7 Lovens formål og virkeområde. Registrering av tros- og livssynssamfunn

7.1 Innledning

I dette kapitlet drøfter departementet hva som bør være det saklige virkeområdet for ny lov om tros- og livssynssamfunn, og om loven bør inneholde en formålsbestemmelse.

Departementet foreslår at registrering skal være et grunnvilkår for at et tros- eller livssynssamfunn kan kreve økonomisk tilskudd, og for at samfunnet skal kunne få vigselsmyndighet. I forbindelse med dette drøfter departementet innholdsmessige og organisasjonsmessige krav som skal stilles til et tros- eller livssynssamfunn for at samfunnet skal kunne registreres. For å kunne kreve tilskudd, og for å kunne få vigselsmyndighet, må samfunnet, etter departementets forslag, oppfylle flere vilkår enn registrering. Slike vilkår drøftes nedenfor i henholdsvis kapittel 15 og 19.

Departementet vil allerede her gjøre det klart at tros- og livssynssamfunn fritt kan etableres uten registrering. Men registrering vil altså være et grunnvilkår for at visse rettsvirkninger skal inntre.

7.2 Formålsbestemmelse for loven

7.2.1 Innledning

Verken trossamfunnsloven eller loven om tilskott til livssynssamfunn har i dag en tydelig formålsbestemmelse. Det har derimot kirkeloven.

Stålsett-utvalgets lovforslag var rendyrket til å omhandle tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Utvalget foreslo følgende formålsbestemmelse i loven:

Formålet med denne loven er å sikre offentlig finansiering av tros- og livssynssamfunn på likeverdig nivå som Den norske kirke.

Et mindretall i utvalget mente at loven dessuten skulle regulere spørsmål om utføring av vigsler i tros- og livssynssamfunn, og mindretallet foreslo at formålsbestemmelsen også skulle dekke dette ved et tillegg til formuleringen som er sitert ovenfor, om vigsel (se lovforslaget i NOU 2013: 1 s. 422).

7.2.2 Departementets vurderinger

Departementets lovforslag omhandler flere temaområder enn Stålsett-utvalgets forslag. Blant annet skal lovforslaget i høringsnotatet her omhandle ny rammelovgivning om Den norske kirke, og dette innebærer med nødvendighet at ulike bestemmelser (kapitler) i en felles lov vil måtte ha ulike virkeområder. Departementets lovforslag legger også opp til at noen bestemmelser skal gjelde alle tros- og livssynssamfunn, også samfunn som ikke er registrert, se nedenfor i kapittel 18, og at visse bestemmelser skal angå individrettigheter, se nærmere nedenfor i kapittel 18 og kapittel 20.4.

En formålsbestemmelse for hele loven bør i utgangspunktet dekke alle bestemmelsene i loven. Departementet mener at det i tillegg bør gis en egen, og mer avgrenset, formålsbestemmelse for kapitlet om Den norske kirke. Denne bestemmelsen må derfor kunne føres inn under lovens overordnede formålsbestemmelse. Departementet har fremmet forslag til en lovbestemmelse om formålet med lovgivningen om Den norske kirke nedenfor i kapittel 8.

Utgangspunktet for lovforslaget er først og fremst Grunnloven § 16 andre til fjerde punktum, som angår statens forhold til tros- og livssynssamfunn. Etter departementets syn bør lovens formålsbestemmelser tydelig referere til dette utgangspunktet, både lovens kapitteloverskridende formål og det særlige formålet for lovreguleringen av Den norske kirke.

Som nevnt tar loven derfor i hovedsak sikte på å regulere statlig understøttelse av tros- og livssynssamfunn, og formålsbestemmelsen bør etter departementets syn reflektere dette. Dette er ikke til hinder for at enkeltbestemmelser har betydning for individers tros- og livssynsfrihet. Reglene om inn- og utmelding har en viktig side til individuell religionsfrihet, og den særlige bestemmelsen om individuell rett til fri (permisjon) fra blant annet arbeid i dagens lovgivning er foreslått videreført.

Departementet foreslår følgende formålsbestemmelse for hele loven i lovutkastet § 1:

Formålet med loven er å understøtte tros- og livssynssamfunn.

7.3 Saklig virkeområde: begrepene trossamfunn og livssynssamfunn

7.3.1 Gjeldende rett

Det grunnleggende vilkåret som må være oppfylt for at et samfunn blant annet skal ha rett til tilskudd etter gjeldende lovgivning, er at samfunnet er et «registerført trudomssamfunn» (trossamfunnsloven § 19), tilhører gruppen av «andre organiserte trudomssamfunn» (trossamfunnsloven § 19 a) eller er et "livssynssamfunn" (livssynssamfunnsloven § 1).

Begrepene «trossamfunn» og «livssynssamfunn» er ikke definert i henholdsvis trossamfunnsloven og lov om tilskott til livssynssamfunn. Heller ikke i lovenes tilhørende forskrifter er det gitt noen definisjoner. Utviklingen og forvaltningen av tilskuddsordningene har derfor vært basert på en alminnelig forståelse av begrepene og på den veiledningen som finnes i lovenes forarbeider.

Når det gjelder trossamfunnsbegrepet, viste Dissenterlovkomiteen til «vanlig språkbruk» og la til at «[i] ordet ligger forutsetningen om at det er tale om en positiv religiøs tro. Et humanitært selskap, eller en forening for antireligiøs propaganda er ikke trossamfunn i lovens forstand» (s. 166). Komiteen karakteriserte for øvrig trossamfunn på følgende vis (s. 28):

Etter sin egenart tar trossamfunn sikte på en mer dyptgående, varig og omfattende påvirkning av sine medlemmer. Det oppfattes som noe annet og mer betydningsfullt å gå inn i et trossamfunn enn å bli medlem av en eller annen slags forening.

I det videre lovforarbeidet ble det vektlagt at det neppe var praktisk behov for en definisjon av begrepet, jf. Ot.prp. nr. 27 (1967–68) s. 25. I Ot.prp. nr. 59 (1980–81) framhevet Justis- og politidepartementet at "[k]jernen i trossamfunnsbegrepet er at det er et fellesskap basert på religiøs tro, og at det derfor oftest, men ikke alltid, er eksklusivt, dvs. at en person kan bare tilhøre ett trossamfunn." I rundskriv G-200/88 uttalte Justis- og politidepartementet følgende om hva som er et trossamfunn i lovens forstand:

Etter trossamfunnsloven kreves vanligvis at et religiøst trossamfunn må være fast organisert som en menighet som driver jevnlig møtevirksomhet og at menigheten har en fast prest/forstander som er bosatt her i landet. Videre må menigheten føre medlemsfortegnelse.

Når det gjelder livssyn og livssynssamfunn, bemerket Justis- og politidepartementet i Ot.prp. nr. 59 (1980–81) at begrepene er nokså vage og upresise. Departementet mente at det ville være vanskelig å gi et klart og presist uttrykk for innholdet i begrepene i en relativt kort lovtekst og fant ikke grunn til å innføre en definisjon av begrepet livssynssamfunn i loven.

Forarbeidene gir imidlertid noe veiledning om hva som ligger i "livssyn" og "livssynssamfunn". Det framkommer at livssynssamfunn etter norsk rett – i motsetning til trossamfunn – er sekulære eller ikke-religiøse sammenslutninger. Videre heter det følgende i Ot.prp. nr. 59 (1980–81) på s. 9:

Et livssyn kjennetegnes først og fremst av to forskjellige forhold.

For det første at det tar opp de mer sentrale spørsmål knyttet til menneskelivet. De religiøse samfunnene, iallfall de kristne, vil gjerne knytte dette til Guds eksistens. De ikke-religiøse livssyn vil søke andre veger.

For det andre vil det være et kriterium på et livssyn at det tar standpunkt til sentrale etiske spørsmål og prøver å se disse i sammenheng.

Et livssynssamfunn vil omfatte sammenslutninger organisert rundt medlemmenes felles livssyn. Det vil ofte prøve å systematisere og videreutvikle dette, eventuelt også utbre det.

Departementet vil i denne sammenheng særlig understreke en felles etisk grunnholdning som kriterium på et livssynssamfunn. Rene filosofiske sammenslutninger vil det ikke være naturlig å kalle livssynssamfunn i denne sammenheng. Det samme gjelder for organisasjoner som først og fremst tar sikte på å bekjempe andre livssyn.

Det vil heller ikke være naturlig å gi støtte til organisasjoner som vel kan ha et enhetlig syn på de spørsmål som er nevnt ovenfor, men som i det vesentlige driver virksomhet av annen art, f. eks. politisk eller forretningsmessig.

7.3.2 NOU 2013: 1

Stålsett-utvalget foreslo en felles tilskuddslov for alle tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Disse skulle ha like rettigheter og plikter. Lovforslaget videreførte ikke skillet mellom registrerte og uregistrerte trossamfunn. Utvalget vektla at det gjenstår små forskjeller i plikter mellom de to kategoriene trossamfunn.

I utvalgets lovforslag var det tatt inn definisjoner av begrepene tros- og livssynssamfunn (utkastet § 2-2 om vilkår for tilskudd):

For å få statstilskudd, må tros- eller livssynssamfunnet oppfylle følgende vilkår:

1. Et trossamfunn må være basert på felles forpliktende oppfatninger om tilværelsen der mennesket ser seg selv i relasjon til en gud eller en eller flere transendente makter.
2. Et livssynssamfunn må være basert på felles forpliktende oppfatninger om menneskets plass i tilværelsen og holdning til sentrale etiske spørsmål.
3. Samfunnet må ikke være dannet eller drives ut fra økonomisk egeninteresse, eller ha som hovedformål humanitært virke, personlig selvutvikling eller helse, kulturell virksomhet eller politisk aktivitet.

Vilkårene er noe forskjellige for trossamfunn og livssynsamfunn. Med formuleringen «felles forpliktende oppfatninger» som felles karakteristikk av både tros- og livssynssamfunn, uttrykkes at oppfatningene er ment å være retningsgivende for medlemmenes liv, og at de er ment å være gyldige eller sanne. Dette innebærer ikke et krav om en test av det enkelte medlems forhold til de felles oppfatningene.

Utvalget foreslo dessuten en eksplisitt avgrensing mot visse typer virksomhet. Støtteordningen skulle ikke omfatte organisasjoner som primært dannes eller drives ut fra økonomisk egeninteresse, organisasjoner som primært har selvutviklingskarakter og organisasjoner som først og fremst har kulturell, humanitær, politisk eller helsemessig karakter.

I høringen var de få instansene som uttalte seg om definisjonsforslaget, delte i sitt syn på dette. Norges Kristne Råd (NKR), Kirkerådet og Det teologiske fakultet ved UiO (TF) var blant instansene som var negative. Både NKR og Kirkerådet advarte mot at kortfattede definisjoner i en lovtekst kan innskrenke tros- og livssynsfriheten. Begge bemerket at begrepene "gud" og "transendente makter" ikke nødvendigvis er dekkende for alle religioner. De var også enige om at formuleringen "felles forpliktende oppfatninger" er problematisk, blant annet fordi enkelte trossamfunn kjennetegnes av at de ikke har et nærmere definert trosgrunnlag. TF anmodet departementet om å ikke innføre essensialistiske kriterier for registrering av trossamfunn, fordi det kan medføre at religioner og trossamfunn utelukkes fra ordningen. Fakultetet mente også at sondringen mellom tros- og livssynssamfunn er et kunstig og tilsynelatende tilfeldig skille mellom ulike typer trosinnhold. Fylkesmannen i Rogaland, Norsk Råd for Misjon og Evangelisering og Human-Etisk Forbund uttrykte støtte til forslaget.

7.3.3 Departementets vurderinger

Utgangspunktet for lovgivningen om tros- og livssynssamfunn er at statens fremste oppgave på tros- og livssynsfeltet er å styrke og beskytte tros- og livssynsfriheten. Det å kunne etablere et tros- eller livssynssamfunn er i prinsippet noe alle er og skal være fri til å gjøre, uten statlig innblanding og regulering. Lovgivningen bør ikke gi inntrykk av at den har ordninger for godkjenning av tros- og livssynssamfunn som sådanne.

Tros- og livssynsfeltet er i konstant endring, og mangfoldet av religioner, trosretninger og livssyn i Norge er økende. Å fastsette i lov definisjoner av begrepene trossamfunn og livssynssamfunn, vil langt på vei måtte innebære at også religion og livssyn defineres fullt ut. Det er etter departementets oppfatning en lite egnet måte å møte dette dynamiske feltet på. I verste fall kan slike definisjoner i form av en knapp lovtekst gi seg utslag i diskriminering av trossamfunn som er dannet med grunnlag i en ny religion. Både kontroll- og likebehandlingshensyn taler for at loven likevel bygger på en forståelse av hva henholdsvis tros- og livssynssamfunn er.

Kjernen i begrepet trossamfunn er at det er et fellesskap basert på en bestemt religion eller trosretning. Med religiøs tro menes en overbevisning om at det finnes en overjordisk virkelighet, det vil si en virkelighet som går utover grensene for det allment sansbare, med avgjørende betydning for mennesket. Religiøs tro avspeiler seg i følelsesmessige opplevelser i møte med det som anses som hellig, i oppfatninger av rett og galt og i syn på mennesket og verden. Det er også et grunnleggende fellestrekk at troen kommer til uttrykk i ritualer og annen atferd.

Trossamfunn er sammenslutninger av fysiske personer, og de kjennetegnes av at virksomheten prinsipalt handler om kollektiv religionsutøvelse. I trossamfunn utøves den religiøse troen i fysiske sammenkomster og felleshandlinger, ofte på en rituell eller seremoniell måte (virtuelle fellesskap, for eksempel Facebook-grupper, kan dermed ikke anses som trossamfunn i lovens forstand). Trossamfunn vil ofte også søke å utbre troen. Det kreves ikke at et flertall av medlemmene slutter opp om alle sider ved trossamfunnets lære eller praksis, ei heller at et flertall kan sies å være aktive medlemmer.

Et livssynssamfunn er et fellesskap basert på et bestemt sekulært livssyn. Med livssyn menes et sammenhengende sett av oppfatninger om menneskets plass i tilværelsen og sentrale etiske spørsmål. Livssynssamfunn er sammenslutninger av fysiske personer, og de kjennetegnes av at virksomheten prinsipalt handler om å utøve og utvikle livssynet. Livssynet kommer til uttrykk i fysiske sammenkomster. Det kreves ikke at et flertall av medlemmene slutter opp om alle sider ved samfunnets livssyn og standpunkter i konkrete spørsmål, ei heller at et flertall kan sies å være aktive medlemmer.

Organisasjoner som i det vesentlige driver politisk, humanitær, kulturell eller forretningsmessig virksomhet, regnes ikke som tros- eller livssynssamfunn. Heller ikke organisasjoner som primært skal fremme helse eller selvutvikling, eller organisasjoner som har bekjempelse av religion eller livssyn som hovedformål, anses som tros- eller livssynssamfunn. Det samme gjelder rene filosofiske organisasjoner, f.eks. der medlemmene kun deler en filosofisk grunnholdning, eller som i hovedsak handler om å diskutere filosofiske spørsmål.

Departementet vil i denne sammenheng understreke at også andre organisasjoner enn tros- og livssynssamfunn kan være vernet av tros- og livssynsfriheten, og at enhver sammenslutning selvsagt har rett til å drive sin virksomhet så lenge den er lovlig.

Enkelte bestemmelser i loven vil gjelde alle tros- og livssynssamfunn, noen vil være avgrenset til å gjelde registrerte tros- og livssynssamfunn mens andre bare vil gjelde Den norske kirke. Departementet foreslår derfor at loven deles inn i kapitler, og at kapitlenes ulike rekkevidde angis i bestemmelsen om lovens virkeområde.

I lys av drøftingen ovenfor vil departementet foreslå følgende bestemmelse om saklig virkeområde, dvs. hva som menes med tros- og livssynssamfunn etter loven, i lovutkastet § 1:

Med tros- og livssynssamfunn menes i denne loven sammenslutninger for felles utøvelse av en religiøs tro eller et sekulært livssyn.

Som tros- eller livssynssamfunn regnes ikke sammenslutninger som

1. primært framstår som virtuelle fellesskap
2. har politisk, humanitær, kulturell eller forretningsmessig virksomhet som hovedformål
3. har helse eller selvutvikling som hovedformål
4. har bekjempelse av religion eller livssyn som hovedformål
5. har et rent filosofisk formål

Loven gjelder for alle tros- og livssynssamfunn. Kapittel 2 gjelder ikke for Den norske kirke, og kapittel 3 gjelder bare for Den norske kirke.

7.4 Registrering av tros- og livssynssamfunn

7.4.1 Innledning

Gjeldende lovgivning om tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke rommer, som det har framgått, i prinsippet tre tilskuddsordninger med til dels ulike vilkår: én for registrerte trossamfunn, én for andre organiserte eller såkalte uregistrerte trossamfunn og én for livssynssamfunn. Registrerte trossamfunn har flere rettigheter og plikter enn uregistrerte trossamfunn, og derfor stilles det flere og strengere krav til førstnevnte. Den vesentligste forskjellen mellom de to kategoriene er at bare trossamfunn som er registrert, kan få vigselsmyndighet etter ekteskapsloven. Det er i dag dessuten et vesentlig høyere krav til antall medlemmer for å få tilskudd som livssynssamfunn enn som trossamfunn.

Etter gjeldende rett må tros- og livssynssamfunn være fast organisert for å kunne kreve tilskudd. Det betyr at samfunnene må ha en fastlagt organisasjons- og styringsstruktur med klare ansvarsforhold. Selve organisasjonsformen varierer imidlertid mellom dagens tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn.

Stålsett-utvalget foreslo en ny, felles tilskuddsordning for tros- og livssynssamfunn, med samme rettigheter og plikter for alle samfunnene. Forslaget innebar også at skillet mellom registrerte og uregistrerte trossamfunn ble avviklet (NOU 2013: 1 s. 332).

Utvalget vektla at de fremmet forslag om en tilskuddslov. Dette innebar at blant annet forslaget om lovregulert definisjon av tros- og livssynssamfunn og kravene til organisasjon, medlemstall, innhold osv. primært var utformet som vilkår for tilskudd. Likevel inneholdt lovforslaget en bestemmelse om "godkjenning" av tros- og livssynssamfunn som tilskuddsberettigede, ev. krav til "førstegangsregistrering", se henholdsvis utkastet § 2-3 (NOU 2013: 1 s. 423) og utredningen s. 355–356.

Utvalget drøftet særskilt om det bør stilles krav til organisering som vilkår for tilskudd til tros- og livssynssamfunn (NOU 2013: 1 s. 326–328 og s. 350 flg. og lovforslaget § 2-2 nr. 4, jf. § 2-3). Utvalget kom til at tilskudd bør forbeholdes "tros- og livssynssamfunn som gjennom sitt tros- og livssynsinnhold og det fellesskap som tilbys, kan sies å bidra med noe ut over det som hver enkelt i sin uorganiserte tros- og livssynssøken kan oppnå". I utvalgets forslag til ny tilskuddslov inngikk det derfor som et vilkår for tilskudd at tros- og livssynssamfunnene må ha vedtekter som fastsetter hvem som kan være medlem av samfunnet, styringsstrukturen i samfunnet og hvem som representerer og forplikter samfunnet utad, hvordan vedtekter kan endres og hvordan midler skal disponeres ved endringer, sammenslåinger mv.

7.4.2 Departementets vurderinger

Departementet mener, i tråd med Stålsett-utvalget, at en ny, felles lov bør gjelde både tros- og livssynssamfunn. Som nevnt omfatter departementets lovforslag i tillegg særlige bestemmelser om Den norske kirke.

Departementet mener likevel at det i loven bør videreføres en ordning med registrering av tros- og livssynssamfunn. Formålet med registreringen er først og fremst å etablere et grunnvilkår for at samfunnet får rett til å kreve statstilskudd og et grunnlag for at enkeltpersoner i samfunnet kan tildeles vigselsmyndighet. For å kunne bli registrert må samfunnet oppfylle nærmere bestemte vilkår. Departementet mener at samfunnet må være fast organisert og ha minst 500 tilskuddstellende medlemmer over 15 år. Antallskravet er drøftet særskilt i punkt 7.5 nedenfor.

Etter departementets syn bør bare tros- og livssynssamfunn som er fast organisert, kunne registreres. Departementet legger derfor til grunn at det bør stilles krav om at søknaden redegjør for organisasjons- og styringsstruktur mv. Redegjørelsen skal blant annet inneholde opplysninger om hvem som representerer og kan forplikte samfunnet utad, herunder overfor staten i forvaltningen av ordningene for registrering, tilskudd og vigsel. Departementet legger ikke opp til at det i eller i medhold av loven skal stilles spesifikke kompetansekrav til sistnevnte person(er).

Det finnes en rekke ulike organisasjonsformer blant dagens tilskuddsberettigede trossamfunn, og departementet mener at det neppe er hensiktsmessig å oppstille et eksplisitt krav om at tros- og livssynssamfunn skal ha vedtekter i en foreningsrettslig forstand.

Vilkårene for registrering vil bety at tros- eller livssynssamfunn som for eksempel ikke oppfyller kravet om et visst antall medlemmer, verken vil kunne kreve statstilskudd eller få vigselsrett etter ekteskapsloven. Bestemmelsene i lovforslaget om inn- og utmelding vil gjelde for alle tros- og livssynssamfunn, også slike som ikke er registrert.

Registreringssøknader skal behandles av Fylkesmannen, se nærmere nedenfor i kapittel 17. Det betyr blant annet at det vil måtte vurderes om en konkret sammenslutning kan regnes som et tros- eller livssynssamfunn, jf. lovutkastet § 1, og om samfunnet oppfyller de ytterligere registreringsvilkårene om fast organisering og medlemstall.

Departementet foreslår at nærmere krav til blant annet søknaden om registrering fastsettes i forskrift.

Ved endringer i opplysninger som ligger til grunn for registreringen, skal tros- eller livssynssamfunnet straks gi melding om endringene.

Når registreringsvilkårene ikke lenger er oppfylt, vil det kunne fattes vedtak om tap av registrering. At medlemstallet faller under minstegrensen på 500, skal imidlertid ikke nødvendigvis medføre at samfunnet uten videre fratas registreringen, se nærmere drøfting i punkt 7.5 nedenfor.

Videre mener departementet at brudd på tilskuddsvilkårene som foreslås i kapittel 15 nedenfor, ikke bare skal kunne medføre at tilskudd nektes og eventuelt kreves tilbakebetalt, men at vedkommende tros- eller livssynssamfunn også kan nektes eller fratas registrering. Tap av registrering vil bety at godkjente vigslere i tros- eller livssynssamfunnet mister vigselsretten etter ekteskapsloven, jf. kapittel 19 om vigselsmyndighet. Departementet foreslår imidlertid ikke at brudd på vilkår for tilskudd automatisk skal medføre tap av vigselsrett.

Registrering bør også kunne fratas tros- og livssynssamfunn som begår brudd på lovens regler om bruk av tilskudd og rapportering, se nærmere omtale i kapittel 16.

7.5 Særlig om antallskrav for registrering av tros- og livssynssamfunn

7.5.1 Gjeldende rett

Det er i dag ikke fastsatt en minstegrense for hvor mange medlemmer et trossamfunn må ha for at det skal ha rett til tilskudd fra det offentlige. I trossamfunnsbegrepet, som forutsetter en sammenslutning av mennesker, ligger det imidlertid innforstått et krav om minimum to medlemmer. Etter livssynssamfunnsloven § 2 annet ledd kan departementet gi «føresegner om kor mange medlemmer eit samfunn må ha for å få tilskot». Med hjemmel i denne paragrafen er det fastsatt et krav om at livssynssamfunn må ha minst 500 tilskuddstellende medlemmer for å ha rett til tilskudd.

Dissenterlovkomiteen foreslo at trossamfunn måtte ha minst 100 medlemmer over 18 år for å kunne bli registrert og motta tilskudd etter loven. Komiteen begrunnet kravet med at det ikke var ønskelig å spre offentlige funksjoner til «små trossamfunn hvis levetid ofte er kort» (s. 167). Justisdepartementet fant i det videre lovforarbeidet at et slikt krav etter forholdene i Norge ville virke urimelig. Kravet ble derfor utelatt fra departementets lovforslag, se Ot.prp. nr. 27 (1967–68) s. 56.

Antallet små trossamfunn som mottar tilskudd, øker stadig. I perioden 2005–2015 steg antallet trossamfunn som har færre enn 100 tilskuddstellende medlemmer, fra 244 til 327.

7.5.2 NOU 2013: 1

Utøvelse av religion eller utvikling av livssyn i et organisert fellesskap må oppfattes som særlig støtteverdig, enten ut fra en vurdering av samfunnsverdi eller som et bidrag til å realisere en grunnleggende tros- og livssynsfrihet. Gitt et slikt syn på verdien av samfunnsdannelse, virker det rimelig å stille visse minstekrav til samfunnets størrelse, stabilitet og livskraft.

Utvalget foreslo at det ble satt samme minstegrense for tros- og livssynssamfunn og mente at grensen burde heves for trossamfunnene. Det ble påpekt at et høyere krav til medlemstall ville virke administrativt forenklende og gi større muligheter for myndighetene til å ha en reell dialog med samfunnene. Flertallet i utvalget foreslo at antallskravet ble satt til 100 medlemmer, mens mindretallet foreslo et krav om minst 10 medlemmer.

Det ble framholdt at «[…] mulighetene for å organisere seg i en felles virksomhet i forhold til tilskuddsordningen, ikke krever at den enkelte menighet i en religiøs bevegelse fratas selvstendighet».

Utvalget mente at hensynet til forsvarlig håndtering av vigselsoppgavene kunne tilsi et høyere antallskrav for vigselsrett enn for tilskudd. Det prinsipale forslaget var at Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene ble fratatt vigselsretten, og at det ble innført sivil ekteskapsinngåelse som generell ordning. Men utvalget vurderte også hvilke krav som burde stilles ved en eventuell videreføring av vigselsretten til tros- og livssynssamfunn. Et flertall i utvalget foreslo en minstegrense på 500 medlemmer for å få vigselsrett (NOU 2013: 1 s. 207–208).

I høringen var et flertall av de relativt få instansene som uttalte seg om å innføre et felles antallskrav for tilskudd, positive, inkludert Oslo kommune, Borg biskop og bispedømmeråd, Human-Etisk Forbund (HEF) og LIM (Likestilling, integrering, mangfold). Noen av instansene mente at 100 medlemmer var for høyt, men støttet et lavere krav. TF og NKR var blant instansene som var kritiske.

NKR viste til at FNs spesialrapportør for religionsfrihet samt OSSE og Venezia-kommisjonen hadde frarådet antallskrav for registrering av tros- og livssynssamfunn. Ifølge NKR vil et krav om 100 medlemmer medføre at frittstående menigheter som er organisert som lokale, selvstendige trossamfunn, ikke lenger vil få tilskudd, og være distriktsfiendtlig. Siden pinsemenighetenes organisering i selvstendige menigheter er forankret i et teologisk begrunnet kirkesyn, vil kravet oppleves som en forskjellsbehandling på grunn av teologi. NKR hevdet at kravet også vil vanskeliggjøre etablering av religiøs virksomhet blant etniske og språklige minoritetsgrupper samt nyetablering av selvstendige menigheter som ikke hører inn under noen etablert sammenslutning. NKR mente at antallskravet var motivert ut fra statens behov, ikke trossamfunnenes, og at det kan bidra til å presse trossamfunn inn i uønskede og praktisk krevende administrative overbygninger.

7.5.3 Departementets vurderinger

Departementet er enig med Stålsett-utvalget i at det bør settes et høyere antallskrav for trossamfunn enn i dag, og at kravet bør være det samme for tros- og livssynssamfunn.

I likhet med utvalget mener departementet at tros- og livssynssamfunn som skal understøttes av staten fordi organisert tros- og livssynsutøvelse anses særlig støtteverdig, bør oppfylle visse minstekrav til størrelse, stabilitet og livskraft, jf. også departementets generelle drøftinger i kapittel 6 om en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Også administrative hensyn, mulighetene for å kunne følge opp de enkelte samfunnene m.m. tilsier at det i framtiden bør settes en minstegrense for samfunnets størrelse for at støtte skal kunne gis.

I kapittel 18 nedenfor drøfter departementet hvilke regler loven bør gi om medlemskap og tilhørighet i tros- og livssynssamfunn. Av forenklings- og likebehandlingshensyn mener departementet at bare medlemmer som har fylt 15 år, bør telle med når statstilskuddet til tros- og livssynssamfunn skal beregnes. Videre mener departementet at tilskuddstellende medlemskap bør forbeholdes personer som selv har meldt seg inn eller blitt innmeldt av foreldre eller verge, som er bosatt i riket, og som ikke er medlem i Den norske kirke eller annet registrert tros- eller livssynssamfunn.

For at vedkommende fylkesmann skal kunne føre en mer effektiv og inngående kontroll av om tros- og livssynssamfunnene oppfyller lovbestemte krav og vilkår enn det fylkesmannsembetene har forutsetninger for å gjøre i dag, må antallet tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn etter departementets oppfatning reduseres vesentlig fra dagens 783.

Med en minstegrense på 1 000 tilskuddstellende medlemmer over 15 år, vil antallet tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn reduseres fra 783 til 55 samfunn, ifølge tall fra Brønnøysundregistrene (2016-tall). Samfunnene som i 2016 hadde færre enn 1 000 tilskuddstellende medlemmer over 15 år, i alt 728 samfunn, hadde samlet sett ca. 130 000 tilskuddstellende medlemmer.

Et antallskrav på 500 tilskuddstellende medlemmer over 15 år vil bety at antallet tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn synker fra 783 til 123 samfunn. Samfunnene som i 2016 hadde færre enn 500 tilskuddstellende medlemmer over 15 år, hadde til sammen ca. 81 000 tilskuddstellende medlemmer. I kapittel 18 er alderskravet på 15 år nærmere omtalt, og det vises til omtalen der. Det vises ellers til kapittel 23 om økonomiske og administrative konsekvenser, der virkningen av antallskravet på 500 medlemmer over 15 år er nærmere omtalt. Også virkningene ved antallskrav som er lavere eller høyere enn 500 er illustrert i kapittel 23.

Ved innføringen av et antallskrav vil mindre samfunn kunne gå sammen med andre samfunn i en organisatorisk overbygning for å møte kravet. Departementet understreker at dette ikke innebærer at samfunnene må slå seg sammen og oppgi sin selvstendighet. Imidlertid må det finnes en felles instans som kan fremme søknad om registrering og kreve tilskudd, og som kan stilles til ansvar for at krav og plikter etter loven oppfylles. Fellesinstansen behøver ikke være landsdekkende. Tros- eller livssynssamfunnene som inngår i en slik overbygning, trenger heller ikke være geografisk tilstøtende eller nære hverandre. Departementet mener det bør være et krav at samfunnene som vil samordne seg, skal være likeartede i den forstand at de tilhører samme religion eller livssyn.

Muligheten for organisatoriske tilpasninger betyr at virkningen av antallskravene ikke vil bli så sterk som tallene ovenfor indikerer.

Departementet mener at loven av rimelighetsgrunner bør åpne for unntak fra antallskravet, men bare i helt særlige tilfeller. Departementet mener derfor at antallskravet bare skal kunne fravikes for trossamfunn som tilhører en veletablert religion eller trosretning internasjonalt, som har lang historie i Norge, og som ikke har likeartede samfunn som det er mulig å møte antallskravet i fellesskap med.

En unntaksregel som skissert ovenfor, vil kunne by på vanskelige grensedragninger, og det er derfor departementets forutsetning at den skal anvendes svært restriktivt og på en ikke-diskriminerende måte.

Departementet viser til regulering av tilsvarende forhold i Sverige. Etter den svenske forskriften om statsbiodrag til trossamfunn (Tillämpningsföreskrifter för statsbidrag till trossamfund, antagna av SST 2015-02-17, rev. 160217), må samfunnet blant annet oppfylle et vilkår om å "ha egen livskraft" for å ha krav på tilskudd. Dette vilkåret anses som hovedregel oppfylt om samfunnet betjener minst 3 000 personer. Dette antallskravet kan fravikes etter følgende unntaksbestemmelse: "Om samfundet betjänar färre än 3 000 personer bör det ändå anses ha egen livskraft, om det utgör en del av ett internationellt verksamt trossamfund av betydande omfattning, samt att man tillsammans med andra samfund inom samma samfundsfamilj bildar ett organ för samverkan om fördelning av statsbidrag."

Med en minstegrense på 500 medlemmer over 15 år, og en svært begrenset adgang til å gi unntak, vil en oppnå betydelige fordeler for det offentlige. Forslaget vil gi administrative lettelser ved at det blir færre samfunn å forholde seg til, kontrollere og følge opp.

Departementet foreslår at antallsgrensen formelt knyttes til registrering. Den vil imidlertid da også fungere som et vilkår for tilskudd og for å kunne få vigselsrett, se nedenfor i kapitlene 15 og 19. Departementet vil presisere at antallskravet som foreslås, ikke vil begrense adgangen til å etablere tros- og livssynssamfunn som selvstendige rettssubjekter.

Hensynet til en forsvarlig håndtering av vigselsoppgavene taler for et antallskrav. Det samme gjør forenklings- og effektiviseringshensyn for det offentlige. En felles minstegrense på 500 tilskuddstellende medlemmer vil gi administrative forenklinger for staten; det vil bli færre samfunn og formodentlig også færre vigslere å forholde seg til, kontrollere og følge opp. En utvikling der stadig flere små trossamfunn som nyopprettes og ofte kan ha en kort levetid, gis vigselsrett, er ikke ønskelig. At tros- og livssynssamfunn må ha minst 500 tilskuddstellende medlemmer for å kunne få vigselsrett, er i tråd med Stålsett-utvalgets anbefalinger.

Etter departementets syn bør ikke tros- og livssynssamfunn nødvendigvis tape statusen som registrert og dermed også tilskudds- og vigselsretten hvis medlemstallet faller under minstegrensen. Undertalligheten kan være midlertidig. Det vil være uheldig om tros- og livssynssamfunn hvis medlemstall fra år til år veksler mellom om å være like over og like under antallskravet, skal slettes det ene året og nyregistreres i det neste.

Det vil ikke være hensiktsmessig å fastsette en særskilt minstegrense for når et undertallig samfunn skal fratas registreringsstatusen, blant annet fordi det kan få uheldige konsekvenser for likebehandling av samfunnene. Departementet mener at både undertallighetens årsak(er), størrelse og varighet kan være relevante momenter i vurderingen av om tros- eller livssynssamfunnet bør slettes fra registeret. Nærmere regler om dette kan fastsettes i forskrift.

Departementet foreslår følgende regler om registrering i lovutkastet § 3:

Et tros- eller livssynssamfunn kan bli registrert når det er fast organisert og har minst 500 medlemmer som

1. har fylt 15 år,
2. selv har meldt seg inn, eller som har blitt innmeldt av foreldre eller verge,
3. er bosatt i riket, og som
4. ikke er medlem i Den norske kirke eller annet registrert tros- eller livssynssamfunn.

Antallskravet kan oppfylles ved at likeartede samfunn søker om å bli registrert i fellesskap.

Dersom muligheten etter annet ledd er uttømt, kan kravet om mer enn 500 medlemmer etter første ledd fravikes når helt særlige forhold tilsier at det bør gis tilskudd eller vigselmyndighet til et trossamfunn som tilhører en veletablert religion eller trosretning internasjonalt, og som har vært virksom i Norge i mange år.

Samfunnet skal uten opphold gi melding om endringer i opplysningene som lå til grunn for registreringen.

Når registreringsvilkårene ikke lenger er oppfylt, eller ved vesentlige brudd på andre krav i denne loven eller forskrifter gitt i medhold av loven, kan tros- eller livssynssamfunnet fratas registreringen.

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om krav til søknad om registrering, plikten til å opplyse om endringer og om tap av registrering.

7.6 Etablering av ny registreringsordning og overgangsbestemmelser

Etter departementets mening taler likebehandlings- og forutsigbarhetshensyn for at alle tros- og livssynssamfunn som i dag er registrert og/eller mottar tilskudd etter gjeldende lovgivning, og som ønsker å bli registrert etter den nye loven, må fremme en ny registreringssøknad – ikke bare samfunn som etableres etter lovens ikrafttreden. Hver søknad skal undergis en reell prøving mot samtlige registreringsvilkår.

Departementets syn i dette spørsmålet har støtte i Stålsett-utvalgets vurderinger og forslag. I utvalgets forslag til ny tilskuddslov inngikk en ordning for godkjenning av tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn. Utvalget la opp til at alle tros- og livssynssamfunn måtte ha en ny godkjenning (s. 356–357):

Utvalget vurderer det slik at det er behov for en ny lov om tilskudd til tros- og livssynssamfunn. I tillegg til en lovteknisk opprydding, er det etter utvalgets mening behov for å markere at en ønsker å etablere en ny ordning med tydeligere avgrensninger. Utvalgets inntrykk er at det kan være betydelig fare for forskjellsbehandling både mellom ulike fylkesmannsembeter og mellom vedtak som er gjort for en tid tilbake og avgjørelser av nyere dato.

[…] I en egen lovbestemmelse om forholdet mellom gammel lov og ny lov bør det slås fast at godkjenninger som er foretatt under hjemlene i lov om trudomssamfunn, ikke vil gjelde uten ny vurdering etter nye regler. […] Utvalget mener det må foretas en reell ny prøving av de ulike tros- og livssynssamfunnene og legger ikke til grunn at alle de knapt 660 tros- og livssynssamfunnene vil få godkjenning under ny ordning.

Når det gjelder tilslutning til de konkrete kravene for oppfyllelse av forutsetninger for støtte (tros- eller livssynsinnhold og forholdet til lov og etiske verdier), er det ingen grunn til å ha en lang overgangsperiode. Krav om antall kan tilsi en lenger overgangsperiode. Utvalget foreslår at en legger til grunn at godkjenninger under nåværende lov prolongeres i 3 år før alle krav etter ny lov må være tilfredsstilt.

Spørsmål om forlengelse av «godkjenning» etter gjeldende lovgivning, herunder lengden på en eventuell overgangsperiode, vil departementet komme tilbake til i forskriftsarbeidet. Departementet antar at det kan være behov for en overgangsperiode på to-tre år for de som har rett til tilskudd etter dagens regler.

Departementet er enig med utvalget i at et tilskuddstellende medlemskap som er etablert etter gjeldende lovgivning, ikke behøver å etableres på nytt når den nye loven har trådt i kraft.

Det vil også være behov for å kunne gi overgangsbestemmelser om utøvelse av vigselsmyndighet etter dagens trossamfunnslov og ekteskapslov. Utgangspunktet vil være at vigselsmyndighet etter nå gjeldende rett videreføres i en viss periode.

Departementet foreslår følgende bestemmelse i lovutkastet § 21 annet ledd:

Kongen gir nødvendige overgangsbestemmelser.