23 Økonomiske og administrative konsekvenser

23.1 Innledning

De økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene i høringsnotatet er for en stor del gjennomgått i kapitlene foran. Departementet vil i dette kapitlet oppsummere og utdype konsekvensene.

23.2 Den norske kirke

I kapittel 9 drøftes spørsmålet om den offentlige finansieringen av Den norske kirke bør overtas av staten eller om dagens oppgavefordeling mellom staten og kommunene bør føres videre. Departementet har ikke tatt stilling til spørsmålet. Begge alternativene bygger på at de samlede offentlige overføringene til Den norske kirke skal være budsjettmessig nøytral.

Ved en videreføring av dagens ansvarsdeling mellom staten og kommunene oppstår ingen budsjettmessige konsekvenser for staten eller kommunene. Reguleringen av det kommunale ansvaret i lov foreslås utformet noe annerledes enn i dag. Fortsatt vil det i lov angis hvilke kirkelige formål som kommunenes ansvar retter seg mot, men mindre detaljregulert. Departementet ser lovforslaget som en tilpasning til den budsjettstyrte rammefinansieringen av kirken som i stor grad praktiseres i kommunene i dag.

Ved statlig overtakelse av finansieringsansvaret for Den norske kirke er utgangspunktet at statens rammeoverføring til kommunene skal reduseres tilsvarende økningen i statens rammeoverføring til kirken. Ved statlig overtakelse av finansieringsansvaret må det på nasjonalt nivå i Den norske kirke bygges opp en noe større administrasjon enn i dag. Det er særlig oppgavene som knytter seg til fordelingen av de statlige overføringene til soknene og forvaltningsnivåene i kirken, som vil kreve økte ressurser. Dette ressursbehovet må ses i sammenheng med den administrative besparelsen som kommer i kommunesektoren ved bortfallet av kommunenes lovregulerte ansvar overfor kirken. Grunnlaget for dagens kommunale tjenesteyting til kirken innen regnskaps- og IKT-tjenester m.m. vil bortfalle. Besparelsen vil på vanlig måte bli medregnet i uttrekket av statens rammetilskudd til kommunene. Full finansiering av Den norske kirke over statsbudsjettet gir ellers kirken muligheter for en mer rasjonell ressursutnytting.

23.3 Finansieringen av tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke

23.3.1 Statens overtakelse av finansieringsansvaret

En statlig overtakelse av finansieringsansvaret for de offentlige tilskuddene til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, slik som foreslått i kapittel 13, innebærer en omfordeling av oppgaver mellom staten og kommunene. Kommunenes utgiftsforpliktelser faller bort og overtas av staten. I tråd med det som ellers er vanlig ved oppgave- eller funksjonsendringer mellom staten og kommunene, foreslås det at dagens kommunale bevilgninger til samfunnene trekkes ut av statens rammetilskudd til kommunene, slik at den samlede effekten for staten og kommunesektoren er budsjettmessig nøytral. Dette kan gjennomføres ved at summen av kommunenes bevilgninger til samfunnene det siste året før omleggingen, deles på det samlede innbyggertallet i hele landet, og at beløpet per innbygger som framkommer, danner grunnlaget for uttrekket i rammetilskuddet til kommunene. I uttrekket bør også de administrative besparelsene for kommunene medregnes.

De administrative besparelsene som oppnås ved en slik omlegging, vil være betydelige, også for tros- og livssynssamfunnene, jf. omtalen i kapittel 13. Når det gjelder de administrative meroppgavene som faller på staten som følge av endrede vilkår og behovet for en tettere oppfølging av samfunnene, vises til omtalen nedenfor under punkt 23.3.3.

23.3.2 Tilskuddsordningen

23.3.2.1 Utmåling og regulering av støtten

I kapitlene 7 og 14 er drøftet forslag til visse endringer i det regelverket som i dag gjelder for utmålingen av tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Alle samfunnene vil etter forslaget være omfattet av samme tilskuddsordning. I seg selv er dette en forenkling. Dagens tre tilskuddsordninger har imidlertid store likhetstrekk, slik at de administrative besparelsene i praksis vil være beskjedne.

Forslagene vedrørende tilskuddsordningen kan summeres opp slik:

• Et samfunn må ha minst 500 medlemmer over 15 år for å kunne motta støtte.
• Støtten utmåles som et kronebeløp per medlem (tilskuddssats), med krav om medlemslister påført fødselsnummer for hvert medlem.
• Reguleringsgrunnlaget for tilskuddssatsen er statens bevilgninger til Den norske kirke.

Første strekpunkt er nærmere omtalt nedenfor.

Andre strekpunkt fører videre dagens regler om utmåling av støtte etter medlemstall, men kirkens medlemstall vil ikke lenger inngå som reguleringsfaktor, jf. kapittel 4.2.2.

Tredje strekpunkt innebærer at kommunale tilskudd til Den norske kirke ikke lenger skal inngå i reguleringsgrunnlaget for tilskuddssatsen. Ellers innebærer forslaget i det vesentlige en videreføring av gjeldende rett. Fortsatt skal tilskudd til utgiftsformål som gjelder alle innbyggere, så som gravplassforvaltningen, eller som ikke egentlig er til kirkelige formål, så som bevaring av eldre kirkebygg ut fra kulturminnehensyn, holdes utenom. Også tilskudd til utgiftsformål som følger av Den norske kirkes særlige stilling skal holdes utenom, blant annet tilskudd til kirkevalg, tilskudd som gis som følge av opphevingen av prestenes boplikt og tilskudd som skal dekke deler av kirkens pensjonspremie, jf. kapittel 14.3.

Ved innføringstidspunktet for regulering som nevnt, vil det være den da gjeldende tilskuddssatsen, oppjustert som følge av at medlemmer under 15 år ikke lenger skal medregnes, som undergis den nye reguleringsbestemmelsen.

23.3.2.2 Nærmere om kravet om minst 500 medlemmer over 15 år

Tabellen nedenfor viser antallet samfunn som ifølge Brønnøysundregistrene har 2 000 eller færre medlemmer over 15 år og hvordan disse fordeler seg på ulike intervaller (100 medlemmer, 200 medlemmer osv.). Tabellen viser virkningen for disse av forslaget om at det stilles krav om minst 500 medlemmer over 15 år for å få tildelt støtte.

* I beregningen av beløpet inngår et skjønnsmessig fastsatt tall på medlemmer og tilhørige over 15 år i Den norske kirke. Tallet utgjør 84 pst. av medlemstallet som inngikk i fastsettingen av satsen for 2016. Regnestykket blir: 1 826 206 000/3 252 892= 561 kroner per medlem (fra 472 kroner til 561 kroner).

** I beregningen er lagt til grunn samme prosentvise økning som i den statlige satsen (fra 541 kroner til 643 kroner).

Av i alt 783 samfunn som mottok støtte i 2016, var det 381 samfunn med i alt ca. 17 000 medlemmer som hver for seg hadde færre enn 100 tilskuddstellende medlemmer over 15 år.

660 samfunn, med i alt 81 000 tilskuddstellende medlemmer, hadde færre enn 500 medlemmer over 15 år. Dette svarer til 85 pst. av alle samfunnene som mottar støtte. Den samlede offentlige støtten til disse, rundt 98 mill. kroner, svarer til ca. 16 pst. av den offentlige støtten til alle tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Denne støtten var på 620 mill. kroner i 2016.

Departementet går ut fra at likeartede samfunn som hver for seg har færre enn 500 medlemmer over 15 år, vil kunne tilpasse seg grensen ved organisatorisk samordning eller -sammenslutning. Dette gjelder blant annet landets over 300 pinsemenigheter og flere frie evangeliske forsamlinger. I Sverige har pinsemenighetene gått inn i en organisert sammenslutning, uten at den enkelte menighets selvstendighet er oppgitt.

Etter en gjennomgang av de samfunnene som har færre enn 500 medlemmer over 15 år, antar departementet – etter et forsiktig anslag – at rundt 350 samfunn antas å kunne slutte seg sammen i en organisatorisk overbygning. Det er imidlertid ikke mulig nå å si noe sikkert om dette.

Med et antallskrav på 500 medlemmer over 15 år vil det bli langt færre samfunn å følge opp, sammenliknet med dagens 783 samfunn. I realiteten er det ikke mulig for fylkesmennene i dag å følge opp hvert enkelt samfunn.

Selv om mange samfunn forventes å tilpasse seg kravet til medlemstall – ved å inngå i en organisert sammenslutning – går departementet ut fra at en antallsgrense på 500 tilskuddstellende medlemmer over 15 år likevel vil bety at mange samfunn ikke lenger vil få støtte. Det er ikke nå mulig å anslå den budsjettmessige innsparingen som forslaget representerer. Det innsparingspotensialet som framgår av tabellen, i alt 98 mill. kroner, er i alle fall et for høyt anslag.

Etter departementets syn kan det vurderes å disponere en del av den innsparingen som vil oppstå, til særlige tiltak som kan komme tros- og livssynssamfunnene til gode, for eksempel i form av dialogtiltak og selektiv, særskilt begrunnet tilleggsstøtte. Slik særlig støtte kan for eksempel være støtte til tiltak som fremmer kjønnslikestilling, jf. drøftingene i kapittel 6.3.3.

Kravet om at hvert tilskuddstellende medlem skal være over 15 år, betyr en viss refordeling av den offentlige støtten, sammenliknet med dagens fordeling. Bakgrunnen er at aldersfordelingen blant tilskuddstellende medlemmer ikke er den samme i alle samfunn. Samfunn med mange medlemmer under 15 år og som det gis tilskudd for i dag, vil dermed få redusert tilskudd sammenliknet med samfunn med få medlemmer under 15 år. Stålsett-utvalget foretok en beregning av omfordelingsvirkningene for de enkelte samfunnene dersom tilskudd bare ble gitt for medlemmer over 15 år, se NOU 2013:1 og oversiktstabell på side 394. Det er særlig de muslimske trossamfunnene som vil miste støtte ved et slikt vilkår, mens Human-Etisk Forbund, den svenske menigheten i Norge og Jehovas vitner vil ha økonomisk fordel av et slikt alderskrav.

Departementet har gjort en tilsvarende beregning som Stålsett-utvalget, basert på tilskuddssatsene per medlem i 2016, jf. tabell 2.

Departementet vil for ordens skyld presisere at samfunn som oppfyller kravet om minst 500 medlemmer over 15 år, vil være berettiget støtte for alle tilskuddstellende medlemmer, ikke for eksempel fra og med medlemsnummer 500 og oppover, som kunne vært et alternativ.

23.3.3 Organiseringen av statens oppgaver

Departementet foreslår i kapittel 17 at alle oppgaver knyttet til forvaltningen av tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke legges til en egen enhet ved ett fylkesmannsembete.

Formålet er å styrke de faglige og administrative funksjonene og å få etablert et nasjonalt kompetansemiljø på området, jf. drøftingene i kapittel 17. Departementet ser det som en stor fordel for den faglige kvaliteten at fagkompetansen og de administrative funksjonene samles ett sted. Departementet vil understreke de gevinster som oppnås ved dette. En reduksjon i antallet samfunn som mottar støtte, vil innebære at det er realistisk at enheten ved vedkommende fylkesmannsembete også vil ha kapasitet til å følge opp de enkelte samfunnene. Kontrollhensyn, med gjennomgang av regnskap og rapporter m.m., krever en tettere oppfølging av det enkelte samfunnet enn i dag.

Departementet har ikke tatt stilling til ressursbehovet ved etableringen av en slik enhet ved ett fylkesmannsembete. Dette vil departementet komme tilbake til i budsjettsammenheng.

Fylkesmennenes oppgaver på området i dag ble for noen år siden beregnet til rundt tre årsverk. Disse ressursene vil i tilfelle kunne omdisponeres til vedkommende embete. Det vises også til omtalen ovenfor om den innsparingen som følger av det nye regelverket for en ny tilskuddsordning på feltet. Ressursbehovet for å ivareta alle oppgaver på feltet ved ett fylkesmannsembete, vil i alle tilfelle representere et langt lavere ressursbehov enn det som i dag går med til forvaltningen av dagens tilskuddsordninger i alle landets kommuner.

23.4 Ansvaret for gravplassforvaltningen

Av kapittel 22 framgår at departementet ikke foreslår endringer i dagens lovbestemmelser om at kirken lokalt (soknene) har ansvaret for gravplassforvaltningen. Imidlertid foreslås det at fylkesmannen kan treffe vedtak om overføring av ansvaret til kommunen om kommunen ønsker det. I slike tilfeller vil det oppstå administrative og økonomiske konsekvenser, både for kirken og kommunen, som i hvert enkelt tilfelle må utredes i sammenheng med overføringen.

23.5 Departementets samlede vurdering

Forslagene som berører Den norske kirke innebærer en forenkling og nedbygging av statens lovregulering av kirken. Lovforslagene er av rammekarakter og gir kirken langt større grad av selvstyre på områder som i dag er regulert i kirkeloven. Departementet vil særlig peke på den friheten Den norske kirke gis til å organisere seg og gi bestemmelser om ansvars- og oppgavefordelingen mellom kirkens ulike organer. Slike bestemmelser vil i framtiden kunne gis i den kirkeordningen som Kirkemøtet skal fastsette. Begge de to alternative løsningene for hvordan den offentlige finansieringen av Den norske kirke kan innrettes, er basert på at den offentlige ressursinnsatsen føres videre på samme nivå som i dag.

Departementets forslag til tilskuddsordning til tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke representerer samlet sett en betydelig administrativ forenkling, både for det offentlige og for de enkelte tros- og livssynssamfunnene.

I tråd med siktemålet med ny lovgivning, innebærer utkastet til ny lov om tros- og livssynssamfunn en helhetlig og langt mer ensartet lovgivning for tros- og livssynssamfunnene.