8 Rammelovgivning for Den norske kirke

8.1 Innledning

Kirkeloven inneholder i dag relativt omfattende lovgivning om Den norske kirke. Loven ble vedtatt i 1996 og markerte den gangen en foreløpig avslutning av reformarbeidet som hadde utgangspunkt i Stortingets behandling av St.meld. nr. 40 (1980–81) Om stat og kirke.

Den gjeldende kirkeloven ble dermed vedtatt innenfor de grunnlovsmessige rammene i den gamle statskirkeordningen, som blant annet omfattet Kongens kirkestyre. Loven er imidlertid justert noe i forbindelse med grunnlovsendringene i 2012 (regler om tilsetting av biskoper og proster og kirkevalg) og i 2016/2017 for å etablere Den norske kirke som et eget rettssubjekt, se nærmere ovenfor i kapittel 3.

Den gjeldende kirkeloven er nødvendigvis forenlig med rammene som Grunnloven nå legger for lovgivning om Den norske kirke. Etter departementets syn er det likevel behov for å gjøre endringer i kirkeloven, først og fremst for å gi Den norske kirke større frihet til å fastsette egen organisering mv. på et mer selvstendig grunnlag.

I dette høringsnotatet foreslår departementet en relativt omfattende nedskalering av lovbestemmelsene om Den norske kirke, slik at lovgivningen tydeligere skal begrense seg til å fastsette de sentrale bestemmelsene om Den norske kirkes "ordning", jf. Grunnloven § 16 tredje punktum. Formålet med lovgivningen skal først og fremst være å legge ordningsmessig til rette for at Den norske kirke "forblir Norges folkekirke". Dessuten vil en slik nedbygging av den særlige lovgivningen om Den norske kirke innebære større selvstendighet for Den norske kirke og dermed mer lik behandling med andre tros- og livssynssamfunn. Departementet viser til framstillingen av rammene for regulering av Den norske kirke i kapittel 6 ovenfor, særlig punktene 6.2.3 og 6.3.4.

Den norske kirke er i dag en særlovregulert størrelse. Som nevnt legger kirkeloven relativt klare føringer for hvordan Den norske kirke skal organiseres, og hvordan den skal drive sin virksomhet.

Soknene er egne rettssubjekter, og Den norske kirke er fra 2017 etablert som et selvstendig rettssubjekt. Soknene kan ikke løses fra Den norske kirke. Kirkeloven – supplert av regelverk som er vedtatt av Kirkemøtet – holder sammen og balanserer ulike elementer i kirkens selvforståelse. Den gjeldende loven regulerer for eksempel forholdet mellom de ulike kirkelige rettssubjektene og relasjonene mellom lokale og nasjonale kirkelig organer. Den har også regler av betydning for forholdet mellom Den norske kirke som demokratisk størrelse og som trossamfunn (blant annet samvirket mellom det "allmenne prestedømme" som alle døpte har del i, og den særskilt innrettede lære- og prestetjenesten).

Nedbygging av lovgivningen om Den norske kirke, som dette høringsnotatet foreslår, innebærer en betydelig forenkling av det statlige regelverket om Den norske kirke. Departementet har ikke et mål om å forrykke den gjeldende balansen mellom ulike elementer i kirkeordningen. Som nevnt er statens primære interesse å legge til rette for at Den norske kirke kan videreføres som en evangelisk-luthersk kirke, og som "Norges folkekirke". Ut over dette bør lovgivningen, inkludert finansieringsordningen, ha som mål at Den norske kirke kan treffe beslutninger om kirkens organisering på et mer selvstendig grunnlag enn i dag. Da er det heller ikke til å unngå at Den norske kirkes egne organer vil måtte ta et større ansvar for selv å videreføre en ønsket balanse mellom ulike elementer i eller perspektiver på kirkens organisering, eller eventuelt gjøre endringer i myndighetsfordeling mv. Etter departementets syn er det Kirkemøtet som vil måtte ha myndighet til å regulere myndighetsfordelingen i Den norske kirke, men innenfor visse rammer som lovgivningen bør angi. Departementet kommer tilbake til dette i punkt 8.3.4.

Som det er antydet ovenfor i punktene 6.2.3.2 og 6.3.4, kan det være krevende å utforme en lovgivning om Den norske kirke som fra statens side angir et adekvat rettslig grunnlag for at Den norske kirke kan videreføres som folkekirke, som samtidig tar tilbørlig hensyn til Den norske kirkes selvstendighet, tros- og livssynsfrihet og selvforståelse, og som bidrar til tilstrekkelig likebehandling med andre tros- og livssynssamfunn. For å finne fram til en hensiktsmessig balanse mellom ulike perspektiver på reguleringen vil departementet legge vekt på signaler om lovgivning som Den norske kirke har gitt gjennom vedtak i Kirkemøtet. Høringen vil naturligvis også legge et vesentlig grunnlag for utforming av lovgivningen.

I det følgende gjøres det først rede for forslag som har vært framsatt om framtidig rammelovgivning for Den norske kirke, med særlig vekt på ulike vedtak som Kirkemøtet gjorde om dette i 2015. Og i kapitlet videre drøftes, og fremmes det forslag om, ny lovregulering av Den norske kirkes "ordning".

8.2 Bakgrunn

8.2.1 NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke

Gjønnes-utvalget fremmet i sin utredning forslag til kirkelige lovreformer som langt på vei er i samsvar med det som departementet foreslår her, eller som allerede er gjennomført som følge av kirkeforliket eller i den kirkelige forvaltningsreformen som er gjennomført fra 2017.

Utvalget anbefalte at den daværende kirkeloven skulle erstattes av en mer kortfattet rammelov etter – eller i forbindelse med – endringer i Grunnlovens statskirkeordning. Det ble ikke utformet et detaljert forslag til ny rammelov, men flertallet i utvalget mente at loven burde inneholde følgende elementer:

• en formålsbestemmelse som tydeliggjorde at det var den samme kirken som ble videreført
• en bekreftelse om at kirken som selvstendig trossamfunn avgjør alle spørsmål som har med lære, organisasjon, utnevnelse av ledere og virksomhet for øvrig
• en bestemmelse om at soknet er den grunnleggende enheten i kirken og forblir et eget rettssubjekt
• en bestemmelse om at Den norske kirke er et selvstendig rettssubjekt
• bestemmelser om at nærmere bestemt lovgivning for offentlige forvaltning fortsatt skal gjelde for kirken og dens organer
• bestemmelser om kommunens finansieringsansvar, om dette videreføres
• særskilte restriksjoner og prosedyrer for endringer av lovverket og for kirkeordningen som skal vedtas av kirkelige organer

8.2.2 Vedtak fattet av Kirkemøtet 2015

8.2.2.1 Den norske kirke som eget rettssubjekt – KM sak 10/15

Kirkemøtet behandlet i 2015 Kulturdepartementets forslag til lovendringer om omdanning av Den norske kirke til et eget rettssubjekt (KM sak 10/15). I all hovedsak ga Kirkemøtet sin tilslutning til forslagene. Kirkemøtets uttalelse inngikk som grunnlag for forslagene som ble framsatt i Prop. 55 L (2015–2016), og som ledet til endringene i kirkeloven med virkning fra 1. januar 2017, jf. omtalen i kapittel 3.

Kirkemøtet uttalte samtidig følgende:

Kirkemøtet ser på de foreslåtte endringene som et viktig skritt videre i relasjonen mellom stat og kirke. Samtidig vil Kirkemøtet uttrykke tilfredshet med at departementet har lagt vekt på at de foreslåtte endringene skal åpne for en videre utvikling mot rammelovgivning for Den norske kirke. I et neste skritt vil færre bestemmelser om kirkens organisering, kirkelig myndighetsutøvelse og rettslig handleevne fastsettes i statens lovgivning om kirken.

8.2.2.2 Den norske kirkes grunnlag – KM sak 4/15

På bakgrunn av Kirkemøtets behandling av departementets lovforslag og kirkens eget arbeid med framtidig kirkeordning traff Kirkemøtet samme år vedtak om ulike teologiske spørsmål vedrørende Den norske kirkes "grunnlag" (KM sak 4/15). Her drøftet Kirkemøtet hvilke elementer i kirkens teologiske og organisasjonsmessige basis som man mente det ikke uten videre ville være naturlig at ble regulert i lov, og som Kirkemøtet eventuelt selv ville kunne fastsette på selvstendig grunnlag, uten hjemmel i lov.

I vedtaket bekreftet Kirkemøtet "at Den norske kirkes læregrunnlag, som består av Bibelen, Den apostoliske, Den nikenske og Den athanasianske trosbekjennelse, Den augsburgske bekjennelse av 1530 og Luthers lille katekisme videreføres og forutsetter at dette inkluderes i Den norske kirkes grunnlag". Kirkemøtet ba videre om at Kirkerådet, i samarbeid med Bispemøtet, arbeidet videre med Den norske kirkes "grunnlag" ut fra konkrete føringer.

8.2.2.3 Det framtidige behovet for lovgiving om Den norske kirke – Stortingets rolle i kirkestyret – KM sak 11/15

I en egen sak (KM sak 11/15) drøftet Kirkemøtet dessuten behovet for ny lovgivning om Den norske kirke, og i denne saken traff Kirkemøtet vedtak om hva en framtidig rammelovgivning burde inneholde:

1. Kirkemøtet legger til grunn at det føres en tett dialog med staten om den fremtidige kirkelige lovgivningen for å avklare hvilke rammebetingelser som samsvarer med forståelsen av Den norske kirke som Norges folkekirke i tråd med Grunnloven § 16.
2. Kirkemøtet mener utgangspunktet for dialogen må være at lovgivningen inneholder nødvendige bestemmelser for å ivareta statlige og kirkelige behov.
3. Kirkemøtet mener det bør reguleres i en egen lov for Den norske kirke at:
• Den norske kirke er en evangelisk-luthersk folkekirke.
• Soknet som geografisk enhet og organisatorisk ramme for menigheten, skal være den grunnleggende enhet i Den norske kirke og ha status som selvstendig rettssubjekt slik som i dag.
• Soknet skal som i dag være uløselig knyttet til trossamfunnet Den norske kirke.
• Hvert sokn skal ha minst én kirke og være betjent av prest.
• Det enkelte kirkemedlem skal kunne medvirke i styringen av Den norske kirke gjennom demokratiske ordninger.
• Kommunens ansvar for å finansiere den lokale kirke videreføres.
• Åpenhet, likebehandling og god forvaltningsskikk skal kjennetegne Den norske kirkes forvaltning på alle organisasjonsnivåer. Relevant innhold i dagens forvaltningslov, offentleglova og annet statlig lovverk videreføres og innlemmes i Den norske kirkes regelverk. Det samme gjelder ordninger for klagebehandling.
• Den norske kirke har et nasjonalt rettssubjekt med Kirkemøtet som det øverste organ, og loven avklarer forholdet mellom dette rettssubjektet og soknene. Det vises til pkt. 5 nedenfor hva gjelder videre arbeid med denne problemstillingen.
• Den norske kirke skal ha rett til å kreve medlemskap for kirkelig tilsatte og ombud og barneomsorgsattest i henhold til politiregisterloven for personer som lønnet eller ulønnet skal tilsettes, utføre oppgaver eller inneha tillitsverv der vedkommende vil ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige.
• Demokratisk valgte representanter i Den norske kirkes organer gis rett til fri fra arbeid for å ivareta sine verv.
4. Som viktige aspekter ved Den norske kirkes samfunnsoppdrag videreføres ansvaret for gravferdsforvaltningen, og vigselsretten opprettholdes.
5. Kirkemøtet ber Kirkerådet utrede alternativer for hvordan forholdene mellom rettssubjektene i kirken skal reguleres og hvordan Kirkemøtets lovgivningsmyndighet overfor soknet skal forankres og avgrenses.

8.3 Departementets vurderinger

8.3.1 Den norske kirkes læregrunnlag og ny lovgivning

Opplistingen av bekjennelsesskrifter i Kong Christian den Femtis Norske Lov fra 1687 Anden Bog, 1 Cap. (NL 2-1) har vært regnet som den rettslige forankringen av Den norske kirkes læregrunnlag. Bestemmelsen ble ikke endret i forbindelse med grunnlovsendringene i 2012.

Det har historisk vært ulike oppfatninger om, og i tilfelle på hvilken måte, bekjennelsesgrunnlaget i NL 2-1 kan endres. Departementet legger til grunn at bestemmelsen i NL 2-1 ikke har grunnlovs rang, jf. Prop. 71 L (2011–2012) side 27. I proposisjonen antok departementet at den rettslige forankringen av Den norske kirkes læregrunnlag burde vurderes på et senere tidspunkt og viste til at Kirkemøtet hadde sluttet seg til dette.

Når Den norske kirke fra 1. januar 2017 er blitt et selvstendig rettssubjekt med Kirkemøtet som øverste representative organ, forutsetter departementet videre at Kirkemøtet har myndighet til å beslutte om kirkens læremessige grunnlag. I samsvar med en slik oppfatning traff Kirkemøtet i KM-sak 4/15 vedtaket om Den norske kirkes grunnlag som er gjengitt ovenfor. Dersom Kirkemøtet vedtar en regel om hva som skal være kirkens læregrunnlag, slik det nevnte vedtaket legger opp til, vil departementet komme tilbake til spørsmålet om NL 2-1 bør oppheves, og i tilfelle på hvilken måte det formelt skal skje.

8.3.2 Formålsbestemmelse om identitet og organisasjon

Kirkemøtet pekte i det foreløpige vedtaket om kirkens grunnlag (KM sak 4/15) også på noen andre elementer som burde inngå i et regelverk som Kirkemøtet fastsetter på eget grunnlag. Kirkemøtet uttalte at regelverket bør inneholde "et uttrykk for Den norske kirkes visjon om å være en bekjennende, åpen, tjenende og misjonerende folkekirke", at kirken skal være "lokalt forankret og landsdekkende" og at kirken skal "organiseres etter demokratiske prinsipper og som et samvirke mellom valgte representanter for medlemmene og representanter for den vigslede tjeneste med Ord og sakrament".

Noen av disse elementene kan, etter departementets syn, vurderes som spørsmål om kirkens "ordning", og som dermed faller inn under det saksområdet som Stortinget kan og bør regulere ved lov. Dette har Kirkemøtet selv uttrykt ved at enkelte forhold er omtalt både i Kirkemøtets vedtak om kirkens grunnlag (KM sak 4/15) og i vedtaket om hva Kirkemøtet mener bør fastsettes i lovgivning om Den norske kirke (KM sak 11/15): karakteristikken av Den norske kirke som en evangelisk-luthersk folkekirke, demokrati i kirken og at kirken skal være landsdekkende.

Etter departementets oppfatning kan blant annet hensyn til kontinuitet; at Den norske kirke fortsatt skal være en evangelisk-luthersk kirke og "forbli Norges folkekirke", tale for at lovgivningen om kirkens ordning inneholder en overordnet beskrivelse av Den norske kirkes identitet og organisasjon. Departementet viser også til målformuleringene i statsbudsjettet (Prop. 1 S (2016–2017) for Kulturdepartementet s. 123), utledet fra Grunnloven § 16, som blant annet uttrykker at Den norske kirke skal være landsdekkende og lokalt forankret, og at Den norske kirke skal være organisert i samsvar med demokratiske prinsipper og verdier, jf. også ovenfor i punkt 6.3.4. Disse målformuleringene er dessuten i samsvar med den kirkelige selvforståelsen som Kirkemøtet har gitt uttrykk for.

Departementet mener på denne bakgrunnen at det, med utgangspunkt i rammene i Grunnloven § 16, kan være ønskelig fra statens side å beskrive Den norske kirkes identitet og organisasjon i en lovbestemmelse. Etter departementets syn kan bestemmelsen mest hensiktsmessig formuleres som en formålsbestemmelse for rammelovgivningen. Departementet viser også til at den gjeldende kirkeloven har en overordnet formålsbestemmelse i § 1.

Etter departementets syn bør bestemmelsen for det første omtale Den norske kirke som en evangelisk-luthersk folkekirke. Dette følger allerede av Grunnloven § 16.

For det andre bør formålsbestemmelsen beskrive Den norske kirke som demokratisk. Kirkens demokratiske struktur er et viktig element i folkekirkebetegnelsen og, etter departementets syn, er et levende og velfungerende demokrati en viktig premiss for at Den norske kirke skal kunne forbli folkekirke. Departementet viser til at kirkeforliket fra 2008 forutsatte at det skulle gjennomføres en demokratireform i Den norske kirke som grunnlag for endringer i Grunnloven. Det var bred politisk og kirkelig enighet om at selvstendiggjøring av kirken måtte sees i sammenheng med styrking av det kirkelige demokratiet. Departementet vil peke på at valgordninger og oppslutning om kirkelige valg er sentrale elementer i et velfungerende kirkedemokrati. Derfor mener departementet også at det bør gis visse lovbestemmelser om kirkevalg, som følger opp og konkretiserer demokratiformuleringen i forslaget til formålsbestemmelse, se nedenfor i punkt 8.3.6.

For det tredje mener departementet formålsbestemmelsen bør karakterisere Den norske kirke som landsdekkende. Det innebærer at den parokiale (geografisk avgrensede) sokne- eller menighetsstrukturen videreføres. Som hovedregel tilhører ethvert kirkemedlem det soknet (den menigheten) der vedkommende er bosatt. Landet er dekket av sokn i den forstand at ethvert sted i landet er innenfor et sokns geografiske grenser. Størrelsen på soknene og grensene mellom dem fastsettes etter egne regler, som etter forslaget her vil bli gitt av Kirkemøtet. Et sokn kan imidlertid "ikke nedlegges på annen måte enn ved å bli en del av ett eller flere andre sokn. Heller ikke kan et sokn opprettes på annen måte enn ved å skilles ut fra allerede eksisterende sokn" (Prop. 55 L (2015–2016) s. 52).

På denne bakgrunnen foreslår departementet følgende formålsbestemmelse for den særlige lovgivningen om Den norske kirke (§ 8 i utkastet):

Formålet med bestemmelsene i dette kapitlet er å legge til rette for at Den norske kirke forblir en demokratisk og landsdekkende evangelisk-luthersk folkekirke.

8.3.3 Liturgimyndigheten

Liturgier for Den norske kirke ble tidligere fastsatt av Kongen med hjemmel i den da gjeldende bestemmelsen i Grunnloven § 16. Myndigheten ble på 1990-tallet delegert til Kirkemøtet.

Da Grunnloven § 16 ble opphevet i 2012, ble det gitt en ny lovbestemmelse om at Kirkemøtet fastsetter alle gudstjenstlige bøker i kraft av å være "øverste representative organ i Den norske kirke". I Prop. 71 L (2011–2012) framholdt departementet (s. 34) følgende:

Departementet legger til grunn at en ny lovbestemmelse om gudstjenstlig myndighet i prinsippet ikke trenger å bety at det er Stortinget som utstyrer Kirkemøtet med denne myndigheten. Lovbestemmelsen sikter mot å tydeliggjøre og bekrefte at Kirkemøtet besitter denne myndigheten i kraft av sin rolle som trossamfunnet Den norske kirkes øverste representative organ.

Den gjeldende lovbestemmelsen er dermed utformet slik at liturgimyndigheten ikke tildeles Kirkemøtet av Stortinget. Liturgiene er uttrykk for kirkens lære, og Stortinget kan neppe regulere i slike indre forhold i trossamfunnet Den norske kirke, heller ikke ved å tildele et kirkelig organ myndighet i slike saker.

Departementet ser det ikke som nødvendig å videreføre lovbestemmelsen om Kirkemøtets liturgimyndighet, men mener det heller ikke er nødvendig å oppheve den. Når det i lovforslaget er lagt opp til en viss regulering av Kirkemøtets myndighet, først og fremst for å tydeliggjøre forholdet mellom soknene og Kirkemøtets myndighet, kan det, etter departementets oppfatning, være grunn til å videreføre bestemmelsen om liturgimyndighet. Departementet anser det imidlertid ikke som nødvendig å videreføre den særlige formuleringen om at Kirkemøtet har denne kompetansen "som det øverste representative organ i Den norske kirke". Det vil kunne gjelde for flere av Kirkemøtets myndighetsområder at organet ikke får sin kompetanse fra loven, uten at departementet har sett det som nødvendig å avklare dette i alle enkeltheter.

Departementet foreslår videre at bestemmelsen utvides til også å presisere at Kirkemøtet fastsetter kirkens grunnlag og lære på trossamfunnets vegne. Dette er ikke til hinder for at Kirkemøtet fastsetter særlige regler for behandling av læresaker, som for eksempel involverer og legger myndighet til biskopene eller Bispemøtet. En slik bestemmelse er tatt inn i lovutkastet § 10 første ledd:

Kirkemøtet fastsetter kirkens grunnlag og lære og alle liturgier og gudstjenstlige bøker.

8.3.4 Rettslig handleevne

Soknet er etter gjeldende rett den grunnleggende enheten i Den norske kirke og et selvstendig rettssubjekt. En fundamental innskrenkning i soknets rettslige selvstendighet er at det ikke kan løses fra Den norske kirke.

Soknets rettslige stilling ble klargjort da kirkeloven ble vedtatt i 1996. Det var særlig forholdet til kommunen og soknets rolle som arbeidsgiver som loven gjorde tydelig. Kirkeloven etablerte imidlertid ikke soknet som selvstendig rettssubjekt. Departementet uttalte i Ot.prp. nr. 64 (1994–95) følgende (s. 19):

Departementet er i hovedsak enig i Kirkelovutvalgets vurdering av soknets uklare rettsstilling i gjeldende lovgivning. Selv om den faktiske utviklingen har gått i retning av anerkjennelse av soknet som selvstendig rettssubjekt, særlig på det tjenestemannsrettslige området, men også med hensyn til eiendoms- og formuesforhold, bør dette komme tydeligere til uttrykk i lovgivningen, med bestemmelser om soknets offentligrettslige og privatrettslige handleevne.

Soknets århundrelange historie, og særlig den faktiske utviklingen av kirkelig forvaltning de siste 20 årene, kan hevdes å innebære at soknet ikke lenger er avhengig av en særskilt lovbestemmelse for å opprettholde og hevde rettigheter og plikter som selvstendig rettssubjekt. Om soknet i alle tilfeller vil være å regne som et selvstendig rettssubjekt, kan det være grunn til likevel å videreføre lovbestemmelser som bekrefter dette, for ikke å skape usikkerhet.

Den norske kirkes rettslige selvstendighet har en vesentlig kortere historie. Rettssubjektet Den norske kirke ble etablert ved lovendringene som trådte i kraft 1. januar 2017. Dette innebærer ikke at Den norske kirke først da ble etablert som trossamfunn. Den norske kirke som korporasjon var heller ikke før 2017 helt uten rettslig handleevne, se Prop. 55 L (2015–2016) s. 8–9.

Departementet mener at bestemmelsene om både Den norske kirkes rettslige status og handleevne og den tilsvarende reguleringen av soknet bør føres videre i ny lovgivning. Likedan bør bestemmelsen om at soknet ikke kan løses fra Den norske kirke føres videre. Disse bestemmelsene er tatt inn i lovforslaget § 9 første og annet ledd:

Soknet er den grunnleggende enheten i Den norske kirke og kan ikke løses fra denne.

Den norske kirke, så vel som det enkelte sokn, er et eget rettssubjekt og har rettigheter og forpliktelser, er part i avtaler med private og offentlige myndigheter og har partsstilling overfor domstol og andre myndigheter.

En fundamental premiss for departementet er dermed at soknet skal føres videre som selvstendig rettssubjekt. Departementet viser også til Kirkemøtets vedtak i sak KM 11/15. Det er, etter departementets oppfatning, derfor ikke aktuelt å innlemme soknene i rettssubjektet Den norske kirke. En kunne teoretisk tenke seg at soknet ble videreført som et rettssubjekt innenfor det nasjonale rettssubjektet Den norske kirke, slik ordningen for eksempel er i Svenska kyrkan, jf. lag (1998:1591) om Svenska kyrkan 1 § og 4 §, men departementet har ikke funnet tilstrekkelig grunn til å foreslå en slik konstruksjon i loven her. Departementet har ellers merket seg at Kirkemøtet i sak KM 11/15 har bedt Kirkerådet "utrede alternativer for hvordan forholdene mellom rettssubjektene i kirken skal reguleres og hvordan Kirkemøtets lovgivningsmyndighet overfor soknet skal forankres og avgrenses".

Departementet foreslår videre at loven skal fastsette at Kirkemøtet som hovedregel opptrer på vegne av rettssubjektet Den norske kirke, og at menighetsrådet opptrer på vegne av rettssubjektet soknet. Lovforslaget overlater for øvrig til Kirkemøtet å fastsette hvilke organer Den norske kirke og soknet skal ha, både lokalt, regionalt og sentralt.

Departementet har ikke tatt stilling til om Kirkemøtet allerede i kraft av sin representative kompetanse, uten særskilt hjemmel i lov, kunne fastsette regler for den kirkelige organiseringen og virksomheten, jf. synspunktet om liturgimyndigheten i punkt 8.3.3. ovenfor. Dersom den foreslåtte hovedregelen om at Kirkemøtet representerer Den norske kirke, og at menighetsrådet representerer soknet, skal kunne fravikes (altså at andre organer som for eksempel kirkelig fellesråd og bispedømmeråd på nærmere angitte saksområder skal kunne opptre på et kirkelig rettssubjekts vegne), bør Kirkemøtet i det minste ha lovhjemmel for å gi bestemmelse om dette.

Departementet antar at Kirkemøtet bør gis en generell hjemmel i lov til å fastsette nærmere regler om kirkens organisering, om kirkelig inndeling, om kirkelige organer og om valg til disse. En nærmere drøfting av spørsmål omkring kirkens organisering og kirkelig inndeling er ellers gjort i kapittel 9, som det vises til.

Etter kirkeloven § 16 er det gitt bestemmelser om opptak av lån på soknets vegne og om at et sokn ikke kan tas under konkurs eller åpne gjeldsforhandling etter konkursloven. Bestemmelsen om konkursvern er utformet etter mønster av tilsvarende bestemmelse for kommunene i kommuneloven.

Bestemmelsen om konkursvernet i § 16 foreslås videreført, men ellers foreslås ingen bestemmelser i kirkeloven § 16 ført videre i ny lov. Bestemmelser som regulerer soknets låneopptak og hvilke prosedyrer som skal følges dersom et sokn kommer i økonomiske vanskeligheter, må da gis av Kirkemøtet, i medhold av sin myndighet til å gi regler om kirkelige organer.Dersom kommunenefortsatt skal finansiere soknenes virksomhet, vil det være nærliggende at oppståtte betalingsproblemer søkes løst i et samarbeid med kommunen.

8.3.5 Medlemskap og tilhørighet

I kapittel 18 nedenfor legger departementet til grunn at lovbestemmelser om medlemskap bør være felles for alle tros- og livssynssamfunn. Bare unntaksvis kan det være aktuelt å innta særlige lovbestemmelser om dette for Den norske kirke. Den norske kirke, som andre tros- og livssynssamfunn, skal kunne fastsette egne regler om medlemskap, innmelding etc.

Den gjeldende bestemmelsen i kirkeloven § 3 nr. 5 om at medlemskap i kirken forutsetter dåp, er et eksempel på en regel som trossamfunnet Den norske kirke nå bør kunne gi på eget grunnlag. Det samme gjelder "bestemmelser" om oppdragerplikter for foreldre som nå er gitt blant annet i dåpsliturgien, og som knapt har egentlig rettslig karakter. Denne typen uttrykk for forventninger til medlemmer bør Den norske kirke fortsatt kunne gi på eget grunnlag, og det vil være et poeng at slike bestemmelser ikke gis med hjemmel i lov.

Det kan likevel være behov for å ta inn en særskilt bestemmelse om medlemsregister i Den norske kirke. For de øvrige tros- og livssynssamfunnene vil det å føre et medlemsregister kunne være ønskelig for å dokumentere et krav om tilskudd. Selv om tilskuddet til Den norske kirke ikke beregnes på grunnlag av Den norske kirkes medlemstall, og selv om også tilskudd til andre skulle bli fastsatt uavhengig av hvor mange som tilhører Den norske kirke, se nedenfor i kapittel 14, kan det være grunn til å lovfeste registreringen av medlemmer og kirkelige handlinger i et sentralt medlemsregister for Den norske kirke. Dette er blant annet begrunnet i registreringens omfang og forholdet til personopplysningsloven. Departementet foreslår følgende bestemmelser i § 15:

Personer som er medlem i Den norske kirke, registreres i et sentralt medlemsregister.

Det skal føres register over personer som blir døpt, konfirmert, vigslet til ekteskap og jordfestet ved prest i Den norske kirke samt over personer som melder seg inn i eller ut av Den norske kirke. Disse opplysningene kan inntas i medlemsregisteret.

Nærmere regler om registerføringen gis av Kirkemøtet.

Når det gjelder spørsmålet om å innføre medlemskontingent i Den norske kirke, vises til kapittel 10 og forslaget til lovtekst som er tatt inn i § 12.

8.3.6 Stemmerett og valg

Departementet legger til grunn at det i Den norske kirke ikke vil være aktuelt å kreve annet enn dåp og en viss alder for å kunne bli medlem med stemmerett og valgbarhet. Andre tros- og livssynssamfunn vil naturligvis kunne stille flere eller andre vilkår for å kunne delta i styringsorganer i samfunnet. Spørsmålet er om staten skal lovregulere stemmerett, og ev. valgbarhet, i Den norske kirke.

Departementet vil be høringsinstansene vurdere spørsmålet, og departementet har utformet et forslag til lovbestemmelse som er begrenset til å fastsette at medlemmer har stemmerett fra det året medlemmet fyller 15 år. Etter forslaget § 11 vil Kirkemøtet kunne gi nærmere regler om valg som utfyller lovens bestemmelser.

Dersom stemmeretten lovfestes, antar departementet at Kirkemøtet, i tillegg til den alminnelige hjemmelen i § 11, bør ha særskilt lovhjemmel for å fastsette regler som begrenser valgbarhet og regulerer uttreden av kirkelige organer, jf. de gjeldende bestemmelsene i kirkeloven § 4 første ledd og § 7. Det er særlig saker vedrørende personer som er fradømt stemmerett i offentlige anliggender og saker vedrørende rådsmedlemmer som siktes, tiltales eller dømmes for straffbare forhold, det kan være aktuelt å gi regler om. Departementets utkast til lovbestemmelse (§ 11 første ledd) har følgende ordlyd:

Hvert medlem av Den norske kirke som bor i soknet, og som vil ha fylt 15 år innen utgangen av valgåret, har kirkelig stemmerett. Kirkemøtet kan gi bestemmelser om valgbarhet, tap av valgbarhet og uttreden av kirkelige organer.

I forbindelse med den omtalte demokratireformen i Den norske kirke ble det tatt inn en ny bestemmelse i kirkeloven § 4 fjerde ledd om at kirkelige valg holdes samtidig med, og i lokaler i umiddelbar nærhet av, valg til Storting eller fylkesting og kommunestyrer. Det ble også vedtatt enkelte andre lovendringer for å ivareta kirkeforlikets forutsetning om at demokratireformen skulle inneholde "etablering av reelle valgmuligheter" og "økt bruk av direktevalg", se Prop. 78 L (2012–2013) s. 7. Endringene ble sett på som viktige tiltak for å øke valgdeltakelsen og de valgte kirkelige organenes demokratiske legitimitet.

I høringen av lovforslaget argumenterte noen høringsinstanser på prinsipielt grunnlag mot at kirkelige valg skulle holdes samtidig med og i nærheten av offentlige valg, se proposisjonen s. 5–6.

Departementet har ikke sett det som naturlig at det i en rammelovgivning fortsatt skal lovreguleres hvordan de kirkelige organene skal sammensettes.

Når det derimot gjelder gjennomføringen av valget antar departementet at det bør kunne gis slike bestemmelser som er nødvendige forutsetninger for at hensynet til det kirkelige demokratiet ivaretas. Departementet mener derfor det kan være grunn til å gi ordningen med nærhet til offentlige valg et klart rettslig grunnlag dersom en ønsker å føre den videre.

Lovbestemmelsen om dette er foreslått videreført i utkastet § 11 annet ledd:

Kirkelige valg holdes samtidig med, og i lokaler i umiddelbar nærhet av, offentlige valg.

Det vises for øvrig til drøftingen av demokratihensyn under punkt 9.6.7.5.

8.3.7 Prestenes, prostenes og biskopens tjeneste m.m.

Arbeidsgiveransvaret for prestene i Den norske kirke ble overført fra staten til det nye rettssubjektet for Den norske kirke fra 1. januar 2017. Utgangspunktet for lovendringene som da ble gjort, var at det ikke var ønskelig å regulere Den norske kirkes arbeidsgivermyndighet mer omfattende enn det som følger av alminnelig lovgivning. Samtidig ble det vedtatt visse særregler i lov for å sikre prestetjenestens relative selvstendighet og for å gi Kirkemøtet lovhjemmel til å vedta visse regler om prestetjenesten som også gjelder for prester i Den norske kirke som ikke er tilsatt i det nye rettssubjektet.

Etter departementets syn er forutsetningene for de særlige reglene om prestetjenesten ikke vesentlig endret, og departementet mener i utgangspunktet derfor at de fleste av disse bestemmelsene bør føres videre i en rammelovgivning for Den norske kirke.

I lovutkastet § 14 er det foreslått bestemmelser som i hovedsak tilsvarer den gjeldende kirkeloven § 31. Departementet viser til merknadene til bestemmelsene i Prop. 55 L (2015–2016) s. 57–58. Forslaget innebærer blant annet et fortsatt krav i lov om at all prestetjeneste skal organiseres slik at prestene kan utøve sin tjeneste i samsvar med ordinasjonens forutsetninger og forpliktelser. Departementet har imidlertid kommet til at det ikke er nødvendig med hjemmel i lov for at Kirkemøtet kan gi regler om at en prest kan fratas retten til å utføre prestetjeneste, og heller ikke for at Kirkemøtet kan vedta tjenesteordninger (instrukser) som også kan gjelde prester som ikke har Den norske kirke som arbeidsgiver.

For å sikre kirkens landsdekkende karakter bør loven, etter departementets syn, inneholde en bestemmelse om at hvert sokn skal være betjent av prest, hvert prosti av prost og hvert bispedømme av biskop. Denne regelen finnes i dag i kirkeloven § 2 fjerde ledd.

Ved de endringer i kirkeloven som ble fastsatt ved opprettelsen av Den norske kirke som et selvstendig rettssubjekt, ble det i kirkeloven § 40 fjerde ledd tatt inn en overgangsregel om rett til avtalefestet pensjon. Retten gjelder fram til 1. januar 2021, og av hensyn til dette kan det være nødvendig å videreføre bestemmelsen i en overgangsperiode.

Det kan også være behov for – i en overgangsperiode – å videreføre departementets gjeldende hjemmel til å pålegge en kommune å stille tjenestebolig til rådighet for prest, selv om boplikten for prester er avviklet. Den gjeldende bestemmelsen er gjengitt i forslaget til § 14. Departementet vil i arbeidet med lovproposisjonen vurdere ulike andre lovtekniske løsninger for i en overgangsperiode å videreføre realitetene i de aktuelle bestemmelsene. De er derfor satt i parantes i lovforslaget.

Departementet foreslår etter dette følgende bestemmelser om prestetjenesten mv. i utkastet § 14:

Hvert sokn skal være betjent av prest, hvert prosti av prost og hvert bispedømme av biskop.

All prestetjeneste skal organiseres slik at prestene kan utøve sin tjeneste i samsvar med ordinasjonens forutsetninger og forpliktelser.

(Departementet kan pålegge en kommune å stille tjenestebolig til rådighet for prest i Den norske kirke. Staten dekker i tilfelle kommunens utgifter etter regler fastsatt av Kongen.

Kirkelig tilsatte som er overført fra staten til Den norske kirke, har rett til uttak av avtalefestet pensjon tilsvarende ordningen i Hovedtariffavtalen i staten, i samsvar med det som er fastsatt i lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse og i lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse. Retten til uttak forutsetter medlemskap i Statens pensjonskasse og gjelder fram til 1. januar 2021.)

Kirkemøtet har i saken om Den norske kirkes grunnlag (KM sak 4/15) pekt på at Den norske kirke skal være "organisert etter demokratiske prinsipper og som et samvirke mellom representanter for medlemmene og representanter for den vigslede tjeneste med Ord og sakrament". Dette prinsippet om organisering og styring gjennom et samvirke mellom "embete og råd" er imidlertid ikke omtalt som et forhold som bør lovreguleres i Kirkemøtets vedtak i KM sak 11/15. Samvirkeprinsippet er tatt inn i lag om Svenska kyrkan 2 §. Departementet antar at Kirkemøtet eventuelt kan fastsette regler om dette på eget grunnlag, og departementet har ikke foreslått at dette forholdet lovreguleres.

8.3.8 Saksbehandlingsregler – forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova

Også etter lovendringene som trådte i kraft 1. januar 2017, er forvaltningsloven og offentleglova gjort gjeldende for virksomhet som drives av lovbestemte kirkelige organer, jf. kirkeloven § 38. Når det gjelder forvaltningsloven, kommer bare lovens kapitler II og III til anvendelse i personalsaker, blant annet ved tilsetting og oppsigelse. Den gjeldende kirkeloven bestemmer i tillegg at også reglene om offentlige organer i arkivlova skal gjelde.

Kirkemøtet har ment at "(r)elevant innhold i dagens forvaltningslov, offentleglova og annet statlig lovverk (bør) videreføres og innlemmes i Den norske kirkes regelverk. Det samme gjelder ordninger for klagebehandling" (KM sak 11/15).

Med unntak for Kirkemøtet og menighetsrådet vil kirkelige organer etter forslaget her ikke lenger være bestemt direkte i lov. De vil imidlertid være opprettet av Kirkemøtet i medhold av lov.

Den norske kirkes særskilte karakter og kirkens rolle i det norske samfunnet kunne tilsi at reglene for det offentliges saksbehandling fortsatt burde gjøres gjeldende for virksomheten i kirkens organer. Departementet vil imidlertid peke på at en slik regulering vil være såpass inngripende i kirkens virksomhet, at det bare kunne forsvares om det var tungtveiende saklige hensyn som tilsa en lovbestemmelse om dette.

Departementet har merket seg at Kirkemøtet ønsker at slike regler "videreføres og innlemmes i Den norske kirkes regelverk", og har kommet til at det bør overlates til Kirkemøtet å fastsette regler om dette. For at det ikke skal være noen tvil om Kirkemøtets kompetanse til å fastsette at slike regler skal gjelde også for soknets organer, foreslår departementet at Kirkemøtets myndighet hjemles i lov.

Dette innebærer at Kirkemøtet vil kunne beslutte at hovedtrekkene i den gjeldende bestemmelsen i kirkeloven § 38 videreføres. Følgende bestemmelse foreslås (utkastet § 16):

Kirkemøtet bestemmer om, og med hvilke unntak og særregler, forvaltningsloven, offentleglova og regler om offentlige organer i arkivlova skal gjelde for virksomheten som drives av kirkelige organer.

Kirkeloven § 24 inneholder i dag en bestemmelse om at "Kirkemøtet gir uttalelse i saker om viktige endringer i lover på det kirkelige området". Etter departementets oppfatning følger en slik regel uansett av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og annet regelverk.

Departementet mener det likevel kan være grunn til å vurdere om den nye loven bør gi en uttrykkelig regel om at Kirkemøtet skal uttale seg om forslag til endringer i de særlige bestemmelsene om Den norske kirke. Grunnlaget for statens lovgivning om Den norske kirke har en spesiell karakter, blant annet gjennom den saklige avgrensningen til "ordning" i Grunnloven § 16 tredje punktum. Departementet har ovenfor i punkt 6.2.3.2 pekt på at grensene for Stortingets lovgivningsmyndighet om Den norske kirke kan være uklare, blant annet i lys av Den norske kirkes tros- og livssynsfrihet, og at Den norske kirkes syn på aktuell lovgivning på en kvalifisert måte kan være med på å påvirke hva Stortinget kan eller bør gi lovgivning om. Etter departementets syn gir dette grunn til å ta inn en særlig saksbehandlingsregel som sikrer at Kirkemøtet gis mulighet til å uttale seg om forslag til endringer i den særlige lovgivningen om Den norske kirke. Departementet legger til grunn at det er nødvendig at saken faktisk forelegges Kirkemøtet, og at det ikke er tilstrekkelig at for eksempel Kirkerådet gis anledning til å uttale seg. Det bør imidlertid være tale om endringer av vesentlig karakter. Endringer av mer lovteknisk karakter eller som ikke har noen vesentlig betydning for Den norske kirke, bør Kirkerådet kunne uttale seg om. Uavhengig av en slik særlig regel om uttalelse fra Kirkemøtet, skal lovforslag naturligvis sendes på alminnelig høring, blant annet slik at andre tros- og livssynssamfunn kan gi uttalelse i saken. Departementet foreslår følgende bestemmelse i utkastet § 16 annet ledd:

Forslag til vesentlige endringer i bestemmelsene i dette kapitlet skal forelegges Kirkemøtet.

8.3.9 Økonomiske forhold

Departementet viser til drøftingene av finansieringsordningene for Den norske kirke i kapittel 9 og forslaget til lovbestemmelser om finansiering. De vilkårene som er gitt for tilskudd til tros- og livssynssamfunn, gjelder tilsvarende for Den norske kirke. Alternative lovforslag om finansiering av Den norske kirke er inntatt i utkastet til lov §12.

8.3.10 Kirkebygg

Kirkeloven § 17 tredje ledd fastslår at kirkene er "soknets eiendom, med mindre annet følger av særskilt rettsgrunnlag". Denne regelen er ført videre fra eldre lovgivning. Etter gjeldende rett har soknet eiendomsrett til kirkebygget og hele den matrikulerte eiendommen som kirken står på.

Etter departementets oppfatning kan denne lovbestemmelsen i dag vurderes som overflødig. Hovedregelen om at kirken er i soknets eie, er ikke omtvistet, heller ikke at andre løsninger kan følge av særskilt rettsgrunnlag.

Departementet er derfor i tvil om det er nødvendig å videreføre en slik bestemmelse, men har foreslått at den tas inn i utkastet § 13. I tillegg har departementet foreslått en eksplisitt hjemmel for at Kirkemøtet kan gi "regler om krav til kirke, forvaltning av kirke og tilhørende fond og om betaling for bruk av kirke". Dette gir Kirkemøtet hjemmel for å fastsette regler som kan avløse ulike regler om forvaltning og bruk av kirker, jf. den gjeldende kirkeloven §§ 18–21 og regler gitt i medhold av disse bestemmelsene. Departementet foreslår følgende bestemmelse om kirkebygg:

Kirkene er soknets eiendom med mindre annet følger av særskilt rettsgrunnlag. Kirkemøtet gir regler om krav til kirke, forvaltning av kirke og tilhørende kirkefond, kirkens inventar og utstyr, og om bruk av kirke, herunder betaling for bruk.

Forslaget om Kirkemøtets myndighet til å gi regler om krav til kirke m.m., er nærmere kommentert også i kapittel 9.4.

Departementet har ved delegasjon av egen myndighet etter gjeldende regler fastsatt at saker blant annet om ombygging og utvidelse av kirker skal forelegges Riksantikvaren før det treffes vedtak, og at Riksantikvaren eventuelt vil kunne klage vedtaket inn for departementet. Dette omfatter også kirker som ikke uten videre reguleres gjennom kulturminnelovens bestemmelser. Miljøverndepartementet og det daværende Kirkedepartementet har utarbeidet et eget rundskriv om saken (T-3/2000).

Med den hjemmel som foreslås gitt til Kirkemøtet, vil Kirkemøtet i samarbeid med Riksantikvaren kunne fastsette ordninger og saksbehandlingsregler som fortsatt sikrer en kulturminnefaglig behandling av kirkebyggsaker, ut over det som kan pålegges i medhold av kulturminnelovens gjeldende bestemmelser. Departementet mener det er viktig at det kommer på plass systemer som kan sikre kirkenes kulturhistoriske verdier, og er derfor i likhet med det berørte fagdepartementet opptatt av at det er en god dialog mellom kirken og Riksantikvaren knyttet til dette temaet. Det vises ellers til kapittel 11 nedenfor om de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene.

8.3.11 Rett til permisjon fra arbeid mv.

Kirkemøtet (KM sak 11/15) mente at en framtidig rammelovgivning bør sikre at "demokratisk valgte representanter i Den norske kirkes organer gis rett til fri fra arbeid for å ivareta sine verv".

En slik rett til permisjon fra arbeid har valgte medlemmer i kirkelige organer i dag etter regelen i arbeidsmiljøloven § 12–13. Bestemmelsen her gir arbeidstaker "rett til permisjon fra arbeid i det omfang det er nødvendig for å oppfylle lovbestemt møteplikt i offentlige organer". Bestemmelsen er gjentatt i kirkeloven § 30 første ledd annet punktum, og den er i kirkeloven utvidet til også å omfatte "utvalg oppnevnt av slikt organ". Møteplikten i et lovbestemt kirkelig organ følger av kirkeloven § 30 første punktum, og plikten til å ta imot valg følger av kirkeloven § 6.

Kirkemøtet vil med hjemmel i departementets forslag til § 10 kunne fastsette hvilke organer Den norske kirke skal ha, og også gi bestemmelser om møteplikt og stemmerett som avløser de gjeldende bestemmelsene i kirkeloven.

Ut fra hensynet til likebehandling av alle tros- og livssynssamfunn mener departementet at det ikke bør videreføres særbestemmelser om rett til permisjon fra arbeid for valgte medlemmer i Den norske kirkes organer. Og departementet mener det ikke bør innføres slike regler for valgte ombud i alle tros- eller livssynssamfunn.

8.3.12 Egen kirkelov eller særlige bestemmelser om Den norske kirke i en felles lov?

Kirkemøtet har ment at det bør gis en egen lov om Den norske kirke, jf. blant annet vedtaket i KM sak 11/15.

Som det har framgått, foreslår departementet at den særlige lovgivningen om Den norske kirke tas inn som et eget kapittel i en felles lov om tros- og livssynssamfunn. Spørsmålet om det heller skal gis en egen lov for Den norske kirke, har – slik departementet ser det – primært lovteknisk karakter. Det kan naturligvis ha en viss symbolsk betydning, men departementet mener at de materielle vurderingene av reguleringsbehovet vil være de samme enten "kirkeparagrafene" gis i en egen lov eller i en felles lov.

Hensynet til forenkling og likebehandling taler for den løsningen som er foreslått her.