13 Statlig overtakelse av tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke

13.1 Innledning

I kapittel 7 tok departementet opp enkelte grunnvilkår som etter departementets oppfatning bør gjelde ved tildeling av offentlig støtte til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke: Tros- og livssynssamfunn må være fast organisert og ha minst 500 medlemmer over 15 år for å kunne bli registrert, ha vigselsrett og kreve tilskudd etter loven. I kapittel 15 er andre tilskuddsvilkår utdypet. Av kapittel 7 framgår dessuten at departementet foreslår at dagens i realiteten tre tilskuddsordninger for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke innordnes i én felles tilskuddsordning. Den konkrete utformingen av tilskuddsordningen er behandlet i kapittel 14.

I det følgende tar departementet opp forslag om at staten tar over finansieringsansvaret for den offentlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Kommunenes lovregulerte oppgaver på området vil da falle bort. Departementets forslag er i stor grad sammenfallende med anbefalingene i NOU 2013: 1 Det livssynsåpne samfunn.

Både Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn mottar tilskudd fra det offentlige utenom de finansierings- og tilskuddsordningene som drøftes i dette høringsnotatet. Dette er gjerne tilskudd som er rettet inn mot nærmere avgrensede formål, som for eksempel støtte til integreringsarbeid, skole- og barnehagedrift m.m. En drøfting av disse tilskuddene faller utenom dette høringsnotatets ramme, som er avgrenset til den støtten som i dag gis Den norske kirke i medhold av kirkeloven og den særlige støtten som gis andre tros- og livssynssamfunn i medhold av trossamfunnsloven og lov om tilskott til livssynssamfunn.

13.2 Dagens regelverk

Dagens regelverk for utmåling og fordeling av den særlige støtten til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, har som utgangspunkt at det Den norske kirke mottar i offentlig støtte, regnet per kirkemedlem, skal gis med samme kronebeløp per medlem i andre tros- og livssynssamfunn. Ved beregningen av den offentlige støtten skal likevel utgifter til Den norske kirke som angår alle innbyggere og ikke egentlig er utgifter til kirkelige formål, holdes utenom. Dette gjelder særlig utgifter til gravplassforvaltningen og til antikvarisk vedlikehold av kirkebygg.

For å få tilskudd må det enkelte tros- og livssynssamfunnet hvert år sende inn krav om tilskudd og en liste med medlemmenes fødselsnummer. Hvert år skal samfunnene rapportere om virksomheten og bruken av mottatte tilskudd. Fylkesmennene behandler kravene om statstilskudd og gjennomgår samfunnenes rapportering. Kontrollen av samfunnenes medlemslister utføres av Brønnøysundregistrene på oppdrag fra Kulturdepartementet. Formålet med kontrollen er å sikre et mest mulig korrekt grunnlag for utbetaling av statlig og kommunalt tilskudd; det kan ikke utbetales tilskudd for personer som verken er norske statsborgere eller bosatt i landet, eller for personer som tilhører Den norske kirke eller et annet tros- eller livssynssamfunn (dobbeltmedlemskap). Først kontrollerer Brønnøysundregistrene om de innsendte fødselsnumrene er gyldige. Deretter blir alle gyldige fødselsnumre kontrollert mot Det sentrale folkeregisteret, Den norske kirkes medlemsregister og medlemslistene fra andre tros- og livssynssamfunn.

Visse vilkår må være oppfylt for at støtte kan gis. For trossamfunnene er det ikke stilt krav om hvor mange medlemmer som må være tilsluttet samfunnet. I praksis er det tilstrekkelig med to medlemmer. For livssynssamfunn er det krav om at samfunnet må ha minst 500 tilskuddstellende medlemmer.

I løpet av de siste ti-femten årene har det vært en markant vekst i antallet tros- og livssynssamfunn og i antallet medlemmer det gis tilskudd for. Mens det for femten år siden var 500 tilskuddsberettigede samfunn, er det i dag nær 800 forskjellige tros- og livssynssamfunn som mottar støtte. Antallet medlemmer som det gis tilskudd for, er rundt 600 000, mot ca. 300 000 for femten år siden.

Den offentlige støtten fra staten og kommunene til samfunnene var i 2016 på ca. 600 mill. kroner i alt. Statstilskuddet til samfunnene var i 2016 basert på en tilskuddssats per medlem på 472 kroner. Den kommunale tilskuddssatsen i 2016 var i snitt på 541 kroner per medlem. Hvert samfunn mottar dermed rundt 1 000 kroner per medlem i offentlig støtte.

Med bakgrunn i kravene fra de enkelte tros- og livssynssamfunnene og utfallet av Brønnøysundregistrenes kontroll av de innsendte medlemslistene med fødselsnummer, forestår fylkesmennene de årlige utbetalingene av statens tilskudd til samfunnene. Tilskuddssatsen per medlem som skal ligge til grunn for utbetalingen, meddeles gjennom et årlig rundskriv fra Kulturdepartementet. De kommunale tilskuddene blir først utbetalt på høsten etter at Brønnøysundregistrenes kontroll av medlemslistene er fullført. Ofte må samfunnene purre kommuner som er sene med å utbetale. Enkelte kommuner utbetaler først tilskuddet etterfølgende år.

Kommunene er forpliktet til å utbetale tilskudd til ethvert tros- eller livssynssamfunn som er tilskuddsberettiget og har medlemmer bosatt i kommunen, selv om det bare bor ett medlem av samfunnet i kommunen. Kommunene foretar totalt ca. 23 000 utbetalinger, som alle er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Nær 18 000 av vedtakene gjelder tilskudd til samfunn med færre enn ti medlemmer i kommunen. De fleste utbetalingene er av beskjeden størrelse, ofte mindre enn 5 000 kroner. Fylkesmennene er klageinstans på kommunenes vedtak om tilskudd, mens Kulturdepartementet er klageinstans på fylkesmennenes vedtak.

Før det kan utbetales tilskudd må hver kommune fastsette tilskuddssatsen per medlem. Blant annet må kommunen avklare hvilke tilskudd til Den norske kirke som skal medregnes i beregningen av tilskuddssatsen. Tilskudd til kirken som gjelder alle innbyggere i kommunen eller ikke er utgifter til egentlige kirkelige formål, skal trekkes ut. Slike uttrekk er for en del kommuner basert på skjønnsmessige vurderinger.

13.3 Forslag i NOU 2013: 1 Det livssynsåpne samfunn

Utvalget som la fram NOU 2013: 1, hadde ikke som oppgave å utrede nye finansieringsordninger for Den norske kirke. Tilskuddsordningene for andre tros- og livssynssamfunn var imidlertid en sentral del av utvalgets mandat, og utvalget la fram flere forslag til revisjon av dagens tilskuddsordninger.

Utvalget mente at flere hensyn tilsa at staten tok over kommunenes forpliktelser på området. Utvalget viste til at kommunene årlig foretar mange tusen utbetalinger, hvorav flere med grunnlag i ett tilskuddstellende medlem av tros- eller livssynssamfunnet i kommunen. Utvalget framholdt også at selv om kommunene har god kjennskap til tilskuddsordningenes regelverk, kan det i praksis være vanskelig å foreta korrekt uttrekk av de utgiftene som ikke skal inngå i tilskuddsgrunnlaget. Utvalget mente regelverket blir praktisert ulikt i kommunene.

Utvalget pekte dessuten på at omleggingen de senere årene med Brønnøysundregistrenes elektroniske kontroll av medlemskap, på mange måter har gjort kommunene til en ren utbetalingssentral, uten mulighet til selv å kontrollere grunnlaget for tilskuddene.

Utvalget mente staten burde overta finansieringsansvaret for støtten. Utvalget begrunnet sitt forslag slik (NOU 2013: 1, s. 374):

Utvalget mener at kommunenes rolle knyttet til den lovbestemte finansiering av tros- og livssynssamfunnene er blitt redusert til en utbetalingsinstans. De administrative kostnadene knyttet til denne er betydelige. En overføring til statlig nivå vil bidra til en betydelig administrativ forenkling for offentlige myndigheter. For tros- og livssynssamfunnene vil det være en betydelig fordel å kunne forholde seg bare til en instans på statlig nivå for hele tilskuddet, og ikke trenge å eventuelt følge opp og purre på tilskudd fra ulike kommuner. Utvalget mener en overføring til et statlig ansvar vil gi en mer forsvarlig og mindre tilfeldig håndtering av tilskuddsordningen. Det kan være en fordel at det er staten som tar hovedansvaret for å sikre at likebehandling av ulike tros- og livssynssamfunn blir ivaretatt, og ikke den enkelte kommune. Dette forhindrer ikke at den enkelte kommune kan velge å gi støtte til lokale tros- og livssynssamfunns virke, for eksempel til prosjekter eller nyetableringer, så lenge kommunene ikke diskriminerer ulike livssynsuttrykk.

Utvalget pekte også på forhold som kunne tale imot statlig overtakelse, blant annet at den økonomiske likebehandlingen mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn ikke lenger ville bli gjennomført på lokalt nivå, dvs. i kommunene, men på nasjonalt nivå. Utvalget viste også til mulige fordelingseffekter: Tros- og livssynssamfunn hvor de fleste medlemmene bor i kommuner som i dag gir et tilskudd per medlem som er høyere enn landsgjennomsnittet, vil tape på omleggingen, mens samfunn hvor medlemmene i overveiende grad bor i kommuner der tilskuddet per medlem er lavere enn snittet, vil tjene på omleggingen.

Et flertall av høringsinstansene som uttalte seg om utvalgets forslag om statlig overtakelse, var positive. Nesten alle kommunene som uttalte seg, støttet forslaget, mens KS gikk imot forslaget. Innvendingene kom ellers i hovedsak fra instanser innen Den norske kirke. Disse hadde liknende synspunkter som Arbeidsgiverorganisasjonen for kirkelige virksomheter (KA). KA viste til at forslaget ville skape større avstand mellom finansieringsordningen for Den norske kirke, som delvis er basert på kommunal finansiering, og finansieringsordningen for andre tros- og livssynssamfunn. KA mente dette ville kunne gi økt press for en omlegging av dagens ordning med kommunal finansiering av kirkens lokale virksomhet, noe KA mente ville kunne få vidtrekkende konsekvenser for kirken.

13.4 Departementets vurderinger

Departementet er kommet til at staten bør overta finansieringsansvaret for de offentlige tilskuddene til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Departementet har i dette spørsmålet lagt særlig vekt på forenklingshensyn. Dagens tilskuddsordninger til tros- og livssynssamfunn har etter departementets syn uforholdsmessig store praktiske og administrative konsekvenser. Den løpende administrasjonen av ordningene står ikke i et rimelig forhold til størrelsen eller omfanget av tilskuddene.

Departementet er i hovedsak enig i framstillingen i NOU 2013: 1 om at kommunenes rolle som tilskuddsforvalter i dag langt på vei er begrenset til å være utbetalingsinstans. Kommunene mottar verken samfunnenes tilskuddskrav eller samfunnenes rapporter og regnskap om bruken av de kommunale tilskuddene. Hvilke samfunn som skal ha kommunale tilskudd – og for hvor mange og hvilke medlemmer – følger i dag av fylkesmannens vedtak om statstilskudd og resultatet av Brønnøysundregistrenes kontroll av medlemslistene. Den enkelte kommune fastsetter riktig nok den kommunale tilskuddssatsen, men størrelsen på denne er i overveiende grad regelstyrt. Det skjønnselementet som inngår, praktiseres ulikt kommunene imellom.

Økonomiplanleggingen og budsjettarbeidet i mange kommuner vil bli enklere dersom den kommunale finansieringsoppgaven på området faller bort. I dag er de budsjettmessige virkningene av tilskuddsordningene lite forutsigbare, siden det først er på høsten i det enkelte året at kommunene mottar oversikter fra Brønnøysundregistrene over antallet medlemmer i kommunen som det skal gis tilskudd for.

Departementet mener at det også for tros- og livssynssamfunnene vil være en betydelig administrativ lettelse dersom disse ikke trenger å forholde seg til kommunene for å få utbetalt tilskudd. Problemstillingene omkring forskjellene i kommunenes praktisering av regelverket vil dessuten bortfalle.

Potensialet for besparelser i den offentlige forvaltningen, staten og kommunene sett under ett, vil være stor når saksfeltet samles på statens hender, og kvaliteten i forvaltningspraksisen på området vil kunne bli styrket.

Departementet mener utgangspunktet for statlig overtakelse av tilskuddene til tros- og livssynssamfunnene bør være at dagens kommunale bevilgninger til samfunnene trekkes ut av statens rammetilskudd til kommunene, slik at den samlede effekten for staten og kommunesektoren er budsjettmessig nøytral. Dette er i tråd med det som ellers er vanlig ved oppgave- eller funksjonsendringer mellom staten og kommunene.

Statens organisering av oppgavefeltet er omtalt i kapittel 17.