8 Sammendrag av rapporten «NIVÅBASERT NORSKOPPLÆRING – Tilrettelegging av og utgifter ved å gi fremmedspråklige voksne norskopplæring til et fastsatt og målbart nivå»

Prosjektets mål, bakgrunn og avgrensning

De spørsmål som skal vurderes i prosjektet, tolkes med utgangspunkt i siste del av tiltak 23 i Handlingsplan for bedre bruk av innvandrernes kompetanse.

Selv om norskopplæring for fremmedspråklige voksne opp til nivå, har vært tatt opp i offentlige dokumenter og forhandlinger, blir oppgaven først konkretisert i handlingsplanen. Samfunnsmessige endringer har gjort spørsmålet om nivåbasert norskopplæring stadig mer aktuelt. Fremmedspråklige har bl.a. langt høyere arbeidsledighet enn norske, og mangelfulle norskferdigheter ansees å være en av de viktigste årsakene til dette.

Mange forhold kan trekkes inn i en utredning om nivåbasert norskopplæring, prosjektet konsentreres om den konkrete oppfølging av tiltaket, slik det er beskrevet i handlingsplanen. Dette innebærer at viktige sider ved opplæringen – som har stor betydning for at fremmedspråklige skal kunne delta i samfunnet på linje med norske – i liten grad er behandlet.

Voksenopplæring for fremmedspråklige i Norge, Sverige og Danmark

I Norge får fremmedspråklige voksne opplæring i norsk med samfunnskunnskap innenfor fastsatte timerammer. Bevilgningen gis som øremerkede midler over kap 0250 post 60 i statsbudsjettet. Kommunene har ansvar for å sette i gang undervisningen, og Statens utdanningskontorer utbetaler tilskudd etter faste satser for gjennomført undervisning. Målet for undervisningen er at den skal gi deltakerne grunnlag for et samfunnsaktivt liv i Norge. Det finnes tester som kan nyttes for ulike nivå i opplæringen – både tester som kursarrangører og lærere kan bruke etter behov, og sentrale tester som gir fremmedspråklige dokumentasjon på norskferdighetene.

Lærerne tilsettes av kursarrangøren, som fastsetter kompetansekrav.

I Sverige er voksenopplæring for fremmedspråklige hjemlet i skoleloven, som bl.a. fastsetter hvem som skal få og hvem som har ansvar for å gi undervisning, når den skal settes i gang, og hvor lenge deltakerne kan fortsette opplæringen.

Undervisningen avsluttes med en test eller bedømming av læreren, og deltakerne får dokumentert sine språkferdigheter.

Lærere som underviser i svensk for innvandrere (sfi), tilsettes av kommunen, og de skal ha utdanning eller videreutdanning i svensk som andrespråk.

Personer i mottak får svenskundervisning som del av virksomhetstiltak, men denne opplæringen er ikke regulert av reglene for SFI.

Midlene til undervisningen gis som blokk- og sjablontilskudd (rammeoverføringer).

I Danmark er undervisning for fremmedspråklige hjemlet i egen lov, og amtskommunene skal sørge for undervisning for de grupper som faller inn under loven, og for å orientere om tilbudet og gi utdannings- og yrkesorientering. Omfang, organisering, kvalifikasjonskrav til lærerne m.v. er behandlet i bekjentgjørelse fra departementet.

Tilrettelegging av og innholdet i undervisningen avgjøres av amtskommunene, men det er utgitt en veiledning over hvordan undervisningen kan organiseres og hvilke mål som skal nås på de enkelte nivå i undervisningen.

Amtskommunen godkjenner lærerne, som må ha gjennomgått spesielle kurs for å kunne tilsettes.

Amtene har samarbeidet om testing og testmateriell for ulike nivå i opplæringen, og det anbefales at deltakerne evalueres i løpet av opplæringsperioden.

Midler til undervisning gis som blokktilskudd (rammeoverføringer), og ved iverksetting av ny lov om undervisningen anslås det at utgiftene vil øke fordi amtskommunene tillegges nye oppgaver.

Norskopplæring opp til et nærmere fastsatt nivå

Nivåbasert norskundervisning for fremmedspråklige voksne er bl.a. et bidrag til å nå nå målet om likestilling mellom fremmedspråklige og norske ved at fremmedspråkliges muligheter for utdanning og arbeid og aktiv deltakelse i samfunnet bedres.

De norskferdighetene som skal fastsettes og måles, er knyttet til de planer og måleinstrument som finnes til dette formålet; rammeplan for undervisning av fremmedspråklige voksne, undersøkelser av resultater på Test i norsk på mellomnivå og EKVALA-undersøkelsen. Dette materiellet gir ikke det ønskede grunnlag for nivåbasert undervisning, men gir likevel en viss bakgrunn for vurdering av tilbudet og hva som oppnås gjennom det. Både rammeplanen og testen bør utvikles videre, og samfunnskunnskapens plass i undervisningen bør drøftes.

Selv om det er argumenter både for og mot å sette ett eller flere nivå for norskferdighetene, har en kommet fram til at det bør settes ett nivå som på de norskferdigheter som trengs for at fremmedspråklige kan ha sies å være funksjonsdyktige i samfunnet. Fordi ikke alle vil nå nivået og dermed kan utelukkes fra videre muligheter, må det arbeides for at de negative konsekvensene reduseres mest mulig.

På bakgrunn av evalueringer av mellomnivåtesten og sammenlikninger med EKVALA-undersøkelsen foreslås det å sette nivået til 220 poeng på Test i norsk på mellomnivå. Selv om dette er et minimumsnivå, bør det kunne gi grunnlag for aktiv deltakelse i en del opplæringstilbud og i arbeids- og samfunnsliv og for videre tilegnelse av norsk språk. Fremmedspråkliges karriere etter gjennomført grunnopplæring er ikke kartlagt. Det bør derfor undersøkes om det nivået som nås settes, samsvarer med de norskferdighetene som faktisk trengs for for å delta aktivt i opplæring og arbeid.

Nivåbasert norskopplæring bør ikke bare tilbys dem som kommer etter ordningen er iverksatt, men omfatte alle som har oppholdstillatelse. Fremmedspråklige må motiveres til å starte opplæring så snart de kommer til landet, og det bør settes visse grenser for hvor lenge en person skal få tilbud om gratis opplæring. Nivågruppa går inn for at opplæringen skal være påbegynt innen ett år etter at oppholdstillatelse er gitt, mens prosjektleder setter oppstartingsfristen til to år. De som ikke kan starte innen fristen, må søke dispensasjon. Deltakerne må forpliktes til deltakelse når de har meldt seg til tilbud, og de må gis informasjon om hvilke krav som stilles.

Nivågruppa mener at det bør settes visse grenser for hvor lenge en kan delta i opplæring, men har ikke ønsket å sette noen fast grense. Avslutningstidspunkt må være fleksibelt. Kostnadsgruppa går inn for at fortsatt undervisingsdeltakelse gjøres avhengig av framgang i undervisningen. Prosjektleder foreslår at hvor lenge fremmedspråklige kan delta i opplæring, bør knyttes til den tida den enkelte har fått beskjed om at han/hun vil måtte regne med å bruke på å nå nivået. Søknad om forlengelse av undervisningen avgjøres av utdanningskontoret.

Test i norsk på mellomnivå blir naturlig avslutning på opplæringsløpet, og lærer og deltaker avgjør i samarbeid når testen skal tas. KUF bør betale testen første gang, deretter bør kandidatene betale en egenandel.

Tilrettelegging av undervisningen

Fremmedspråklige må få tydelig informasjon om opplæringstilbudet, og hva det innebærer. For mange er det viktig med motivasjon og bearbeiding for å begynne på og følge norskkurs. I tillegg er det viktig å gi tilrettelagt og tilpasset undervisning – i mest mulig homogene grupper. Sammensetting av undervisningsgruppene må bygge på kartlegging av deltakernes bakgrunn, og gruppene må ofte justeres i løpet av opplæringen.

Uklarheter mht alfabetiseringsundervisning er forsøkt avklart gjennom beskrivelse av deltakere med ulik bakgrunn. Der det er mulig, bør disse få undervisning i forskjellige grupper. I kommuner med stort deltakergrunnlag kan det gis undervisning i nivådifferensierte grupper, men i kommuner med få fremmedspråklige, må en så godt som mulig søke å legge forholdene til rette for å unngå altfor stor nivåspredning i undervisningsgruppene.

Fylkeskommunene eller studieforbundene kan tillegges ansvaret for undervisningen i norsk med samfunnskunnskap, men undervisningen kan neppe sentraliseres mer eller bli bedre av den grunn. Kommunene bør fortsatt ha ansvaret for undervisningen for fremmedspråklige voksne.

Inndeling av undervisningen i ulike trinn og fastsetting av delmål bør være kommunenes/kursarrangørenes ansvar. Det bør legges til rette for at den teoretiske opplæring kan kombineres med praktiske tiltak og/eller bruk av språket i naturlige situasjoner.

Det anbefales at det utarbeides prøver til bruk i alfabetiseringsundervisningen, slik at lærerne får bedre bakgrunn for å vurdere når en person er alfabetisert. Deltakerne bør få prøver i løpet av opplæringen, som avsluttes med Test i norsk på mellomnivå. Denne bør oppfølges og videreutvikles, og det bør arbeides for at testen får en viss status. Det må vurderes om denne testen kan erstatte andre tester som nå brukes i institusjonene. Kravene til norskferdigheter varierer mer eller mindre tilfeldig for ulike opplæringstilbud og i arbeidslivet. Det er viktig at undervisningsmyndighetene samarbeider med mottakende instanser om og i så fall hvilke krav det skal stilles til fremmedspråkliges norskferdigheter.

Kostnader knyttet til nivåbasert undervisning

Den nåværende tilskuddsordningen – øremerket tilskudd etter faste satser for undervisnings- og deltakertimer – imøtekommer ulike behov når det gjelder administrering og dekning av utgiftene.

En har ikke erfaringer mht hvor mange undervisningstimer fremmedspråklige i gjennomsnitt vil trenge for å nå det fastsatte nivået. Siden timetallet må settes på et teoretisk grunnlag, bør det i en periode undersøkes om antall timer er satt for høyt eller for lavt. Evaluering av mellomnivåtesten og erfaringer fra Danmark og Sverige har gitt grunnlag for å foreslå gjennomsnittstimetall som kan gi grunnlag for beregning av utgiftene. Gjennomsnittlig bør en regne 2800 timer å bli alfabetisert, og i tillegg bør de som har fått alfabetiseringsundervisning få 700 timer, som er foreslått som gjennomsnittlig timeramme for opplæring i norsk med samfunnskunnskap.

Deltakerne må ved kursstart får informasjon om hvor lang tid de må regne med å bruke for å nå nivået, og timetallet må kan hende justeres i løpet av opplæringen. Også lærere og kursarrangører må ha et bilde av den enkeltes opplæringsforløp – med tanke på gruppesammensetting og undervisningsinnhold.

Siden antall fremmedspråklige i undervisningen endres raskt, og siden gruppestørrelse og timeuttak i stor grad avhenger av deltakerantall og bosetting, har en valgt å beregne/anslå utgiftene på grunnlag av et gitt antall deltakere pr år, gjennomsnittlig årlig uttak av undervisningstimer og en gitt gruppestørrelse. Hvor rask gjennomstrømming det vil bli, er vanskelig å anslå. Selv om en del vil gjennomføre tilbudet raskere enn i dag, må en totalt sett regne med flere deltakere i undervisningen, først og fremst for de alfabetiseringsundervisningen vil ta lengre tid. De årlige undervisningsutgiftene vil derfor måtte øke ved iverksetting av nivåbasert norskopplæring.

Dersom en bruker Beregningsutvalgets tall, vil utgiftene pr deltaker i gjennomsnitt bli kr 35.000, – og kr 140.000,- pr alfabetiseringsdeltaker. (Dagens utgifter pr deltaker ligger mellom kr 25.000,- og kr 37.500,-).

Økonomi eller lokale forhold kan gjøre det vanskelig å gi undervisning til alle når de ønsker og har behov for det. En kan velge å prioritere enkelte grupper – på grunnlag av inntekt, oppholdsstatus, alder m.v. En har kommet fram til at de som kommer etter at nivåbasert undervisning er satt i verk, bør prioriteres, mens andre får vente inntil økonomiske og/eller praktiske forhold gjør det mulig å starte nye kurs.

Det forutsettes at deltakernes språkferdigheter skal måles med mellomnivåtesten. Dette innebærer utgifter til administrasjon, faglig vedlikehold og utvikling, testgjennomføring m.v. på et annet nivå enn i dag. I 1994 regner en at ca 2 000 kandidater vil gå opp til testen. Med Test i norsk på mellomnivå som en naturlig avslutning på undervisningen, må en regne med at antallet vil øke betydelig. Hvis ca 10.000 kandidater årlig går opp til testen, anslås det at utgiftene vil ligge på ca 6 mill.kr.

Den nåværende tilskuddsordningen gir ikke kommuner med få fremmedspråklige tilfredsstillende muligheter for å differense undervisningstilbudene. Det bør derfor legges til rette for at kommuner med få fremmedspråklige bør få et ekstratilskudd som øker mulighetene for å gi undervisning i små grupper. De foreslås at kommuner som underviser færre enn 15 fremmedspråklige pr år, får et grunntilskudd på kr 415,- pr undervisningstime.

Ved å gi nivåbasert norskopplæring må en forutsette at fremmedspråkliges muligheter for utdanning og arbeid styrkes. Dette innebærer at selv om undervisningsutgiftene vil øke, vil behov for sosialbidrag og dagpenger synke. I tillegg må en regne med at fremmedspråkliges trivsel og samfunnsdeltakelse vil øke. Slike virkninger er vanskelig og – for enkelte områder umulig – å tallfeste, men det er grunn til å anta at det på sikt vil gi samfunnsøkonomiske gevinster.

Konklusjon

Alle fremmedspråklige voksne som har oppholdstillatelse i Norge, bør få norskopplæring opp til et nivå som tilsvarer 220 poeng på Test i norsk på mellomnivå. Utgiftene anslås på grunnlag av årlig deltakertall, gruppestørrelse og gjennomsnittlig timeuttak pr deltaker i løpet av året. Det administrative og faglige apparatet rundt Test i norsk på mellomnivå må styrkes for å kunne ivareta de nødvendige funksjoner som kreves når alle fremmedspråklige forutsettes å ta testen for å få dokumentert at nivået er nådd.

Ansvar og retningslinjer for undervisningen bør i hovedsak følge nåværende ordninger. Kommunene, kursarrangørene og deltakerne bør få bedre og mer entydig informasjon om hvilket ansvar og hvilke plikter som gjelder mht norskopplæring.