22 Gravplassene – forvaltningsansvaret og avgiftssystemer

22.1 Innledning

I etterkrigstiden har det vært nedsatt flere utvalg som i tillegg til å se på forholdet mellom stat og kirke, også har sett nærmere på forvaltningsansvaret for gravplassene. Samtlige av disse utvalgene har konkludert med at det praktiske og juridiske ansvaret for drift og forvaltning av gravplassene burde overføres til kommunen. I dag er dette et ansvar som ligger til kirkelig fellesråd, jf. også nærmere omtale av gjeldende lovgivning i kapittel 4.7. I høringsrundene har imidlertid forslagene om å overføre forvaltningsansvaret til kommunen blitt avvist. Spørsmålet ble utførlig omtalt i St.meld. nr. 17 (2007–2008) Staten og Den norske kirke, der departementet gikk inn for å føre videre dagens ordning, noe Stortinget sluttet seg til.

Når det nå foreslås å gjøre endringer i finansieringsordningene for Den norske kirke og de øvrige tros- og livssynssamfunnene, samt gjøre endringer som blant annet innebærer større selvstendighet for Den norske kirke til å fastsette egne bestemmelser også om dens organisering, mener departementet det er behov for å vurdere spørsmålet om forvaltningsansvaret for gravplassene på nytt.

I tillegg mener departementet det er behov for å løfte fram og vurdere noen av de viktigste forslagene som Lae-utvalget kom med knyttet til brukerbetaling på gravplassforvaltningens område. Dette er spørsmål som departementet i forbindelse med endringene i gravferdsloven i 2011 så behov for å utrede nærmere.

Departementet vil i det følgende vurdere forvaltningsansvaret for gravplassene i lys av de øvrige forslagene i dette høringsnotatet og den informasjonen departementet har fått innhentet fra Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) knyttet til anskaffelsesregelverket. I tillegg vil departementet vurdere Lae-utvalgets tre hovedforslag om avvikling av brukerbetaling på gravplassforvaltningens område, samt enkelte mindre forslag som behovet for en egen statistikkhjemmel. Departementet vil også vurdere forslaget om å flytte de oppgaver på gravplassforvaltningens område som i dag ligger til bispedømmerådet, over til fylkesmannen. Forslaget om å samle oppgavene hos ett fylkesmannsembete vil også bli vurdert i denne sammenhengen. I tillegg er det behov for å vurdere enkelte lovtekniske endringer som følger av forslaget om ny, felles lov for tros- og livssynssamfunn.

22.2 Forvaltningsansvaret for gravplassene

22.2.1 Gjeldende ordning

Det å være gravplassforvalter innebærer i første rekke å ha et praktisk og juridisk ansvar for anlegg, drift og vedlikehold av gravplasser og krematorier. I tillegg berører gravplassforvaltningen viktige kulturelle, religiøse og livssynsmessige forhold. Forvaltningsansvaret er regulert i lov 7. juni 1996 nr. 32 om gravplasser, kremasjon og gravferd (gravferdsloven) og i tilhørende forskrift 22. januar 2014 nr. 41 (gravferdsforskriften).

Gravplassene er etter gravferdsloven § 1 fjerde ledd soknets eiendom, med mindre annet følger av særskilt rettsgrunnlag.

Som i de øvrige nordiske land er det normalordningen i Norge at gravplassene driftes av den lokale kirke. Forvaltningsansvaret er normalt tillagt kirkelig fellesråd. I kommuner der det bare er ett sokn, er det menighetsrådet som har ansvaret. Fellesrådets ansvar og myndighet etter gravferdsloven kan, med departementets godkjenning, overføres til kommunen, jf. gravferdsloven § 23. Dette forutsetter avtale mellom fellesrådet og kommunen. Slik avtale er inngått i fem av landets kommuner. En avtale om overføring av ansvar etter gravferdsloven § 23 omfatter både ansvaret for å drifte gravplassene og myndigheten til å treffe vedtak etter loven.

Kommunen har etter gravferdsloven § 3 annet ledd og kirkeloven § 15 første ledd bokstav b ansvar for å utrede utgiftene til drift og forvaltning av gravplassene. Det er kommunen som fastsetter avgifter for bruk av gravkapell, kremasjon og feste av grav etter forslag fra fellesrådet.

Etter kirkeloven § 15 fjerde ledd kan kommunal tjenesteyting tre i stedet for særskilt bevilgning. Det innebærer at kommunen i stedet for å overføre budsjettmidler til fellesrådet, kan utføre drifts- og vedlikeholdsarbeid med egne ansatte. Denne ordningen forutsetter avtale mellom kommunen og kirkelig fellesråd. Slik avtale er inngått i et femtitalls kommuner, deriblant Oslo, hvor kommunen helt ut har ansvar for driftsoppgavene gjennom egne ansatte i gravferdsetaten.

Enkeltvedtak som kirkelig fellesråd har truffet etter gravferdsloven, kan påklages til bispedømmerådet. Bispedømmerådet gir også tillatelse til anlegg av ny gravplass, godkjenner plan for gravplassen mv. Denne myndighet ligger til fylkesmannen når lokal gravplassmyndighet etter avtale utøves av kommunen.

22.2.2 Overføring av forvaltningsansvaret til kommunen?

Ansvaret kirkelig fellesråd har i dag for forvaltningen av de offentlige gravplassene, er et ansvar kirken har på vegne av det offentlige. Utgifter til gravplassforvaltningen inngår derfor ikke i beregningen av tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn.

I etterkrigstiden har som nevnt flere offentlige utvalg tatt til orde for at forvaltningsansvaret for gravplassene bør overføres til kommunene, med noe ulik vektlegging av avtalefriheten. Hovedanliggende har i stor grad vært knyttet til at det er prinsipielt uheldig at et trossamfunn har ansvaret for forvaltningen av gravplassene, når disse er allmenne (for alle).

Det siste utvalget som har fått i oppgave å vurdere forvaltningsansvaret for gravplassene, var Stålsett-utvalget (NOU 2013: 1). Lae-utvalget kommenterte de alternative ordningene som Stålsett-utvalget drøftet, men kom ikke med noen anbefaling da utvalget ikke så dette som innenfor sitt mandat.

I likhet med tidligere offentlige utredninger gikk også Stålsett-utvalget inn for at kommunene skulle overta forvaltningsansvaret for gravplassene. Utvalget mente den lokale avtalefriheten burde være begrenset til praktisk arbeid knyttet til opparbeiding og stell av graver. Selve forvaltningsansvaret burde det ikke åpnes for at kunne tilbakeføres til, eller beholdes av, kirkelig fellesråd. Det ble derfor ikke foreslått en såkalt speilvending av dagens § 23 i gravferdsloven, som også var ett av alternativene utvalget vurderte.

Stålsett-utvalget viste samtidig til at gravplassene normalt var i soknets eie, og reiste spørsmålet om dette aktualiserte uavklarte problemstillinger ved en eventuell overføring av forvaltningsansvaret fra kirkelig fellesråd til kommunen. Før det eventuelt ble besluttet endringer, mente derfor utvalget at det burde utarbeides en juridisk vurdering av eiendomsforholdenes betydning. En slik utredning burde, etter utvalgets oppfatning, også innbefatte en vurdering av om det kunne være hensiktsmessig – juridisk og økonomisk – å overføre eiendomsretten til gravplassene fra soknet til kommunen.

Utvalget tok også opp spørsmålet om anskaffelsesreglene i det offentlige kunne være til hinder for lokale avtaler om tjenesteyting innen gravplassforvaltningen, dvs. tjenesteyting til erstatning for finansielle overføringer. Her ble det imidlertid ikke konkludert og utvalget understreket at det ved en eventuell overføring av ansvaret for gravplassforvaltningen til kommunene ville være behov for å klargjøre hvordan overtakelsen ville forholde seg til lov om offentlige anskaffelser, gitt de praktiske og prinsipielle valg kommunene kunne ønske å gjøre for å ivareta forvaltningsansvaret på en hensiktsmessig måte.

Hovedargumentene for Stålsett-utvalgets anbefalinger var knyttet til prinsipielle betenkeligheter ved dagens ordning. Utvalget anerkjente imidlertid at dagens ordning i praksis fungerer godt, og at det var gjort viktige og riktige endringer i loven som i større grad tilgodeser livssynsmessige minoriteter på dette området.

I høringsrunden var disse argumentene hyppig gjengitt. Høringsinstansene som støttet utvalgets forslag (10 pst. av høringssvarene) argumenterte i hovedsak prinsipielt eller ved kun å vise til utvalget. Høringsinstansene som gikk mot utvalgets forslag (nær 60 pst. av høringssvarene totalt og over 90 pst. av høringssvarene fra Den norske kirke) viste til at ordningen fungerte godt og at en ikke av rent prinsipp burde forandre noe som fungerte. I tillegg ble det pekt på at dagens ordning ga tilstrekkelig og viktig fleksibilitet, slik at kommunene helt eller delvis kunne overta ansvaret der dette var hensiktsmessig. Kommunesektorens organisasjon (KS) støttet utvalget i at kommunene som hovedregel burde ha forvaltningsansvaret, men kun dersom det innebar lokal avtalefrihet ("speilvending" av dagens § 23). Kommunene ellers var delt i sine uttalelser.

22.2.2.1 Eiendomsretten til gravplassene

Som nevnt mente Stålsett-utvalget at det måtte utarbeides en juridisk vurdering av eiendomsforholdenes betydning før det ble besluttet endringer i forvaltningsansvaret. Det burde også utredes om det var hensiktsmessig å overføre eiendomsretten til kommunen.

Mange steder er gravplassene anlagt rundt kirkebyggene, med felles adkomst, parkeringsarealer etc. Historisk var det normalordningen at kirkegrunn var kirkegårdsgrunn. Eiendomsforholdene går ofte flere hundre år tilbake i tid. Hovedregelen er at gravplassen er i soknets eie med mindre annet følger av særskilt rettsgrunnlag. Det innebærer at det ved en eventuell overføring av eiendomsrett må avklares i hvert enkelt tilfelle om det foreligger et slikt særskilt rettsgrunnlag som tilsier at hele eller deler av den aktuelle gravplassen tilhører kommunen, lokale kirkefond, Opplysningsvesenets fond, staten eller private. I tillegg må det i tilfeller der gravplassen ligger rundt kirkebygget, avklares hvor grensen skal gå mellom gravplassareal og kirkegrunn.

I NOU 1989: 7 Den lokale kirkes ordning, og NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke, som begge anbefalte at forvaltningsansvaret ble overført til kommunen, ble det lagt til grunn at forvaltningen av gravplassene var så gjennomregulert at eiendomsspørsmålene kunne hevdes å være av mindre betydning (NOU 1989: 7 s. 232 og NOU 2006: 2 s. 155). Det kan imidlertid reises tvil om denne forutsetningen fortsatt vil kunne gjelde. Det henger sammen med at statens adgang til å innskrenke eiendomsretten gjennom lovgivning og på annen måte ikke er ubegrenset. I tillegg vil adgangen til særlig regulering av kirkelig eiendom og eiendomsrett kunne være mer begrenset enn før som følge av at kirken er rettslig selvstendiggjort fra staten.

22.2.2.1.1 Departementets vurdering

Departementet er i tvil om det er mulig å utrede på generelt grunnlag de rettslige og økonomiske konsekvensene av å overføre eiendomsretten, sammen med forvaltningsansvaret for gravplassene, fra soknene til kommunene. De spørsmålene som aktualiseres ved gjennomføringen av et slikt forslag, blant annet vedrørende eiendomsrett til grunn og bygninger, fastlegging av tomtegrenser, økonomisk vederlag, bruksrett til veier og parkeringsareal med mer vil etter departementets syn måtte løses konkret i det enkelte tilfellet, noe som vil være en svært omfattende og tidkrevende prosess.

Departementet mener det er lite aktuelt å overføre ansvaret for gravplassforvaltningen med forutsetning om at også eiendomsretten til gravplassene skal overføres fra soknet til kommunen. Eiendomsretten ligger som nevnt i de fleste tilfeller til soknet og vil derfor ikke på generelt grunnlag være aktuell å overføre til kommunen. Når det da også kan være problematisk å legge til grunn at forvaltningen av gravplassene er så gjennomregulert at eiendomsspørsmålene er av mindre betydning, mener departementet en eventuell overføring av forvaltningsansvaret til kommunen fortrinnsvis bør gjøres ved å gjennomgå eiendomsforholdene i hvert enkelt tilfelle.

22.2.2.2 Anskaffelsesregelverkets betydning for lokal avtalefrihet

Normalordningen i gjeldende rett er som sagt at forvaltningsansvaret ligger til kirkelig fellesråd, og at kommunen har finansieringsansvaret. Departementet legger til grunn at denne ordningen ikke er problematisk ut fra et anskaffelsesrettslig perspektiv. Det er etter departementets vurdering heller ikke åpenbare anskaffelsesrettslige problemer forbundet med å legge ansvaret for gravplassforvaltningen til kommunen i lov. De anskaffelsesrettslige utfordringene er knyttet til reglene som gir mulighet for lokale avtaler som fraviker den valgte normalordningen.

Kulturdepartementet har tatt disse spørsmålene opp med Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) som ansvarlig fagdepartement på området. NFDs konkurransepolitiske avdeling ga uttrykk for sin vurdering i brev 16. februar 2017. Brevet er å finne i sin helhet på departementets nettside. Framstillingen her gjengir hovedkonklusjonene i brevet.

NFD bekrefter i sitt brev at det ikke er anskaffelsesrettslige hinder for at forvaltningsansvaret for gravplassene ved lovendring kan overføres fra soknet til kommunen, så lenge kommunene får det hele og fulle ansvaret, uten lokal avtalefrihet.

Anskaffelsesreglementet åpner imidlertid trolig ikke for å speilvende gjeldende bestemmelse i gravferdsloven § 23 annet ledd. Dersom kommunen som normalordning etter loven hadde ansvar for gravplassvirksomheten, og en kommune ønsket å overføre dette til soknet, så ville den etter en slik lokalt avtalt overføring fortsatt sitte igjen med finansieringsansvaret. Så lenge finansieringsansvaret ligger igjen i kommunen, er det vanskelig å betrakte dette som en "organisering av offentlig forvaltning", som det offentlige i utgangspunktet står fritt til å gjennomføre. Snarere vil det måtte sees som en "gjensidig bebyrdende kontrakt", slik at anskaffelsesregelverket vil gjelde.

For at anskaffelsesreglementet ikke skulle komme til anvendelse, måtte den lokale avtalefriheten bestå i at ansvaret kunne overføres til soknet i sin helhet. At forvaltningsansvaret som normalordning skulle ligge til kommunen, mens det lokalt skulle være mulig å avtale at soknet tok ansvaret for både å drifte og finansiere gravplassene, er verken realistisk eller lovmessig mulig. Det ville også stride mot gravplassenes karakter av å være allmenne. Det er rettslig uklart om det er mulig å etablere noen form for finansieringsordning som ikke i realiteten ville innebære inngåelsen av en gjensidig bebyrdende kontrakt.

Stålsett-utvalget foreslo som nevnt at det skulle være "begrenset lokal avtalefrihet", der oppgaver som gressklipping og graving mv. kunne avtales fortsatt å ligge til kirkelig fellesråd (utredningen, s. 225 f). NFDs brev klargjør at heller ikke dette vil være mulig uten at anskaffelsesreglementet kommer til anvendelse. Det vil være en gjensidig bebyrdende kontrakt om kjøp av tjeneste, og kjøpet vil være underlagt anskaffelsesforskriften hvis verdien er 100 000 kroner eller mer. Det vil med andre ord heller ikke være adgang til å lovfeste "speilvendt tjenesteyting", jf. kirkeloven § 15, dvs. eksklusiv rett for soknet til å ivareta deler av tjenesteproduksjonen ved gravplassdriften etter avtale med kommunen.

NFD har også vurdert om det kan tenkes aktuelle unntak fra anskaffelsesregelverket begrunnet i en argumentasjon om at gravplassforvaltning i regi av kirkelig fellesråd er et ledd i samarbeid i offentlig sektor. De aktuelle temaene for vurdering er unntakene for såkalt "utvidet egenregi" og såkalt "enerett". På bakgrunn av NFDs uttalelse mener departementet det framstår som ganske klart at ingen av disse unntaksordningene kan komme til anvendelse i vår sammenheng. Departementet ser derfor ikke grunn til å gå nærmere inn på dette her.

22.2.2.2.1 Departementets vurdering

Departementet viser til NFDs vurdering og at denne klargjør at det ikke vil være mulig å moderere en eventuell ny, lovregulert normalordning med unntaksbestemmelser som speilvender dagens regler (kirkeloven § 15 fjerde ledd og gravplassloven § 23 annet ledd). En overføring av forvaltningsansvaret til kommunen innebærer med andre ord at det lokalt ikke kan avtales fortsatt kirkelig gravplassforvaltning. Og dersom kommunen ikke ønsker å utføre "tjenesteytingoppgavene" selv, må disse ut på anbud.

Slik departementet ser det, vil dette medføre at det blir et betraktelig mindre rom enn nå for lokale tilpasninger i form av avtaler mellom kirke og kommune. Selv om departementet ser at det vil være naturlig at gravplassene mange steder etter hvert forvaltes av kommunene, mener departementet det er viktig at lovverket legger til rette for lokale tilpasninger og praktiske løsninger som kan understøtte utviklingen på en god måte. Dette oppnås etter departementets syn ikke om man overfører forvaltningsansvaret til kommunen uten adgang til å avtale at fellesrådet beholder ansvaret eller utfører enkelte oppgaver på vegne av kommunen.

I høringen til NOU 2013: 1 var det også liten støtte til utvalgets forslag om at forvaltningsansvaret skulle overføres til kommunen med begrenset lokal avtalefrihet. Flere åpnet for at kommunene som hovedregel kunne ha ansvaret, men da med den forutsetning at det lokalt var mulig å avtale dette annerledes. Dette gjaldt også kommunesektoren selv, jf. høringsuttalelse fra KS. Departementet mener høringssvarene tydelig indikerer at det er behov for lokale variasjoner og tid til å la dette utvikle seg i takt med ønskene og behovene lokalt.

Med sikte på dette mener departementet det bør åpnes for at det kan treffes vedtak om overføring av gravplassansvaret til kommunen også uten at soknet har gitt sin tilslutning til det. Departementet mener fylkesmannen bør kunne treffe beslutning om dette etter initiativ fra kommunen. Avgjørelsen bør ikke kunne påklages.

22.2.2.3 Forvaltningsansvar og virksomhetsoverdragelse

De tilsatte på gravplassene har normalt kirkelig fellesråd som arbeidsgiver. Ifølge en rapport fra KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter (Kvalitet og verdighet, KA 2003) var det i 2001 om lag 1700 ansatte som utførte om lag 1050 årsverk knyttet til praktisk gravplassarbeid. 250 av årsverkene var knyttet til kommunal tjenesteyting, mens 800 årsverk var knyttet til de kirkelige fellesrådene. Av dem som var ansatt av fellesrådene var det vel 60 pst. som kombinerte gravplassarbeid med andre oppgaver for fellesrådet.

En lovregulert overføring av ansvaret for drift og forvaltning av gravplassene fra kirkelig fellesråd til kommunen vil innebære et pålegg om at det gjennomføres virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljøloven § 16. En premiss for dette er at endringen vurderes som en overføring av "en selvstendig enhet som beholder sin identitet etter overføringen" (arbeidsmiljøloven § 16-1). Det innebærer en rett for de tilsatte i soknet som arbeider innenfor enheten gravplassdrift og -forvaltning å følge med over til kommunen, og at deres rettigheter og plikter i arbeidsforholdet overføres til kommunen som ny arbeidsgiver.

Departementet antar at mange av de kirkelige stillingene som har gravplassoppgaver, også har oppgaver innenfor kirkefeltet. Dette vil typisk omfatte kirketjenere som har vaktmesteroppgaver i kirkene og praktiske oppgaver ved gudstjenester og kirkelige handlinger, og i tillegg utfører oppgaver på gravplassen. Det vil også gjelde ansatte innenfor administrasjon, personalforvaltning og økonomistyring som har oppgaver for kirkelig fellesråd på tvers av skillet mellom kirke- og gravplassdrift, for eksempel kirkevergen. Konsekvensen vil kunne bli at et stort antall heltidsstillinger blir omgjort til deltidsstillinger, og at ansatte kan gå fra å ha én arbeidsgiver til å få to.

22.2.2.3.1 Departementets vurdering

Overføring av forvaltningsansvaret fra kirkelig fellesråd til kommunen vil innebære at det må gjennomføres over 400 til dels omfattende og kompliserte virksomhetsoverdragelser, som vil berøre om lag 1000 ansatte. Om lag 60 pst. av de ansatte har både kirkelige og gravplasstilknyttede oppgaver, noe som vil komplisere en felles virksomhetsoverdragelse ytterligere.

Departementet mener at dette er forhold som taler for at det vil være mest hensiktsmessig å fortsatt ha åpninger i loven som gir fleksibilitet og valgfrihet i forvaltnings- og driftsoppgavene ved gravplassene. Dette gir mulighet for lokalt å foreta virksomhetsoverdragelser i helt konkrete tilfeller, eventuelt at det gjøres avtaler om at kommunene overtar driftsansvaret for gravplassene uten at det foretas en formell overføring av forvaltningsansvaret til kommunen. Sistnevnte bør etter departementets syn ikke være førstevalget.

22.2.2.4 Spørsmålet om regnskapsføring av utgifter og inntekter vedrørende gravplassforvaltningen

Det kommunale finansieringsansvaret for forvaltningen av de offentlige gravplassene følger av gravferdsloven § 3, jf. også kirkeloven § 15. Departementet foreslår ingen endring i dette, heller ikke dersom staten tar over det fulle finansieringsansvaret for Den norske kirke, jf. kapittel 9.

Som nevnt mener departementet at oppgaven med å forvalte gravplassene fortsatt bør ivaretas av Den norske kirke lokalt, og at dette bør være lovens hovedregel. I tråd med departementets øvrige forslag vil forvaltningsoppgaven ligge til soknene og det organet som utpekes av Kirkemøtet til å representere soknene på området.

Forvaltningen av gravplassene er en oppgave kirken lokalt utfører på vegne av det norske samfunnet, dvs. på vegne av alle innbyggere. Den kommunale finansieringen av kirkens oppgaver på dette området inngår i dag ofte som en del av rammefinansieringen av kommunenes lovplagte oppgaver overfor kirken, uten en nærmere spesifikasjon. Det er de kirkelige fellesrådene som i dag disponerer de kommunale rammebevilgningene.

Det har til nå vært sett som mest hensiktsmessig at kirken lokalt har frihet i disponeringen av de kommunale rammebevilgningene på de ulike formålene, enten dette er til kirkebyggenes drift og vedlikehold, til gravplassforvaltningen eller til de lokale kirkelige stillingene. Et særskilt kjennetegn ved gravplassforvaltningen, som kan tilsi frihet i disponeringsadgangen, er at dette forvaltningsområdet i stor grad er selvfinansierende, blant annet gjennom inntektene fra gravfeste. Nær halvparten av utgiftene til gravplassforvaltningen dekkes av inntektene.

Gjennom fellesrådenes regnskaper skal det hvert år framgå hvor mye som utgiftsføres til gravplassforvaltningen. Hvordan inntektssiden korresponderer med utgiftssiden, framgår mindre tydelig av regnskapene.

Så lenge oppgavene innen gravplassforvaltningen er en integrert del av kirkens øvrige oppgaver, vil det mange steder være vanskelig å estimere eksakt hvor stor andel av lokalkirkens utgifter som entydig kan henføres til gravplassforvaltningen. Ofte er de lokale kirkelige stillingene kombinasjonsstillinger, tillagt oppgaver både innen gravplassforvaltningen og innen andre av kirkens oppgavefelt. Regnskapsføringen av gravplassutgiftene kan i praksis også variere noe fellesrådene imellom. Dette betyr ikke at fellesrådenes utgiftsregnskap for gravplassforvaltningen inneholder vesentlige feil, men det hefter en viss usikkerhet om hvor nøyaktige de er.

Fra tid til annen reises det spørsmål om den kommunale finansieringen av den kirkelige gravplassforvaltningen bør spesifiseres og tildeles kirken lokalt som en øremerket bevilgning. Bakgrunnen er at kirkens forvaltningsoppgave på dette området er en samfunnsoppgave, ikke en ren kirkelig oppgave, og at kommunene på dette området bør bestemme ressursinnsatsen og føre kontroll med kirkens bruk av festeinntekter m.m. og av de kommunale bevilgningene.

22.2.2.4.1 Departementets vurdering

Kirkens oppgave som forvalter av de offentlige gravplassene er en samfunnsoppgave som kirken lokalt ivaretar på vegne av samfunnet. Departementet mener det er viktig at det offentlige har innsyn i og god oversikt ikke bare over de utgiftene som medgår til kirkens utførelse av denne samfunnsoppgaven, men også hvilke inntekter som er knyttet til gravplassdriften.

Departementet mener det kan være grunn til å presisere overfor kommunene at de kommunale bevilgningene til kirkens gravplassforvaltning heretter skal spesifiseres og entydig føres på den særskilte funksjonen for dette i kommuneregnskapene (funksjon 393, som er regnskapskoden for gravplassfeltet). En slik obligatorisk, gjennomgående og konsekvent funksjonsføring vil gjøre det mulig å hente ut regnskapstall for gravplassektoren gjennom KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) og sammenlikne kommunene med hverandre.

Hva som faktisk brukes på gravplassforvaltningen vil imidlertid ikke framgå av kommuneregnskapene selv ved konsekvent og riktig bruk av funksjon 393, men av kirkens regnskaper. For å få et bedre grunnlag for å kunne sammenstille de faktiske inntektene og utgiftene på området, vil departementet vurdere å stille strengere og mer presise krav til kirkens regnskapsføring, både av inntektene og utgiftene til gravplassforvaltningen.

Med forutsetningen om at kommunene spesifiserer sine bevilgninger til gravplassforvaltningen og ved å stille klarere og mer presise krav til kirken om regnskapsføring av inntekter og utgifter på området, regner departementet med at behovet for en tilfredsstillende oversikt over de økonomiske sidene ved gravplassforvaltningen vil være ivaretatt.

Dersom staten tar over det fulle finansieringsansvaret for Den norske kirke, vil det ikke være annet enn det økonomiske ansvaret for gravplassforvaltningen som blir igjen som lovpålagt ansvar for kommunene på det kirkelige området. Kommunene vil imidlertid fortsatt stå fritt til å bevilge midler til andre deler av kirkens virksomhet. Departementet antar derfor at det også i en slik situasjon – og i tilfeller der den kirkelige gravplassforvaltningen eventuelt legges på et annet forvaltningsnivå enn kommunenivået – vil være aktuelt å gi nærmere bestemmelser om regnskapsføring av de kommunale bevilgningene (i kommuneregnskapene) og for den kirkelige regnskapsføringen på området.

Departementet vil i tilfelle komme tilbake til oppfølging av de omtalte endringene gjennom forskriftsarbeid senere.

22.2.2.5 Oppsummeringer og lovforslag

Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at gjeldende ordning i hovedsak bør videreføres, dvs. at oppgaven med å forvalte gravplassene fortsatt bør ivaretas av Den norske kirke lokalt som lovens normalordning. Departementet mener imidlertid at det bør gis et tydeligere rettslig grunnlag for at kommunen kan overta drifts- og forvaltningsansvaret når kommunen ønsker det, og forholdene ligger til rette for det.

Departementet mener det bør presiseres at kommunene skal kontere bevilgninger til gravplassforvaltningen på funksjon 393, og tilsvarende at det bør kreves at kirkens organer fører en mer presis kontering av inntekter og utgifter som gjelder gravplassforvaltningen.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at gravferdsloven § 23 endres, slik at drifts- og forvaltningsansvaret for gravplassene, som i utgangspunktet er lagt til soknet, ved vedtak av Fylkesmannen kan overføres til kommunen, dersom kommunen ønsker det:

Det organet som etter Kirkemøtets beslutning opptrer på soknets vegne i saker vedrørende drift og forvaltning av gravplass, er lokal gravplassmyndighet etter loven her.

Etter søknad fra kommunen kan fylkesmannen ved forskrift treffe vedtak om at ansvaret som lokal gravplassmyndighet etter loven her skal overføres til kommunen.

Departementets forslag innebærer at bare kommunen vil kunne bringe en sak om overføring inn for Fylkesmannen. Det forutsettes altså ikke lokal enighet om overføring, men overføring kan ikke skje uten at kommunen ønsker det. Fylkesmannen skal treffe vedtak ved forskrift. Dette vil gi vedtaket notoritet, og det vil dessuten avskjære forvaltningsrettslig klage.

22.2.2.6 Lovtekniske endringer

Departementet ser også behov for å gjøre visse endringer av mer lovteknisk karakter i bestemmelsene om forvaltningsansvar i gravferdsloven. Dette henger sammen med at kirkelig fellesråd etter forslaget til ny rammelovgivning for Den norske kirke ikke lenger vil være et lovbestemt kirkelig organ. Det vil være opp til Kirkemøtet å avgjøre om soknet, i tillegg til menighetsrådet, skal ha andre organer som for eksempel kirkelig fellesråd.

Departementet vil derfor foreslå at gravferdslovens språkbruk endres slik at den gjennomgående betegner det organet som har lokalt ansvar for gravplassforvaltningen, for den lokale gravplassmyndigheten. Bestemmelser om hvem som etter loven, eller etter vedtak av fylkesmannen, er lokal gravplassmyndighet foreslås inntatt i en egen bestemmelse i gravferdsloven. Dette er ivaretatt i forslaget til ny ordlyd i § 23 første og annet ledd, som er tatt inn i punktet ovenfor.

Departementet foreslår også at kortnavnet på loven, nå gravferdsloven, endres til gravplassloven. Begrunnelsen for forslaget er at begrepet gravferd gjennomgående benyttes for å betegne den rituelle handlingen, kirkelig eller annen, som gjerne ledsager gravleggingen. Med enkelte unntak (§ 9) regulerer loven ikke gjennomføringen av gravferden, men begrenser seg til å gi regler om gravleggingen.

Når gjeldende § 15 i kirkeloven oppheves, bør reguleringen av finansieringsansvaret for den lokale gravplassforvaltningen gis i gravferdsloven, og bare der. Adgangen til å la kommunal tjenesteyting tre i stedet for særskilt bevilgning til gravplassformål bør da også reguleres her. Dette kan ivaretas ved at gravferdsloven § 3 annet ledd gis følgende ordlyd:

Utgifter til anlegg, drift og forvaltning av gravplasser utredes av kommunen etter budsjettforslag fra soknet. Etter avtale med soknet kan kommunal tjenesteyting tre i stedet for særskilt bevilgning til dette formålet.

22.3 Brukerbetaling på gravferdslovens område

Lae-utvalget foreslo å oppheve en rekke hjemler knyttet til brukerbetaling på gravferdslovens område. Blant annet foreslo utvalget å oppheve adgangen til å kreve kremasjonsavgift, samt å oppheve adgangen til å kreve festeavgift de første 20 årene etter en gravlegging. I tillegg foreslo utvalget å innføre en rett til fri grav også utenfor bostedskommunen. Utvalget foreslo at gravplassforvaltningen skulle kompenseres for inntektstapene gjennom rammeoverføringer til kommunene. Årlig ville det samlede behovet utgjøre 104,3 mill. kroner.

Nedenfor gjennomgås disse tre hovedforslagene fra Lae-utvalget knyttet til brukerbetaling på gravferdslovens område. I tillegg gjennomgås utvalgets forslag om å overføre oppgavene som i dag ligger til bispedømmerådene til fylkesmannen, samt å samle oppgavene hos ett fylkesmannsembete. Utvalgets forslag om å gi en egen statistikkhjemmel behandles også.

22.3.1 Fjerning av kremasjonsavgiften

Etter gjeldende rett er kistegravlegging kostnadsfritt for de etterlatte, mens det er kommunal frihet til å kreve avgift for kremasjon, jf. gravferdsloven § 10 åttende ledd.

Begrunnelsen for Lae-utvalgets forslag om å oppheve hjemmelen til å kreve kremasjonsavgift var at de to gravferdsformene kremasjon og kistegravlegging burde likebehandles.

I høringsrunden var det et klart flertall for utvalgets forslag. 66 pst. av høringsinstansene samlet sett, og 78 pst. av fellesrådene, mente adgangen til å kreve kremasjonsavgift burde fjernes. Bare litt over 1 pst. av høringsinstansene gikk imot utvalgets forslag. De øvrige kommenterte ikke spørsmålet.

Hovedargumentene fra de som støttet utvalgets forslag, var likebehandlingsprinsippet og at en fjerning av kremasjonsavgiften ville kunne føre til at flere velger kremasjon framfor kistegravlegging. Mange av fellesrådene var imidlertid tydelige på at man ikke kunne fjerne adgangen til å kreve kremasjonsavgift uten at det fulgte tilstrekkelige midler til å dekke fellesrådenes tap av inntekter.

22.3.1.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Gjennomsnittlig kremasjonsavgift var på kr 3 000 i 2012 dersom man tok utgangspunkt i alle landets 24 krematorier. Samlet utgjorde avgiften 40 mill. kroner. Bortfall av brukerbetaling ble foreslått kompensert gjennom økning i rammetilskuddet til kommunene etter objektive kriterier.

Utvalget viste at den samlede ledige kapasiteten ved krematoriene var på 50 pst., og at kapasitetsgrensen ville være nådd i 2032 dersom kremasjonsandelen øker med et halvt prosentpoeng hvert år.

Utvalget gjorde ikke tilsvarende kapasitetsvurderinger knyttet til kistegravlegging. Gravferdsloven pålegger hver kommune at det til enhver tid skal være ledige graver for minst 3 pst. av befolkningen. Utvalget konstaterte at en høy kremasjonsprosent ville "føre til lågare arealbehov på gravplassane og dermed utsetje behovet for å utvide gravplassane i kommunen" (s. 71).

Forut for at Lae-utvalget ble oppnevnt, hadde den rådende antakelsen vært at kremasjon med urnenedsettelse eller askespredning var en mer miljøvennlig gravleggingsform enn kistegravlegging, og at en økning i andelen kremasjoner ville føre til mindre plassmangel og være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Dette fremgår blant annet av både stortingskomiteens innstilling (Innst. 393 L (2010–2011)) og utvalgets mandat.

Utvalgets undersøkelser viste at det kunne være samfunnsøkonomisk lønnsomt om andelen kremasjoner økte rundt de større byene, men at det tvert imot ville være ulønnsomt i mer grisgrendte strøk med lang avstand til nærmeste krematorium (44 pst. av befolkningen har mer enn 25 km til nærmeste krematorium). Utvalget mente også at miljøkostnadene var så begrenset at utvalget valgte å se bort fra dem som faktor i beregningene.

Utvalget begrunnet derfor ikke forslaget i verken samfunnsøkonomisk lønnsomhet eller miljøfordeler, men i prinsippet om likebehandling mellom gravferdsformene. Kremasjon skulle ikke medføre en merkostnad for de etterlatte. Særlig med tanke på de som foretrekker kremasjon ut fra et livssynsmessig ståsted, burde ikke kremasjon utløse en merkostnad som annerledes-troende slapp.

22.3.1.2 Departementets vurdering

Slik departementet vurderer det, har utredningen fra Lae-utvalget pekt på en rekke forhold av både økonomisk og ikke-økonomisk karakter som gjør at det ikke uten videre er tilrådelig å avvikle hjemmelen til å kreve kremasjonsavgift.

For det første har utredningen vist at de samfunnsøkonomiske gevinstene ved kremasjon er vanskelige å realisere tatt i betraktning landets demografi, geografi og allerede eksisterende krematorietetthet. I de store byene, hvor kremasjon kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt, og også virke plassbesparende, er kremasjonsandelen allerede høy (i Oslo er den over 70 pst., i Bærum over 80 pst.), og potensialet for økning er dermed begrenset. Dersom en i områdene rundt disse byene (eller andre steder) ønsker å få opp andelen kremasjoner, står kommunene fritt til å redusere eller avvikle kremasjonsavgiften eller innføre andre tiltak som kan gjøre det attraktivt å velge kremasjon.

For det andre har utredningen vist at det relativt fort vil bli kapasitetsproblemer ved flere av landets krematorier dersom kremasjonsandelen øker ut over dagens nivå. I flere kommuner utgjør kremasjonsavgiften en vesentlig del av krematorienes driftsinntekter. Da nye rensekrav kom i 2002, ble disse også i samtlige kommuner finansiert gjennom avgiften. Uten inntekten fra avgiften er det sannsynlig at flere kommuner ville hatt problemer med å finansiere de nye rensekravene, med nedlegging av krematorier som resultat.

Departementet er avventende til å avvikle ordninger som gjør det vanskeligere for kommunene å finansiere bygging av nye krematorier eller sørge for fortsatt drift av allerede eksisterende krematorier. Uten miljøfordelen eller klare samfunnsøkonomiske gevinster kan departementet vanskelig se det som realistisk at staten skal kompensere kommunenes inntektstap gjennom økninger i rammetilskuddet, jf. utvalgets forslag. Departementet mener det ut fra den informasjon som foreligger, ikke er grunnlag for å gå videre med forslaget.

22.3.2 Innføring av 20 års fri grav for alle

Etter gjeldende rett vil en tilvist grav fra gravplassforvaltningen utløse 20 betalingsfrie år. Når en kistegrav blir tatt i bruk, er det normalt anledning til å feste (leie) en grav ved siden av, for eksempel for ektefelle. Etter gjeldende rett betales da festeavgift fra første dag, som en betaling for å holde av gravareal som ellers kunne vært brukt til gravlegging. Gravlegging i denne festede graven utløser ikke 20 betalingsfrie år. Festeavgiften fastsettes av kommunen etter forslag fra gravplassmyndighet.

Lae-utvalget foreslo 20 betalingsfrie år ved alle gravlegginger, uavhengig av bostedskommune og type grav (festet eller tilvist). Etter utløpet av frigravsperioden skulle festeavtale kunne inngås for fem år av gangen. Det skulle fortsatt være frihet til å fastsette prisene lokalt.

Utvalget viste til at regelen oppleves som urimelig, og den er vanskelig å forklare for de som skal betale. Utvalget mente også at avgiften bryter med prinsippet om likebehandling, og at gravlegging skal være en offentlig tjeneste som er uten kostnad for alle etterlatte, ikke bare de som velger tilvist grav.

I høringsrunden fikk forslaget bred støtte. Nærmere 70 pst. av fellesrådene og 60 pst. av alle høringsinstansene svarte at de støttet forslaget. Hovedargumentene fra de som støttet forslaget, var knyttet til at dette er en avgift folk finner urimelig og ikke forstår.

For langt de fleste fellesrådene som støttet utvalgets forslag, var imidlertid økonomisk kompensasjon en forutsetning for støtten. Festeavgiften er den viktigste inntektskilden til mange fellesråd, og flere av høringssvarene bar preg av en frykt for hvordan de skulle klare å opprettholde en god forvaltning av gravplassene uten denne inntektskilden.

22.3.2.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Ifølge utvalget var gjennomsnittlig festeavgift for kistegraver 177 kroner per år i 2013. Den foreslåtte endringen ville dermed utgjøre et årlig tap av festeavgift på 47 mill. kroner. Dersom retten til fri grav ble utvidet til å gjelde også utenfor bostedskommunen, se omtale nedenfor, vil det i tillegg utgjøre et tap av festeavgift på 5,2 mill. kroner, totalt 52,2 mill. kroner. Som en forutsetning for denne beregningen har utvalget lagt til grunn at vel halvparten av alle gravlegginger skjer i graver som de etterlatte allerede betaler festeavgift for.

Festeavgiften er en viktig inntektskilde for fellesrådene. Lae-utvalgets nettbaserte undersøkelse sommeren 2013 viste at 94 pst. krevde festeavgift for kistegraver og 87 pst. for urnegraver. Videre la utvalget ut fra sine undersøkelser til grunn at om lag halvparten av alle gravlegginger skjer i graver de etterlatte allerede betaler festeavgift for. I 2013 var det rundt 2,4 mill. graver som var tatt i bruk og 1,3 mill. avtaler om festeavgift, med en gjennomsnittlig festeavgift for kistegraver på 177 kroner per år. Satsene for hva som kreves i festeavgift varierer betydelig, i likhet med lengden på festeperioden.

Festeavgiften er en inntektskilde for gravplassforvaltningen som gir kommunen mulighet til å ta lokale hensyn ved fastsetting av nivået på avgiften. Det er ingen rettslige grenser for hva festeavgiften skal dekke. I Bergen har en for eksempel lagt til grunn at festeavgiften skal dekke en stor del av utgiftene i forbindelse med graven; etablering, vedlikehold og administrasjon (15 pst.).

Ved å ta bort adgangen til å kreve festeavgift de første 20 årene etter at graven er tatt i bruk, vil kommunene og gravplassforvalter få mindre rom til å justere inntektene etter lokale behov. Dette kan imidlertid til en viss grad kompenseres ved for eksempel å øke festeavgiften for ubrukte graver og for graver der det er mer enn 20 år siden siste gravlegging.

22.3.2.2 Departementets vurdering

I dagens lovgivning er det som nevnt anledning til å kreve festeavgift fra første dag en grav reserveres for senere bruk. Festeavgiften synliggjør kostnadene ved å la graven stå ubrukt. Forslaget fra Lae-utvalget om at det ikke skal kunne kreves festavgift for den reserverte graven når den tas i bruk, men at regelen om 20 års fri grav bør gjøres gjeldende også i dette tilfellet, fikk stor oppslutning i høringen.

Departementet mener det er gode grunner for fortsatt å kunne kreve betaling for feste av grav som ikke er tilvist av gravplassmyndigheten, men valgt og utpekt av gravfester. Festeren betaler for en rettighet, dvs. gravens plassering på gravplassen. Etter departementets syn kan det ikke i dette spørsmålet være avgjørende om graven er tatt i bruk eller ikke. Lovgivningen stiller ellers ikke krav om betaling i disse tilfellene, men åpner for fleksibilitet og lokale avgjørelser i spørsmålet. Om lokal gravplassmyndighet velger å gjennomføre forslaget fra Lae-utvalget om ikke å kreve festeavgift (i 20 år) for reservert grav når denne tas i bruk, vil det være et lokalt ansvar å utrede de økonomiske konsekvensene. Etter departementets syn er denne typen spørsmål godt egnet for lokale vurderinger og vedtak, og ser ikke grunn til å foreslå forbud mot å kreve festeavgift i disse tilfellene.

22.3.3 Rett til fri grav utenfor bostedskommunen

Det fremgår av gravferdsloven § 6 at alle har rett til fri grav på gravplass i den kommunen der de er bosatt. Gravplassmyndigheten kan i dag gi tillatelse til at også personer som ikke er bosatt i kommunen, gravlegges på gravplass i kommunen. Det kan da kreves at de etterlatte dekker kostnadene, og det kan kreves festeavgift fra første dag.

Utvalget foreslo at retten til fri grav skulle gjøres uavhengig av bosted, og at kommunene skulle være pliktige til å ta imot gravlegging av personer som ikke var bosatt i kommunen.

I høringsrunden møtte dette forslaget større motstand enn de øvrige forslagene. Argumentene gikk da først og fremst på at en ikke hadde plass til å ta imot utenbygds gravlegging og at det var utfordringer knyttet til planlegging og budsjettering av en slik ordning. Flere viste også til at rettighetsregelverket på andre områder er knyttet til bostedskommune, og at det ikke burde gjelde noe annet for gravplassektoren. I Oslo ble det særlig pekt på plassutfordringer på muslimske gravfelt, og at utvalgets forslag ville gjøre det vanskelig å ha tilstrekkelig areal, forutse behov og drive langsiktig arbeid.

22.3.3.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Ifølge utvalget utgjorde kostnadsdekning ved utenbygds gravlegging 12,1 mill. kroner i 2013, hvorav Oslo alene tok inn over 2,7 mill. kroner. I tillegg la utvalget til grunn at 56 prosent av gravplassforvaltningene tar festeavgift fra første dag ved utenbygds gravlegging. Slik festeavgift utgjorde 5,2 mill. kroner i 2012, se NOU 2014: 2 s. 118f.

Utvalget foreslo en oppgjørsordning mellom kommunene som skulle fastsettes av departementet i forskrift etter tre ulike satser. Ordningen skulle være basert på at kommunene sendte regning. Utvalget foreslo at tapte inntekter fra brukerbetaling skulle kompenseres kommunene gjennom økninger i det statlige rammetilskuddet.

22.3.3.2 Departementets vurdering

Departementet ser at det i pressområder kan bli problematisk med en rett til fri grav i den kommunen man selv ønsker og at disse kommunene kan bli utsatt for plassutfordringer som de ikke har anledning til å møte, jf. blant annet høringssvar fra Oslo kommune. Å innføre en slik plikt for kommunene, ser departementet derfor som lite aktuelt. Departementet er også enig med flere av høringsinstansene som pekte på at det rettighetsbaserte systemet i Norge er knyttet til bosted (folkeregistrering), og at det skal svært gode grunner til for å utvide denne retten for gravplassektoren.

Departementet mener videre det ikke er påvist gode nok grunner til å etablere en slik komplisert og detaljert oppgjørsordning mellom kommunene som en avvikling av brukerbetalingen vil kreve. Dersom det skal gjøres endringer i regelverk, bør det være et mål for det offentlige å sørge for forenkling. En oppgjørsordning vil innebære et merarbeid for kommunene og et detaljert regelverk som må endres ofte for å regulere satsene i tråd med lønns- og prisvekst. Departementet ser en slik løsning som unødvendig byråkratiserende og lite hensiktsmessig.

Departementet vil derfor ikke foreslå at retten til fri grav de første 20 årene etter hver gravlegging gjøres uavhengig av bostedskommune, slik utvalget foreslo.

22.3.4 Fylkesmannen som regional gravplassmyndighet

Lae-utvalget drøftet det gjeldende forvaltningssystemet og foreslo blant annet en overføring av bispedømmerådenes oppgaver på gravferdsområdet til Fylkesmannen (utredningen s. 139f). Utvalget viste til at det i dag bare er på gravferdslovens område at bispedømmerådene generelt er overordnet de kirkelige fellesrådene. En overføring av disse oppgavene til Fylkesmannen vil dermed ikke bryte med en gjennomgående kirkelig forvaltningsstruktur. Utvalget viste videre til at forslaget ville gjøre det lettere å samle inn og analysere statistikk og styringsinformasjon som en ikke uten videre har tilgjengelig i dag, og det ville gjøre det mulig å se krematorium og gravplassforvaltning i en nærmere sammenheng siden fylkesmennene allerede fører tilsyn med krematoriene.

Lae-utvalget foreslo dessuten sentralisering av oppgaver på gravferdslovens område til ett fylkesmannsembete. Utvalget viste blant annet til at Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD), som tidligere hadde ansvaret for etatsstyring av fylkesmannsembetene (nå Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KMD), hadde støttet Stålsett-utvalgets tilsvarende forslag i høringen, blant annet ut fra hensynet til at en økt profesjonalisering av marginale saksområder hvor embetene behandler få saker hvert år, kan bidra til å øke, sikre og mer effektivt gjøre bruk av viktig fagkompetanse som det kan være mangelvare på. Dette kunne igjen bidra til bedre kvalitet på avgjørelser og raskere saksbehandling (heftet Fylkesmannsrollen. Utvikling og utfordring, FAD 6. mars 2012).

Ifølge utvalget var gravferdsloven et godt eksempel på et slikt mindre saksområde med særlige kompetansekrav, der embetene ikke behandler så mange saker hvert år. En sentralisering ville gi ett fagmiljø og ett arkiv og kunne bidra til økt fagkunnskap og rettslikhet. I tillegg ville det bli enklere å systematisere data og en kunne utarbeide generell veiledning til innbyggerne. Sentralisering av oppgaveløsning ville ikke hindre at de enkelte embetene blir trukket inn i enkeltsaker eller at de får ansvar for å arrangere regionale opplæringstiltak mv.

22.3.4.1 Departementets vurdering

Etter den foreslåtte rammelovgivningen for Den norske kirke vil ikke bispedømmerådet lenger være et lovpålagt organ. Det er i seg selv en grunn til å vurdere om bispedømmerådet fortsatt kan ha ansvaret som klageinstans og regional gravplassmyndighet etter gravferdsloven.

I tillegg deler departementet Lae-utvalgets vurderinger av dette spørsmålet. Etter departementets syn vil en overføring av regional gravplassmyndighet til Fylkesmannen på sikt kunne bidra både til å styrke kvaliteten i utøvelsen av forvaltningsmyndighet etter gravferdsloven og også styrke legitimiteten til et kirkelig organ som lokal gravplassmyndighet med oppgaver som utføres på vegne av det offentlige. Dette var forhold som fellesrådene selv var opptatt av å understreke i høringsrunden. I tillegg går det en direkte styringslinje fra departementet til fylkesmannsembetene, og dette muliggjør et arbeid for erfaringsdeling og kompetanseoverføring begge veier, som blant annet kan være med på å legge til rette for likebehandling.

Departementet vil framholde at sentralisering av oppgavene til ett fylkesmannsembete vil føre til at avstanden til gravplassforvaltningen lokalt blir større. Gravplassforvaltningen er preget av lokale forhold og tradisjoner, ofte forbundet med sterke følelser. Etter departementets syn vil det derfor være viktig at en overordnet klage- og godkjenningsmyndighet kan utøves med tilstrekkelig innsikt i lokale forhold. Departementet mener erfaringene med fylkesmennenes oppgaver i saker på gravplassområdet, for eksempel vedrørende spredning av aske, er gode.

Departementet anerkjenner likevel at det innenfor et lite fagfelt kan være en fordel om oppgavene sentraliseres og det bygges opp et sterkt fagmiljø, som blant annet har større mulighet til å drive kunnskapsutvikling, se blant annet forslag nedenfor om behovet for mer statistikk på gravplassenes område. I tillegg vil de pågående prosesser om sammenslåing av kommuner og større regioner også spille inn på hvordan dette spørsmålet bør vurderes. Departementet har derfor ikke konkludert i dette spørsmålet og ber om høringsinstansenes synspunkter.

22.3.5 Lovhjemmel for statistikkopplysninger

Kirkeloven og kommuneloven gir i dag god nok hjemmel til å kreve inn økonomisk informasjon fra de kirkelige fellesrådene og fra kommunene, jf. også over om regnskapsføring og KOSTRA-tall. Lae-utvalget foreslo imidlertid at det burde tas inn en hjemmel i gravferdsloven som åpnet for å innhente også annen informasjon om gravplassene og virksomheten knyttet til disse. Dette bl.a. basert på erfaringer om mangelfull informasjon i utvalgets arbeid. I høringen var det ikke mange som uttalte seg spesifikt om en slik statistikkhjemmel, men det var bred støtte til ulike "tiltak for å få bedre statistikk og mer forskning på gravferdsområdet".

22.3.5.1 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det være aktuelt å kreve annen rapportering for å få bedre kunnskap om gravferdsfeltet, og at det da trengs hjemmel i lov. Departementet foreslår derfor et nytt fjerde ledd i gravferdsloven § 23 som skal lyde:

Lokal gravplassforvaltning, krematorium eller i særlige tilfeller annen virksomhet med oppgaver etter loven her, skal skaffe til veie opplysninger og gi slik uttalelse som departementet ber om.

22.3.6 Trossamfunn og egne gravplasser

Etter trossamfunnsloven § 18 kan "Kongen eller den han gjev fullmakt, (-) samtykkja i at registerført trudomssamfunn får ha eigen gravplass og setja vilkår for dette. Lov om gravplass, kremasjon og gravferd gjeld på tilsvarande måte så langt den passar."

Adgangen er lite benyttet i praksis, blant annet fordi den ikke er understøttet av noen offentlig finansieringsordning. Etter gravferdsloven § 1 første ledd skal gravlegging skje "med respekt for avdødes religion eller livssyn".

Den særlige bestemmelsen om adgang til å anlegge egen gravplass kan derfor sees som en sikringsbestemmelse for de særskilte tilfeller der religiøse eller livssynsmessige ønsker for gravferden ikke lar seg imøtekomme innenfor rammen av den felles gravplassforvaltningen.

Selv om behovet er lite, foreslår departementet derfor at lovbestemmelsen videreføres. Den bør etter departementets mening omfatte alle tros- eller livssynssamfunn. Følgende forslag er inntatt i lovforslaget § 20:

Kongen kan tillate at tros- eller livssynssamfunn får ha egen gravplass og sette vilkår for dette. Gravplassloven gjelder da tilsvarende så langt den passer.