6 Grunnlag, rammer og mål for rettslig regulering og finansiering av tros- og livssynssamfunn

6.1 Innledning

Som framstillingen i kapittel 3 har vist, er den rettslige reguleringen av tros- og livssynssamfunn i Norge utviklet over en lang periode, og de gjeldende ordningene har sin historiske bakgrunn i Grunnlovens opprinnelige statskirkesystem. Også finansieringsordningene for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn er bygget på den tidligere statskirkeordningen, supplert med et prinsipp om likebehandling. Det økonomiske støttesystemet til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke som vi har i dag, ble innført i 1969 (og 1981) som kompensatoriske ordninger. Det er grunnlag for å si at det er lang tradisjon for offentlig finansiering av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn i Norge, og at de gjeldende finansieringsordningene er unike sammenlignet med situasjonen i andre land. Dette har dels sammenheng med at det i motsetning til de øvrige nordiske landene ikke er noen kirkeskattordning i Norge. Den statlige og kommunale finansieringen av Den norske kirke har sammen med ønsket om kompensatorisk likebehandling ledet til en rettighetsregulering av tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn.

Etter grunnlovsendringene i 2012, og etter at Den norske kirke er skilt ut fra staten som et selvstendig rettssubjekt fra 2017, er grunnlaget for statens regulering og finansiering av både Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn prinsipielt endret. Den nye bestemmelsen i Grunnloven § 16 foreskriver kontinuitet, men legger samtidig et nytt rettslig grunnlag og nye rammer for lovregulering og finansiering av tros- og livssynssamfunn. Den nye grunnlovsparagrafen signaliserer at statens fremste oppgave i tros- og livssynspolitikken fortsatt skal være å beskytte individuell og kollektiv tros- og livssynsfrihet. Ordlyden verner om "religionsutøvelse". Grunnlovsparagrafen er dessuten et uttrykk for at staten fortsatt har en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk: Den norske kirke skal understøttes som folkekirke, og alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje.

I tråd med dette forutsetter regjeringens politiske plattform at det offentlige fremdeles skal gi økonomiske tilskudd til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Den politiske plattformen sier videre at de økonomiske tilskuddene skal være basert på prinsippet om likebehandling, og at staten ikke skal bruke økonomiske virkemidler for å styre lovlig aktivitet i regi av tros- og livssynssamfunn.

I dette kapitlet gjennomgås det overordnede rettslige rammeverket som forslag til ny lovgivning om tros- og livssynssamfunn, herunder finansieringsordninger, må forholde seg til. Departementet drøfter dessuten mål for den aktivt støttende tros- og livssynspolitikken og hvordan slike mål bør søkes realisert gjennom rettslig regulering og finansiering av tros- og livssynssamfunn.

6.2 Rettslig rammeverk for statens tros- og livssynspolitikk

6.2.1 Utgangspunkter

Prinsippet om tros- og livssynsfrihet (religions- eller trosfrihet), og andre tilknyttede rettigheter som for eksempel organisasjonsfrihet og ytringsfrihet, er omhandlet i flere av de internasjonale menneskerettskonvensjonene som Norge har sluttet seg til. Særlig sentralt står beskyttelsen av tanke-, samvittighets- og religionsfriheten i Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 9 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 18. Av spesiell betydning for temaene i dette høringsnotatet er dessuten diskrimineringsvernet, som har rettslig grunnlag i flere konvensjoner, blant annet i EMK artikkel 14, SP artikkel 26 og FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (KDK). EMK, SP, KDK og dessuten Barnekonvensjonen (BK) er dessuten gjort til intern rett med forrang gjennom lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven).

Den sentrale, internrettslige rammebestemmelsen for statens tros- og livssynspolitikk er Grunnloven § 16.

6.2.2 Nærmere om relevante konvensjoner og konvensjonsbestemmelser

Den i vår sammenheng viktigste konvensjonsbestemmelsen om tros- og livssynsfrihet finnes i EMK artikkel 9, som i norsk oversettelse lyder:

Artikkel 9. Tanke-, samvittighets- og religionsfrihet

1. Enhver har rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet; denne rett omfatter frihet til å skifte sin religion eller overbevisning, og frihet til enten alene eller sammen med andre og såvel offentlig som privat å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning, ved tilbedelse, undervisning, praksis og etterlevelse.

2. Frihet til å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning skal bare bli undergitt slike begrensninger som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den offentlige trygghet, for å beskytte den offentlige orden, helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har i sin praksis framholdt at religionsfriheten, tankefriheten og samvittighetsfriheten er en forutsetning for et demokratisk samfunn, og at pluralismen som nødvendigvis må opptre i et demokratisk samfunn, er avhengig av denne rettigheten (se for eksempel Jehovas vitner i Moskva vs. Russland, dom 10.06.2010, avsnitt 99).

Tros- og livssynsfrihet omfatter både religion og sekulære livssyn. Staten har plikt til å respektere og til en viss grad sikre tros- og livssynsfriheten til alle som oppholder seg i landet. Tros- og livssynsfrihet innebærer både frihet fra tvang og frihet til religion. Den er også en kollektiv rettighet fordi tro og livssyn også er kollektive fenomener, ved at mennesker kommer sammen i fellesskap og handler sammen. Et tros- eller livssynssamfunn er dermed også beskyttet.

EMK artikkel 9 krever at trossamfunn skal kunne organisere seg rettslig for å kunne stifte rettigheter og plikter på vegne av fellesskapet. Staten kan likevel sette vilkår om at samfunnene må organisere seg på bestemte måter, for eksempel for å kunne få tildelt vigselsmyndighet eller motta økonomisk støtte.

Verken EMK eller andre konvensjoner pålegger staten å føre en "aktivt støttende tros- og livssynspolitikk". Staten står fritt til å avgjøre om den skal støtte tros- og livssynssamfunn økonomisk, men støtten til ulike tros- og livssynssamfunn må oppfylle eventuelle krav til objektivitet eller ikke-diskriminering som måtte følge av EMK artikkel 9 og artikkel 9 sett i sammenheng med artikkel 14, se nærmere nedenfor. Det er ikke konvensjonsstridig at staten bruker alminnelige skatter til å støtte tros- og livssynssamfunn selv om skatteinntekter da brukes til å finansiere formål som vil være i strid med enkelte skattebetaleres overbevisning (se for eksempel EMD i saken C mot UK, 10358/83, avgjørelse 15.12.1983).

Tros- og livssynsfriheten er ikke absolutt. Hovedregelen er at staten ikke skal gripe inn i trossamfunnenes indre organisering eller virksomhet, men staten kan gjøre inngrep i tros- og livssynsfriheten når andre tilstrekkelig tungtveiende hensyn gir grunn til det. Etter EMK artikkel 9 nr. 2 kan staten begrense friheten når det er nødvendig av hensyn til offentlig trygghet, offentlig orden, helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter. Inngrep må ha hjemmel i lov eller forskrift, og dessuten må inngrep være nødvendige i et demokratisk samfunn. Dette siste er et krav om forholdsmessighet (proporsjonalitet) mellom mål og midler. I EMD-praksis finnes eksempler på tilfeller der statlige inngrep kan være berettiget, for eksempel "polygamous or underage marriage … or a flagrant breach of gender equality" eller handlinger som påtvinges medlemmer av et trossamfunn mot deres vilje (Jehovas vitner i Moskva vs. Russland, avsnitt 119).

Generelt er det lagt til grunn at en statskirkeordning ikke i seg selv er i strid med internasjonale menneskerettsbestemmelser som Norge er bundet av. Dette prinsippet ble senest bekreftet av Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) i avvisningsavgjørelsen Ásatrúarfélagið mot Island (snr. 22897/08, avgjørelse 18.9.2012). EMK er heller ikke til hinder for at staten kan ha et særlig forhold til ett eller flere trossamfunn, uten at dette er karakterisert som en "statskirkeordning". Et slikt særlig forhold kan for eksempel komme til uttrykk gjennom særskilte finansieringsordninger eller særskilt lovgivning.

EMK artikkel 14 gir vern mot å bli diskriminert på bakgrunn av blant annet tro eller livssyn. Artikkelen har følgende ordlyd:

Artikkel 14. Forbud mot diskriminering

Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i denne konvensjon skal bli sikret uten diskriminering på noe grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status.

Flere vilkår må alle være oppfylt for at artikkel 14 skal komme til anvendelse, blant annet er inngangsvilkåret at forskjellsbehandlingen må gjelde en rettighet som er omhandlet i konvensjonen, eksempelvis artikkel 9. Det vil måtte vurderes konkret om for eksempel ulikheter i finanseringen av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn er forenlige med EMK artikkel 9 jf. artikkel 14. Departementet viser i denne forbindelsen til de to grundige uttalelsene fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling som er tatt inn i henholdsvis Prop. 12 L (2015–2016) s. 7 flg. og Prop. 9 L (2016–2017) s. 11 flg.

Departementet legger til grunn at det for drøftelsene i dette høringsnotatet ikke er nødvendig å gå nærmere inn i SP artiklene 18 og 26. Det vises ellers til de nevnte uttalelsene fra Lovavdelingen og Prop. 9 L (2016–2017) s. 40–41.

Tros- og livssynsfrihet kan komme i konflikt med andre rettigheter som har vern etter andre konvensjonsbestemmelser. Diskrimineringsvernet er allerede nevnt, og i økende grad er det nødvendig å avveie den kollektive tros- og livssynsfriheten mot andre beskyttede rettigheter, for eksempel kvinners rett til vern mot diskriminering. Som nevnt har kvinner en særlig beskyttelse mot diskriminering i FNs kvinnekonvensjon. Den norske lovgivningen om vern mot diskriminering på grunnlag av kjønn er også utformet innenfor rammen av forpliktelser etter EØS-avtalen. FNs konvensjon om barnets rettigheter (BK) gir barn og unge under 18 år et særlig menneskerettsvern. Barn har en selvstendig tros- og livssynsfrihet, men denne må blant annet avveies mot foreldreretten.

Menneskerettighetene utgjør et sammenhengende system, og i ulike sammenhenger må en foreta vanskelige avveininger og vurdere ulike rettigheter og verdier opp mot hverandre. Internasjonale konvensjonsbestemmelser legger utvilsomt visse rammer for statens handlingsrom i slike avveiningsspørsmål. Men staten har en viss frihet (skjønnsmargin) til å regulere forholdet mellom stat og religion, mellom offentlige myndigheter og tros- og livssynssamfunn, og mellom ulike rettigheter og verdier. Dette betyr at menneskerettighetene ikke alltid gir klare svar i slike avveiningsspørsmål, og at det er rom for ulike politiske vurderinger innenfor rammen av menneskerettighetene.

6.2.3 Nærmere om Grunnloven § 16

6.2.3.1 Utgangspunkter

Grunnloven § 16 har følgende ordlyd:

Alle innbyggere i riket har fri religionsutøvelse. Den norske kirke, en evangelisk-luthersk kirke, forblir Norges folkekirke og understøttes som sådan av staten. Nærmere bestemmelser om Kirkens ordning fastsettes ved Lov. Alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje.

Paragrafen inneholder for det første bestemmelsen om religionsfrihet (tros- og livssynsfrihet). Denne bestemmelsen må tolkes i samsvar med blant annet EMK artikkel 9, og departementet viser til framstillingen ovenfor. For det andre gir § 16 særlige bestemmelser om Den norske kirke. Den norske kirke skal forbli "Norges folkekirke" og understøttes "som sådan" av staten. Nærmere bestemmelser om kirkens ordning skal fastsettes ved lov. For det tredje heter det at alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje.

Som nevnt ble Grunnloven § 16 vedtatt i 2012, som en oppfølging av det såkalte "kirkeforliket" mellom alle de politiske partiene på Stortinget i 2008. Forhistorien og forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen gir noe tolkningshjelp. Lovavdelingen har i to uttalelser, jf. ovenfor, gått grundig inn i tolkningen av først og fremst bestemmelsens fjerde punktum om understøttelse av tros- og livssynssamfunn "på lik linje".

6.2.3.2 Særlig understøttelse og lovregulering av Den norske kirke som folkekirke

Statens plikt til å understøtte Den norske kirke som evangelisk-luthersk folkekirke må først og fremst være å legge de økonomiske, rettslige og organisatoriske forholdene til rette for at Den norske kirke "forblir" Norges folkekirke. Selv om statens plikt mot Den norske kirke må sees i sammenheng med bestemmelsens siste punktum om understøttelse av alle tros- og livssynssamfunn på lik linje, etablerer Grunnloven § 16 en særlig relasjon mellom staten og Den norske kirke. Staten har særskilte forventninger til Den norske kirke, og som en refleks av dette har staten også en særskilt understøttelsesplikt.

Departementet legger til grunn at Grunnloven § 16 forplikter staten til understøttelse av Den norske kirke i form av offentlig finansiering, men at det må være opp til nærmere lovgivning og statsbudsjettet (og kommunebudsjettene) å konkretisere understøttelsens omfang og karakter, se nedenfor i punkt 6.3.4.

Videre forutsetter Grunnloven § 16 tredje punktum særskilt lovgivning om Den norske kirkes "ordning". Stortinget kan dermed gå lenger i å lovregulere Den norske kirke enn andre tros- og livssynssamfunn, men det vil være visse rammer for lovgivningsmyndigheten. Grunnloven § 16 setter selv opp en skranke gjennom den saklige angivelsen "ordning", dvs. kirkens ytre organisering. Dessuten vil tros- og livssynsfriheten, sammen med andre relevante, menneskerettslige normer, være en generell skranke for lovgiveren. De rettslige grensene for Stortingets lovgivningsmyndighet, og for statens styring av Den norske kirke mer generelt, kan være vanskelige å bestemme presist. Etter departementets syn er det blant annet i lys av tredje punktum i § 16 naturlig at den særlige lovgivningen om Den norske kirke bygges ned i retning rammelovgivning. På den andre siden kan hensynet til kontinuitet og stabilitet, som grunnlovsbestemmelsen selv vektlegger ved ordet "forblir", være et argument for fortsatt lovgivning av et visst omfang, eller i alle fall om visse saksforhold. Lovgivningen vil antakelig kunne gå noe lenger inn i kirkelige forhold dersom Den norske kirke selv ber om eller gir tilslutning til konkret lovregulering. Utformingen av ny lovregulering for Den norske kirke må samtidig vurderes i lys av § 16 siste punktum om likebehandling (ikke-diskriminering).

Grunnloven § 16 tredje punktum forutsetter ikke at lovbestemmelser om Den norske kirke nødvendigvis må plasseres i en egen lov, slik tilfellet er i dag. Etter departementets syn bør særlige lovbestemmelser om Den norske kirke heller inngå i en felles lov for alle tros- og livssynssamfunn.

6.2.3.3 Understøttelse av alle tros- og livssynssamfunn på lik linje

Fra 2012 har Grunnloven inneholdt en bestemmelse som direkte angår statens forhold til andre tros- og livssynssamfunn enn Den norske kirke. Isolert sett gir ordlyden i § 16 fjerde punktum staten en plikt til lik understøttelse av alle tros- og livssynssamfunn, men bestemmelsen må leses i forlengelsen av statens særlige plikter overfor Den norske kirke. Hva slags organisasjoner eller virksomheter som omfattes av uttrykket "tros- og livssynssamfunn", er ikke entydig. Departementet legger til grunn at det må være opp til den alminnelige lovgivningen å nærmere definere hva som skal regnes som et tros- eller livssynssamfunn, herunder om det skal settes vilkår for registrering, for økonomisk støtte eller lignende, jf. også ovenfor om EMK artikkel 9.

Det framgår av forarbeidene (St.meld. nr. 17 (2007–2008) s. 73–74) at Grunnloven § 16 fjerde punktum skal understreke statens ansvar for å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Samtidig framheves det at bestemmelsen ikke er slik å forstå at den etablerer et grunnlovbeskyttet rettskrav på at finansieringsordningene i framtiden skal være som de var på tidspunktet for grunnlovsendringen. Lovavdelingen har blant annet uttalt følgende om hvordan bestemmelsen i § 16 fjerde punktum må tolkes (Prop. 9 L (2016–2017) s. 15):

Det ligger i grunnlovsbestemmelsen, lest i lys av forarbeidene, at staten har et «ansvar» for å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Hva dette rettslig sett nærmere innebærer, kan være uklart. «Understøttelse» kan skje gjennom tildeling av materielle goder, herunder økonomisk støtte, men det kan også skje på andre måter. Det ligger nær å si at grunnlovsbestemmelsen, lest i lys av forarbeidene, bygger på en forutsetning om at staten ikke helt kan la være å bidra materielt, herunder i form av tilskudd, til de ulike tros- og livssynssamfunnenes virksomhet. På dette punktet kan Grunnloven § 16 sies å bygge på en annen tilnærming enn EMK artikkel 9.

Slik vi ser det, fører ordlyden i § 16 fjerde punktum og forarbeidene videre til at staten i sin finansiering av ulike tros- og livssynssamfunn har plikt til å oppfylle visse grunnleggende krav til likebehandling av de ulike samfunnene. Dette kravet til likebehandling gjelder også for spørsmålet om tilskudd til ulike tros- og livssynssamfunn. Verken ordlyden i Grunnloven § 16 fjerde punktum eller forarbeidene sier noe mer konkret om hva som ligger i et slikt krav til likebehandling. Etter vårt syn følger det neppe mer av bestemmelsen enn at staten har et ansvar for ikke å diskriminere ulike tros- og livssynssamfunn. Dette må etter vårt syn blant annet innebære at forskjellsbehandling som forfølger lovlige formål og som har en objektiv og rimelig begrunnelse, normalt vil være forenlig med grunnlovsbestemmelsen. Bestemmelsen må dessuten ses i lys av de øvrige bestemmelsene som finnes i § 16 første til tredje punktum: dels et generelt utgangspunkt om religionsfrihet for alle, dels en anerkjennelse av at Den norske kirke fortsatt har en særlig stilling. På dette punktet har vi med andre ord vanskelig for å se at Grunnloven § 16 fjerde punktum, på det området den gjelder, bygger på en grunnleggende annen tilnærming enn det som følger av de internasjonale konvensjonene. Vi viser særlig til drøftelsen foran av EMK artikkel 9, samt artikkel 9 og artikkel 14 sett i sammenheng. …

Forbudet mot diskriminering etter Grunnloven § 16 fjerde punktum gjelder ved «understøttelse» av tros- og livssynssamfunn, herunder gjennom tildeling av tilskudd. Hva begrepet «understøttelse» nærmere omfatter i rettslig sammenheng, er det ikke nødvendig å utdype her. Tildeling av økonomiske midler over statsbudsjettet vil uansett klart nok være omfattet.

Det kravet til likebehandling (ikke-diskriminering) som Grunnlovens § 16 fjerde punktum oppstiller, må gjelde både i forholdet mellom Den norske kirke og de øvrige tros- og livssynssamfunnene, og mellom de øvrige tros- og livssynssamfunnene innbyrdes. Dette følger av ordlyden, og det kommer særskilt til uttrykk i St.meld. nr. 17 (2007–2008) s. 73 med sikte på relasjonen mellom Den norske kirke og de øvrige tros- og livssynssamfunnene.

I tråd med dette legger departementet til grunn at staten etter Grunnloven § 16 er rettslig forpliktet til å materielt understøtte tros- og livssynssamfunnenes virksomhet, også med økonomisk støtte. Som det framgår av Lovavdelingens uttalelse, legger Grunnloven § 16 på dette punktet mer vidtgående plikter på staten enn det som følger av konvensjonsforpliktelsene. Samtidig vil departementet hevde at staten har et betydelig rom til å vurdere hvilket nivå den økonomiske støtten skal ligge på, og hvordan støtten skal innrettes.

Kravet om understøttelse på lik linje i § 16 fjerde punktum må, slik Lovavdelingen uttaler, forstås som et forbud mot diskriminering, både mellom Den norske kirke og øvrige tros- og livssynssamfunn og mellom de øvrige tros- og livssynssamfunnene. Dette innebærer at staten må ivareta visse grunnleggende krav til likebehandling av ulike tros- og livssynssamfunn, slik at eventuell forskjellsbehandling av tros- og livssynssamfunn som "forfølger lovlige formål og som har en objektiv og rimelig begrunnelse, normalt vil være forenlig med grunnlovsbestemmelsen". I dette ligger blant annet at økonomisk likebehandling av tros- og livssynssamfunn ikke nødvendigvis må skje på den måten som er foreskrevet i dagens tilskuddsordninger for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, der medlemstall i Den norske kirke og i andre tros- og livssynssamfunn utgjør sentrale faktorer. Også andre kriterier vil kunne bringes inn i en vurdering av hva som er rimelig og legitim likebehandling. Dette gjelder både når en skal ta stilling til hva som er nødvendig likebehandling mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, og når en skal vurdere kravet til likebehandling mellom de øvrige tros- og livssynssamfunnene innbyrdes. Lovavdelingen har for eksempel uttalt følgende (Prop. 9 L (2016–2017) s. 20):

Vi kan ikke utelukke at en grunnleggende annen innretning av det samlede tilskuddssystemet i praksis kan føre til en annen forholdsmessig fordeling av tilskudd mellom ulike tros- og livssynssamfunn, og at ordningen vil kunne være fullt ut lovlig (grunnlovmessig). Det diskrimineringsforbudet som ligger i Grunnloven § 16 fjerde punktum kan åpne for ulike utfall i så måte.

6.3 Mål for rettslig regulering og finansiering av tros- og livssynssamfunn

6.3.1 Innledning

Statens fremste oppgave i tros- og livssynspolitikken skal være å sikre individuell og kollektiv tros- og livssynsfrihet. Tros- og livssynsfriheten er ikke bare en rett til å ha en overbevisning, men også til å praktisere sin overbevisning individuelt eller i fellesskap med andre. Det betyr at også den rettslige reguleringen av tros- og livssynssamfunn skal bidra til å beskytte og sikre tros- og livssynsfriheten.

Som nevnt ovenfor, er den individuelle og kollektive tros- og livssynsfriheten ikke uten begrensninger. Tros- og livssynsfriheten kan kollidere med andre tungtveiende interesser, noen ganger også andre menneskerettslig beskyttede rettigheter. Derfor må staten også veie ulike rettigheter og interesser mot hverandre i utformingen av regelverk for tros- og livssynssamfunn, og i annen relevant lovgivning, men terskelen for inngrep i tros- og livssynsfriheten skal være høy.

Gjennom Grunnloven § 16 har staten påtatt seg en forpliktelse til fortsatt positiv understøttelse av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, blant annet gjennom offentlig finansiering. Offentlig støtte til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn har lang tradisjon i Norge, og grunnlovsbestemmelsen bekrefter at staten fortsatt skal ha en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Grunnlovsbestemmelsen etablerer et særlig forhold mellom staten og Den norske kirke, og andre tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje. Både finansieringsordningene og den rettslige reguleringen av Den norske kirke og de andre tros- og livssynssamfunnene må dermed ivareta nødvendige hensyn til likebehandling.

Statens aktivt støttende tros- og livssynspolitikk har først og fremst som formål å bidra til at tros- og livssynsfriheten skal kunne utøves i praksis. Økonomisk støtte fra det offentlige er med på å legge materielt til rette for individenes og tros- og livssynssamfunnenes religiøse og livssynsmessige praksis.

Den offentlige finansieringen av Den norske kirke er i hovedsak innrettet som rammetilskudd, men med tilskuddene fra staten følger det visse målformuleringer. Både statens og kommunenes finansieringsansvar overfor Den norske kirke er knyttet til konkrete, lovregulerte formål. Dagens særlige støtteordning til andre tros- og livssynssamfunn fra stat og kommune har mindre tydelige føringer knyttet til seg, ut over at støtten skal finansiere tros- og livssynsmessig virksomhet, og slik bidra til å tilrettelegge for utøvelse av tro og livssyn i praksis. Målet med den særskilte støtteordningen strekker seg i og for seg ikke lenger enn til at tros- og livssynsmessig virksomhet skal finne sted (innenfor rammen av "rett og sømd"). Men dette hviler nødvendigvis på en forutsetning om at virksomheten generelt har positiv verdi for den enkelte og for samfunnet.

Tros- og livssynssamfunn kan, i tillegg til midler fra den særlige tilskuddsordningen, få offentlig støtte gjennom en rekke andre ordninger for frivillige organisasjoner i Norge. Det finnes også mange tros- og livssynsbaserte organisasjoner, for eksempel barne- og ungdomsorganisasjoner, som har en mer eller mindre klar forbindelse til ett eller flere tros- eller livssynssamfunn. Disse støtteordningene til frivillige organisasjoner i sivilsamfunnet varierer både med hensyn til støtteform – for eksempel skatte- og avgiftsfordeler, tillatelser til å drive spill og lotterier, infrastrukturstøtte, direkte støtteordninger mv. – og med hensyn til innretning og vilkår, for eksempel krav om et minste antall medlemmer, krav om geografisk utbredelse, grunnstøtte, vekting av medlemmer ut fra organisasjonens størrelse, vekting ut fra medlemmenes aldersfordeling, organisatoriske kjennetegn, aktivitetsbasert mv. Det varierer også mye mellom tros- og livssynssamfunnene hvor økonomisk avhengige de er av offentlige tilskudd gjennom den særlige støtteordningen og eventuelt andre ordninger. Departementet går ikke nærmere inn på de ulike støtteordningene i sivilsamfunnet her, men avgrenser framstillingen i det videre til å gjelde den særlige, offentlige finansieringen av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.

I samfunnsdebatten har legitimiteten til den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn i økende grad vært diskutert. Det har blant annet vært pekt på at det offentlige ved denne ordningen kan bidra til finansiering av trossamfunn som i lære eller praksis bryter med sentrale verdier i det norske samfunnet, for eksempel når det gjelder kjønnslikestilling, barns rettigheter eller forebygging av radikalisering og ekstreme holdninger. Denne debatten har åpenbart berøringspunkter med blant annet barne- og likestillingspolitikken og integreringspolitikken, og den aktualiserer spørsmål om statens tros- og livssynspolitikk tydeligere enn i dag bør være instrumentell, at den mer aktivt skal søke å realisere ulike politiske målsettinger. I sammenhengen her har slike spørsmål i første rekke betydning for den nærmere utformingen av finansieringsordningen for tros- og livssynssamfunn.

6.3.2 Aktivt støttende tros- og livssynspolitikk

6.3.2.1 Bakgrunn

Ovenfor er det slått fast at Grunnloven § 16 forplikter staten til å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk, men også at staten, både etter Grunnloven og konvensjonsbestemmelser, har en viss frihet til å nærmere utforme den konkrete politikken overfor Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.

Betegnelsen 'aktivt støttende tros- og livssynspolitikk' er først blitt tatt i bruk de senere årene, men kan i og for seg sies også å uttrykke en politikk som, med bred oppslutning, har vært praktisert gjennom lang tid i Norge. Den nye betegnelsen ble lansert av det kirkelig oppnevnte Bakkevig-utvalget i 2002 (utredningen Samme kirke – ny ordning), og den er også brukt av Gjønnes-utvalget (NOU 2006: 2), i forarbeidene til Grunnloven § 16 (St.meld. nr. 17 (2007–2008)) og i Stålsett-utvalgets utredning (NOU 2013: 1).

At staten skal føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk, betyr i denne sammenhengen at det offentlige fortsatt skal bidra med lovgivning om og finansiering av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn som understøtter utøvelse av religion og livssyn. Den nærmere innretningen av slik lovgivning og offentlig finansiering er hovedtemaet for dette høringsnotatet.

6.3.2.2 NOU 2013: 1 og statens aktivt støttende tros- og livssynspolitikk

Statens aktivt støttende tros- og livssynspolitikk lå som en premiss i mandatet til Stålsett-utvalget, og utvalgets utredning har grundige drøftelser av denne betegnelsen og hvilke implikasjoner et slikt aktivt støttende ståsted bør ha for statens tros- og livssynspolitikk på ulike områder, blant annet for rettslig regulering og finansiering av tros- og livssynssamfunn, se særlig NOU 2013: 1 s. 108 flg. Flertallet i Stålsett-utvalget (13 medlemmer) la til grunn at staten fortsatt skal føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk, mens et mindretall på to var prinsipielt uenig i dette.

Flertallet mente at den aktivt støttende politikken blant annet skulle gi seg utslag i økonomisk støtte til drift av tros- og livssynssamfunn. Utvalgsflertallet pekte på at staten bør bidra til å gi et materielt grunnlag for tros- og livssynsfriheten, og at tro og livssyn dessuten kan gi grunnlag for, og bidra til å videreutvikle, verdier som er av fundamental betydning for den enkelte og for hele samfunnet (NOU 2013: 1 s.109):

Også bidrag til driften av et mangfold av tros- og livssynssamfunn bidrar til å sikre realiseringen av reell tros- og livssynsfrihet. Utvalget vil trekke en sammenlikning med offentlig støtte til kultur. Selv om et kulturliv kan overleve og blomstre uten offentlig støtte, kan offentlig støtte bidra til et jevnere og mer mangfoldig tilbud i hele landet. Utvalget vil understreke at tros- og livssynsaktivitet også er et viktig kulturelt uttrykk som bør sikres i hele landet. I en utviklet velferdsstat med ambisjoner om sosial utjevning og et mangfoldig kultur- og åndsliv er en aktiv og støttende tros- og livssynspolitikk et viktig element. …

Utvalget mener at tros- og livssynssamfunnene kan ha positiv verdi for den enkelte og for storsamfunnet ved at de løfter fram spørsmål om mening i tilværelsen og motiverer til grunnleggende verdivalg. Tros- og livssynsmessig fellesskap gir mange identitet og tilhørighet og representerer en arena for å drøfte spørsmål om tro, tvil og etikk. Tros- og livssynssamfunnene forvalter dessuten ritualer i viktige faser av livet. Utvalget mener at dette er sentrale verdier for å skape fellesskap og tilhørighet, og som begrunner en aktiv og støttende tros- og livssynspolitikk. Dette har positiv betydning for samfunnet utover den enkelte borgers aktive deltakelse i disse fellesskapene. Et levende engasjement i og refleksjon om tros- og livssynsspørsmål kan gjøre at sentrale begreper og verdier brynes og holdes i hevd. Dette er i seg selv et viktig bidrag til en rikere offentlig samtale og et bedre samfunn. Menneskelivets ukrenkelighet, menneskets verdighet og ideen om at noe er hellig, er eksempler på begreper og verdier som har utviklet seg i en religiøs og/eller humanistisk tradisjon, og som danner grunnlag og motivasjon for sentrale fellesverdier som ivaretakelse av menneskerettigheter, demokrati og ansvar for fellesskapet. At slike fellesverdier videreutvikles i og utenfor tros- og livssynssamfunnene, har positiv betydning for samfunnet utover den enkelte borgers aktive deltakelse i disse fellesskapene. Utvalget mener dette kan beskrives som samfunnets verdimessige infrastruktur som er av felles verdi for alle, uavhengig av tro, livssyn, engasjement eller interesse. Det er derfor rimelig at alle bidrar gjennom skattefinansiering til å opprettholde slike viktige kvaliteter ved det norske samfunnet.

Flertallet i utvalget pekte også på at det kan reises innvendinger mot at staten skal ha en aktivt støttende rolle, og flertallet drøftet noen slike forhold (NOU 2013: 1 s. 110). Blant annet ble det pekt på at en aktiv stat kan få større utfordringer knyttet til likeverdig behandling av ulike tros- og livssynsretninger, for eksempel når en skal utforme finansieringsordninger for ulike tros- og livssynssamfunn, men framholdt at en "pragmatisk tilnærming og ikke finregnet nøyaktig økonomisk likebehandling vil […] være tilfredsstillende". En annen innvending som ble tatt opp, var faren for inngrep i tros- og livssynssamfunnenes autonomi, men flertallet mente at det generelt vil være rimelig å kombinere støtte med en viss form for kontroll. Flertallet pekte dessuten på at offentlige midler kan bli brukt til å finansiere, og dermed legitimere, holdninger og praksis som oppfattes problematisk. Dette tilsier, ifølge flertallet, at det bør være visse grenser for støtteverdig virksomhet, men flertallet framholdt at staten i et åpent og pluralistisk samfunn ikke fullt ut kan sikre at offentlige midler ikke blir anvendt til ulike forhold og aktiviteter som det vil være delte meninger om.

Mindretallet i utvalget var uenig i at staten skal føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk og mente at staten heller skal innta en passiv, nøytral og beskyttende rolle, blant annet ved å avvikle den særskilte økonomiske støtteordningen for tros- og livssynssamfunn (NOU 2013: 1 s. 111):

En passiv og nøytral stat vil stå overfor færre utfordringer i likebehandlingen mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, og når det gjelder interne og organisatoriske forhold i tros- og livssynssamfunn. Staten skal aktivt ivareta legale og menneskerettslige hensyn, men vise stor respekt for tros- og livssynssamfunnenes egenart og læremessige autonomi.

I tråd med prinsippet om en nøytral beskyttende politikk tilrår disse medlemmene å avvikle den særskilte økonomiske støtteordningen for tros- og livssynssamfunn som sådanne. De må ha mulighet til å søke støtte og tilskudd på linje med, og på samme vilkår som, andre frivillige organisasjoner i det sivile samfunn.

6.3.2.3 Departementets vurderinger

Grunnloven § 16 første punktum betyr at staten ikke selv skal krenke tros- og livssynsfriheten gjennom for eksempel lovgivning. Staten har dessuten, også etter konvensjonsbestemmelsene, en begrenset plikt til positivt å sikre tros- og livssynsfrihet. Særlig er det viktig at medlemskap i tros- og livssynssamfunn er frivillig, og at det er reelt rom for å melde seg ut av tros- eller livssynssamfunn. Barns rettigheter må også ivaretas. Dette er noe av bakgrunnen for at departementet foreslår noen lovbestemmelser om blant annet inn- og utmelding og barns rett til medbestemmelse, se nærmere nedenfor i kapittel 18.

Grunnloven § 16 pålegger staten en understøttelsesplikt som går lenger enn konvensjonsbestemmelsene om tros- og livssynsfrihet. Som nevnt har staten en særlig understøttelsesplikt overfor Den norske kirke som folkekirke og særlige forventninger er rettet mot Den norske kirke. Understøttelsen av andre tros- og livssynsamfunn kan dels fortsatt sees som en kompensasjon for statens understøttelse av Den norske kirke, begrunnet i likebehandling. Men etter endringene i Grunnloven i 2012 har både statens særlige understøttelse av Den norske kirke som folkekirke og den generelle understøttelsen fått et nytt og felles rettslig grunnlag i prinsippet om en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk.

Formålet med understøttelsen av tros- og livssynssamfunn er først og fremst at staten skal bidra til at tros- og livssynsfriheten kan utøves i praksis. Staten vil positivt støtte tros- og livssynssamfunnenes virksomhet ved aktivt å legge til rette for at tros- og livssynsfriheten kan virkeliggjøres individuelt og kollektivt – privat og offentlig.

Departementet deler dessuten Stålsett-utvalgets vurdering av at tros- og livssynsutøvelse kan ha positiv betydning for både den enkelte og for samfunnet. Tros- og livssynsfellesskap gir mening, tilhørighet og identitet til mange mennesker. Organisert tros- og livssynsutøvelse gir møteplasser som kan bidra til trivsel og læring, og samfunnene etablerer arenaer for samtaler omkring tro, tvil og etikk som er grunnleggende for den enkelte og for samfunnet. Mange tros- og livssynssamfunn bidrar med rammer for ritualer i viktige livsfaser. Tros- og livssynssamfunnene kan dessuten bidra til vedlikehold, debatt om og utvikling av sentrale verdier i og for samfunnet. Innsikt i og toleranse for mangfold er viktig kompetanse i vår tid, og mangfold gir mulighet for dialog om hvilke verdier som har preget og bør prege samfunnet. Økonomisk støtte til et mangfold av tros- og livssynssamfunn kan være med på å skape en bedre offentlig samtale om hva slags samfunn vi er og skal være. Som flertallet i Stålsett-utvalget framhever (NOU 2013: 1 s. 109), kan tros- og livssynssamfunn bidra til videreutvikling av en sammenbindende verdimessig infrastruktur, og dermed samhold og tillit, i samfunnet. Departementet vil imidlertid peke på at en ikke bare bør tilstrebe likhet og harmoni i verdispørsmål. Motsetninger og interessekamp har i alle tider vært med på å prege utviklingen av vårt samfunn. Også religiøse grupper som utfordrer etablerte strukturer og verdier, må kunne inngå i den felles refleksjonen. Det er viktig at en tar opp verdikonflikter, og en mangfoldig, noen ganger motsetningsfylt, debatt kan ha stor verdi i seg selv – til tross for at den også kan oppleves ubehagelig. Etter departementets oppfatning er behovet for verdimessig refleksjon og brytning tydeligere til stede i dag enn tidligere, blant annet på grunn av globaliseringsutviklingen og det økte tros- og livssynsmessige og kulturelle mangfoldet i Norge.

Det er åpenbart slik at tro og livssyn, og virksomheten til tros- og livssynssamfunn, også kan være konfliktskapende. Tros- eller livssynssamfunn kan bidra til svakere oppslutning om eller tillit til fellesskapets normer, eller de kan medvirke til polariseringstendenser. Virksomhet i regi av tros- og livssynssamfunn kan i noen tilfeller også bidra til å aktivt fremme verdier eller praksiser som går på tvers av det staten ønsker å fremme. Etter departementets syn må en generelt akseptere at offentlige midler anvendes til formål som det vil være delte meninger om de etiske vurderingene av. Slik vil det også være på mange andre samfunnsområder, for eksempel på kulturfeltet. Offentlig finansiering trenger ikke nødvendigvis bety at staten i ett og alt står inne for aktiviteten som bedrives.

En tilskuddsordning kan være et vesentlig virkemiddel for å komme i dialog med tros- og livssynssamfunnene, også om spørsmål som ikke gjøres til eksplisitte vilkår i støtteordningen. Støtteordningen bidrar til kontakt og samhandling mellom staten og tros- og livssynssamfunnene. Den kan bidra til innsyn i og åpenhet rundt tros- og livssynssamfunns virksomhet og økonomi, og den gir staten mulighet for påvirkning. For enkelte trossamfunn kan tilskuddsordningen i seg selv gi verdifull kontakt med og innsikt i offentlig virksomhet, den kan legge til rette for samfunnsdeltakelse, ansvarliggjøring og demokratibygging.

Etter departementets syn kan det være en fordel for dialogen at den ikke er rammet inn av et for stramt sanksjonsregime. Inngripende vilkår for støtte kan bidra til tilbaketrekning, for eksempel slik at tros- og livssynssamfunn velger å ikke benytte seg av tilskuddsordningen for å unngå kontroll mv. og heller søke finansiering fra andre kilder i inn- og utland. Med en slik utvikling ville staten miste kontakten med og innblikket i tros- og livssynssamfunnene som tilskuddsordningen gir. Departementet vil også framheve at en tilskuddsordning som skal gjelde for alle, ikke bør utformes på en måte som primært sikter mot å motvirke uheldige praksiser etc. i små og marginale miljøer. Dersom tilskuddsordningen utformes for stramt, kan den i verste fall få uheldige konsekvenser for samfunnsmål tilskuddsvilkårene i utgangspunktet var ment å skulle ivareta.

6.3.3 Særlig om vilkår for tilskudd – departementets prinsipielle utgangspunkter

Tros- og livssynsfriheten er ikke prinsipielt til hinder for at staten kan knytte vilkår til eventuell økonomisk støtte til tros- og livssynssamfunn. Slike vilkår kan gjelde både formelle og innholdsmessige forhold, for eksempel krav til organisering av et tros- eller livssynssamfunn eller regler om hva som skal regnes som organisert utøvelse av religion eller livssyn. Vilkår kan også knytte seg tydeligere til etisk innhold eller verdier i den religiøse eller livssynsmessige virksomheten som samfunnet utøver.

De gjeldende tilskuddsordningene stiller i praksis få og lite inngripende krav til tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke. Som nevnt stilles det flere og mer konkrete krav til Den norske kirke, se nærmere nedenfor i punkt 6.3.4.

Stålsett-utvalget framholdt blant annet følgende i sine prinsipielle vurderinger om økonomisk støtte til tros- og livssynssamfunn (NOU 2013: 1 s. 331):

Et viktig argument for å gi støtte til tros- og livssynssamfunn er at det er viktig å sikre livssynsfriheten. Vektleggingen av livssynsfriheten, blant annet muligheten til å uttrykke sitt livssyn i fellesskap med andre, tilsier at en ikke bør stille krav til tros- og livssynssamfunn knyttet til resultater og effekter på samfunnsverdier. Tros- og livssynssamfunnenes organisering og indre liv er i utgangspunktet beskyttet av menneskerettighetskonvensjonene, jf. drøfting i kapittel 8.3. Selv om tros- og livssynssamfunn ikke har rett til økonomisk støtte, og staten kan stille betingelser for å gi støtte (så lenge de ikke virker diskriminerende) uten at dette er inngrep i livssynsfriheten, mener utvalget at en bør anerkjenne tros- og livssynssamfunns indre autonomi og ikke sette resultatbaserte krav til den særlige støtteordningen for tros- og livssynssamfunn.

Departementet er enig i dette, men vil presisere at tros- og livssynsfriheten innebærer en reell skranke for adgangen til å sette vilkår som kan påvirke tros- og livssynssamfunnenes indre forhold, også når det offentlige velger å gi økonomisk støtte til samfunnene. Dette gjelder i særlig grad en generell tilskuddsordning som i utgangspunktet skal gjelde for alle tros- og livsynssamfunn på like linje.

Av de tros- og livssynspolitiske målsettingene i regjeringens politiske plattform, jf. ovenfor i punkt 6.1, framgår det at regjeringen vil være forsiktig med å styre i tros- og livssynssamfunnenes indre forhold. En lignende tilnærming har regjeringen også i sine mer generelle frivillighetspolitiske mål:

Regjeringen vil bidra til at frivilligheten vokser frem nedenfra, og blir friere fra politisk styring. Frivilligheten skal ha en selvstendig stilling i samfunnet. [...] Fradragsordningen for gaver til frivillige organisasjoner må styrkes, og byråkratiet overfor frivillige organisasjoner reduseres.

Det vil være ulike syn på om det i den særlige tilskuddsordningen for tros- og livssynssamfunn bør stilles klare vilkår for støtten, og hvilke vilkår som i tilfellet skal stilles. Departementet vil gjenta at hovedformålet med ordningen er å gi et materielt grunnlag for utøvelse av tro og livssyn, og departementet mener dette fortsatt bør være hovedtilnærmingen når tilskuddsordningen skal utformes. Støtten skal primært bidra til tros- og livssynsmessig virksomhet. Dette er også perspektivet for noen av de statlige støtteordningene til frivillige organisasjoner, og det kan i og for seg sies å gjelde for støtte til kultur mer generelt, slik Stålsett-utvalget også påpekte (se sitatet ovenfor i punkt 6.3.2.2). Dette tilsier, etter departementets syn, at en i utgangspunktet bør være forsiktig med å stille inngripende krav til tros- og livssynssamfunnenes virksomhet gjennom tilskuddsordningen. Etter departementets oppfatning bør eventuelle statlige krav utformes i respekt for tros- og livssynssamfunnenes indre autonomi og hensynet til ikke-diskriminering mellom samfunnene. Departementet vil likevel understreke at det på dette feltet må gjøres vanskelige avveininger mellom ulike hensyn.

På denne bakgrunnen er departementet prinsipielt skeptisk til – og kan heller ikke se at det er påtrengende behov for – å innføre vesentlig skjerpede tilskuddsvilkår og en mer utstrakt lovregulering av aktivitetene i tros- og livssynssamfunn. Likevel mener departementet det er grunn til å presisere det grunnleggende vilkåret om å ikke krenke "rett og moral" eller "rett og sømd" som lovene i dag stiller.

Departementet mener for det første at det grunnleggende vilkåret om at tros- og livssynssamfunnenes virksomhet skal skje innenfor rammen av "rett", dvs. at samfunnene skal følge alminnelig lov, bør tydeliggjøres. Kontrollen med og oppfølgingen av tros- og livssynssamfunnene bør skjerpes, og konsekvenser for tilskuddet av kvalifiserte lovbrudd i tros- og livssynssamfunn bør presiseres i loven og eventuelt i forskrift. Etter departementets oppfatning er det for det andre også behov for å tydeliggjøre vilkåret om å følge "moral" eller "sømd". Departementet mener det bør stilles mer presise verdimessige vilkår i tilskuddsordningen enn det som er gjort i dagens ordning. Også på dette punktet bør oppfølgingen av samfunnene styrkes og konsekvenser av vilkårsbrudd tydeliggjøres.

Ovenfor har departementet pekt på at økonomisk støtte til tros- og livssynssamfunn kan bidra til refleksjon om verdier i samfunnet, og i alle fall indirekte, til å fremme viktige fellesverdier i samfunnet. Selv om slike hensyn inngår i grunnlaget for tilskuddsordningen, ser departementet ikke tilstrekkelig grunn til å stille eksplisitt krav om faktisk bidrag til verdidebatt, utvikling av fellesverdier etc. som vilkår for støtte. Et slikt krav ville i praksis kreve vanskelige vurderinger av grensene for inngrep i religionsfriheten, og det ville være svært krevende å håndheve på en ikke-diskriminerende måte. Etter departementets syn bør en i stedet vurdere vilkår som handler om at tros- og livssynssamfunnene ikke aktivt skal bidra til å undergrave eller svekke viktige fellesverdier i samfunnet. Dette er også tilnærmingen i gjeldende rett: Tros- og livssynssamfunn skal ikke krenke "sømd" eller "moral". Av hensyn til likebehandling og forutsigbarhet bør slike vilkår utformes mest mulig presist, og de bør ikke overlate for stort rom for skjønnsutøvelse til tilskuddsforvalteren.

Departementet vil peke på at staten dessuten bør vurdere andre virkemidler enn rettslige vilkår som knyttes til den særlige støtteordningen, for å påvirke tros- og livssynssamfunn. Positive tiltak for aktivisering kan ofte egne seg bedre for å oppnå et resultat enn sanksjonerte vilkår. For eksempel kan dialog med tros- og livssynssamfunnene, selektiv tilleggsstøtte, krav til rapportering på konkrete områder mv. være mer effektive påvirkningsredskaper i praksis. På områder der aktivitet i tros- og livssynssamfunn påvirker andres rettigheter, er det størst grunn til å vurdere andre tiltak. For eksempel bør staten ha særlig oppmerksomhet rettet mot kvinners og barns situasjon, rettigheter og interesser i tros- og livssynssamfunn. Men også andre forhold, for eksempel bruk av tvang, tilbaketrekking fra alminnelig samfunnsliv osv., kan gis særlig oppmerksomhet og følges opp med særlige tiltak.

Spørsmål om vilkår for tilskudd, kontroll mv. er nærmere behandlet nedenfor i kapitlene 15 og 16.

6.3.4 Særlig om understøttelse av Den norske kirke som folkekirke

Ovenfor er det redegjort for at Grunnloven § 16 etablerer et fortsatt særlig forhold mellom staten og Den norske kirke. Staten har en særlig plikt til å understøtte Den norske kirke som folkekirke, og staten skal gi særlig lovgivning om Den norske kirke. En kan si at Grunnloven forplikter staten til en særlig, aktivt støttende politikk overfor Den norske kirke, slik at Den norske kirke "forblir Norges folkekirke".

Betegnelsen "folkekirke" har i forskjellige sammenhenger vært brukt om Den norske kirke, også før folkekirkebetegnelsen kom inn i Grunnloven i 2012. Folkekirkekarakteristikken har ikke et klart definert innhold, og den har blitt brukt i ulike betydninger og med ulike siktemål. Ofte har folkekirkebetegnelsen påpekt både kvalitative og kvantitative kjennetegn ved Den norske kirke, for eksempel at Den norske kirke som folkekirke er landsdekkende, demokratisk, har dåpen som eneste medlemskriterium etc. Betegnelsen har også vist til kirkens rolle som særlig tradisjons- og verdiformidler. Den norske kirke formidler som folkekirke kunnskap, forståelse og også dannelse i en viss betydning av ordet. Dette skjer primært gjennom kirkens ordinære virksomhet nettopp som kirke, i gudstjenester og kirkelige handlinger og ved formidling av kristen kunnskap i forkynnelse, undervisning og sjelesorg. Det er altså ikke bare som offentligrettslig regulert størrelse Den norske kirke framstår som særegen i sitt forhold til staten og det norske samfunnet. Det er snarere omvendt: Det er Den norske kirkes institusjonelle rolle som tradisjonsbærende folkekirke som gjør den støtteverdig ("understøttes som sådan"), og som også kan tilsi at den bør omfattes av en særbestemt regulering og finansiering.

I et av forarbeidene til Grunnloven § 16 (St.meld. nr. 17 (2007–2008) s. 19) viste departementet til en målsetting om å sikre at

Den norske kirke kan videreføres og styrkes som en åpen, inkluderende og landsdekkende folkekirke, med dåpen som eneste medlemskriterium, bred kontaktflate og rom for ulike grader av trosengasjement, ulike kulturer og tradisjoner og ulike teologiske retninger. Den norske kirke skal over hele landet kunne tilby kirkelig betjening, invitere folk til tro og fellesskap og være en verdibærer som bidrar til å styrke lokalsamfunn og storsamfunn, menneskeverd, miljøvern og internasjonal solidaritet.

I Innst. 111 L (2015–2016) uttalte Stortingets kirke-, utdannings- og forskningskomite følgende:

Komiteen vil videre påpeke at prinsippet om likebehandling av trossamfunn er viktig i et pluralistisk demokrati. Komiteen vil samtidig understreke at både historisk og kulturelt står Den norske kirke i en særstilling i Norge. Gjennom grunnlovsendringene i 2012 ble det slått fast at den skal være Norges folkekirke. Komiteen vil påpeke at dette innebærer en forventning om at Den norske kirke formidler kristen kunnskap, ikke bare som et grunnlag for menneskers religiøse tro, men også fordi slik kunnskap inngår i en alminnelig dannelse ved siden av å være en kilde til å forstå norsk historie og kultur.

Slike perspektiver på Den norske kirke var også vektlagt i NOU 2013: 4 Kulturutredningen 2014, jf. ovenfor i kapittel 3. Utvalget regnet Den norske kirke som del av den kulturelle grunnmuren på grunn av sin rolle som materiell og immateriell kulturbærer, og utvalget pekte på at Den norske kirke, både gjennom sin historiske og nåværende funksjon som folkekirke, har en særlig rolle som formidler av kulturarven, slik denne blant annet er innvevd i kirkebyggene og i menneskers livsriter, og i kirkens landsdekkende kulturelle infrastruktur.

Den norske kirkes særlige rolle har også medført at kirken i dag utfører oppgaver på vegne av staten eller samfunnet, som andre tros- og livssynsamfunn ikke er pålagt. Den lokale kirken har for eksempel ansvaret for forvaltningen av de felles gravplassene og mange kirkebygg som er viktige kulturminner.

Departementet legger til grunn at statens særlige forventninger og plikter som retter seg mot Den norske kirke, er begrunnet både i kirkens historiske og aktuelle rolle, og først og fremst at den skal føres videre som en "folkekirke". Det betyr at Grunnloven § 16 gir et grunnlag for at lovgivningen om og finansieringsordningen for Den norske kirke til dels kan vurderes og utformes ut fra andre hensyn enn ordningene for andre tros- og livssynssamfunn. Staten kan fortsatt stille særlige krav til Den norske kirke. I statsbudsjettet for 2017, jf. Prop. 1 S (2016–2017) for Kulturdepartementet s. 123, er det for eksempel med utgangspunkt i Grunnloven § 16 utledet mer konkrete mål for tilskuddet til Den norske kirke, blant annet at Den norske kirke skal være landsdekkende og lokalt forankret, og at Den norske kirke skal være organisert i samsvar med demokratiske prinsipper og verdier. Den gjeldende kirkeloven legger klare føringer for hvordan Den norske kirke skal organisere og drive sin virksomhet.

Etter departementets syn er det imidlertid behov for å vurdere på hvilken måte den rettslige reguleringen og finansieringen av Den norske kirke bør endres for blant annet å gi Den norske kirke større myndighet til å organisere sin egen virksomhet.

6.4 Hovedinnretningen av departementets lovforslag

Ut fra hensyn til forenkling og likebehandling mener departementet at trossamfunnsloven, livssynssamfunnsloven og kirkeloven bør slås sammen til én, felles lov om tros- og livssynssamfunn. Dette betyr at trossamfunnsloven, livssynssamfunnsloven og kirkeloven foreslås opphevet og erstattet av en ny lov om tros- og livssynssamfunn.

Departementet mener loven i hovedsak bør innrettes slik at den gjelder nettopp for tros- og livssynssamfunn. Lovens formål skal være å konkretisere og operasjonalisere statens grunnlovsforankrede plikt til å understøtte tros- og livssynssamfunn.

Departementet legger til grunn at ordningen med offentlig finansiering av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn skal føres videre, men mener at tilskuddsordningen(e) til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke bør innrettes annerledes enn i dag. Departementet mener blant annet at staten, for å oppnå forenkling, bør overta kommunenes finansieringsansvar for de offentlige tilskuddene til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Dessuten ser departementet behov for å stille tydeligere vilkår for at et samfunn skal motta økonomisk støtte og for å skjerpe kontrollen med samfunnenes virksomhet.

Departementet har særskilt vurdert spørsmålet om å innføre en form for pliktig livssynsavgift for alle skatteytere, uavhengig av deres medlemskap i et tros- eller livssynssamfunn. En slik avgift vil i så fall erstatte dagens finansieringsordning for Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Etter en samlet vurdering har departementet ikke funnet grunn til å ta opp forslag om en slik finansieringsordning. I et eget kapittel i høringsnotatet, jf. kapittel 21, er det gitt en bred omtale og vurdering av livssynsavgift som finansieringsmodell.

I lys av Grunnloven § 16, og at Den norske kirke fra 2017 er etablert som et eget rettssubjekt, mener departementet at lovgivningen om Den norske kirke bør reduseres i omfang og innpasses i den felles loven om tros- og livssynssamfunn. Dette vil gi Den norske kirke større selvstendighet, og det vil bidra til tydeligere likebehandling av tros- og livssynssamfunn. Den nye lovgivningen om Den norske kirke har likevel et særlig grunnlag i Grunnloven § 16, og den skal bidra til å understøtte Den norske kirke som "Norges folkekirke". Departementet drøfter, ut fra statens særskilte understøttelsesplikt, også forslag om endringer i dagens finansieringsordninger for Den norske kirke, blant annet i lys av at Den norske kirke bør få myndighet til å fastsette kirkens organisering på et mer selvstendig grunnlag enn i dag.

I de følgende kapitlene drøfter departementet hvordan lovgivningen om og finansieringen av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn nærmere bør innrettes i lys av disse hovedpremissene.