 på 1 000 kroner, korrigert opp til 1 100 kroner på grunn av alderskravet til tilskuddstellende medlemmer, skal etter dette økes med 7,5 pst. til 1 182 kroner i år 1.

Det vises ellers til kapittel 23.3.

14.4 Pensjonsstøtten til enkelte trossamfunn utenom Den norske kirke

Enkelte trossamfunn har i dag medlemskap i Statens pensjonskasse uten å betale full pensjonspremie, samtidig som de under den særskilte tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke mottar tilskudd per medlem på linje med andre samfunn. I NOU 2013: 1 pekte Stålsett-utvalget på dette og uttalte (s. 408):

Utvalget mener at dekningen av pensjonsforpliktelser til enkelte kristne menigheter som også får støtte fra den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn, er en uakseptabel forskjellsbehandling som ikke bør fortsette. Gitt at dekningen av Den norske kirkes pensjonsforpliktelser kommer inn i beregningsgrunnlaget for tilkuddsordningen, vil disse menighetene kunne få en dobbel kompensasjon knyttet til pensjon.

Departementet viser til dette og er enig i at det forholdet som Stålsett-utvalget peker på, kan framstå som forskjellsbehandling og i tilfelle bør opphøre. Saken vil bli fulgt opp av Arbeids- og sosialdepartementet og Statens pensjonskasse med en konkret gjennomgang av premievilkårene for de berørte trossamfunnene.