9 Finansieringen av Den norske kirke

9.1 Innledning

Departementet viser til kapittel 6, blant annet om forståelsen av den understøttelsesplikten som staten har overfor Den norske kirke etter Grunnloven § 16 og verdien av en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Drøftingene der gir bakgrunnen for at departementet i forslaget til felles lov om tros- og livssynssamfunn går inn for å føre videre en offentlig finansiering av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.

Hovedspørsmålet som drøftes i det følgende, er innretningen av den offentlige finansieringen av Den norske kirke, særlig om dagens økonomiske ansvarsdeling mellom staten og kommunene på kirkens område bør føres videre. Slik departementet ser det, er alternativet til dagens oppgavefordeling mellom staten og kommunene at staten tar over det offentlige finansieringsansvaret. Departementet har ikke tatt stilling i dette spørsmålet. For å legge et godt grunnlag for høringen er de to alternativene drøftet relativt inngående.

Departementet viser ellers til kapittel 10, der spørsmålet om medlemskontingent i Den norske kirke er særskilt drøftet, og til kapittel 11 om kulturhistorisk verdifulle kirkebygg. Opplysningsvesenets fond og eierskapsspørsmålet er behandlet i kapittel 12, mens spørsmålet om landets offentlige gravplasser bør forvaltes av kirkelige organer eller overføres til kommunene, er drøftet i kapittel 22. Spørsmålene som drøftes i disse kapitlene, angår finansieringsordningene for Den norske kirke, men har etter departementets syn ikke avgjørende betydning for den generelle innretningen av den offentlige finansieringsordningen for kirken. Det vises ellers til kapittel 21 om å innføre livssynsavgift som en alternativ finansieringsmodell for alle tros- og livssynssamfunn. Som nevnt ser ikke departementet en slik finansieringsordning som aktuell.

9.2 Kirkens finansiering i dag

Den norske kirke disponerer i dag rundt 5,5 mrd. kroner i offentlige overføringer fra staten og kommunene. Den offentlige finansieringen er i hovedsak innrettet mot kirkebyggene, gudstjenestene og de kirkelige handlingene som finner sted i kirkebygget, foruten kirkens forvaltning av landets offentlige gravplasser. Statens tilskudd er på rundt 2 mrd. kroner, hvorav nær halvparten finansierer prestetjenesten.

Antallet lønnede årsverk i Den norske kirke er ca. 6 000. Omtrent 65 pst. av kirkens driftsutgifter er lønnsutgifter.

Nær 1 630 kirkebygg tilhører Den norske kirke. Et stort antall kirkebygg har kulturhistorisk verdi og mange er fredet. Det vesentlige av de kommunale tilskuddene finansierer vedlikeholdet og driften av kirkebyggene og de offentlige gravplassene med tilhørende lønnsutgifter.

I historisk perspektiv har kirkens økonomi vært dominert av henholdsvis prestenes og kirkebyggenes økonomiske forhold. De økonomiske ordningene for Den norske kirke i dag representerer langt på vei en videreføring av disse opprinnelige to systemene, som hadde sitt utspring i prestegården og kirkebygget.

På 1900-tallet ble det en stadig klarere økonomisk ansvarsdeling mellom staten og kommunene på kirkens område. Etter hvert som prestegårdene under Opplysningsvesenets fond var utilstrekkelige som finansieringskilde for prestelønningene, fikk staten i økende grad det økonomiske ansvaret for prestene, mens kommunene fikk ansvaret for kirkebyggene, kirkegårdene og de kirkelige stillingene det var behov for utover presten (klokker, organist, kirketjener, kirkegårdsbetjening).

Statens oppgaver har de siste tretti årene blitt utvidet til å finansiere oppbyggingen av kirkens regionale og nasjonale organer (bispedømmerådene, Kirkerådet, Kirkemøtet). Det siste tiåret har staten i tillegg gitt betydelige tilskudd til kirkens trosopplæring. Det kommunale finansieringsansvaret har i disse årene i hovedsak ligget fast.

Bestemmelser om statens økonomiske ansvar på kirkens område er gitt i kirkeloven § 2 a som lyder:

§ 2 a. Statens økonomiske ansvar Etter budsjettsøknad fra Kirkemøtet gir staten tilskudd til prestetjenesten og kirkens virksomhet regionalt og nasjonalt. Staten kan gi tilskudd også til andre kirkelige formål.

Bestemmelsen kom inn ved endringene i kirkeloven i 2016. Statens bevilgninger til Den norske kirke gis fra 2017 som et rammetilskudd, som i 2017 er på 1,97 mrd. kroner. Det er Kirkemøtet som disponerer og fordeler tilskuddet på kirkens sentrale og regionale administrasjon, prestetjenesten, kirkens trosopplæring og andre formål som Kirkemøtet ønsker å støtte. Tilskuddet kan ikke benyttes til formål som kommunene har et lovfestet ansvar for.

Utover rammetilskuddet til Den norske kirke gir staten et særskilt driftstilskudd til Sjømannskirken. I 2017 er tilskuddet på 92 mill. kroner. Sjømannskirken betjener nordmenn i utlandet og regnes som en del av Den norske kirke. Dessuten gis det over Svalbardbudsjettet et tilskudd øremerket for Svalbard kirke, nær 5 mill. kroner i 2017. Videre har Kulturdepartementet gjennom mange år gitt et årlig tilskudd på rundt 10 mill. kroner til KA til særskilte oppgaver innen kirkebyggfeltet. KA er en arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter, og har bygget opp et særlig kompetansemiljø innen kirkebyggfeltet.

Siden restaureringen av Nidarosdomen ble påbegynt i 1869 har staten ved Nidaros domkirkes restaureringsarbeider (NDR) hatt det økonomiske ansvaret for domkirkens restaurering og det antikvariske vedlikeholdet. Driftsbudsjettet for NDR i 2017 er på rundt 65 mill. kroner, men regnes ikke som bevilgning til Den norske kirke.

Kommunenes økonomiske ansvar overfor Den norske kirke framgår av kirkeloven § 15, som lyder:

§ 15. Kommunenes økonomiske ansvar

Kommunen utreder følgende utgifter etter budsjettforslag fra kirkelig fellesråd:

1. utgifter til bygging, drift og vedlikehold av kirker,
2. utgifter til anlegg og drift av kirkegårder,
3. utgifter til stillinger for kirketjener, klokker og organist/kantor ved hver kirke, og til daglig leder av kirkelig fellesråd,
4. driftsutgifter for fellesråd og menighetsråd, herunder utgifter til administrasjon og kontorhold,
5. utgifter til lokaler, utstyr og materiell til konfirmasjonsopplæring,
6. utgifter til kontorhold for prester.

Fellesrådets budsjettforslag skal også omfatte utgifter til kirkelig undervisning, diakoni, kirkemusikk og andre kirkelige tiltak i soknene.

Utgiftsdekningen skal gi grunnlag for at det i soknene kan holdes de gudstjenester biskopen forordner, at nødvendige kirkelige tjenester kan ytes, at arbeidsforholdene for de kirkelig tilsatte er tilfredsstillende og at menighetsråd og fellesråd har tilstrekkelig administrativ hjelp.

Etter avtale med kirkelig fellesråd kan kommunal tjenesteyting tre i stedet for særskilt bevilgning til formål som nevnt etter denne paragraf.

Kongen kan gi forskrift om kommunenes forpliktelser etter denne paragraf.

Kommunen kan ta opp lån for finansiering av sine forpliktelser etter første ledd bokstav a) og b). De nærmere vilkår for kommunens låneopptak fremgår av kommunelovens § 50.

Representant for kirkelig fellesråd kan gis møte- og talerett i kommunale organ når disse behandler saker som direkte berører fellesrådets virksomhet.

Det er det kirkelige fellesrådet i kommunen som på vegne av soknene mottar de kommunale bevilgningene til kirkens virksomhet. Det vanlige er at de kommunale bevilgningene ikke er spesifisert på formål nevnt i § 15, men gis som et rammetilskudd til fellesrådet, som forvalter og disponerer bevilgningene til kirkebyggenes drift og vedlikehold, til lønnsutgiftene for de kirkelig ansatte, til gravplassforvaltningen m.m.

De kommunale driftstilskuddene til Den norske kirke var på ca. 3 mrd. kroner i 2016. De kommunale investeringstilskuddene (i det vesentlige til kirkebygg og gravplasser) kommer i tillegg. Disse var i 2016 på 730 mill. kroner.

De kirkelige fellesrådenes driftsinntekter var i 2016 på ca. 4,5 mrd. kroner, mens driftsutgiftene var på ca. 4,4 mrd. kroner. Fellesrådenes investeringsinntekter var på ca. 950 mill. kroner. Investeringsutgiftene var på ca. 1 mrd. kroner.

Som det framgår, utgjør overføringene fra kommunene hoveddelen av fellesrådenes inntekter. I tillegg kommer tilskudd fra staten, i det vesentlige til kirkens trosopplæring.

Målt per innbygger utgjør det kommunale driftstilskuddet til fellesrådene i 2016 i snitt 578 kroner (803 kroner per kirkemedlem). Variasjonsbredden er betydelig, fra 355 kroner i snitt for de ti kommunene med lavest beløp per innbygger, til 3 102 kroner i snitt for de ti kommunene med høyest beløp per innbygger. Målt per kirkemedlem er variasjonsbredden fra 518 kroner til 3 102 kroner.

Utover statlige og kommunale tilskudd får Den norske kirke et finansielt tilskudd fra Opplysningsvesenets fond til felleskirkelige oppgaver. Tilskuddet, som disponeres av Kirkemøtet, har i senere år vært stabilt på rundt 25 mill. kroner. Fondet bidrar årlig også med ca. 15 mill. kroner som tilskudd til kirkens IKT-løsninger. Fondet har fortsatt et økonomisk ansvar for tjenesteboligene for prester, dvs. for de tjenesteboligene som fortsatt benyttes av prestene, selv om prestene ikke lenger har plikt til å bo i boligene.

Fondets bidrag til Den norske kirke inngår i grunnlaget for å beregne statens tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Beløpet som inngår i beregningsgrunnlaget for 2017, er 107 mill. kroner.

Givertjenester, ofringer m.m. til Den norske kirke summerte seg i 2016 til ca. 310 mill. kroner. Beløpet omfatter gaver ikke bare til menighetene, men også til kirkelige formål utenfor menighetene, blant annet til frivillige kristelige organisasjoner. Gaver til Den norske kirke er omfattet av den generelle ordningen for skattefradrag for gaver til frivillige organisasjoner.

9.3 Bakgrunn og utgangspunkter

En viktig bakgrunn for drøftingene i det følgende er målsettingen om at statens lovregulering av Den norske kirke bygges ned, slik at Den norske kirke får større frihet til å gi bestemmelser om kirkens ordning. Innretningen av den offentlige finansieringsordningen vil i denne sammenhengen kunne ha betydning. Generelt vil det være slik at dess mer omfattende den offentlige finansieringen er regulert i lov, dess mer vil lovreguleringen kunne påvirke kirkeordningen og begrense Den norske kirkes frihet til å organisere seg og fastsette kirkeordningen på selvstendig grunnlag.

En rekke lovbestemmelser om Den norske kirke er i dag en funksjon av kirkelovens bestemmelser i § 15 om kommunenes finansieringsoppgaver overfor kirken. Blant annet er kirkelovens bestemmelser om Den norske kirkes inndeling i sokn, om kirkebygg m.m. langt på vei avledet av bestemmelsene i § 15. Skal målet om færre reguleringer av kirkens ordning i lov kunne nås, er det etter departementets syn nødvendig å endre kirkeloven § 15 og de tilknyttede lovbestemmelsene.

Ved utformingen av nye lovbestemmelser og gjennomgang av mulige nye finansieringsordninger for Den norske kirke, mener departementet at den offentlige finansieringen bør innrettes slik at den gir kirken mulighet til å utnytte de offentlige midlene på den mest hensiktsmessige måten og ut fra kirkens selvstendige vurdering av innsatsområder og utgiftsbehov.

Departementets utgangspunkt er videre at den offentlige finansieringen av Den norske kirke bør utformes slik at den ikke begrenser kirkens muligheter til å organisere seg og løse sine oppgaver slik kirken selv mener er hensiktsmessig. Tilsvarende bør den organisatoriske oppbyggingen av Den norske kirke og hvordan Den norske kirke velger å fordele oppgaver og ansvar innad i kirken ikke være bestemmende for hvordan den offentlige finansieringen innrettes.

Som innledning til drøftingene av nye finansieringsordninger er det nedenfor gjort greie for forslag som knytter seg til dagens lovbestemmelser om kirkens organisering, kirkens inndeling i sokn og krav til kirkebygg. I dag inneholder kirkeloven flere bestemmelser på disse områdene som departementet mener ikke lenger bør gis i lov, men bestemmes i en kirkeordning fastsatt av Kirkemøtet. Slike lovmessige endringer vil være viktige forutsetninger ved drøftingen av nye finansieringsordninger for kirken.

I alt 1 629 kirkebygg hører inn under Den norske kirke. Betydelige midler benyttes hvert år på driften og vedlikeholdet av kirkebyggene. En stor andel er fredet eller regnet som kulturhistorisk verdifulle. Mange kirkebygg har et stort vedlikeholdsetterslep, beregnet til flere milliarder kroner. Som bakgrunn for den generelle drøftingen av nye finansieringsordninger for Den norske kirke, ser departementet det som hensiktsmessig å drøfte forvaltningen og finansieringen av kirkebyggene særskilt. Både størrelsen på de løpende utgiftene til kirkebyggenes drift og vedlikehold, det betydelige vedlikeholdsetterslepet og den store andelen kulturhistorisk verdifulle kirkebygg, tilsier at forhold rundt kirkebyggenes forvaltning og finansiering blir godt belyst som innledning til drøftingen av finansieringsordningene for Den norske kirke. Det vises ellers til kapittel 11, der det er gitt en mer utførlig omtale av de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene.

9.4 Den norske kirkes lokale organisering, inndelingen i sokn og lovkravene til kirkebygg

9.4.1 Bakgrunn

Ved de seneste endringene i kirkeloven ble tidligere lovbestemmelser om Den norske kirkes regionale og sentrale organer endret. De regionale bispedømmerådene var tidligere lovregulert, der det i lov var angitt hvilket ansvars- og myndighetsområde rådene hadde. Slike bestemmelser er nå i det store og hele opphevet. Med unntak for enkelte oppgaver bispedømmerådene har innen gravplassforvaltningen, som er regulert i gravferdsloven, er det Kirkemøtet som nå bestemmer hvilke oppgaver bispedømmerådene skal ha.

Den norske kirkes lokale organisering og inndeling i sokn er i dag regulert i kirkeloven. Også forhold som berører kirkebyggene er regulert der. Det gjelder blant annet lovkrav om kirkebyggets størrelse, om når det skal bygges kirke, om godkjenning av kirketomt, tegninger m.m. Som nevnt er det en sammenheng mellom disse bestemmelsene og bestemmelsene i kirkeloven § 15 om kommunenes økonomiske ansvar.

Av forarbeidene til endringene i kirkeloven i 2016 går det fram at departementet mente at spørsmål om Den norske kirkes lokale organisering, kirkens inndeling i sokn og bestemmelser om kirkebygg burde tas opp i neste reformfase, dvs. under arbeidet med rammelovgivningen for Den norske kirke. Departementet framholdt at slike spørsmål henger tett sammen med lovreguleringen av det kommunale finansieringsansvaret og burde vurderes i sammenheng med ny lovgivning. I lovproposisjonen, jf. Prop. 55 L (2015–2016) side 14, uttalte departementet:

Departementet antar at kirken under denne reformfasen bl.a. vil gjennomgå kirkens organisering og soknenes plass i kirkeordningen, kirkens forvaltningsnivåer og de kirkelige organenes innbyrdes myndighetsfordeling, med sikte på at slike spørsmål blir regulert i en kirkeordning som Kirkemøtet gjør vedtak om. En rekke bestemmelser i kirkeloven vil da kunne oppheves og statens lovregulering reduseres til en kortfattet rammelovgivning for kirken. En slik rammelovgivning for Den norske kirke vil reise spørsmål om en omlegging av dagens finansieringsordninger for kirken, slik at kirken også på det økonomiske området blir mer fristilt og selvstendig. Det er særlig spørsmålet om endringer i dagens bestemmelser i kirkeloven § 15 om kommunenes økonomiske oppgaver overfor Den norske kirke som da er aktuelle å ta opp. I dag innebærer kirkeloven § 15 begrensninger i kirkens myndighet til blant annet å treffe vedtak om kirkens organisering, den kirkelige inndelingen og om kirkebyggene. Dette er bestemmelser som ikke foreslås endret ved de lovforslagene som nå legges fram.

9.4.2 Gjeldende rett

9.4.2.1 Kirkens lokale inndeling og organisering

Med kirkelig inndeling menes i denne sammenhengen kirkens inndeling i sokn. Soknet er geografisk avgrenset. Alle kirkens medlemmer som har bostedsadresse i soknet, tilhører soknet. Soknet er den grunnleggende enheten i Den norske kirke, med en rettslig og økonomisk selvstendighet (eget rettssubjekt). Soknet kan ikke løses fra Den norske kirke.

Etter kirkeloven § 5 skal ethvert sokn ha et menighetsråd og egen kirke. Det er menighetsrådet som i utgangspunktet representerer soknet. I de tilfellene det er to eller flere menighetsråd i en kommune, skal menighetsrådene velge et kirkelig fellesråd, som da er et fellesorgan for soknene. Den norske kirke har rundt 1 200 sokn og 415 kirkelige fellesråd.

Før kirkeloven kom i 1996 var det kommunene som i de fleste administrative, økonomiske og personalmessige forhold representerte soknene. Ved loven i 1996 ble ansvaret for denne typen oppgaver overført fra kommunen til soknet. Behovet for et kirkelig organ som på vegne av de enkelte soknene i kommunen kunne ta imot disse oppgavene, var bakgrunnen for lovfestingen i 1996 av kirkelig fellesråd. Fellesrådet representerer soknene i de sakene som etter loven er lagt til fellesrådet. Menighetsrådets og fellesrådets ansvars- og myndighetsområde framgår av kirkeloven § 9 (menighetsrådet) og § 14 (kirkelig fellesråd).

Fellesrådet skal på vegne av soknene i kommunen blant annet motta de kommunale bevilgningene til kirkens virksomhet og disponere disse. Under fellesrådets ansvarsområde hører gravplassforvaltningen og forvaltningen av kirkebyggene. De fleste lokalkirkelige stillinger er organisert under fellesrådet, som dermed også har ansvaret for de personaladministrative oppgavene. Gjennom lovens bestemmelser om fellesrådets oppgaver er fellesrådets geografiske virkeområde bundet til kommuneinndelingen.

9.4.2.2 Kommunenes ansvar etter kirkeloven § 15

Bestemmelsene i kirkeloven § 15 forplikter kommunene til å dekke utgifter som gjelder kirkebyggene og gravplassene (drift, vedlikehold og nybygg/nyanlegg) og til personell som trengs for å benytte kirkebyggene til gudstjenester og kirkelige handlinger. Kommunen skal også dekke administrative utgifter (kontorlokaler, utstyr, administrativt personell) til menighetsrådene og det kirkelige fellesrådet. Med unntak for visse utgifter til konfirmasjonsopplæring har ikke kommunene økonomiske forpliktelser til trosopplæring, diakoni, kirkemusikk eller annen kirkelig virksomhet. Kommunene kan likevel gi økonomisk støtte til slike formål.

De kommunale budsjettvedtakene er normalt ikke spesifisert på de enkelte utgiftsformålene som er nevnt i § 15. Hovedregelen er at det kirkelige fellesrådet mottar et rammetilskudd fra kommunen som skal dekke de utgiftene som kommunen er forpliktet på etter § 15. Selv om kommunene kan stille vilkår ved tildelingen, er det i alminnelighet de kirkelige fellesrådenes ansvar å prioritere og fordele midlene på de enkelte utgiftsformålene.

Det framgår av § 15 at kommunene kan yte tjenester til de kirkelige fellesrådene. Disse kommer da utenom de finansielle overføringene. For det meste gjelder dette IKT-tjenester og tjenester innen regnskap, men kan også være tjenester innen personalforvaltning og annen økonomiforvaltning. Ofte får dessuten fellesrådene levert tjenester fra kommunens tekniske etat innen bygningsforvaltningen og gravplassforvaltningen. Slike tjenester skal verdsettes og framgå i fellesrådenes regnskaper. Verdien av ytelsene, på linje med de finansielle overføringene, skal inngå i beregningen av tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn som har medlemmer bosatt i kommunen. Ifølge fellesrådenes regnskaper var ytelsene verdsatt til 126 mill. kroner i 2016. I 2005 var ytelsene verdsatt til rundt 85 mill. kroner. Veksten skyldes antakelig en stadig mer korrekt verdsetting og regnskapsføring av ytelsene, ikke en reell vekst i ytelsene.

Bestemmelsen i § 15 om kommunal tjenesteyting har sin bakgrunn i at det de fleste steder ikke fantes noen egen kirkelig administrasjon i kommunene før vedtakelsen av kirkeloven i 1996, som lovfestet et kirkelig fellesråd i hver kommune. Fram til da hadde den kirkelige forvaltningen oftest vært en del av kommuneforvaltningen. Gjennom den nevnte bestemmelsen i § 15 kunne de praktiske, tekniske og administrative løsningene for kirken som kommunene sørget for, fortsette.

Ved selvstendiggjøringen av kirken fra kommunene gjennom kirkeloven fra 1996 måtte det avklares hvilke bestemmelser som skulle gjelde for menighetsrådenes og de kirkelige fellesrådenes regnskaper og økonomiforvaltning. Departementet fikk i medhold av kirkeloven myndighet til å gi nærmere bestemmelser om dette. Slike bestemmelser er fastsatt i forskrift nr. 1215 av 25. september 2003 Om økonomiforvaltningen for kirkelige fellesråd og menighetsråd i Den norske kirke. Forskriften er basert på og ligger tett opp til tilsvarende forskrift for kommunene.

9.4.2.3 Kirkelovens bestemmelser om kirkebygg

Som nevnt stiller kirkeloven krav om at det skal være kirke i hvert sokn. I § 21 er det stilt krav blant annet om antallet sitteplasser i ny kirke som bygges. Disse bestemmelsene innebærer at det ikke kan treffes vedtak om utskilling av sokn uten at kommunen forplikter seg til å finansiere oppføringen av nytt kirkebygg i det nye soknet, dersom det ikke allerede finnes et egnet og stort nok kirkebygg i det nye soknet. Ved utskillingen av nytt sokn vil det komme også andre merutgifter, blant annet til administrasjon av det nye soknet og til driften av det nye kirkebygget, noe kommunen også er forpliktet til å bære utgiftene for.

9.4.3 Departementets vurderinger

Departementet mener at Den norske kirke selv bør bestemme sin sokneinndeling og at dagens lovbestemmelse om at det skal være kirke i hvert sokn, bør utgå fra lovgivningen. Det samme gjelder lovkravet til kirkebyggenes størrelse og om når det skal bygges kirke. Departementet kan ikke se det er grunn for staten til å lovregulere slike forhold.

Departementet kan heller ikke se at staten i framtiden bør være godkjenningsinstans ved oppføring av kirkebygg, og heller ikke ved påbygg, ombygging o.l. av kirkebygg – med unntak for de tilfellene der hensynet til kulturminnevernet krever tillatelse av antikvariske myndigheter. Hvilke vilkår som skal stilles for utskilling av sokn, og hvilke prosedyrer for godkjenning av nye kirkebygg som skal gjelde, bør etter departementets syn bestemmes av kirkelige myndigheter.

Departementet mener at også andre av kirkelovens bestemmelser om kirkebygg bør oppheves. Det gjelder blant annet bestemmelsene i § 18 om at kirker ikke kan avhendes, pantsettes eller påheftes bruksretter. Bestemmelsen om at departementet kan samtykke i salg av kirke, bør også utgå. Eventuelle vilkår for salg m.m. bør etter departementets syn fastsettes av vedkommende kirkelig myndighet.

Også bestemmelsen i § 21 om at det i spredtbygd område ikke kan være bebyggelse nærmere enn 60 meter fra en kirke uten at det foreligger tillatelse fra departementet, bør etter departementets syn utgå fra lovgivningen. Dette er et spørsmål som på vanlig måte bør avklares gjennom kommunale reguleringsplaner og kommunens behandling av byggesaker.

Departementet mener at lovgivningen fortsatt bør regulere soknet som den grunnleggende enheten i Den norske kirke, med samme rettsstilling som i dag, og at det av denne grunn er nødvendig å lovfeste menighetsrådet som organ for soknet. Ved utforming av ny lovgivning bør det samtidig legges til rette for at Den norske kirke får større frihet til organisere seg slik kirken finner hensiktsmessig. Departementet kan etter dette ikke se at et fellesorgan for soknene, i dag det kirkelige fellesrådet, i framtiden bør være regulert i lov. Bestemmelser om et slikt felleskirkelig organ for soknene bør etter departementets syn gis i den kirkeordningen som Kirkemøtet fastsetter, ikke av staten gjennom lov. Kirkemøtet vil da stå fritt til å videreføre bestemmelsene om kirkelig fellesråd eller gi nye bestemmelser om et fellesorgan for soknene. Tilsvarende bør det ikke lenger være staten gjennom lov som regulerer myndighets- og ansvarsdelingen mellom soknets organer, jf. kapittel 8. I tråd med dette bør også menighetsrådets oppgaver, myndighet og ansvar reguleres i den kirkeordningen som Kirkemøtet fastsetter.

Etter departementets forslag vil Kirkemøtet få myndighet til å bestemme den lokale kirkes organisering, noe Kirkemøtet ikke har i dag. Departementet kan ikke se at Stortinget, ved sin lovgivningsmyndighet, er nærmere eller bedre egnet enn Kirkemøtet til å regulere slike spørsmål i Den norske kirke. Når det ellers gjelder soknets rettslige stilling, vises til kapittel 8.

For det nasjonale rettssubjektet for Den norske kirke gjelder regnskapsloven. For soknene gjelder i dag departementets forskrift om økonomiforvaltningen for kirkelige fellesråd og menighetsråd. Departementet kan ikke se at staten i framtiden bør gi egne regler på dette området. Om ikke annet bestemmes særskilt i lov, vil regnskapsloven gjelde også for soknene.

Departementets lovforslag på de omtalte områdene er inntatt i lovutkastet §§ 10 og 13, med slik ordlyd:

§ 10 annet ledd

Kirkemøtet gir nærmere bestemmelser om kirkens organisering, kirkelig inndeling, kirkelige organer og om valg til disse.

§ 13 annet punktum

Kirkemøtet gir regler om krav til kirke, forvaltning av kirke og tilhørende fond, kirkens inventar og utstyr, og om bruk av kirke, herunder betaling for bruk.

De lovendringene som foreslås, etablerer etter departementets syn et nytt grunnlag for utformingen av den offentlige finansieringen av Den norske kirke.

9.5 Forvaltningen og finansieringen av kirkebyggene

9.5.1 Situasjonen i dag

Blant de viktigste oppgavene kommunene har overfor Den norske kirke, er å finansiere driften og vedlikeholdet av de nær 1 630 kirkebyggene som hører inn under Den norske kirke. Så godt som alle byggene eies av Den norske kirke ved vedkommende sokn, og forvaltes av den som representerer soknet, dvs. menighetsrådet eller det kirkelige fellesrådet i kommunen. Nærmere 1 000 kirkebygg er regnet som kulturhistorisk verdifulle, hvorav 215 er fredet, jf. nærmere omtale i kapittel 11. I årene 2012–2016 ble det i snitt utgiftsført rundt 700 mill. kroner hvert år til investeringer og vedlikehold av kirkebyggene, i hovedsak gjennom kommunale bevilgninger til de kirkelige fellesrådene.

Gjennom tilstandsundersøkelser er det kommet fram at mange kirkebygg har et stort restaurerings- og vedlikeholdsbehov, bygget opp gjennom mange år. Arbeidsgiverorganisasjonen for kirkelige virksomheter (KA), som det siste tiåret har gjennomført tilstandsundersøkelser av kirkebyggene, har anslått at det samlede istandsettingsbehovet er på godt over 10 mrd. kroner dersom byggene skal bringes opp til et normalt vedlikeholdsnivå.

Utgiftsbehovet som kirkebyggene representerer for kommunene, er ikke jevnt fordelt kommunene imellom. Verken antallet kirkebygg i en kommune eller antallet kulturhistorisk verdifulle kirkebygg inngår som fordelingsfaktor i inntektssystemet for kommunene. I mindre kommuner kan det være flere kulturhistorisk verdifulle kirkebygg.

Staten har i senere tid anerkjent behovet for å bistå kommunene i deres økonomiske ansvar for kirkebyggene. I statsbudsjettet for 2005 ble det innført en rentekompensasjonsordning for istandsetting av kirkebygg. Ordningen innebærer at kommunene kan søke om statstilskudd tilsvarende renteutgiften for investeringen i kirkebygget. De kulturhistorisk verdifulle kirkene har prioritet under ordningen. I tillegg har Kulturdepartementet ved årlige bevilgninger til KA gjennom de seneste 20 år bidratt til å etablere et nasjonalt kompetansemiljø for kirkebygg som i samarbeid med andre fagmiljøer, bistår kommuner og kirkeeiere i den bygningsmessige forvaltningen. I 2017 har staten gitt en ekstraordinær bevilgning på 25 mill. kroner til istandsetting av ni kulturhistorisk verdifulle kirker. Disse er lokalisert i områder hvor det er behov for sysselsettingstiltak, noe som danner bakgrunnen for den ekstraordinære bevilgningen i 2017.

Siden 2005 er det under rentekompensasjonsordningen investert rundt 3,5 mrd. kroner i kirkebyggene. Uten rentekompensasjonsordningen ville investeringene vært langt lavere. De seneste tilstandsundersøkelsene viser at det samlede vedlikeholdsetterslepet har stabilisert seg.

Departementets vurderinger i det følgende om kirkebyggenes forvaltning og finansiering gjelder for alle kirkebyggene i Den norske kirke. Det vises ellers til kapittel 11, der de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene er særskilt omtalt.

9.5.2 Departementets vurderinger

9.5.2.1 Kirkebyggenes forvaltning

Forvaltningsnivået for kirkebyggene er i dag bundet til kommunenivået. Dette følger av lovbestemmelsen om at kirkelig fellesråd (eventuelt menighetsrådet) på vegne av eieren (soknet) er ansvarlig for forvaltningen av kirkebyggene. Etter departementets syn kan det reises spørsmål om kommunenivået alltid er et egnet forvaltningsnivå. Særlig gjelder dette for de mange kirkebyggene som har verneverdi og ofte er lokalisert i små kommuner. Ombygging eller utbedring av disse kirkebyggene krever spesialisert kunnskap, blant annet om eldre byggeskikker og gamle håndverkstradisjoner. Det kan ikke utelukkes at manglende fagkunnskap kan være blant årsakene til at det antikvariske vedlikeholdet ikke har vært forsvarlig alle steder. Riksantikvaren har påpekt at kommuner og fellesråd ofte har begrenset kunnskap om de faglige kravene som stilles ved istandsetting av kirker. Den spesialiserte håndverkskompetansen som ofte trengs, er lokalisert til få fagmiljøer og er ikke uten videre tilgjengelig. Behovet for å bistå fellesrådene ved forvaltningen av kirkebyggene er en viktig grunn til at KA gjennom økonomisk støtte fra Kulturdepartementet har bygget opp et kompetansemiljø for forvaltningen av kirkebygg, med oppgave blant annet å veilede det enkelte fellesråd.

At forvaltningsnivået for kirkebyggene er kommunenivået, innebærer at ressursinnsatsen overfor kirkebyggene ikke vurderes på tvers av kommunegrenser. Kirkebyggenes ressursbehov prioriteres og vurderes opp mot andre kirkelige ressursbehov i den enkelte kommune. Ofte vil det oppstå vanskelige budsjettmessige prioriteringer mellom kirkebyggets utgiftsbehov på den ene siden og andre kirkelige utgiftsbehov på den andre siden.

Departementet vil dessuten peke på at det kommunale finansieringsansvaret for kirkebyggene innebærer at kirken lokalt, som eier og forvaltningsansvarlig for kirkebyggene, i utgangspunktet ikke har egne økonomiske insitamenter for å redusere de bygningsmessige kostnadene, for eksempel ved å ta kirkebygg ut av bruk. Kommunenes økonomiske ansvar for kirkebyggene innebærer at eventuelle kostnadsreduksjoner på dette området i praksis vil kunne komme kommunen, ikke vedkommende sokn eller Den norske kirke, til gode.

Å holde et bygg i stand, slik at det kan tjene sitt formål, er et ansvar som påhviler eieren av bygget. Dette gjelder generelt og gjelder også for kirkebyggene, også når kirkebygget har kulturhistorisk verdi. Den norske kirke er i utgangspunktet her i samme stilling som andre eiere av kulturhistorisk verdifulle bygg, selv om kirken er avhengig av offentlig finansiering. Som nevnt er det soknet, eller flere sokn i felleskap, som er eier av nær alle kirkebyggene som hører inn under Den norske kirke. Hvem som på soknets vegne representerer eieren, er i dag regulert i lovgivningen, og vil i de fleste tilfellene være kirkelig fellesråd.

Som nevnt foran foreslår departementet at lovreguleringen av kirkelig fellesråd oppheves. Menighetsrådet vil imidlertid fortsatt være lovfestet som organ for soknet, med oppgaver fastsatt av Kirkemøtet. En viktig konsekvens av forslaget om å oppheve lovbestemmelsen om kirkelig fellesråd, er at Kirkemøtet får myndighet til å bestemme hvem som i framtiden skal ha forvaltningsansvaret for kirkebyggene.

Kirkebyggene er ikke kommunal eiendom, men eies av Den norske kirke ved soknene. Med det ansvaret for kirkebyggene som følger av eierskapet, er det departementets syn at myndigheten til å avgjøre hvordan forvaltningen av kirkebyggene skal være organisert, bør ligge til Den norske kirke, slik departementets forslag innebærer. I utgangspunktet må dette etter departementets syn også gjelde for de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene. Om det ikke ved budsjettvedtak i kommune eller stat er øremerket midler til kirkebyggene, bør det tilsvarende være Den norske kirke som bestemmer hvilken ressursinnsats som skal komme kirkebyggene til gode i form av investerings-, drifts- og vedlikeholdsmidler.

En ny organisering av kirkebyggenes forvaltning bør etter departementets syn kunne gi et bedre grunnlag enn i dag for sikring og vedlikehold, også av de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene. Antakelig bør forvaltningen av kirkebyggene mange steder vurderes innordnet i et større forvaltningsområde enn kommunenivået, for slik å styrke mulighetene for oppbygging av større faglig og spesialisert kompetanse i kirkebyggenes forvaltning. Hvilke områder eller regioner som kan være aktuelle å innordne bygningsforvaltningen i, ser ikke departementet grunn til å gå nærmere inn på. Dette vil det være Kirkemøtets oppgave å gi bestemmelser om. Kirkemøtets ansvar i denne sammenhengen er å vurdere bestemmelser om organiseringen som kan gi en faglig forsvarlig og mer målrettet og planmessig istandsetting av kirkebyggene, og slik at vedlikeholdsinnsatsen overfor kirkebyggene kan skje ut fra et bredere og mer helhetlig perspektiv.

9.5.2.2 Kirkebyggenes finansiering

Gjennom årene har det både på kommunalt og kirkelig hold vært framholdt at staten bør ta et større økonomisk ansvar for kirkebyggene, i hvert fall for kirkebygg av kulturhistorisk verdi.

Gjennom særskilte tilskudd har staten gjennom de seneste 10-15 årene bidratt til å styrke forvaltningen og vedlikeholdet av kirkebyggene. Det kommunale finansieringsansvaret for kirkebyggene har imidlertid ligget fast. Spørsmålet som drøftes i det følgende, er om det kommunale ansvaret for kirkebyggene bør føres videre, eller om den offentlige finansieringsoppgaven overfor landets kirkebygg, eventuelt avgrenset til de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene, bør overtas av staten.

Dersom kommunenes økonomiske ansvar for kirkebyggene opprettholdes, samtidig som forvaltningen av kirkebyggene flere steder samordnes på et høyere forvaltningsnivå enn kommunenivået etter Kirkemøtets bestemmelse, følger det at én kommunes bevilgninger blir disponert sammen med tilsvarende bevilgninger fra andre kommuner. Etter departementets syn kan dette gi en mer hensiktsmessig utnytting av de samlede kommunale bevilgningene til kirkebyggene i et område, så lenge hver enkelt kommune i ettertid blir orientert om hvordan bevilgningene er anvendt og kan kontrollere bruken.

De kommunale tilskuddene gis normalt til kirken som rammetilskudd, uten spesifikasjon på de enkelte kirkelige utgiftsformålene, for eksempel til vedlikehold av kirkebyggene. Dette bør fortsatt være hovedregelen. Dersom Kirkemøtet åpner for å opprettholde en kirkelig forvaltningsenhet på kommunenivået, men bestemmer at den bygningsmessige forvaltningen av kirkebyggene skal legges et annet sted, antar departementet at det i tilfelle må være vedkommende kirkelige forvaltningsorgan i den enkelte kommune som bestemmer hvor stor del av det kommunale rammetilskuddet som skal disponeres for kirkebyggene i kommunen. Trolig vil det mange steder være aktuelt at forvaltningen av kirkebyggene og andre kirkelige forvaltningsoppgaver samordnes på et høyere forvaltningsnivå enn kommunenivået. Andre steder vil slik samordning antakelig være mindre aktuelt. Det vises i denne sammenheng til kapittel 22, der departementet foreslår å føre videre dagens bestemmelse om at Den norske kirke lokalt (soknene) fortsatt skal ha forvaltningsansvaret for gravplassene.

Departementet ser ikke grunn til å gå nærmere inn på disse spørsmålene, som handler om hvordan den kirkelige forvaltningen best bør organiseres. Dette er spørsmål Kirkemøtet må ta stilling til. Departementet kan imidlertid ikke se at kirkens organisering kan gis noen vesentlig vekt i spørsmålet om å videreføre det kommunale ansvaret for kirkebyggene. På kirkebyggfeltet, som på andre områder, vil det ligge til Den norske kirke å organisere seg slik at ikke organiseringen svekker tilliten til at de kommunale bevilgningene anvendes til beste for kirkens virksomhet i kommunen.

Dersom staten skulle ta over kommunenes økonomiske ansvar for kirkebyggenes drift og vedlikehold, antar departementet at dette i tilfelle må skje ved uttrekk av statens rammetilskudd til kommunene og innarbeides som en del av statens rammetilskudd til Den norske kirke, med Kirkemøtet som mottaker. Kirkemøtet må da foreta en videre tildeling til det aktuelle forvaltningsnivået.

Departementet kan ikke se at det foreligger hensyn som kan begrunne at ett bestemt utgiftsområde for Den norske kirke som kommunene i dag har ansvaret for, bør trekkes ut og bli statens ansvar. En eventuell avgrensning mellom de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene og andre kirkebygg synes ikke å være hensiktsmessig, dels fordi antallet kulturhistorisk verdifulle kirkebygg er så vidt høyt, dels fordi antallet bestemmes etter vurderinger av Riksantikvaren. Et selektivt uttrekk måtte i tilfelle vært begrunnet i at utgiftsoppgavene overfor kirkebyggene fordeler seg svært ulikt kommunene imellom. Selv om kirkebyggenes utgiftsbehov kan fordele seg ujevnt mellom kommunene, enten det skyldes ulikheter i antallet, kirkebyggenes størrelse eller kirkebyggenes alder, kan ikke departementet se at forskjellene kan gis slik vekt at de kan begrunne en statlig overtakelse av ansvaret.

9.6 Den økonomiske ansvarsdelingen mellom staten og kommunene

9.6.1 Innledning

Opprinnelsen til kommunenes finansieringsoppgaver overfor Den norske kirke går langt tilbake i tid. Helt fra kristningen av Norge har lokalsamfunnet hatt ansvaret for kirkebyggene og sørget for klokker, kirketjener og organist ved hver kirke. Kommunenes oppgaver på kirkens område springer ut av dette lokale ansvaret.

Bestemmelsene i kirkeloven § 15 angir hvilke kirkelige oppgaver eller formål kommunene har en lovfestet plikt til å finansiere. Også utgiftsoppgavene for staten er innrettet mot bestemte kirkelige oppgaver eller formål. Som følge av utskillingen av Den norske kirke fra staten skjer nå statens finansiering av de kirkelige oppgavene gjennom et rammetilskudd til Den norske kirke. Det er Kirkemøtet som disponerer tilskuddet, i alt 2 mrd. kroner i 2017. Ca. ¾ av tilskuddet finansierer prestetjenesten og andre deler av kirkens arbeid lokalt. Den resterende delen av tilskuddet dekker kirkens administrasjon på nasjonalt og regionalt nivå (Kirkerådet og bispedømmerådene).

Utskillingen av Den norske kirke fra staten og omleggingen av statens finansieringsform var en naturlig oppfølging av grunnlovsendringene i 2012. Endringene innebar et langt skritt i selvstendiggjøringen av Den norske kirke. Mens Kongen tidligere var en del av kirkestyret og hadde ansvaret for ivaretakelsen av kirkelige oppgaver, blant annet prestetjenesten, er disse oppgavene nå lagt til en selvstendiggjort kirke utenfor staten.

Statens rammefinansiering av Den norske kirke er i tråd med det finansielle ansvarsprinsippet, som innebærer at den som har ansvaret for å løse en oppgave, også har ansvaret for å finansiere oppgaven. Det finansielle ansvarsprinsippet skal sikre at oppgavene blir løst på den mest hensiktsmessige måten, at oppgavene blir sett i sammenheng og vurdert opp mot hverandre. Ansvarsprinsippet er gjort gjeldende for Den norske kirke også på kommunenivået, i den forstand at det er Den norske kirke lokalt som har ansvaret for å løse kirkens oppgaver der, innenfor rammen av de tilskuddene kommunene bevilger. Dette er andre oppgaver enn de staten finansierer, noe som kommer til uttrykk blant annet ved at Kirkemøtet ikke har anledning til å anvende rammetilskuddet fra staten på utgiftsformål som kommunene har ansvaret for.

Oppgavefordelingen mellom staten og kommunene innebærer at Den norske kirke ikke blir finansiert av det offentlige som én virksomhet. Den kommunale finansieringen er innrettet mot soknene i Den norske kirke, dvs. mot kirkelige oppgaver som soknene har ansvaret for. Staten finansierer i første rekke oppgaver som Den norske kirke nasjonalt – det nye rettssubjektet for Den norske kirke – har ansvaret for. I den offentlige finansieringen av Den norske kirke er det ved dette gjort et skille basert på hvilke enheter i Den norske kirke som har ansvaret for hvilke oppgaver. Utskillingen av Den norske kirke fra staten og dannelsen av en ny rettslig og økonomisk selvstendig enhet i Den norske kirke fra 1. januar 2017, gir etter departementets syn grunn til på ny å vurdere om oppgavefordelingen mellom staten og kommunene på kirkens område er hensiktsmessig.

9.6.2 Tidligere forslag om endringer i oppgavefordelingen

Oppgavefordelingen mellom staten og kommunene på kirkens område har vært gjeldende i lang tid. De justeringer som er blitt foretatt, har hatt et beskjedent omfang. Imidlertid har det fra tid til annen, også i senere tid, vært tatt opp forslag om større endringer.

St.meld. nr. 14 (2000–2001) Børs og katedral – om økonomien i Den norske kyrkja gjennomgikkoppgavefordelingen mellom staten og kommunene på kirkens område og drøftet hvilke kirkelige oppgaver som naturlig burde finansieres lokalt og hvilke oppgaver staten burde ha ansvaret for. I meldingen ble det framholdt at flere av statens finansieringsoppgaver, blant annet kirkens kateket- og diakonitjeneste, burde legges til kommunene. De fleste forslagene i meldingen ble ikke fulgt opp. Utviklingen i årene etter viser at statens finansieringsoppgaver overfor Den norske kirke er blitt utvidet, blant annet ved statens betydelige tilskudd til trosopplæringen i Den norske kirke. De kommunale utgiftsoppgavene har i hovedsak vært de samme.

I den kirkelige utredningen fra 2002, Samme kirke – ny ordning (Bakkevig I), gikk flertallet inn for at kirken i større grad ble finansiert ved en medlemsavgift, og at staten tok et større ansvar for den offentlige finansieringen ellers.

Flertallet i utvalget som la fram NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke (Gjønnes-utvalget), foreslo en vesentlig omfordeling mellom staten og kommunene av finansieringsansvaret for kirken. Flertallet mente at staten burde ta over finansieringen av alle kirkens administrasjons- og personalkostnader. Det kommunale ansvaret burde begrenses til nye kirkebygg og til bygningsmessig drift og vedlikehold av kirkebyggene. Istandsetting og vedlikehold av kulturhistorisk verdifulle kirkebygg burde imidlertid staten ha et ansvar for gjennom særskilte tilskuddsordninger. Under høringen på NOU 2006: 2 ga et flertall av de som uttalte seg, støtte til forslaget om at hoveddelen av den offentlige finansieringen burde overtas av staten. Også Kirkemøtet 2006 understreket behovet for en mer samlet, samordnet og enhetlig finansieringsordning for Den norske kirke. Kirkemøtet 2006 sluttet seg til hovedpunktene i forslaget fra flertallet i Gjønnes-utvalget og uttalte:

Kirkemøtet går inn for en finansieringsordning basert på offentlige bevilgninger, men med en endring av ansvarsfordelingen mellom stat og kommune slik at staten får et finansielt hovedansvar.

9.6.3 Kirkemøtets uttalelse i 2015

Kirkemøtet 2015 framholdt at visse forutsetninger burde legges til grunn under arbeidet med en rammelovgivning for Den norske kirke. Blant disse forutsetningene var at kommunenes ansvar for å finansiere den lokale kirke skulle videreføres, jf. foran under kapittel 8.2.2.3.

9.6.4 Utgangspunkter for departementets drøftinger

Departementet har på ny vurdert om det kan være grunn til å foreta endringer i dagens oppgavefordeling mellom staten og kommunene på kirkens område, enten ved at kommunene tar over enkelte kirkelige utgiftsoppgaver som ligger til staten i dag, eller ved at staten tar over enkelte oppgaver som nå ligger til kommunene. Spørsmålet om statlig overtakelse av kommunenes økonomiske ansvar for kirkebyggene er drøftet særskilt foran under punkt 9.5.2.

Departementet er kommet til at dersom kommunene fortsatt skal ha et lovregulert økonomisk ansvar overfor Den norske kirke, bør oppgavefordelingen mellom staten og kommunene være omtrent som i dag. I praksis betyr dette at de kommunale finansieringsoppgavene overfor Den norske kirke i hovedsak fortsatt bør være innrettet mot kirkebyggene og de kirkelige stillingene som trengs for at kirkebygget kan benyttes til sitt formål, i første rekke til gudstjenester og kirkelige handlinger (dåp, konfirmasjon, vigsel og gravferd). Det er denne delen av kirkens virksomhet som lokalsamfunnet og senere kommunene historisk har hatt ansvaret for, og som i tilfelle bør videreføres.

I punkt 9.6.5 nedenfor gjennomgår departementet hensyn som kan tilsi at kommunenes finansieringsansvar overfor Den norske kirke bør opprettholdes, med utkast til ny lovbestemmelse om kommunenes ansvar. Som nevnt mener departementet at dagens lovbestemmelse på området, jf. kirkeloven § 15, i alle tilfeller bør endres.

I punkt 9.6.6 gjennomgår departementet hensyn som kan tilsi at staten helt og fullt tar over det offentlige finansieringsansvaret for Den norske kirke.

Departementet har ikke tatt stilling til de to alternativene for den offentlige finansieringen av Den norske kirke. Implikasjoner og virkninger av de to alternativene er drøftet mer inngående under punkt 9.6.7.

Når det gjelder gravplassene og forvaltningen av disse, ser departementet det i alle tilfeller som uaktuelt å gjøre endringer i det kommunale finansieringsansvaret på området. I kapittel 22 foreslår departementet å føre videre kirkens forvaltningsansvar for gravplassene. Forvaltningsoppgavene på dette området er oppgaver som kirken (soknene) utfører på vegne av fellesskapet. Den kommunale finansieringen av disse oppgavene kan ikke regnes som en del av finansieringen av Den norske kirke som sådan.

9.6.5 Spørsmålet om å videreføre det kommunale utgiftsansvaret

Av hensyn som kan tilsi at kommunenes finansieringsoppgaver overfor Den norske kirke bør føres videre, vil departementet særlig nevne:

• Gjennom de reformene som er gjennomført på kirkens område siden 1980-tallet og til i dag, er det skjedd store endringer i kirkens rettslige, økonomiske og organisatoriske rammebetingelser. Reformene i kirkeordningen de siste 20–30 årene har vært blant de mest omformende i kirkens historie. Sentrale hensyn under reformarbeidet har vært å sikre stabilitet og kontinuitet. Reformene skulle ikke etablere en ny kirke eller utfordre de egenskapene som kjennetegner Den norske kirke som folkekirke. Hensynet til stabilitet og kontinuitet kan tilsi at det kommunale finansieringsansvaret overfor Den norske kirke bør føres videre.
• Kommunenes finansieringsoppgaver på kirkens område har hatt stor betydning for oppgave- og myndighetsfordelingen innad i Den norske kirke. Kirken i Norge har i stor grad vært finansiert nedenfra, så å si, noe som er en vesentlig grunn til at Den norske kirke i dag har en mer desentralisert organisasjonsstruktur enn mange andre kirkesamfunn. Dette har medført en kirkeordning som gjennom årene har balansert Kongens myndighet som øverste kirkestyre mot soknenes selvstendighet og demokratiske basis. Opprettholdelsen av det kommunale finansieringsansvaret for kirkens virksomhet kan bidra til å videreføre en balanse i myndighetsfordelingen i Den norske kirke.
• Kommunenes finansieringsansvar overfor kirken har fra sin begynnelse bidratt til et nært samarbeid mellom kommune og kirke. Opp gjennom historien har nærheten og samarbeidet mellom kommunene og kirken etter departementets syn representert en verdi ikke bare for kirken, men også for det norske samfunnet. Kommunene som bevilgende myndighet har sikret en direkte kontakt mellom kommune og kirke, for lokalt samarbeid og praktiske, lokalt tilpassede løsninger, forankret i lokale særpreg og tradisjoner. En oppheving av det kommunale finansieringsansvaret for kirken vil da kunne ses som svekkelse av kirkens lokale forankring og det mangeårige, godt fungerende samvirke mellom kommune og kirke.
• Dersom kommunenes lovregulerte ansvar for kirken blir opphevet, vil soknenes økonomi være undergitt andre finansieringskilder og andre rammevilkår. Nasjonal styring og samordning av kirkens og soknenes økonomi vil redusere den økonomiske selvstendigheten soknene har i dag. Et syn om at soknene i Den norske kirke bør ha stor grad av økonomisk selvstendighet, kan tilsi en videreføring av kommunenes finansieringsansvar.
• En fortsatt lovregulering av et kommunalt og statlig finansieringsansvar for Den norske kirke gir kirken tilgang til flere offentlige finansieringskilder. Kirken vil så å si ha flere økonomiske ben å bygge sin virksomhet på.

Som det framgår mener departementet det foreligger hensyn som kan tilsi at det kommunale finansieringsansvaret overfor Den norske kirke bør føres videre. Spørsmålet er på hvilken måte dette kommunale ansvaret i tilfelle bør reguleres i en lovgivning for Den norske kirke der det er forutsatt at Den norske kirke skal ha frihet til å bestemme sin organisering, sin inndeling i sokn, hvilke krav som skal stilles til et kirkebygg og hvordan kirkebyggenes forvaltning skal organiseres, jf. foran under punkt 9.4 og 9.5.

Departementet er kommet til at lovbestemmelser om kommunenes økonomiske ansvar ikke kan gå lenger enn å angi hvilke kirkelige formål det kommunale ansvaret retter seg mot. Det sentrale med lovbestemmelsen bør være å klargjøre ansvarsdelingen mellom staten og kommunene på kirkens område.

Statens ansvar etter dagens kirkelov § 2 a innebærer et betydelig handlingsrom når det gjelder å definere de budsjettmessige forpliktelsene som følger av ansvaret. Tilsvarende bør kommunene ha et budsjettmessig handlingsrom. Til en viss grad vil omfanget eller rekkevidden av det økonomiske ansvaret kunne utledes av de formålene som er angitt i loven, men de konkrete, budsjettmessige virkningene bør ikke utledes direkte av loven. Disse bør være gjenstand for vanlig budsjettbehandling i kommunen. I praksis er dette langt på vei situasjonen i dag.

Mens det i dagens lovgivning er bestemt hvilket kirkelig organ som disponerer de kommunale bevilgningene, vil dette etter departementets forslag ikke lenger bli regulert i lov, men av bestemmelser gitt av Kirkemøtet. Kirkemøtet kan derfor bestemme en kirkelig organisering som bryter med kommunenivået, slik at de kommunale bevilgningene i tilfelle blir forvaltet på et annet nivå enn kommunenivået, for eksempel på et nivå som omfatter flere kommuner. Departementet ser ikke dette som en hindring for et fortsatt kommunalt finansieringsansvar for kirken. Det viktige i dette spørsmålet er om mottakende instans i Den norske kirke kan bekrefte at de kommunale bevilgningene er anvendt i tråd med de forutsetningene som er gitt. Det blir da Den norske kirkes ansvar å organisere seg slik at ikke organiseringen svekker tilliten til at de kommunale tilskuddene anvendes til beste for kirkens virksomhet i kommunen.

I en rammelovgivning for Den norske kirke bør som nevnt kirken få frihet til å bestemme soknestrukturen. Vedtak om opprettelse og nedleggelse av sokn bør Den norske kirke kunne foreta på selvstendig grunnlag, siden det ikke lenger vil være et lovbestemt krav om at det skal være kirke i soknet. Om det ved utskilling av nytt sokn er behov for ny kirke der, må dette tas opp med kommunen som en budsjettsak. Om kommunen av budsjettmessige grunner ikke finner å kunne gi tilskudd til ny kirke, kan Den norske kirke likevel bestemme at soknet dannes.

Dersom det kommunale finansieringsansvaret for Den norske kirke skal føres videre, foreslår departementet at lovbestemmelsen utformes slik, jf. lovutkastet § 12 fjerde, femte og sjette ledd:

Kommunen gir tilskudd til kirkelig virksomhet i kommunen, herunder tilskudd til bygging, vedlikehold og drift av kirkebygg. Tilskuddet skal sørge for at kirkebyggene holdes i forsvarlig stand og kan benyttes til gudstjenester og kirkelige handlinger. Tilskuddet skal også sørge for at soknene har tilfredsstillende bemanning ved gudstjenester og kirkelige handlinger og tilstrekkelig administrativ hjelp.

Kommunal tjenesteyting kan tre i stedet for tilskudd etter første ledd.

Kommunen kan ta opp lån for å finansiere disse formålene, og kommuneloven § 50 gjelder da tilsvarende.

For å harmonisere dagens bestemmelse om statens økonomiske ansvar overfor Den norske kirke med bestemmelsen ovenfor om kommunenes ansvar, foreslås det at bestemmelsen om statens økonomiske ansvar får slik ordlyd, jf. lovutkastet § 12 første ledd:

Staten gir tilskudd til prestetjenesten og kirkens virksomhet nasjonalt og regionalt. Staten kan også gi tilskudd til andre kirkelige formål.

Endringen innebærer at det ikke lenger i lov er bestemt at statens og kommunens tilskudd til Den norske kirke skal være basert på budsjettforslag fra kirken. Etter departementets syn følger dette av god forvaltningspraksis. Departementet ser det som selvsagt at staten og kommunene innhenter budsjettforslag og annen dokumentasjon fra kirken under sitt budsjettarbeid.

Bestemmelsen om kommunenes økonomiske ansvar er utformet slik at den forplikter kommunene til å finansiere kirkelige formål og oppgaver. Det er i første rekke gjennom lov at slike forpliktelser kan legges på kommunene. Samme lovkrav gjelder ikke for regulering av statens økonomiske ansvar. Departementet kan ikke se det er grunn til at staten skal lovregulere sine økonomiske forpliktelser overfor Den norske kirke utover det som framgår av lovbestemmelsen.

9.6.6 Spørsmålet om statlig overtakelse av finansieringsansvaret

Av hensyn som kan tilsi at den økonomiske oppgavefordelingen mellom staten og kommunene endres ved at staten tar over det fulle finansieringsansvaret for Den norske kirke, vil departementet særlig nevne:

• Ved etableringen av det nye rettssubjektet for Den norske kirke fra 1. januar 2017 er det dannet en økonomisk og rettslig selvstendig enhet på nasjonalt nivå i Den norske kirke. Det finnes derfor nå en selvstendig kirkelig forvaltningsorganisasjon utenfor staten som på Den norske kirkes vegne kan motta og fordele de samlede offentlige overføringene til Den norske kirke.
• Ved full rammefinansiering av Den norske kirke over statsbudsjettet vil Den norske kirke få anledning til å se alle sine oppgaver i sammenheng og på selvstendig grunnlag kunne fordele myndighet og ansvar, oppgaver og ressurser til de enkelte organene eller instansene i kirken. Kirkens organisering og kirkens ressurser kan ses i sammenheng.
• Den norske kirke kan på nasjonalt nivå vurdere ressursbruken på kirkebyggenes drift og vedlikehold i sammenheng med andre deler av kirkens utgiftsoppgaver. Nasjonal styring på kirkebyggområdet gir Den norske kirke større muligheter for et målrettet og planmessig vedlikehold av sine kirkebygg enn ved en videreføring av det kommunale finansieringsansvaret på området.
• Full finansiering over statsbudsjettet innebærer en betydelig forenkling av den offentlige finansieringsordningen for Den norske kirke.

Spørsmålet om staten bør ta et større ansvar for finansieringen av Den norske kirke ble som nevnt særskilt vurdert av Bakkevig-utvalget i utredningen Samme kirke – ny ordning fra 2002. I omtalen av finansieringsordninger for Den norske kirke pekte utvalget på at den to-delte finansieringsordningen mellom kommune og stat har fordeler, men også at den medfører at ingen instans i kirken har eller kan ta et overordnet ansvar for Den norske kirkes økonomi. Utvalget framholdt at finansieringsordningen medfører en oppdeling av arbeidsgiveransvaret i kirken, med ulike regler for de kirkelig ansattes arbeidsvilkår, og at den to-delte finansieringsordningen vanskeliggjør en samlet, strategisk styring av Den norske kirke. Under høringen i Den norske kirke på forslagene i Samme kirke – ny ordning var det mange som framhevet behovet for en mer enhetlig kirkelig økonomi og bedre samordning av arbeidsgiveransvaret i kirken. Også Kirkemøtet 2002 så dette som viktige temaer å arbeide videre med framover.

I NOU 2016:2 Staten og Den norske kirke tok som nevnt også Gjønnes-utvalget opp forslag om endringer i kirkens finansieringsordninger, der flertallet gikk inn for å utvide statens finansieringsoppgaver, mot tilsvarende nedbygging av kommunenes ansvar, noe Kirkemøtet 2006 sluttet seg til.

Ved statlig overtakelse av finansieringsansvaret for Den norske kirke antar departementet at bevilgningene til Den norske kirke bør gis som et rammetilskudd til Kirkemøtets disposisjon, slik ordningen er for statens rammetilskudd i dag. Med Kirkemøtet som mottaker, vil det ligge til Kirkemøtet å bestemme fordelingen av det samlede rammetilskuddet på oppgavene og de organisatoriske enhetene i Den norske kirke.

Ved eventuell statlig overtakelse av den offentlige finansieringen legger departementet til grunn at de offentlige bevilgningene til kirken i utgangspunktet skal være på samme nivå som i dag, i praksis ved at det gjøres et uttrekk av statens rammetilskudd til kommunene tilsvarende det statens bevilgninger til Den norske kirke øker med. Dette er den vanlige framgangsmåten ved endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunene. Rammetilskuddet fra staten til Den norske kirke vil i tilfelle øke fra ca. 2 mrd. kroner i dag til rundt 5 mrd. kroner, når de kommunale overføringene til gravplassforvaltningen holdes utenom.

Departementet foreslår at lovbestemmelsen om den offentlige finansieringen av Den norske kirke i tilfelle skal lyde, jf. lovutkastet § 12 første og annet ledd:

Staten gir tilskudd til prestetjenesten og kirkens virksomhet nasjonalt og regionalt.

Staten gir også tilskudd til kirkelig virksomhet lokalt, herunder tilskudd til bygging, vedlikehold og drift av kirkebygg. Tilskuddet skal sørge for at kirkebyggene holdes i forsvarlig stand og kan benyttes til gudstjenester og kirkelige handlinger. Tilskuddet skal også sørge for at soknene har tilfredsstillende bemanning ved gudstjenester og kirkelige handlinger og tilstrekkelig administrativ hjelp.

I kapittel 22 drøftes spørsmålet om forvaltningen av de offentlige gravplassene bør være en lovregulert oppgave for kirkelige organer, slik det er i dag, eller om oppgaven bør overføres til kommunene. Som det framgår, mener departementet at dagens lovbestemmelser på området bør føres videre, men at fylkesmannen, etter søknad fra kommunen, kan bestemme at oppgaven skal overføres til kommunen. Som nevnt mener departementet det er uaktuelt at finansieringsansvaretpå området skal ligge et annet sted enn hos kommunene, selv om staten eventuelt tar over finansieringen av kirkens oppgaver ellers.

9.6.7 Departementets drøfting av alternativene

9.6.7.1 Innledning

Som nevnt ser departementet begge de to alternativene for den offentlige finansieringen av Den norske kirke som aktuelle. Begge ivaretar viktige hensyn, og det er etter departementets syn ikke åpenbart hvilket alternativ som vil være den beste løsningen, alle hensyn vurdert samlet. Departementet håper høringen vil gi det grunnlaget som trengs for å avklare spørsmålet.

I det følgende vil departementet gi noen utdypende kommentarer til de to alternativene. Formålet er å identifisere viktige konsekvenser og implikasjoner av alternativene, slik departementet ser dem, for slik å bidra til at høringen blir så god som mulig.

9.6.7.2 Strukturell endring

Reformer i kirkens rettslige og økonomiske rammer har gjennom de seneste 50 årene skjedd gradvis. Endringene har vært forberedt gjennom utviklings- og utredningsprosesser over lang tid. Det sentrale hensynet har vært å sikre at Den norske kirke gjennom endringene i de ytre rammene ikke endrer karakter som folkekirke eller framtrer som en annen eller annerledes kirke. Det har vært viktig å unngå at endringene virker negativt inn på den grunnleggende tilhørigheten til Den norske kirke som mange kirkemedlemmer har.

Full rammefinansiering av Den norske kirke over statsbudsjettet vil representere en vesentlig strukturell endring i hvordan kirken gjennom mange år har vært finansiert. Den kan ikke gjennomføres skrittvis over tid. Etter departementets syn er det vanskelig å si noe sikkert om hvilken betydning en slik endring vil ha for kirkens framtidige rolle og posisjon som folkekirke.

Så lenge kirkens samlede ressursgrunnlag vil være som før, kan et syn være at hvilken offentlig finansieringskilde som velges, er mindre vesentlig enn hvordan kirkens ressurser benyttes. Og hvordan de offentlige overføringene til kirken benyttes, enten overføringene kommer fra staten eller kommunene, vil det i alle tilfeller ligge til kirken å bestemme. I et slikt perspektiv kan et synspunkt være at full finansiering over statsbudsjettet gir kirken muligheter for å se sin samlede ressursbruk i en større helhet og sammenheng, uten de begrensninger som et to-delt finansieringssystem gjennom staten og kommunene representerer, og at dette kan bidra til å styrke mer enn å svekke kirkens rolle som folkekirke.

9.6.7.3 Kommune og kirke

Etter departementets syn har den mangeårige lovregulerte tilknytningen mellom kommune og kirke vært med å underbygge Den norske kirke som en landsdekkende kirke, med lokal tilhørighet og lokal identitet. Å oppheve denne lovregulerte, historiske tilknytningen mellom kirken og lokalsamfunnet, mellom kommune og kirke, kan ut fra en slik forståelse medføre en mulig svekkelse av kirkens identitet og kjennetegn som folkekirke.

På den annen side; selv om kommunenes lovregulerte ansvar overfor Den norske kirke oppheves, vil det ikke være noe til hinder for at det nære samarbeidet mellom kommune og kirke kan føres videre. Kommunene vil fortsatt kunne bidra til kirkens arbeid og virksomhet i lokalsamfunnet. Departementet holder det for lite sannsynlig at en oppheving av kommunenes lovregulerte ansvar vil medføre en generell avvikling eller nedbygging av den mangeårige og vel etablerte kontakten mellom kommune og kirke. Mange kommuner vil utvilsomt fortsatt se verdien av kirkens arbeid og fortsatt støtte opp under kirkens barne- og ungdomsarbeid, kirkens diakonitjeneste m.m. Slike kommunale bidrag vil da skje på fritt grunnlag, og Den norske kirke vil komme i samme stilling overfor kommunen som andre ideelle organisasjoner, lag og foreninger som arbeider til beste for lokalsamfunnet. Kanskje er dette i framtiden et like godt utgangspunkt for samarbeid og kontakt mellom kommune og kirke, og for kommunale bidrag til kirken, som at kommunene er lovpålagt et særskilt ansvar for Den norske kirke. Departementet viser ellers til kapittel 22 om gravplassforvaltningen. Departementet foreslår der et kirkelig ansvar for denne samfunnsoppgaven, slik som nå, med kommunen som finansieringskilde. Det vil dermed fortsatt bestå et samarbeid og en lovregulert forbindelse mellom kommune og kirke.

Det er ellers neppe mulig i dag å ha klare oppfatninger om hvordan kommunereformen med sammenslåing av kommuner vil påvirke kontakten, samarbeidet og samvirket mellom kommune og kirke i framtiden. Muligheten for at nærheten mellom kommune og kirke vil bli svekket, er til stede, men synes ikke å være noen klar eller nødvendig konsekvens. Det avgjørende vil antakelig være hvilke samarbeidsrelasjoner mellom kommune og kirke som etableres, hvor omfattende kommunereformen blir og hvordan kirken organiserer seg og tilpasser seg en ny kommuneinndeling.

9.6.7.4 Forholdet mellom nasjonal samordning og lokalt selvstyre

En viktig konsekvens ved en eventuell statlig overtakelse av den offentlige finansieringen av Den norske kirke, er det nasjonale ansvaret som Den norske kirke får for kirkens samlede økonomi. Som nevnt mener departementet at det i tilfelle må være Kirkemøtet som får i oppgave å fordele de økonomiske overføringene fra staten til kirkens ulike forvaltningsnivåer og oppgavefelt. Kirkemøtet vil dermed få et overordnet økonomisk ansvar for hele Den norske kirke, ikke bare for det nasjonale rettssubjektet, slik som i dag.

Trolig vil flere hevde at nasjonal styring av kirkens ressurser gjennom Kirkemøtet er uheldig. Andre vil antakelig hevde at det oppstår gevinster, muligheter og handlingsrom for Den norske kirke som et to-delt finansieringssystem er til hinder for.

For departementet framstår det som forholdsvis klart at en fortsatt kommunal finansiering begrenser mulighetene for en helhetlig og samordnet styring av kirkens ressurser. Siden de kommunale bevilgningene skal finansiere oppgavene soknene har, vil de kommunale overføringene være overføringer til soknene og bli disponert av soknets organer. De kommunale overføringene vil med andre ord ikke kunne disponeres av andre kirkelige organer enn de som er valgt til å representere soknene. Kirkemøtet vil neppe ved bestemmelser om kirkens organisering og om oppgave og -ansvarsfordelingen mellom kirkens ulike organer kunne avskjære eller på annen måte begrense denne selvstendigheten.

Departementet kan ikke se at en full finansiering av kirken over statsbudsjettet trenger å medføre en endring i soknenes økonomiske grunnlag. Så lenge de offentlige overføringene til Den norske kirke videreføres på samme nivå som i dag, noe som vil være departementets utgangspunkt ved en omlegging, kan Kirkemøtet gjennom sin fordeling av ressursene bestemme at de enkelte soknene skal ha det samme ressursgrunnlaget som før.Departementet vil samtidig peke på at det i dag er store variasjoner i soknenes ressursgrunnlag, noe som ikke bare er et resultat av variasjonene i antallet kirkebygg, kirkebyggenes driftskostnader m.m., men også av ulikheter blant annet i kommunenes økonomiske situasjon.

Gjennom rapporteringen av de kirkelige fellesrådenes regnskaper til Statistisk sentralbyrå har departementet år for år fulgt utviklingen av de kommunale bevilgningene til de kirkelige fellesrådene. Den gjennomgående tendensen har vært at økningen i de kommunale overføringene til fellesrådene, landet sett under sett, minst har vært på nivå med lønns- og prisveksten i kommunesektoren. I årene 2010–2016 hadde de kommunale overføringene en vekst på 27 pst., mens lønns- og prisveksten i kommunesektoren var på 21 pst. Dette er imidlertid et landsgjennomsnitt. I samme periode har de kommunale overføringene til fellesrådene mange steder vært godt under den generelle lønns- og prisveksten. En nasjonal fordeling av kirkens samlede ressursene kan åpne for en viss grad av økonomisk utjevning mellom soknene.

9.6.7.5 Demokratihensyn

En fortsatt kommunal finansiering av soknene kan sies å ha et demokratiaspekt ved seg, siden det vil være soknenes valgte organer som vil ha disposisjonsretten over de kommunale bevilgningene. Disse er valgt av kirkemedlemmer bosatt i soknene. Gjennom den kommunale finansieringen av soknenes oppgaver vil det være en nær sammenheng mellom finansieringskilden, soknets ressurser, soknets organer og soknets kirkemedlemmer. En slik sammenheng er mindre tydelig om Den norske kirke og de enkelte soknene finansieres over statsbudsjettet. Soknenes oppgaver vil da være finansiert ovenfra, så å si, og Kirkemøtet vil kunne stille krav og betingelser ved ressurstildelingen til soknene. Det selvstendige ansvaret for soknets økonomi som soknets valgte organer har ved en kommunal finansiering av kirken, vil være mer uinnskrenket enn om soknene finansieres gjennom ressurstildelinger etter vedtak i Kirkemøtet. Imidlertid er det etter departementets syn uklart hvor stor vekt dette hensynet bør ha. Det betydelige antallet valgte organer i kirken – 1 200 menighetsråd og 415 kirkelige fellesråd – representerer en demokratisk styrke for kirken, men også en fare for fragmentering, med de begrensninger dette gir for helhetlig styring og samordning av kirkens ressurser.

Departementet ser det som viktig å få belyst og drøftet hvordan myndighetsrelasjonene innad i Den norske kirke påvirkes gjennom valg av finansieringsordninger for kirken. Om Kirkemøtet gis myndighet til å bestemme kirkens organisering og oppgavefordelingen mellom alle kirkens organer, i tillegg til ressursfordelingen i kirken, gir dette betydelig myndighet til kirkens nasjonale nivå. Dette reiser naturlig spørsmålet om Kirkemøtets representativitet, dvs. om Kirkemøtet i dag har den nødvendige legitimitet som nasjonalt organ for menighetsrådene og soknene, eller om en slik overføring av organisasjons- og budsjettmyndighet til Kirkemøtet krever nye bestemmelser om Kirkemøtets sammensetning og valgordning.

I utgangspunktet mener departementet det er Den norske kirke, dvs. Kirkemøtet og andre av kirkens organer, som i første rekke må avveie de hensyn som inngår i en drøfting av forholdet mellom kirkens nasjonale styring og soknenes selvstendighet og hvilken betydning slike hensyn skal gis ved valg av finansieringsordning. I utgangspunktet er det vanskelig å se at det kan være statens oppgave – etter at kirken nå er selvstendiggjort som trossamfunn – å avveie slike hensyn ved innretningen av den offentlige finansieringen.

9.6.7.6 Kirkebyggene

Et særlig viktig spørsmål som reises ved valg av finansieringsordning for Den norske kirke, er hvilken betydning finansieringsordningene vil få for den framtidige forvaltningen, driften og vedlikeholdet av kirkebyggene. Ved et fortsatt kommunalt finansieringsansvar vil en vesentlig del av dette ansvaret være rettet mot driften og vedlikeholdet av kirkebyggene, slik det er i dag.

Kirkebygget er sentrum og samlingspunkt for kirkens virksomhet i alle lokalsamfunn. Kirkebyggene gir lokal identitet og tilhørighet og er i mange lokalsamfunn det kulturhistorisk mest verdifulle bygget. De er levende kulturminner, fortsatt i bruk som menighetskirker, som gudstjenestested og ramme rundt livsritualer for de generasjoner og slekter som utgjør et lokalsamfunn. Det er lokalsamfunnet som har reist kirkebyggene. I en viss forstand tilhører de lokalsamfunnet like mye som de tilhører Den norske kirke. I denne stedlige tilknytningen som preger og karakteriserer nær sagt alle landets kirkebygg, ligger etter departementets syn en viktig begrunnelse for at lokalsamfunnet – kommunen – fortsatt bør finansiere kirkebyggenes drift og vedlikehold.

På den annen side: Kirkebyggene eies av soknene i Den norske kirke. Etter at det kommunale forvaltningsansvaret for kirkebyggene ble overført til soknene ved kirkeloven i 1996, disponeres nå de kommunale bevilgningene til kirkebyggene av soknene innenfor en økonomisk ramme som skal gi dekning også for andre kirkelige oppgaver. Kirkebyggenes drift og vedlikehold er normalt ikke finansiert gjennom særskilte og øremerkete kommunale tilskudd, men inngår i den kommunale rammefinansieringenav kirkens virksomhet. Til grunn både for statens og kommunenes rammefinansiering av kirken ligger det en anerkjennelse av at kirken selv bør ha ansvaret for å prioritere og bestemme bruken av de offentlige bevilgningene.

Det følger av dette at det i utgangspunktet også må være Den norske kirke, innenfor rammen av de bestemmelser som generelt gjelder for eiere av kulturhistorisk verdifulle bygg, som må bestemme hvilken prioritet driften og vedlikeholdet av kirkebyggene skal ha i forhold til andre kirkelige utgifter.

Etter departementets syn vil en statlig overtakelse av den offentlige finansieringen av Den norske kirke gi et generelt bedre grunnlag for Den norske kirkes forvaltning og ivaretakelse av sine kirkebygg. Finansieringsordningen innebærer at Den norske kirke får et nasjonalt ansvar for kirkebyggene; ansvaret vil ikke være soknenes ansvar alene. Istandsetting og vedlikeholdsinnsats, også spørsmålet om å ta en kirke ut av bruk, kan dermed vurderes ut fra en samlet vurdering av Den norske kirkes utgiftsbehov og ressursgrunnlag, kirkebyggenes kulturhistoriske verdi, byggenes vedlikeholdsbehov, deres betydning for kirkelivet på stedet m.m.

I spørsmålet om finansieringen av nye kirkebygg viser departementet til forslaget om å oppheve dagens lovkrav til kirkebyggenes størrelse, om når det skal bygges kirke m.m. Dette vil det ligge til Kirkemøtet å gi retningslinjer for.

Ved full rammefinansiering av Den norske kirke over statsbudsjettet vil behovet for nye kirkebygg måtte innpasses i en samlet vurdering av utgiftsbehovene og prioriterte innsatsområder for øvrig. Ved et fortsatt kommunalt finansieringsansvar overfor Den norske kirke må byggingen av nye kirker baseres på lokal finansiering, med kommunene som den viktigste finansieringskilden.

Hvilken finansieringsordning som i praksis best vil kunne imøtekomme Den norske kirkes behov for nye kirkebygg, er vanskelig å forutsi. At det ikke helt ut er overlatt til kirken lokalt å få et nytt kirkebygg finansiert, gjennom kommunal medvirkning, men at dette gjøres til et ansvar for hele Den norske kirke, synes ikke urimelig. Dette peker i tilfelle i retning av at rammefinansiering av Den norske kirke over statsbudsjettet gir kirken det best egnede finansieringsgrunnlaget for bygging av nye kirker.

9.6.7.7 Økonomiske, administrative og organisatoriske hensyn

I spørsmålet om hvilket finansieringsalternativ som legger best til rette for at de offentlige bevilgningene blir utnyttet mest kostnads- og formålseffektivt, synes full finansiering over statsbudsjettet å gi de beste forutsetningene. I dag er det ingen organer eller instanser i Den norske kirke som har ansvaret for å foreta en samlet vurdering av hvordan alle kirkens oppgaver mest hensiktsmessig og effektivt bør løses, eller hva som er den mest formålstjenlige bruken av Den norske kirkes offentlige bevilgninger. Selv om kirken velger å organisere seg i større forvaltningsenheter enn kommunenivået, vil en videreføring av dagens to-delte finansieringsordning fortsatt være til hinder for å se kirken som en virksomhet der ressursene og ressursbruken kan innordnes i et bredt, nasjonalt perspektiv.

For departementet synes det nokså klart at en økonomisk ansvarsdeling mellom staten og kommunene i finansieringen av kirken, gir et finansieringssystem som binder opp kirken i en organisasjons- og myndighetsstruktur som vanskeliggjør samordning og som potensielt framstår som mer kostnadskrevende enn om finansieringskilden var statsbudsjettet alene og kirken kunne forvalte midlene under ett. Siden det etter departementets syn bør være Kirkemøtet som i alle tilfeller bør gi bestemmelser om Den norske kirkes organisering og oppgavefordelingen mellom kirkens ulike organer, innebærer en ren statlig finansiering at Kirkemøtet vil kunne tilpasse de organisasjonsmessige bestemmelsene til kirkens ressursgrunnlag. Dette gir kirken et økonomisk og organisatorisk handlingsrom som er vanskeligere å oppnå med en fortsatt kommunal finansiering.

Med statsbudsjettet som finansieringskilde både for det nasjonale rettssubjektet og for soknene, vil arbeidsgiver- og arbeidstakerrelasjonen i kirken trolig lettere kunne baseres på et felles, gjennomgående avtaleverk, der lønns- og arbeidsvilkårene for alle kirkens ansatte kan innpasses i ett gjennomgående system for kirken. Kirken vil lettere kunne etablere én arbeidsgiverlinje. Det vil også ligge bedre til rette for innføring av felleskirkelige støttesystemer for ivaretakelsen av kirkens administrative funksjoner, blant annet innen økonomi, regnskap, arkiv, personal m.m., uavhengig av om disse funksjonene er knyttet til det nasjonale rettssubjektet for kirken eller til de enkelte soknene.

Med en årlig driftskostnad på rundt 5,5 mrd. kroner og 6 000 årsverk er Den norske kirke organisatorisk sett av betydelig størrelse. I vurderingen av kirkens finansieringsordninger ser departementet det som viktig ikke å undervurdere omfanget av kirkens administrative oppgaver og utgifter og de muligheter og begrensninger de ulike finansieringsordningene gir for en rasjonell og kostnadseffektiv drift.

9.6.7.8 Forenklingsperspektivet

Fra det offentliges side, dvs. for staten og kommunene samlet, vil en full rammefinansiering av Den norske kirke over statsbudsjettet innebære en betydelig forenkling. Det er ikke mulig å kvantifisere de administrative besparelsene for kommunesektoren ved bortfall av kommunenes lovfestede ansvar for kirken, men samlet sett vil utvilsomt de administrative besparelsene overgå de administrative meroppgavene som staten vil få i form av budsjettering og oppfølging av statens overføringer til kirken.

På den annen side; ved statlig overtakelse av finansieringen av Den norske kirke kreves det en oppbygging av kirkens nasjonale administrasjon, blant annet for utvikling og oppfølging av systemer for ressursfordeling til lavere forvaltningsnivåer. Om den samlede administrative gevinsten vil være negativ eller positiv på kort sikt, når virkningene for Den norske kirke, staten og kommunesektoren ses under ett, er vanskelig å bedømme. Departementet antar likevel at det samlede effektiviserings- og rasjonaliseringspotensialet vil være større ved en statlig overtakelse av finansieringsansvaret enn om kirken fortsatt har et to-delt finansieringssystem gjennom kommune og stat.

9.6.7.9 Variasjonene i utgiftsoppgavene og kirkens medlemsoppslutning kommunene imellom

Departementet vil til slutt peke på to særskilte hensyn som kan begrunne avviklingen av et lovregulert kommunalt ansvar overfor Den norske kirke:

I inntektssystemet for kommunene er det ikke korrigert for forskjeller i kommunenes lovregulerte utgiftsoppgaver overfor Den norske kirke, heller ikke for forskjeller i kommunenes lovregulerte utgiftsoppgaver overfor andre tros- og livssynssamfunn. Kommuner med mange kirkebygg og få innbyggere kan da ha en større utgiftsbyrde per innbygger enn andre kommuner, jf. foran under punkt 9.2 om den betydelige variasjonsbredden i kommunenes utgifter til Den norske kirke målt per innbygger. Det er dermed en ulikhet i oppgavebelastningen kommunene imellom, både overfor Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn: Kirkelovens bestemmelser om kommunenes utgiftsansvar gjelder i alle tilfeller, uavhengig av for eksempel antallet kirkebygg, antallet kirkemedlemmer eller medlemmer av andre tros- og livssynssamfunn i kommunen.

Departementet vil dessuten peke på at dagens oppgavefordeling mellom staten og kommunene kom til i en tid da nær sagt alle innbyggerne i landet var medlemmer av Den norske kirke. Statskirkeordningen var særskilt regulert i Grunnloven og rettslig og økonomisk nært forbundet til staten. I dag er kirkemedlemmenes andel av befolkningen langt lavere enn for noen tiår siden, og Den norske kirke er anerkjent som et selvstendig trossamfunn utenfor staten. Avviklingen av statskirkeordningen og den selvstendiggjøringen av Den norske kirke som har funnet sted, kan gi grunn til å reise spørsmål om det fortsatt bør være en lovfestet plikt for kommunene til å finansiere kirkelige oppgaver, når disse i utgangspunktet bare angår de av kommunens innbyggere som er medlemmer av Den norske kirke. Spørsmålet er særlig aktualisert i Oslo, hvor nå ca. 50 pst. av innbyggerne står utenfor Den norske kirke. Oslo kommunes ansvar overfor Den norske kirke er likevel den samme som i kommuner der nær sagt alle innbyggerne er medlemmer av kirken. Kirkens medlemsandel i Oslo er ikke representativ for andre kommuner, men situasjonen i Oslo synes likevel å reise spørsmålet om kommunene i lov fortsatt bør pålegges et særlig ansvar for Den norske kirke. Ved statlig overtakelse av den offentlige finansieringen av Den norske kirke vil denne typen problemstillinger, som knytter an til ulikheter i Den norske kirkes medlemsoppslutning i de enkelte kommunene, ikke lenger ha noen betydning.

9.7 Visse spørsmål vedrørende regnskapsføring og merverdiavgift

Ved endringene i kirkeloven i 2016 ble det bestemt at det nye rettssubjektet for Den norske kirke skulle følge regnskapsloven på vanlig måte, om ikke departementet fastsatte andre bestemmelser i forskrift. Departementet fastsatte 4. oktober 2016 en slik forskrift, som omhandler regnskapsføringen av rettssubjektet Den norske kirkes pensjonsforpliktelser. Behovet for den aktuelle forskriften gjelder fortsatt, og departementet foreslår at den aktuelle bestemmelsen i kirkeloven føres videre, med slik ordlyd, jf. lovutkastet § 12:

For regnskapet til rettssubjektet Den norske kirke gjelder regnskapsloven om ikke departementet har fastsatt andre bestemmelser i forskrift.

Da Den norske kirke ble skilt ut fra staten i 2017, ble det i grunnlaget for statens rammetilskudd til kirken tatt hensyn til kirkens utgifter til merverdiavgift. Soknene i Den norske kirke er omfattet av momskompensasjonsordningen som gjelder for kommunene.

Om soknenes virksomhet fortsatt skal finansieres over kommunebudsjettene, antar departementet at utgangspunktet vil være at dagens momskompensasjonsordning for soknene skal kunne føres videre, selv om soknene i framtiden vil høre inn under regnskapslovens bestemmelser og Kirkemøtet skal fastsette nærmere bestemmelser for øvrig om regnskapsføring, jf. foran under punkt 9.4.3.

Om staten overtar finansieringsansvaret for Den norske kirke, vil soknene ikke lenger falle inn under den momskompensasjonsordningen som gjelder for kommunene. Spørsmålet er hva som i tilfelle skal komme i stedet.

Tros- og livssynssamfunn som er registrert i Frivillighetsregisteret, jf. lov 29. juni 2007 nr. 88 om register for frivillig virksomhet, kan få tilskudd under momskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner. Den norske kirke har ikke registreringsrett i Frivillighetsregisteret og departementet ser det derfor som mer aktuelt at andre løsninger vurderes for soknene. En mulig løsning kan være at det i tilskuddet fra staten kompenseres for bortfallet av den momskompensasjonsordningen som gjelder for soknene i dag. Et annet alternativ er å utrede muligheten for en særskilt kompensasjonsordning for hele Den norske kirke. Departementet har ikke sett det som nødvendig eller hensiktsmessig å ta stilling til dette nå.

9.8 Finansiering av Den norske kirke etter medlemstall

Etter dagens lovgivning mottar tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke offentlige tilskudd etter antallet medlemmer. De offentlige overføringene til Den norske kirke er ikke knyttet til kirkens medlemstall. Som nevnt i kapittel 2.1, har kirkens medlemstall økt fra rundt 3,6 millioner i 1970, da tilskuddsordningen for andre tros- og livssynssamfunn ble innført, til nær 3,8 millioner i dag.

Fra tid til annen blir det reist spørsmål om medlemsutviklingen i Den norske kirke bør være bestemmende også for den offentlige støtten til kirken. Departementet har vurdert dette særskilt, og spørsmålet kan etter departementets syn langt på vei drøftes uavhengig av eventuelle endringer i den økonomiske ansvarsdelingen mellom staten og kommunene på kirkens område.

En finansieringsordning for Den norske kirke der den offentlige finansieringen knyttes til eller utmåles etter utviklingen i kirkens medlemstall, innebærer overgang til en regelstyrt budsjettering og tilskuddsordning. Etter departementets syn må finansieringsordningene for kirken, herunder spørsmålet om en mer regelstyrt budsjettering etter medlemsutvikling, ses i lys av grunnlaget og formålet med den offentlige finansieringen av Den norske kirke, slik det er redegjort for i kapittel 6 foran om blant annet statens understøttelsesansvar overfor Den norske kirke i henhold til Grunnoven § 16.

Departementet vil videre peke på at hoveddelen av overføringene fra staten og kommunene til Den norske kirke er dimensjonert ut fra relativt klare kostnadsvariabler: Den norske kirke forvalter et stort antall kirkebygg, hvorav en stor andel er fredet eller utpekt som kulturhistorisk verdifulle. Den norske kirke er landsdekkende. Den er til stede i lokalsamfunn over hele landet, og Den norske kirke er organisert gjennom rettslig selvstendige sokn og nasjonale kirkelige organer. Kostnadene ved disse strukturelle rammene, som er sentrale kjennetegn ved Den norske kirke som folkekirke, er i liten grad påvirket av kirkens medlemstall. Dette vanskeliggjør sammenlikningen med hvordan støtten til andre tros- og livssynssamfunn utmåles, jf. drøftingene av dette i kapittel 14.

Departementet viser til dette og mener at de offentlige overføringene til Den norske kirke fortsatt bør være basert på en konkret vurdering av kirkens budsjettbehov fra år til år.

For øvrig kan både staten og kommunene i dag ta hensyn til utviklingen i kirkens medlemstall i sin budsjettering av støtten til Den norske kirke. Lovgivningen om det offentlige finansieringsansvaret for kirken utelukker ikke denne type hensyn, slik også andre hensyn og utviklingstrekk kan påvirke Den norske kirkes utgiftsbehov og ha betydning for utmålingen av den offentlige støtten.

Om kirkens medlemstall skulle inngå som en regelstyrt faktor for utmålingen av offentlige tilskudd, på linje med tilskuddsordningen for andre tros- og livssynssamfunn, ville dette ellers kunne være en hindring for innføring av en form for medlemskontingent i Den norske kirke, jf. omtalen i kapittel 10 nedenfor. En pliktig medlemskontingent vil neppe kunne innføres uten at medlemmer i et visst antall velger å melde seg ut av Den norske kirke. Selv om Den norske kirke vil få økte inntekter fra en kontingent, vil et bortfall av medlemmer – som følge av kontingenten – bety redusert offentlig støtte. Inntekter som Den norske kirke vinner gjennom en kontingent, vil med andre ord kunne bli utliknet gjennom reduserte offentlige tilskudd. Nettoeffekten for kirken kan da bli marginal eller kanskje negativ. Det vises ellers til omtalen i kapittel 21 av livssynsavgift som finansieringsmodell.