21 Livssynsavgift

21.1 Innledning

I de foregående kapitlene har departementet gjennomgått dagens finansieringsordninger for tros- og livssynssamfunnene og tatt opp forslag om endringer i disse. For tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke innebærer endringene en full statlig finansiering og en viss omlegging av tilskuddsordningen. For Den norske kirke foreslås en fortsatt budsjettstyrt finansiering der man enten beholder dagens to-delte finansiering mellom stat og kommune eller der staten overtar hele finansieringsansvaret. Forslagene har det til felles at de viderefører et finansieringssystem som legger det alminnelige skatte- og avgiftssystemet til grunn. Dette innebærer at både personlige skatteytere, bedrifter, oljeinntekter og øvrige skatter og avgifter er med på å finansiere virksomheten i Den norske kirke og i de andre tros- og livssynssamfunnene, uten at det er noen direkte kobling mellom skatt og medlemskap.

Flere kirkelige og offentlige utredninger har pekt på at dagens finansieringsordninger for Den norske kirke gjennom det alminnelige skatte- og avgiftssystemet ikke i stor nok grad gir det enkelte medlemmet et selvstendig ansvar for sin religiøse tilhørighet – også økonomisk. De alternative finansieringsordningene som har blitt drøftet, har i hovedsak vært ordninger med medlemsavgift i kombinasjon med dagens offentlige bevilgninger, eller en ordning med en pliktig livssynsavgift som ilegges alle skattebetalere, jf. blant annet Bakkevig-utvalgets utredning Samme kirke – ny ordning og Gjønnes-utvalgets utredning NOU 2006:2 Staten og Den norske kirke. En overgang til full medlemsfinansiering av Den norske kirke gjennom innkreving av medlemsavgift har ikke vært foreslått, blant annet under henvisning til at økonomi ikke bør være avgjørende for folks tilhørighet, og at en full medlemsfinansiering kan komme i konflikt med forutsetningene for den åpne folkekirken, se blant annet NOU 2006:2 s. 125 ff.

Som det framgår av drøftingene foran i kapittel 6, legger departementet til grunn at staten etter Grunnloven § 16 er rettslig forpliktet til materielt å understøtte tros- og livssynssamfunnenes virksomhet, også med økonomisk støtte. Staten har imidlertid et betydelig rom for å vurdere hvilket nivå den økonomiske støtten skal ligge på, og hvordan støtten skal innrettes.

Departementet tar ikke opp forslag om full medlemsfinansiering av Den norske kirke gjennom innkreving av medlemsavgift. Det er imidlertid departementets syn at Den norske bør ha anledning til å kreve medlemskontingent, slik som andre tros- og livssynssamfunn. Siden det er uklart om Den norske kirke har rettslig adgang til dette, foreslår departementet en egen lovbestemmelse som klargjør adgangen, jf. kapittel 10.

I forbindelse med at den offentlige finansieringen av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn nå er aktuell for endringer, har departementet sett det som viktig å få vurdert en obligatorisk livssynsavgift, felles for alle skatteytere, som et alternativt finansieringssystem til dagens finansieringssystem, og dermed også til de forslag departementet har tatt opp i høringsnotatet.

Livssynsavgiften har tradisjonelt blitt løftet fram som en modell som i teorien og ideelt gir en klar sammenheng mellom medlemskap og hva støtten går til, og som ivaretar et hensyn om at ingen bør være forpliktet til å gi økonomisk støtte til et tros- eller livssynssamfunn som han eller hun ikke selv er medlem av.

Selv om flere utvalg har sett nærmere på livssynsavgiften som modell, har den aldri vært konsekvensutredet. Det er også få land å høste erfaringer fra. Både Italia og Island har hatt ulike innslag av livssynsavgift, men ingen av disse landene har ordninger som gir vesentlige bidrag til utformingen av en mulig livssynsavgift i Norge, jf. omtalen av disse landene nedenfor.

En ordning med livssynsavgift er ment å erstatte dagens offentlige bevilgninger til tros- og livssynssamfunnene, inkludert Den norske kirke. For å kunne ta stilling til om livssynsavgiften er en modell som egner seg, har departementet sett behov for å få nærmere utredet mange av de spørsmålene som knytter seg til en slik avgift. Dette gjelder blant annet hvilke tekniske løsninger som kan være aktuelle, og hvilke økonomiske og administrative konsekvenser en livssynssavgift kan få for samfunnenes inntekter, det offentliges utgifter og for den enkeltes privatøkonomi.

I dette kapitlet gjennomgås konsekvensene av mulige løsninger for utforming av en livssynsavgift. Gjennomgangen bygger på systematikken og hovedfunnene til EY Norge, som på oppdrag fra departementet har foretatt en utredning av spørsmålene, se nærmere omtale nedenfor under punkt 21.3 Livssynsavgift som finansieringsordning i Norge. Departementets vurderinger er foretatt avslutningsvis i punkt 21.5.

21.2 Livssynsavgiften i Italia og på Island

Italia og Island har blitt trukket fram av tidligere utredninger som eksempler på land som har livssynsavgift. Det kan imidlertid reises spørsmål ved om de økonomiske støtteordningene til tros- og livssynssamfunn i disse landene kan omtales som en livssynsavgift.

21.2.1 Island

På Island er det grunnlovsfestet at enhver er fri til å stå utenfor religiøse foreninger, og at ingen skal være forpliktet til å gi noen form for økonomisk støtte til en religiøs forening som han eller hun ikke er medlem av (artikkel 64), jf. omtalen foran i kapittel 5 av den økonomiske støtteordningen for tros- og livssynssamfunn på Island.

Tidligere var det slik at skattebetalere som ikke var medlem av noe tros- eller livssynssamfunn betalte en månedlig avgift, slik også medlemmer av religiøse foreninger gjorde. Avgiften fra disse gikk til universitetet. Departementet har ved henvendelse til den norske ambassaden på Island fått opplyst at avgiften på Island ikke lenger er obligatorisk for de som ikke tilhører en religiøs forening eller, fra 2013, et sekulært livssynssamfunn. Endringen gjør at den økonomiske støtteordningen på Island i dag mer kan karakteriseres som en blanding av en medlemsavgift og den tilskuddsordningen vi har i Norge i dag. En andel av inntektsskatten til medlemmer over 16 år (religiøs myndighetsalder) fordeles videre som statstilskudd til godkjente religiøse foreninger eller sekulære livssyn. De som ikke er medlemmer, betaler ingen avgift.

21.2.2 Italia

I Italia bidrar alle skattebetalere til "livssynsavgiften", men avgiften er ikke en avgift knyttet til personlige skatteytere i den forstand at det er en viss prosent av den enkeltes inntektsskatt som utgjør avgiften. Avgiften settes fast som 0,8 pst. av statens totale inntekter fra inntektsskatten. Beløpet blir så fordelt mellom staten og trossamfunn som staten har godkjent gjennom særlig avtale.

Avgiften i Italia er ikke knyttet til medlemskap i tros- eller livssynssamfunn. Den enkelte skattebetaler fyller ut punktet om livssynsavgift i skattemeldingen (selvangivelsen) og velger selv fritt hvilken institusjonen som skal tilgodesees. Skattebetaleren må da velge mellom de institusjonene som staten har inngått avtale med, og det er bare en andel av den totale summen av avgiften som fordeles på denne måten. Den resterende andelen fordeles etter egne fordelingsnøkler avhengig av hvilke avtaler det enkelte godkjente trossamfunn har inngått med staten. Den katolske kirke har avtale om å motta den største andelen av avgiften.

I dag er det 11 slike godkjente trossamfunn som den enkelte kan velge å gi en del av sin avgift til. Av ikke-religiøse godkjente formål, står arbeid for å bekjempe sult, håndtering av naturkatastrofer, assistanse til flyktninger, vedlikehold av kulturarv og vedlikehold av skolebygninger oppført på listen i skattemeldingen. Sekulære livssynssamfunn er ikke innlemmet i ordningen. Det er heller ingen muslimske samfunn som til nå har fått godkjent avtale med staten om rett til livssynsavgift.

Livssynsavgiften i Italia er slik sett mer en form for særskatt som den enkelte fritt kan gi til et av staten godkjent formål, enn den er en livssynsavgift som ivaretar avgiftens ideelle formål om direkte kobling mellom medlemskap og hva avgiften går til.

21.3 Livssynsavgift som finansieringsordning i Norge

En offentlig livssynsavgift forstås gjerne som en pliktig avgift som staten pålegger alle skatteytere å betale. Ordningen har likhetstrekk med dagens finansieringssystem for tros- og livssynssamfunn, der alle skatteytere i realiteten er med på å finansiere samfunnene gjennom statens alminnelige skatter og avgifter.

Ved en livssynsavgift er det imidlertid ikke statens alminnelige skatter og avgifter som skal omfordeles. Avgiften er knyttet til personlige skatteytere, og ideen bak livssynsavgiften er at det skal være en direkte kobling mellom innbetalt avgift og hvilket formål avgiften går til. Avgiften fra medlemmer av Den norske kirke skal gå til Den norske kirke, avgiften fra medlemmer av Buddhistforbundet skal gå til Buddhistforbundet osv., altså en øremerking av innkrevet livssynsavgift til formålet. De som ikke er medlemmer av et tros- eller livssynssamfunn unngår ikke å betale avgiften, men avgiften skal ikke gå til å finansiere virksomhet av tros- eller livssynsmessig karakter. Den skal gå til å dekke et veldedig formål, eventuelt gå til generelle samfunnsformål på linje med ikke-øremerkede skatter og avgifter som staten ellers krever inn.

En annen hovedforskjell mellom dagens finansieringssystem og en livssynsavgift, er at livssynsavgiften i utgangspunktet vil være en avgift til staten for videre tildeling til tros- og livssynssamfunnene, inkludert Den norske kirke. Kommunenes ansvar for å finansiere tros- og livssynssamfunnene, slik som i dag, vil med andre ord falle bort. Departementet ser det ikke som aktuelt at livssynsavgiften utformes som en lokalt fastsatt eller innkrevd avgift, jf. nærmere om dette under punkt 21.5.2.1.

En ordning med livssynsavgift kan utformes og innkreves på forskjellige måter. I tillegg er det et spørsmål hvordan innberetningen av medlemsopplysninger skal skje, og i hvilken grad avgiften skal øremerkes eller ei. Disse er blant spørsmålene EY Norge har utredet på oppdrag fra departementet. Utredningen har tatt for seg ulike alternativer for utforming, innkreving og innberetning av avgiften, og vurdert konsekvensene av disse alternativene opp mot kategoriene økonomi, administrasjon, personvern og teknologi.

Rapporten fra EY ligger sammen med departementets oppdragsbeskrivelse ute på Kulturdepartementets nettside og kan leses i sin helhet her: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/rapport--om-livssynsavgift/id2541795/?q=Livssynsavgift

Nedenfor gjennomgås kort de ulike alternativene EY skisserer, sammen med EYs hovedfunn fra rapporten. Som forutsetning for EYs utredning har departementet lagt til grunn at det offentliges samlede utgiftsnivå til Den norske kirke og de øvrige tros- og livssynssamfunnene skal ta utgangspunkt i dagens bevilgningsnivå. Dette utgjør i dag om lag 5 mrd. kroner til Den norske kirke utenom gravplassforvaltningen og 600 mill. kroner til de øvrige tros- og livssynssamfunnene, samlet om lag 5,5 mrd. kroner.

21.4 EY Norges rapport – konsekvensutredning av livssynsavgiften

21.4.1 Innledning

Rapporten fra EY Norge tar utgangspunkt i følgende fire områder, som hver har knyttet alternativer til seg. Alternativene er så vurdert opp mot hvilke konsekvenser de har for økonomi, administrasjon, personvern og teknologi.

21.4.2 Utformingen av avgiften

21.4.2.1 Innledning

En livssynsavgift kan utformes som et kronebeløp likt for alle, eller den kan settes som en prosent av skattbar inntekt – en såkalt progressiv avgift som knyttes til den enkeltes skatteevne. Nedenfor gjennomgås kort de to alternativene og deres konsekvenser for de fire områdene økonomi, administrasjon, personvern og teknologi.

21.4.2.2 Fast kronebeløp

Et fast kronebeløp som er likt for alle, innebærer at avgiften settes uavhengig av inntekt og øvrige fradrag. Gitt dagens nivå på statens og kommunenes samlede bevilgninger til tros- og livssynssamfunn, vil de økonomiske konsekvensene for samfunnene ved en slik utforming av avgiften være få. Samfunnene vil få inntekter som er direkte proporsjonal med antallet skattebetalende medlemmer og uavhengig av medlemmenes inntektsnivå. I utgangspunktet vil det derfor ikke være behov for å foreta noen refordeling mellom samfunnene for å videreføre dagens bevilgningsnivå. Fordelingen mellom dagens totale antall medlemmer, som blant annet innbefatter barn, er imidlertid ikke nødvendigvis proposjonal med hvor mange skattebetalende medlemmer hvert samfunn har. En viss refordeling mellom samfunnene må en derfor påregne også ved et fast kronebeløp som er likt for alle. Et fast kronebeløp vil imidlertid kunne ivareta livssynsavgiftens intensjon om en kobling mellom innbetalt avgift og medlemskap.

En utforming av avgiften som et fast kronebeløp vil imidlertid medføre en relativt stor omlegging av den enkeltes skattenivå. Dersom alle skal betale samme beløp uavhengig av inntekt og øvrige fradrag, vil livssynsavgiften utgjøre en større andel av inntekten til de med lav inntekt enn de med høy inntekt. Det er med andre ord de med lavest skatteevne som vil få størst økning i skattebelastning. Dette er et brudd med den alminnelige innretning av skatter og avgifter i Norge og vil blant annet aktualisere et behov for å trekke en nedre grense for når det er rimelig at en skattebetaler betaler livssynsavgift.

Et fast kronebeløp vil være en enklere avgift å administrere enn en progressiv avgift så fremt innkrevingen skjer utenom den alminnelige beskatningen, for eksempel ved faktura. Foretas innkrevingen derimot over skattemeldingen, er de administrative kostnadene ved et fast kronebeløp og en progressiv avgift stort sett de samme.

Et fast kronebeløp vil isolert sett ikke ha personvernutfordringer, da det ikke er nødvendig å foreta en kobling mellom medlemsopplysninger og ligningsopplysninger for den enkelte skattebetaler. Det er heller ingen åpenbare teknologiske utfordringer knyttet til at avgiften utformes som et fast kronebeløp.

21.4.2.3 Prosent av inntekt (progressiv avgift)

En progressiv avgift innebærer at størrelsen på livssynsavgiften knyttes til forhold som inntekt, fradrag og skatteklasse.

Dersom avgiften settes til en viss prosent av skatteyterens inntekt, vil avgiften utgjøre en like stor andel av inntekten til alle skatteytere. Skatteeffekten av avgiften for den enkelte skatteyter vil, med de forutsetninger som er nevnt innledningsvis, ligge nær skatteeffekten av dagens finansieringsordning for tros- og livssynssamfunnene.

For tros- og livssynssamfunnenes økonomi derimot, vil en progressiv avgift gi andre fordelingsvirkninger enn de som følger av dagens finansieringsordning dersom intensjonen om en øremerket avgift skal beholdes. Samfunn som for eksempel har medlemmer med høy gjennomsnittsinntekt, vil få et høyere avgiftsgrunnlag enn andre samfunn og få en høyere tildeling per medlem. Dette kan omgås ved ikke å øremerke avgiften eller ved å legge inn en refordelingspott, men et slikt utjevningssystem vil innebære at enkelte tros- og livssynssamfunn subsidierer andre, og en vil miste den direkte sammenhengen mellom enkeltindividets avgift og registrert medlemskap.

Dersom en progressiv avgift øremerkes, vil det være nødvendig å foreta en kobling mellom medlemsopplysninger og skatteopplysninger. Dette vil skape større personvernutfordringer enn ved et fast kronebeløp. Personvernutfordringene kan minimeres dersom man helt unngår øremerking, men dette vil innebære at en mister den direkte sammenhengen mellom enkeltindividets avgift og registrert medlemskap.

Dersom avgiften skal synliggjøres, vil dette innebære noen mindre endringer i oppsettet av skattemeldingen. Disse endringene er ifølge Skattedirektoratet enkle å gjennomføre.

21.4.3 Innkreving av avgiften

21.4.3.1 Innledning

En innkreving av avgiften kan enten foretas via den alminnelige skatteinnkrevingen eller ved bruk av faktura. Nedenfor gjennomgås kort hva som ligger i de to alternativene, målt opp mot konsekvensene de har for økonomi, administrasjon, personvern og teknologi.

21.4.3.2 Skatteinnkreving

En innkreving av livssynsavgiften via den alminnelige skatteinnkrevingen vil være tilnærmet lik dagens praksis. Forskjellen er at summen kan velges synliggjort på skattemeldingen til den enkelte, enten som en prosent av inntekt eller som et fast kronebeløp. Førstnevnte vil være sammenlignbart med hvordan trygdeavgiften synliggjøres i dag, selv om det er stor forskjell i størrelsesgrunnlaget (statens inntekter fra arbeidsgiver- og trygdeavgiften utgjør til sammen i dag i overkant av 300 mrd. kroner).

Dersom avgiften skal gjøres eksplisitt og være synliggjort, vil en innkreving gjennom den alminnelige beskatningen føre til en noe økt administrasjonsbyrde for staten sammenlignet med dagens system. Dette skyldes at skattemyndighetene må skille ut en del av personbeskatningen som en livssynsavgift. Endringene som etableringen medfører, samt driften av denne, vil imidlertid være moderate. Det vil ifølge Skattedirektoratet også være enkelt å foreta de nødvendige tekniske justeringene i skattemeldingen.

En innkreving av tros- og livssynsavgiften via den alminnelige skatteinnkrevingen vil gi personvernutfordringer i det øyeblikket innkrevd beløp kobles til faktisk tilhørighet i form av en medlemsregistrering. Omfanget av personvernutfordringene avhenger av hvilken løsning som velges for innberetning av medlemsopplysninger, se nedenfor.

Generelt vil det være mulig å redusere personvernutfordringer gjennom en sletting eller isolering av aktuelle poster på skattemeldingen. På den måten vil skattemeldingen fortsatt kunne brukes til å søke om banklån eller støtte fra NAV etc. EY viser imidlertid i sin rapport til at løsningene innen dagens system bare er mulig for skatteytere som har elektronisk skattemelding. For alle andre vil det være nødvendig med manuell sladding av opplysninger, noe som vil øke administrasjonsbyrden. Mulighetene for skjerming av sensitive opplysninger vil være betraktelig større i den nye skattemeldingsløsningen som er under utarbeiding hos Skatteetaten, men det vil ifølge EY-rapporten ta flere år før en slik løsning er på plass.

21.4.3.3 Innkreving ved bruk av faktura

En innkreving av livssynsavgiften som en særavgift kan også gjøres ved bruk av faktura. Dette er en ordning som blant annet benyttes for innkreving av kringkastingsavgift og veiavgift.

De økonomiske og administrative kostnadene ved innkreving gjennom faktura er betydelige sammenlignet med dagens system og sett opp mot et alternativ hvor det gjøres gjennom den alminnelige skatteinnkrevingen.

Innkreving av kringkastingsavgiften koster i dag staten i underkant av 3 pst. av innkrevd beløp. Den økonomiske belastningen for staten ved å innkreve en livssynsavgift med en total kostnadsramme på 5,5 mrd. kroner, vil med sannsynlighet ligge på tilsvarende nivå, altså i overkant av 150 mill. kroner årlig.

En økt administrasjonsbyrde vil først og fremst være forbundet med å etablere en virksomhet tilsvarende lisensavdelingen i NRK, som blir satt til å administrere, drifte og kontrollere ordningen. Virksomheten vil ifølge EYs rapport høyst sannsynlig også ha behov for en teknisk løsning som vil kreve betydelige etablerings- og driftskostnader.

Bruk av faktura har imidlertid positiv innvirkning på personvernhensyn, da informasjon om tilhørighet til tros- eller livssynssamfunn ikke sammenblandes med annen personinformasjon, som inntekt, formue og øvrige forhold knyttet til personlig beskatning. Det vil likevel også ved bruk av faktura være personvernopplysninger som må sikres overfor aktører som er involvert i innkrevingen av avgiften.

21.4.4 Innberetning av medlemsopplysninger

21.4.4.1 Innledning

Ifølge EYs rapport er det to hovedalternativer for innberetning av medlemskap i forbindelse med en livssynsavgift. Enten kan medlemskap innberettes via skattemeldingen, eller så kan slik informasjon innberettes gjennom en egen løsning utenom skattemeldingen, for eksempel via Altinn.

For innberetning via skattemeldingen finnes det igjen ulike alternativer. Opplysninger om medlemskap kan enten innberettes av tros- og livssynssamfunnene og forhåndsutfylles på skattemeldingen, eller så kan det enkelte medlem selv være ansvarlig for første års utfylling av medlemsopplysninger. Det samme skillet for hvem som har ansvar for første gangs innberetning, kan også gjøres for en innberetning utenfor skattemeldingen.

21.4.4.2 Avgrensninger – departementets vurderinger

Opplysninger om medlemskap er ikke relevant for ligningen ellers og det er knyttet personvernutfordringer til å koble denne type opplysninger. Selv om det er teknisk mulig å legge til rette for løsninger som krever at den enkelte har fylt ut medlemsopplysninger for at skattemeldingen skal bli godkjent, mener departementet at en slik løsning er såpass inngripende at det er lite aktuelt å gå videre med den. Uten et slikt krav er imidlertid sannsynligheten stor for at den enkelte skatteyter ikke fyller ut opplysninger om medlemskap. Grunnlaget for fordeling samfunnene imellom vil da inneholde store feilkilder.

I det følgende er det derfor kun løsningene med innberetning fra tros- og livssynssamfunnene som gjennomgås – da enten via skattemeldingen eller via en løsning utenom skattemeldingen, som for eksempel Altinn.

21.4.4.3 Forhåndsutfylt skattemelding basert på innmelding fra tros- og livssynssamfunnene

En innberetning av medlemsopplysninger fra tros- og livssynssamfunnene innebærer at samfunnene sender inn lister med fødselsnummer og D-nummer for sine medlemmer til skattemyndighetene. Listene kontrolleres så mot folkeregisteret og danner utgangspunkt for forhåndsutfylling av skattemeldingen. I den forhåndsutfylte skattemeldingen som sendes skattebetalerne, framkommer det hvilket tros- eller livsynssamfunn skattebetaleren er medlem av, eventuelt om vedkommende ikke er medlem av noe tros- eller livssynssamfunn. Avgiftsbetaleren (skatteyteren) vil ha en kontrollerende rolle knyttet til sitt medlemskap, der det vil kunne åpnes for å innberette/korrigere opplysninger som er feil.

Det vil være engangskostnader forbundet med å endre på utformingen av skattemeldingen og tilhørende systemer for å håndtere medlemskap i tros- og livsynssamfunnene. Disse kostnadene vil imidlertid ifølge Skattedirektoratet være marginale dersom endringen gjøres samtidig med pågående tekniske utviklingsprosesser i Skatteetaten, hvor en ombygging av skattemeldingen er omfattet.

En forhåndsutfylt skattemelding vil være relativ enkel å administrere for den enkelte skattebetaler, men det vil representere en administrasjonsbyrde å opprettholde og vedlikeholde en liste med samtlige godkjente tros- og livssynssamfunn. Hvor stor denne administrasjonsbyrden blir, avhenger av om og eventuelt hvor stor rolle Skatteetaten skal ha i å kontrollere og vedlikeholde en slik liste. Dersom skattemyndighetene for eksempel skal ha en rolle knyttet til kontroll av dobbeltmedlemskap etter nærmere angitte regler for hvem som skal motta støtte der flere samfunn melder inn medlemskap på skattebetaler, vil det innebære en periodisk eller løpende kostnads- og administrasjonsbyrde knyttet til vedlikehold av innholdet i registeret og listen som vises i skattemeldingen.

For Den norske kirke vil det også innebære en noe økt administrasjonsbyrde, da kirken ikke innberetter medlemslister i dag. For de øvrige tros- og livssynssamfunnene vil administrasjonsbyrden bli omtrent som i dag, med den forskjell at innberetning skjer til Skatteetaten og ikke til fylkesmennene.

En innberetning av medlemsopplysninger via skattemeldingen vil åpne for konflikter av personvernkarakter. De mest sentrale utfordringene er knyttet til formålsutglidning og antallet aktører som vil ha tilgang til personopplysningene. Skatteetaten vil ved en registrering av medlemskap på skattemeldingen kunne få tilgang til informasjon utover det som er nødvendig for å utføre oppgavene Skatteetaten har i dag, ettersom medlemskap i tros- og livssynssamfunn ikke har noen betydning for andre skattemessige forhold. Dersom skattemyndighetene skal ha en rolle i innberetning av medlemsopplysninger, må det derfor etableres mekanismer som sørger for at dataene ikke benyttes til andre formål. Dessuten må en sørge for mekanismer for blant annet sladding av opplysninger i forbindelse med lånesøknad m.m. Dette vil være lettere å få til med den nye skattemeldingsløsningen som er under utarbeidelse, jf. omtalen ovenfor, enn det vil være i dag,

Teknologisk vil det være relativt enkelt å legge til rette for en forhåndsutfylt skattemelding der opplysninger om medlemskap er innberettet fra tros- og livssynssamfunnene.

21.4.4.4 Innberetning utenom skattemeldingen

Innberetning av medlemskap kan også gjøres utenom skattemeldingen, for eksempel ved bruk av Altinn. Informasjon om medlemskap kobles da til skattesystemet på samme måte som ved bruk av skattemeldingen, men den vil bli lagret i et eget register og ikke være synlig på den enkeltes skattemelding.

Bruk av en Altinn-løsning har en samlet lav kostnad for staten da det allerede eksisterer løsninger som kan gjenbrukes for innrapportering. Ifølge Brønnøysundregistrene vil ikke nødvendige systemendringer være spesielt ressurskrevende eller teknologisk komplekse, og kan i ressursbruk sammenlignes med en enkel ombygging av skattemeldingen.

For tros- og livssynssamfunnene inkludert Den norske kirke vil administrasjonsbyrden også være lik som ved innrapportering via skattemeldingen. Ved bruk av Altinn vil det imidlertid være behov for å avklare hvem det er som skal forvalte registeret, noe som ifølge EYs rapport må utredes nærmere om en skulle velge å gå videre med en slik løsning.

En digital løsning, som Altinn, krever innlogging for å kontrollere eget medlemskap. For de fleste skatteytere er Altinn et kjent system, men for privatpersoner som ikke bruker digitale løsninger vil en eventuell kontroll av medlemskap måtte skje på annen måte, for eksempel via post. Også dette må nærmere vurderes, da graden av tilgjengelighet og aktivitet fra borgerne har betydning for hvor korrekte opplysningene blir.

Mulighetene for å innberette medlemsopplysninger utenom skattemeldingen gir i seg selv færre personvernkonflikter. Sensitiv personinformasjon om tilhørighet til tros- og livssynssamfunn samles fortsatt inn og krever tilstrekkelig behandlingsgrunnlag, beskyttelse og ivaretakelse av kvalitetskrav, men den separate behandlingsprossessen gjør det enklere å ivareta personvernet på en god måte. Blant annet vil det ikke være behov for sladding av opplysninger ved framleggelse av skattemeldingen til andre formål.

21.4.5 Øremerking

Begrepet øremerking innebærer at det er direkte sammenkopling mellom avgiften som betales og støtten som gis til et bestemt formål.

Med tanke på livssynsavgiften blir det relevant å snakke om øremerking dels i forbindelse med en progressiv avgift, dels i forbindelse med hva avgiften fra de som ikke er medlemmer av noe tros- eller livssynssamfunn skal gå til. Det siste er tatt opp under punkt 21.5 nedenfor.

Ved utforming av avgiften som et fast kronebeløp som er likt for alle, blir det å snakke om en eventuell øremerking overflødig. Dette skyldes at samtlige tros- eller livssynssamfunn uansett vil få inntekter som er direkte proposjonal med antallet skattebetalende medlemmer. Diskusjonen om hvorvidt avgiften skal øremerkes eller ei, blir derfor først relevant når man kommer til en progressiv utforming av avgiften. Ved en progressiv avgift vil som nevnt en person som betaler mer i skatt enn gjennomsnittet, også bidra til større støtte til sitt tros- eller livssynssamfunn. Et samfunn med mange høyinntektspersoner vil dermed få mer i støtte enn et samfunn med mange lavinntektspersoner, jf. omtalen under punkt 21.4.2 Uforming av avgiften.

En progressiv øremerket avgift vil gjøre tros- og livssynssamfunnenes inntekter avhengig av medlemmenes inntektsnivå. Den vil slik ha konsekvenser for fordelingen av økonomisk støtte mellom samfunnene. Den vil også gi større personvernutfordringer, fordi det gjennom hele prosessen kreves en kobling mellom skatteopplysninger og den enkeltes tilhørighet. Graden av personvernutfordringer er imidlertid avhengig av når i prosessen sammenkoblingen av opplysninger skjer. Skjer den allerede på skattemeldingen, vil personvernutfordringene være større enn dersom den først skjer i etterkant ved at skattemyndighetene innhenter opplysninger om medlemskap fra for eksempel Altinn.

Personvernutfordringene vil til dels også være de samme ved et fast kronebeløp, selv om man ikke bruker begrepet øremerking. Men ved et fast kronebeløp er det mulig å ha færre opplysninger knyttet til personlig medlemskap. Blant annet kobles ikke informasjonen til inntekt, og det er også mulig å bare skille mellom de som er medlemmer av et tros- eller livssynssamfunn og de som ikke er medlemmer i et slikt samfunn. Dette siden kronebeløpet uansett er det samme og ingen tros- eller livssynssamfunn slik sett vil være med på å sponse hverandre.

For den personlige skatteyter og for tros- og livssynssamfunnene vil spørsmålet om øremerking ikke ha betydning for administrasjonsbyrden. For staten vil en sammenkobling øke administrasjonsbyrden noe, men når den tekniske løsningen først er på plass vil den være relativt enkel å forvalte. En kobling mellom skatteopplysninger og medlemskap i tros- og livsynssamfunn vil være enklere å administrere i skattemeldingen enn hvis skatteopplysningene skal kobles mot et separat register som for eksempel Altinn.

Ifølge Brønnøysundregistrene, NRK og Skatteetaten er det ingen avgjørende teknologiske begrensninger knyttet til øremerking, verken ved bruk av skattemeldingen eller Altinn.

21.4.6 EY Norges konklusjoner og anbefalinger

EYs rapport konkluderer med at det er flere mulige løsninger for hvordan livssynsavgiften kan sammensettes. Målt mot hvilken løsning som best ivaretar personvernutfordringer og minimerer de økonomiske og administrative konsekvensene for staten, tros- og livssynssamfunnene og skattebetalerne, konkluderer EY med at avgiften bør

• utformes som en progressiv avgift,
• innkreves via skattesystemet,
• innberettes uavhengig av skattemeldingen (for eksempel Altinn) og
• ikke øremerkes.

Argumentene for EYs anbefalinger er i rapporten oppsummert slik:

Det mest fordelaktige alternativet for utforming av livssynsavgiften synes å være en progressiv avgift. Denne utformingen vil gi minst endringer i enkeltpersoners skattebelastning og sannsynligvis oppleves som mest sosialt akseptabelt. Skatteinnkreving vil gi mindre administrative kostnader for staten sammenlignet med innkreving ved bruk av faktura. Innenfor området innberetning eksisterer det et potensiale for forenkling og dermed reduksjon av administrasjonsbyrde for staten, tros- og livssynssamfunn og skattebetalerne sammenlignet med dagens løsning. Innberetning av medlemslister fra alle tros- og livssynssamfunn via Altinn til et register uavhengig av skattesystemet vil gi minst administrasjonsbyrde av de vurderte alternativene, i tillegg til å gi færrest personvernutfordringer. Ingen øremerking av avgiften vil gi mindre administrasjonsbyrde for staten, færre personvernutfordringer og være mindre krevende enn om avgiften skal kunne øremerkes fra skattebetaler til det enkelte tros- og livssynssamfunn (s. 29).

EY påpeker imidlertid at den anbefalte løsningen kan sies å bevege seg vekk fra intensjonene med en livssynsavgift, og at det her mer er tale om justeringer og forbedringer av dagens ordning enn en "rendyrket" livssynsavgift:

Avslutningsvis kan det diskuteres om den anbefalte løsningen som skissert representerer et alternativ som fjerner seg fra intensjonene med en livssynsavgift. Vår anbefalte løsning befinner seg innenfor rammene av hva som er definert som mulighetsrommet for beskrivelse av et livssynsavgiftsalternativ. Samtidig kan det hevdes at løsningen befinner seg helt i en ytterkant av mulighetsrommet, og derfor kan beskrives som en justering av dagens løsning hvor utfordringer med denne løses.

Utredningen viser samtidig at alternativer for utforming, innkreving og øremerking som gir en mer «rendyrket» livssynsavgift er mulig, med de konsekvensene som følger dette. Disse alternativene vil kunne medføre en større administrasjonsbyrde for staten, tros- og livssynssamfunnene og skattebetalerne, være mer teknologisk utfordrende, gi flere personvernutfordringer og i enkelte tilfeller gi refordelingseffekter både mellom skattebetalere og tros- og livssynssamfunnene (s. 29).

21.5 Departementets vurderinger

21.5.1 Innledning

Flere kirkelige og offentlige utvalg har pekt på livssynsavgiften som en mulig modell for å finansiere tros- og livssynssamfunnene i Norge, også Den norske kirke.

I utredningene fra utvalgene er det imidlertid ikke foretatt noen konsekvensvurdering av livssynsavgiften. Avgiften har mer blitt diskutert ut fra et teoretisk nivå, der den er en avgift som årlig fastsettes av Stortinget og som alle skatteytere betaler uavhengig av om de er medlem av et tros- eller livssynssamfunn eller ei.

Avgiften har også i stor grad blitt sammenlignet med medlemsavgiften, som et alternativ til hvordan en medlemsbasert finansiering kan utformes. I denne sammenhengen har livssynsavgiften gjerne blitt framholdt som fordelaktig for å bevare Den norske kirke som folkekirke, fordi den antas å demme opp for mulige negative effekter av en medlemsavgift (utmeldinger m.m.).

Når den offentlige finansieringen av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn nå er aktuell for endringer, har departementet sett det som viktig å få nærmere vurdert livssynsavgiften som en alternativ finansieringsløsning til dagens ordninger, også til de endringene i dagens ordninger som departementet har drøftet i kapitlene foran.

Departementet tar ikke opp forslag om at tros- og livssynssamfunnene, herunder Den norske kirke, skal fullfinansieres gjennom kontingenter eller medlemsavgifter. Livssynsavgiften som modell kan derfor ikke først og fremst måles mot en ren medlemsavgift, slik tilfellet gjerne har vært tidligere. Den må måles mot dagens finansieringsordninger og de forslag til endringer i disse som departementet har tatt opp i kapitlene foran.

EYs mandat har vært begrenset til å avdekke mulige tekniske og skattemessige innretninger av avgiften, og vurdere disse ut fra hvilke konsekvenser de ulike forslagene blant annet har for tros- og livssynssamfunnenes økonomi, den enkeltes privatøkonomi (skattebelastning) og det offentliges utgifter. Departementet mener rapporten gir et nytt og godt grunnlag for å vurdere livssynsavgiften som finansieringsmodell.

Rapporten fra EY går ikke langt i å vurdere hvilke særlige konsekvenser livssynsavgiften som sådan, og de ulike presenterte løsningene, vil ha for Den norske kirke. Dette til dels fordi det har ligget utenfor EYs mandat, men også fordi EY har sett dette som spørsmål som ikke kan vurderes uavhengig av hvordan finansieringsordningene for øvrig utformes. Virkningene for Den norske kirke er belyst i punkt 21.5.3 nedenfor.

EY har heller ikke hatt i oppdrag å se nærmere på hvem som skal være mottaker av avgiften fra skatteytere som ikke er medlem av noe tros- eller livssynssamfunn, eller om, og eventuelt på hvilken måte, en sats skal reguleres nærmere av Stortinget. Disse spørsmålene ser også departementet det nødvendig å belyse nærmere.

I det følgende vil derfor departementet gjennomgå overordnede problemstillinger knyttet til innføring av en livssynsavgift, før det gis en vurdering av funnene i EYs rapport.

21.5.2 Livssynsavgiften som modell

21.5.2.1 Overordnet sammenligning med de øvrige finansieringsordningene

I kapitlene foran har departementet tatt opp forslag om endringer i dagens finansieringsordninger for tros- og livssynssamfunnene. Felles for ordningene er at de alle viderefører en offentlig finansiering gjennom de alminnelige skatter og avgifter.

En livssynsavgift er knyttet til personlige skatteytere. Dette innebærer blant annet at dersom Den norske kirke fortsatt skal finansieres med om lag 5,0 mrd. kroner og de øvrige tros- og livssynssamfunnene med om lag 600 mill. kroner, så vil disse beløpene måtte innkreves av personlige skatteytere, mot dagens ordning hvor fordelingsgrunnlaget for statens inntekter er langt bredere. Personbeskatningen vil ved en slik løsning i utgangspunktet måtte bli høyere. I EYs rapport har en ikke gått nærmere inn på om og i hvilken grad dette kan la seg justere mot en eventuell reduksjon i skattebelastningen til den enkelte på øvrige områder. Departementet mener det må legges til grunn at det ved en dreining i retning ren personbeskatning, slik tilfellet vil være ved innføring av en livssynsavgift, må legges til grunn en noe økt skattebelastning for den enkelte, uavhengig av hvordan avgiften utformes.

Det har i enkelte sammenhenger blitt pekt på at livssynsavgiften kan utformes som en lokal avgift, innkrevd av kommunene. En slik innretning av avgiften har ikke departementet sett grunn til å utrede videre, da den vil være uforholdsmessig ressurskrevende for kommunene å håndtere, jf. i denne sammenhengen behovet i dag for å forenkle tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, jf. omtalen i kapittel 13. Til grunn for livssynsavgiften ligger det dermed at den vil bli en ren statlig avgift. Dette har også ligget som premiss i oppdragsbeskrivelsen til EY.

I de øvrige finansieringsordningene som presenteres, er tilskuddet til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke foreslått fullt ut finansiert av staten. For disse samfunnene vil dermed ikke livssynsavgiften på dette området utgjøre en forskjell. Samfunnene vil i samtlige modeller motta økonomiske overføringer fra det offentlige til den instans som står oppført som ansvarlig mottakspart i Enhetsregisteret.

For Den norske kirke derimot, har departementet tatt opp to alternative forslag: enten at dagens to-delte finansiering av Den norske kirke gjennom stat og kommune blir videreført, eller at staten tar over det fulle finansieringsansvaret for Den norske kirke.

Ved innføring av en eventuell livssynsavgift legger departementet til grunn at overføringene til Den norske kirke bør stilles til til rådighet for Kirkemøtet, på samme måte som ved en full statlig rammefinansiering av Den norske kirke, jf. drøftingene i kapittel 9. Hvilken betydning dette vil ha for kirken, er kommentert nedenfor i punkt 21.5.3.

21.5.2.2 Regulering av avgiften

I tidligere utredninger har det vært pekt på at Stortinget kan fastsette avgiften for ett år av gangen. I NOU 2006: 2 pekes det blant annet på at satsen hvert år kan reguleres etter forhandlinger med representanter for tros- og livssynssamfunnene, eller at grunnbeløpet jevnlig kan justeres i henhold til årlig pris- og lønnsutvikling. Det pekes også på at avgiften kan fastsettes i lov, med en forhåndsdefinert årlig økning ut fra fastlagte kriterer (utredningen s. 122 f).

Dette er som nevnt spørsmål departementet ikke har bedt EY se nærmere på, ut over generelle betraktninger rundt sammenlignbare avgifter.

Dersom en legger til grunn EYs anbefaling om en progressivt utformet avgift som ikke skal øremerkes, antar departementet, som EY, at det vil være rimelig å se hen til hvordan trygdeavgiften utformes. Dette er en avgift som fastsettes i prosent av personinntekt etter skatteloven § 12-2 og som Stortinget årlig fastsetter satsene for i medhold av Grunnloven § 75 bokstav a og lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) kap. 23.

Departementet har ikke sett grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet om hvorvidt tros- og livssynssamfunnene skal ha forhandlingsrett i fastsettingen av den årlige avgiften.

21.5.2.3 Muligheten til å skaffe egeninntekter

Ved innføring av en livssynsavgift vil det også være behov for å avklare hvorvidt denne legger begrensninger på tros- og livssynssamfunnenes mulighet for å skaffe egeninntekter.

I dag er det mange tros- og livssynssamfunn som har egeninntekter gjennom gaver og medlemskontingenter. Det er lite trolig at innføring av en livssynsavgift vil ha stor innvirkning på muligheten for å skaffe denne type egeninntekter.

For Den norske kirke er situasjonen en annen. Den norske kirke har i dag noe egeninntekter gjennom givertjenester og ofringer m.m., men har ingen tradisjon for medlemskontingent eller -avgift. Departementet kan vanskelig se at det vil være mulig for Den norske kirke å innføre medlemskontingent dersom medlemmene samtidig skal betale livssynsavgift. Ikke fordi det vil være begrensninger i lov, men fordi en medlemskontingent ved siden av en obligatorisk livssynsavgift trolig vil framstå for det enkelte kirkemedlemmet som en uforholdsmessig stor økonomisk belastning. Departementet antar imidlertid at den frivillige givertjenesten i Den norske kirke ikke vil bli vesentlig svekket som følge av overgang til en livssynsavgift.

21.5.2.4 Vilkår for statlig støtte

Når det gjelder mulighetene for å stille krav og sette vilkår for støtten til tros- og livssynssamfunn, jf. kapittel 15, vil en ordning med livssynsavgift kanskje kunne gjøre det mer utfordrende for staten å sette slike vilkår.

En modell med livssynsavgift er en form for rettighetsbasert tilskudd, der det kun er antallet skattebetalende medlemmer i samfunnene som bestemmer overføringene fra staten. Siden avgiften også betales av alle, uavhengig av medlemskap i et tros- eller livssynssamfunn, og siden staten langt på vei bare er en videreformidler av avgiften fra den enkelte til vedkommende tros- eller livssynssamfunn, vil terskelen for eksempel for å trekke tilbake støtte til samfunn som har begått lovbrudd, kunne være noe høyere enn om tilskuddet utformes i tråd med forslaget i kapittel 14. På samme måte vil det også kunne være en noe høyere terskel for å be om rapportering i tråd med forslagene som skisseres i kapittel 16.

Likevel vil det også ved en livssynsavgift være mulig langt på vei å stille tilsvarende krav som de som skisseres i kapittel 15. Vilkårene vil da imidlertid ikke kunne utformes som vilkår for å få statstilskudd. De vil måtte utformes som vilkår for å bli registrert som godkjent tros- eller livssynssamfunn under ordningen. Det vil blant annet innebære at skattemyndighetene eller den som forvalter et eventuelt Altinn-register, vil måtte ha lister over godkjente tros- og livssynssamfunn. Det vil også innebære at en mister muligheten for å stå som registrert tros- eller livssynssamfunn, uten å kreve tilskudd. Dette har blant annet betydning for samfunnene som ønsker vigselsrett, men ikke økonomisk støtte fra det offentlige.

21.5.2.5 Bevisstgjøring og kontroll med medlemskap

Sammenlignet med dagens finansieringsordning innebærer livssynsavgiften en større bevisstgjøring og kontroll med medlemskap i tros- og livssynssamfunn. Graden av denne kontrollen avhenger av innretningen av avgiften, jf. EYs rapport. Innberetning via skattemeldingen gjør det enkelt å få oversikt over, kontrollere og eventuelt endre opplysninger om medlemskap i tros- og livssynssamfunn, mens innberetning via Altinn eller tilsvarende krever en større grad av egeninnsats.

Departementet mener at dersom økonomisk støtte til tros- og livssynssamfunnene skal gis på grunnlag av medlemstall alene, slik tilfellet vil være med en livssynsavgift (skattebetalende medlemmer), så vil det være en fordel om innberetning av medlemstall skjer på en sikrere og mindre ressurskrevende måte enn hva tilfellet er i dag.

En sikrere og mindre ressurskrevende innberetning fordrer imidlertid ikke en livssynsavgift. Velges en innberetning via for eksempel Altinn, kan et slikt register opprettes uavhengig av livssynsavgiften.

21.5.2.6 Øremerking

Som det går fram av kapittel 6, mener departementet det ikke kan ses som konvensjonsstridig at staten finansierer religiøse formål som vil være i strid med skattebetalerens overbevisning. Det har likevel ligget som et viktig hensyn ved livssynsavgiften at den muliggjør en øremerking der den enkelte ikke vil behøve å bidra til å finansiere tros- og livssynssamfunn som vedkommende ikke er medlem av selv, jf. også hvordan grunnlovens artikkel 64 er utformet på Island.

Et slikt hensyn blir imidlertid svekket dersom det ikke foretas en øremerking av avgiften, jf. EYs rapport. Generelt mener departementet det kan være problematisk å gå bort fra et slikt hensyn og likevel kalle det en livssynsavgift. Dette vil departementet komme tilbake til nedenfor.

21.5.2.7 Øremerking av avgiften fra de som ikke er medlemmer av noe tros- eller livssynssamfunn

Departementet mener at det ved innføring av en livssynsavgift er en forutsetning at avgiften fra de som ikke er medlemmer av noe tros- eller livssynssamfunn, øremerkes et annet formål enn religiøs virksomhet, eller går inn i statskassen som alminnelig inntekt for staten som kan refordeles til andre formål.

Hva avgiften fra de som ikke er medlemmer av noe tros- eller livssynssamfunn skal gå til, har ikke vært blant de spørsmålene EY spesifikt har blitt bedt om å se på. I oppdragsbeskrivelsen la departementet foreløpig til grunn at avgiften kan øremerkes andre kulturformål.

I rapporten fra EY pekes det på utfordringer ved å la avgiften gå til kulturformål. Blant annet vises det til at det kan være utfordrende å velge hvilke kulturformål som skal tilgodeses, samt at en delvis finansiering av kulturformål gjennom en sektoravgift, som livssynsavgiften da vil være, vil gi mange grensesnitt mot andre finansieringskilder for kulturtiltak i Norge. Generelt pekes det også på at det må argumenteres godt for hvorfor kulturtiltak er bedre å velge ut som kategori, enn for eksempel bistand, idrett eller forskning.

Departementet vil peke på at det er generelt utfordrende å øremerke avgiften til ett spesifikt formål. På Island gikk avgiften fra de som ikke var medlemmer av noe trossamfunn til universitetet. Denne ordningen er imidlertid avviklet, og Norge har ikke sammenlignbare forhold der vi har ett universitet, eller ett annet godt formål, som kan motta midler fra avgiften. Slik departementet ser det, vil det neppe være mulig å øremerke avgiften til ett spesifikt formål. Det synes også vanskelig å "listeføre" enkelte andre av staten godkjente formål, slik ordningen er i Italia. Øremerking av avgifter er dessuten generelt noe staten viser tilbakeholdenhet med å innføre, jf. Finansdepartementets rundskriv R-112/2015. Departementet legger derfor til grunn at en ordning med livssynsavgift vil innebære at avgiften fra ikke-medlemmer må gå inn som en alminnelig inntekt/avgift for staten.

21.5.3 Konsekvenser for Den norske kirke – støtte per medlem og full statlig finansiering

En modell med livssynsavgift innebærer at alle tros- og livssynssamfunn likebehandles både økonomisk (den relative størrelsen på de økonomiske overføringene) og i ordning (innretningen av finansieringsordningen).

Økonomisk likebehandling av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn praktiseres i dag, og er lagt til grunn også i de forslagene til endringer i finansieringsordningene som gjennomgås i kapitlene foran.

Likhet i finansieringsordninger for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn er imidlertid ikke bygget inn i forslagene foran om endrete finansieringsordninger .

Ved innføring av en livssynsavgift der tros- og livssynssamfunnene skal likebehandles også i innretningen av finansieringsordningen, vil den offentlige støtten til Den norske kirke ikke lenger være underlagt særskilte vurderinger fra år til år. Den norske kirke vil motta livssynsavgiften etter samme regler som andre tros- og livssynssamfunn. Dersom antallet medlemmer i Den norske kirke går ned, vil også den økonomiske støtten til Den norske kirke gå ned.

Flere utvalg har pekt på at de særlige oppgavene Den norske kirke har som folkekirke, ved en livssynsavgift kan løses gjennom særskilte økonomiske støtteordninger for Den norske kirke.

Departementet legger til grunn at det også innenfor en modell med livssynsavgift vil være mulig for Den norske kirke å ivareta forvaltningsansvaret for gravplassene, og at det økonomiske tilskuddet til dette da holdes utenfor livssynsavgiften. Antakelig må det også vurderes særskilte støtteordninger til Den norske kirke for ivaretakelsen av den kulturarven som de eldre kirkebyggene representerer.

Ut over dette ser ikke departementet at det ved innføring av livssynsavgift vil være realistisk å etablere særskilte økonomiske støtteordninger for Den norske kirke. Det er ellers neppe mulig å gjøre en tilnærmet presis beregning av hvilke merutgifter Den norske kirke har som følge av at kirken er undergitt reguleringer og forpliktelser som andre tros- og livssynssamfunn ikke er omfattet av, jf. drøftingene om dette i kapittel 14.

Departementet legger derfor til grunn at en livssynsavgift – med unntak for gravplassforvaltningen og eventuelle tilskuddsordninger for bevaring av de kulturhistorisk mest verdifulle kirkebyggene – vil erstatte dagens offentlige tilskudd til Den norske kirke fullt ut.

For Den norske kirke innebærer dette at kirken selv, innenfor rammen av livssynsavgiften, vil måtte ta ansvar for kirkebyggene, med de utgiftsforpliktelser som følger av dette. Den norske kirke må også påregne lavere inntekter dersom tallet på medlemmer går ned. Det synes ikke realistisk at en medlemskontingent – om denne i det hele tatt vil kunne innføres ved siden av en livssynsavgift – vil kunne kompensere for eventuelle inntektstap.

Et annet element som ligger som premiss ved livssynsavgiften, er at staten krever inn og bevilger den aktuelle delen til Den norske kirke. Kommunenes finansieringsansvar overfor Den norske kirke vil med andre ord bortfalle.

I kapittel 9 har departementet skissert en mulig finansieringsløsning som legger til grunn en statlig overtakelse av finansieringsansvaret for kirken. Departementet legger til grunn at det ved innføring av en eventuell livssynsavgift vil være tilsvarende konsekvenser for Den norske kirke som skisseres i dette finansieringsalternativet. Dette innebærer blant annet at inntektene fra livssynsavgiften naturlig bør stilles til Kirkemøtets disposisjon, og at det da vil ligge til Kirkemøtet å bestemme den videre fordelingen på formål og de enkelte organisatoriske enhetene i Den norske kirke. Departementet viser til drøftingene i kapittel 9.

21.5.4 Vurderinger av EYs anbefalte løsning og hovedfunnene i rapporten

I EYs utredning blir det tydelig at dersom man ønsker å ivareta livssynsavgiftens intensjon om en kobling mellom innbetalt avgift og skattebetalende medlemskap (øremerking), kan man ikke unngå at avgiften får uforholdsmessig store konsekvenser enten for tros- og livssynssamfunnenes økonomi eller for den enkeltes skattebelastning.

Utformes livssynsavgiften som en progressiv avgift som skal øremerkes for å opprettholde livssynsavgiftens intensjon om tettere kobling mellom innbetalt avgift og medlemskap, vil konsekvensene for tros- og livssynssamfunnene potensielt bli store siden inntektsgrunnlaget vil avhenge av medlemmenes inntekt. Departementet kan ikke gå inn for en slik løsning.

Departementet ser det også som problematisk at livssynsavgiften utformes som et fast kronebeløp per skattebetaler. Et fast kronebeløp vil være mest hensiktsmessig ut fra tros- og livssynssamfunnenes økonomi, da disse da vil få inntekter som er proporsjonale med antallet skattebetalende medlemmer. Et fast kronebeløp vil også kunne ivareta intensjonen om at det skal være en direkte kobling mellom innbetalt avgift og avgiftens formål. EY peker imidlertid på at en slik utforming av avgiften kan oppfattes som sosialt urettferdig, da en som har personinntekt på kr 50 000 vil måtte betale like mye i livssynsavgift som en som har personinntekt på 5 mill. kroner. Selv om det i dag finnes avgifter som er utformet på denne måten, blant annet kringkastingsavgiften, kan ikke departementet gå inn for en løsning der en livssynsavgift settes som et fast beløp, likt for alle skatteytere, uavhengig av deres skatteevne.

For å minimere personvernutfordringer og verken ramme den enkeltes privatøkonomi eller tros- og livssynssamfunnenes økonomi i uforholdsmessig stor grad, konkluderer EY med at en eventuell livssynsavgift bør utformes som en progressiv avgift som ikke øremerkes. Det vil si at avgiften utformes som en prosent av skattbar inntekt som innbetales av alle skatteytere, men uten direkte kobling mellom hvem som innbetaler avgiften og hva avgiften går til. Innbetalt total avgift vil med andre ord refordeles som en lik sum etter antallet skattebetalende medlemmer i hvert samfunn. Det vil antakeligvis i et slikt system være mulig å skille mellom medlemmer og ikke-medlemmer, men hvordan dette eventuelt kan la seg løse, er ikke vurdert i rapporten fra EY.

Noe av intensjonen ved å innføre en livssynsavgift er knyttet til at den nettopp ikke skal medvirke til at tros- og livssynssamfunnene finansierer opp hverandre, jf. også hvordan artikkel 64 i den islandske grunnloven er utformet. Ved å utforme avgiften som en progressiv avgift, som ikke øremerkes, vil en dermed miste en vesentlig del av intensjonen og ideen bak en livssynsavgift. EY peker selv i sin rapport på at en slik løsning beveger seg helt i ytterkanten av hva som kan kalles en livssynsavgift. Når i tillegg innberetningen av medlemstall og -lister ifølge EYs rapport bør skje utenom det alminnelige skattesystemet, ligger løsningen nær opp til dagens finansieringsordning, slik denne ville sett ut om staten tok over finansieringsansvaret for alle tros- og livssynssamfunn, inkludert Den norske kirke. EY kommenterer dette selv, og mener deres anbefaling "derfor kan beskrives som en justering av dagens løsning hvor utfordringene ved denne løses".

Utfordringene med dagens finansieringsordning som EY mener kan løses bedre med den anbefalte løsningen, er først og fremst knyttet til en bedre innberetning og kontroll med medlemsopplysninger, og dermed også et bedret personvern. I tillegg peker EY på at administrasjonsbyrden for det offentlige samlet sett vil bli vesentlig mindre siden administrasjonsbyrden for kommunene vil bortfalle og en vil få et enklere og mindre ressurskrevende finansieringssystem.

Ved en livssynsavgift vil skattebetalende medlemskap være eneste kriterium for overføring av avgiften til samfunnene. Dette krever at fødselsnummer (og D-nummer) fortsatt innberettes for å identifisere den enkelte. Departementet deler EYs vurdering av at bedre innberetning og kontroll med medlemsopplysninger vil være et gode. Bedre innberetning og kontroll lar seg imidlertid gjøre uten at det innføres en livssynsavgift, for eksempel ved å opprette et system for innberetning av medlemsopplysninger via Altinn.

Selv om EY i sin rapport viser til at en progressiv innretning av livssynsavgiften, uten at denne øremerkes, skiller seg lite fra dagens finansieringsløsning, vil departementet peke på at det er noen vesentlige skiller.

I dag er det statens alminnelige skatter og avgifter som legges til grunn for å finansiere tros- og livssynssamfunnene. Dette innbefatter både personbeskatning, bedriftsbeskatning, oljeinntekter og øvrige skatter og avgifter. En dreining over til ren personbeskatning vil medføre en noe høyere skattebelastning for den enkelte, siden det i praksis bare er skattebetalende medlemmer i tros- og livssynssamfunnene som skal finansiere opp samfunnene med om lag 5,5 mrd. kroner. Om dette vil kunne la seg utjevne gjennom fradrag i personbeskatningen på andre områder, går ikke EY-rapporten nærmere inn på, men departementet ser ikke dette som realistisk.

Slik departementet vurderer det, er ikke gevinstene ved en progressiv avgift som ikke øremerkes, store nok til at de kan forsvare en omlegging. Departementet mener generelt det er problematisk i det hele tatt å snakke om en livssynsavgift innenfor en slik ordning. Uten øremerking mener departementet at dagens system med finansiering over statens alminnelige skatter og avgifter heller bør legges til grunn. Bedre rutiner for kontroll av medlemskap og et eventuelt ønske om å minske administrasjonsbyrden for kommunene, kan uansett oppnås uten at det innføres en livssynsavgift.

21.5.5 Oppsummering

Etter departementets syn avdekker EYs rapport en rekke problemstillinger og utfordringer ved å innføre en livssynsavgift. På bakgrunn av rapporten og de konsekvenser en livssynsavgift vil ha, jf. gjennomgangen ovenfor, ser ikke departementet det som aktuelt å ta opp forslag om en slik finansieringsløsning.

EY har i sin rapport pekt på behovet og mulighetene for alternative løsninger for innberetning og kontroll av medlemskap i tros- og livssynssamfunn. Dette gjelder særlig innberetning av opplysninger gjennom en Altinn-løsning eller tilsvarende, som alternativ til dagens innberetning av medlemslister via fylkesmennene til Brønnøysundregistrene for kontroll. I sin rapport skriver EY blant annet:

Det er innenfor området innberetning at det eksisterer et størst potensiale for å redusere administrasjonsbyrden og etablere en forenklet og mer effektiv prosess sammenlignet med dagens løsning. […] Innberetning av medlemslister fra alle tros- og livssynssamfunn via Altinn til et register uavhengig av skattesystemet vil gi minst administrasjonsbyrde av de vurderte alternativene, i tillegg til å gi færrest personvernutfordringer(s. 28f).

Departementet mener det er grunn til å vurdere slike løsninger nærmere, siden medlemstall og -lister etter departementets forslag i kapittel 14 fortsatt vil være eneste utbetalingsgrunnlag for tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Formålet vil i tilfelle være å få en forenklet og mer effektiv løsning, til erstatning for dagens ordning med innsendte lister med fødselsnummer via fylkesmennene til Brønnøysundregistrene for kontroll, jf. også omtalen av dette spørsmålet i kapittel 18.4.3. Ved en slik løsning vil det også kunne åpnes for at det enkelte medlemmet får anledning til å kontrollere de opplysninger om medlemskap som tros- og livssynssamfunnene har registrert om vedkommende. Departementet tar sikte på å følge opp dette, men den skisserte løsningen trengs i tilfelle å utredes mer uttømmende enn EY har gjort i sin rapport. Innføring av et nytt system for innberetning av medlemstall som grunnlag for utbetaling av tilskudd, vil eventuelt kunne skje gjennom bestemmelse i forskrift. Forslag til endringer vil derfor bli gjort til gjenstand for vanlig høring når saken er nærmere utredet.