0 Oppnevning og mandat for utvalget som skal vurdere opplæringstilbud tilrettelagt for fremmedspråklige

0.1 Departementets begrunnelse for å nedsette utvalget

I innledningen til utvalgets mandat er følgende momenter påpekt:

Det blir stadig trukket fram at fremmedspråklige har så svake norskkunnskaper at de

• har problemer, rent praktisk med å fungere i det norske samfunnet

• har vansker med å følge tilfredsstillende undervisningsprogresjon

• faller ut av videregående skole eller går «på tvers» i systemet

• ikke kan følge kurs innenfor arbeidsmarkedsetaten

• ikke klarer å konkurrere på arbeidsmarkedet

• i økende grad blir sosialklienter.

Selv om ikke alle forhold utelukkende skyldes manglende norskkunnskaper, er dette spørsmålet så alvorlig at det er grunn til å rette søkelyset på forholdet.

I forbindelse med behandlingen av budsjettet for 1994 sa statsråd Gudmund Hernes i Stortinget at departementet ville «oppnevne et utvalg som skal se nærmere på erfaringene så langt i forhold til støtteordningen og det faglige utbyttet som de ulike grupper har fått både innenfor grunnskoleundervisning, videregående opplæring og voksenopplæring. Utvalget vil også få i oppgave å vurdere alternative måter å forbedre tilskuddsordningene på.»

I tillegg til ovennevnte bør utvalgets arbeid også omfatte deler av opplæringen ved universiteter og høgskoler.

Representasjon

Utvalget settes sammen med en representant for KUF, KAD, BFD, UDI, en lærer henholdsvis fra grunnskolen og fra den videregående skolen, en representant for Oslo kommune, Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter, KS, Lærerorganisasjonene, Høgskolene og Forskningsmiljøene.

Departementet oppnevner leder blant utvalgets medlemmer.

Sekretariat legges til Statens utdanningskontor i Buskerud.

Mandat

Utvalget får følgende mandat

Bakgrunnen for at det nedsettes et utvalg til å vurdere opplæringstilbud tilrettelagt for fremmedspråklige, er blant annet at den fremmedspråklige befolkningen har endret seg vesentlig siden retningslinjer for, organisering av og innhold i opplæringstilbudene ble lagt. I tillegg har antall fremmedspåklige innbyggere økt betydelig de senere årene. En del endringer er gjennomført, men undervisningstilbudene er i stor grad bygd opp for de gruppene som var i landet på slutten av 1970- og begynnelsen av 1980-tallet.

En har ikke fullt ut tatt konsekvensene av at en i dag – i tillegg til arbeidsinnvandrere, flyktninger som kommer gjennom FNs høykommissær eller som asylsøkere – har annen-generasjons innvandrere, større andel analfabeter som følge av familiegjenforening og personer med forskjellige oppholdsgrunnlag i Norge.

Hensikten med arbeidet er å få en samlet gjennomgang av problemstillingene som gjelder undervisning av fremmedspråklige på alle nivå i utdanningssystemet.

Utvalget skal

1. Kartlegge inntakskrav til ulike utdanningsnivå, vurdere konsekvenser og foreslå eventuelle endringer.

2. Gjennomgå organisering (lov og regelverk) av undervisningen for fremmedspråklige på alle nivåer i utdanningssystemet (grunnskole, videregående skole, voksenopplæring og universitets- og høgskoleundervisning.) Utvalgets arbeid på dette punktet skal kunne nyttes som innspill til det arbeidet som utføres av utvalget som gjennomgår utdanningslovene.

3. 1. Vurdere dagens opplæringstilbud – i første rekke norsk- og morsmålsopplæringen, mens opplæringstilbudene i andre fag kan trekkes inn for å belyse fremmedspråkliges totale faglige utbytte.

   2. Definere hva som ligger i begrepet morsmål.

   3. Vurdere barnehage- og fritidstilbudenes betydning for fremmedspråkliges tilpasning til og progresjon i grunnskolen.

   4. Foreslå eventuelle endringer i opplæringens innhold og tilrettelegging med sikte på å gi fremmedspråklige et bedre faglig utbytte av opplæringen.

4. Med bakgrunn i dagens tilbud vurdere hvordan lærerutdanningen kvalifiserer lærerne til å undervise fremmedspråklige og eventuelt komme med forslag til endringer.

5. Med utgangspunkt i det utvalget har gjennomgått, peke ut områder der en ser behov for forsknings- og / eller utviklingsarbeid på feltet.

6. Beskrive de eksisterende tilskuddsordningene for undervisning av fremmedspråklige.

7. Peke på eventuelle problemer i forhold til tilskuddsordningene og bl.a. vurdere om

   1. ordningene omfatter / når de ulike grupper.

   2. ordningene bør differensieres ut fra elevenes bakgrunn og / eller kommunenes muligheter for å etablere mest mulig homogene klasser / undervisningsgrupper.

8. Foreslå eventuelle endringer i tilskuddsordningene som kan

   1. gi bedre sammenheng i undervisningstilbudene.

   2. medføre bedre utnyttelse av ressursene.

Utvalgets arbeid skal munne ut i en rapport som skal omhandle nåværende ordninger og med bakgrunn i disse, og innenfor nåværende økonomiske rammer, foreslå konkrete endringer.

0.2 Medlemmer

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet oppnevnte følgende personer til utvalget til å vurdere opplæringstilbud tilrettelagt for fremmedspråklige:

• Jan Moen, leder, Undervisningsinspektør, Fjell skole, Drammen

• Nils Oddvar Bergheim, Rektor, Fagernes vidaregåande skule, Fagernes

• Trond Borgersen, 1.konsulent, Utlendingsdirektoratet, Lysaker

• Iracles Boumbouras, Konsulent, Kommunal- og arbeidsdepartementet, Oslo

• Thor Ola Engen, 1.amanuensis, Høgskolen i Hedmark avd. for lærerutdanning, Hamar

• Lise Grette, 1.konsulent, Barne- og familedepartementet, Oslo

• Lisa Hartmark, 1.konsulent, Utlendingsdirektoratet, Regionkontor Øst, Oslo

• An-Magritt Hauge, 1.amanuensis, Høgskolen i Oslo, avd. for lærerutdanning

• Stig Klingstedt, Ekspedisjonssjef, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Oslo

• Rita Kumar, Konsulent, Sør-Trøndelag fylkesarbeidskontor, Trondheim og Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter.

• Jorun Sandsmark, Rådgiver, Oslo kommune, Oslo

• Gro Standnes, Forbundsleder, Skolenes landsforbund, Oslo

• Greta Undersrud, Spesialkonsulent, Kommunenes Sentralforbund, Oslo

• Tove Ness, sekretær, Utdanningsdirektør, Statens utdanningskontor i Buskerud

• Asle Kristiansen, 1.konsulent, Statens utdanningskontor i Buskerud

0.3 Arbeidet i utvalget

Tidsbruk

Utvalget ble opprettet av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet i brev av 28. mars 1994. Arbeidet skulle være ferdig innen utgangen av oktober 1994, senere forlenget til årskiftet 1994 / 1995. Sekretariatet har vært lagt til Statens utdanningskontor i Buskerud.

Sekretariatet fikk melding om oppnevning av utvalgsmedlemmene 12 april, melding om lederoppnevnelse den 18., og brev gikk til utvalgsmedlemmene fra utdanningskontoret 20. april med innkalling til første utvalgsmøte 6. mai. Det har i alt vært 10 samlinger, to før sommerferien og åtte etter, fem av disse over to dager. Mellom møtene har mindre arbeidsgrupper møttes for å forberede saksframlegg og utrede deloppgaver. Siste utvalgsmøte ble holdt 15. desember 1994 og rapporten var ferdig 1. februar 1995.

Mandatet har vært svært omfattende. Utvalget vil peke på at tidsrammen har vært stram og at man derfor ikke har kunnet finpusse så mye på stoffet som ønskelig. Produktet vil bære preg av dette.

Tema som ikke er behandlet.

Universitets- og høgskolesektoren

På grunn av de stramme tidsrammer og det omfattende mandat har utvalget vært nødt til å prioritere nøye hva det kunne rekke å behandle. Universitet- og høgskolesektoren har utvalget valgt IKKE å ta opp i sin fulle bredde. Mandatet ber utvalget «gjennomgå organisering (lov og regelverk) av undervisningen for fremmedspråklige på alle nivåer i utdanningssystemet (grunnskole, videregående skole, voksenopplæring og universitets- og høgskoleundervisning)». Utvalget har valgt å la lærerutdanningen i høgskolesysstemet tjene som eksempel for andre studieområder.

Fritidstilbudene

Utvalget har i begrenset grad tatt opp fritidstilbudene slik mandatet ber om: «Vurdere barnehage- og fritidstilbudenes betydning for fremmedspråkliges tilpasning til og progresjon i grunnskolen». I samband med grunnskolekapitlet er skolefritidsordningen behandlet. Det er ikke egne tilskuddsordninger for utvikling av fritidstilbud til tospråklige. Fritidstilbudenes betydning for tospråkliges tilpasning til og progresjon i grunnskolen er vanskelig å dokumentere. Innenfor den tildelte tidsrammen var det derfor ikke mulig å gå seriøst inn i denne problemstillingen.

Arbeidsmåte

Utvalget startet arbeidet med en bred tilnærming til området for å forsøke å avgrense sentrale problemer. Fra dette vide perspektivet etablerte utvalget et teoretisk fundament som utgangspunkt for å beskrive og analysere de ulike utdanningsnivåene. Utvalget tok utgangspunkt i en drøfting av det pluralistiske samfunn og begrepene likestilling / integrering på gruppenivå og på individnivå. Hvis en med integrering mener at en fremmed gruppe skal bli en funksjonsdyktig del av vertssamfunnet, så vil tiltak som skal sikre dette, bli annerledes enn om man tenker integrering på individnivå.

Det er forsøkt en felles firedelt grunnstruktur på kapitlene om utdanningsnivåene. Innledningsvis knyttes nivået til det pluralistiske samfunnet, så beskrives situasjonene, dernest en drøfting av problemene og til sist fremmes forslag til tiltak som må gjøres for å bedre situasjonen.

I behandlingen av de ulike utdanningsnivåene har utvalget begynt med voksenopplæringen for så å ta de andre utdanningsnivåene i rekkefølge etter synkende alder. Ved å belyse utdanningsnivåene ovenfra og ned vil en lettere kunne knytte forbindelser mellom problemområder i ett nivå til tiltak i nivået under. Endel av forslagene berører flere opplæringsnivåer. For å synliggjøre det enkelte nivås rolle. Har utvalget valgt å gjenta forslagene i alle de be­rørte kapitler.

Andre arbeidsgrupper i virksomhet

Parallelt med dette utvalgets arbeid har et departementalt prosjekt i Kirke-, utdannings-, og forskningsdepartementet arbeidet med spørsmålet om norskopplæring for voksne innvandrere og flyktninger, det såkalte Nivåprosjektet.

Innstilling forelå i september 1994. Arbeidet har vært kjent for dette utvalget. Noen av nivåprosjektets konklusjoner er kommentert i denne innstillingen.

Samtidig med disse utvalgenes arbeid foregår det en samlet gjennomgang av 7 utdanningslover under ledelse av professor Eivind Smith. Deres arbeid er beregnet ferdig i 1995. Alle framlegg til lovendringer, og temaer som trenger juridisk vurdering omkring lov- eller regelfesting, forutsettes behandlet av Opplæringslovutvalget.

0.4 Hovedlinjer i utvalgsrapporten

Del I: Generell del er en gjennomgang av grunnleggende forutsetninger utvalget mener må legges til grunn for en utdanning i et pluralistisk perspektiv. Utvalget presenterer en modell og en grunnforståelse for utformingen av utdanningspolitikk i et pluralistisk samfunn og setter drøftingen av morsmålsopplæring inn i denne sammenhengen.

Kapittel 1 På veg mot det flerkulturelle samfunn presenterer Norges utvikling i retning av et stadig mer pluralistisk samfunn og hvordan denne utviklingen er møtt med tilpasninger i skolelovgivning og mønsterplanrevisjoner. I innvandrerstatistikken presenteres den plass og fordeling innvandrerbefolkningen har i det norske samfunn med 5 % av folketallet. Til slutt gis det et kort historisk riss av opplæring av språklige minoritetselever.

Kapittel 2 Det flerkulturelle samfunnet gjennomgår et sett av de mest sentrale offentlige dokumenter som har gitt føringer for innvandringspolitikken. 'Integrering' og 'likestilling' har vært ledetråden i norsk innvandringspolitikk gjennom de siste to tiår. Spenningen mellom den uttalte politikken og de praktisk utformede tiltakene har i praksis ofte virket assimilerende. Utvalget drøfter pluralismebegrepet og presenterer en modell som politikk kan måles opp imot. Sist i kapitlet presenteres en læreplanmodell hvor begrepene lokalkultur og sentralkultur drøftes opp mot utvalgets definisjon av rikskultur, som den felles kjerne av verdier og kunnskap som i et pluralistisk samfunn må være felles for alle.

Kapittel 3 Sentrale faktorer som innvirker på læring og sosialisering i en minoritetssituasjon drøfter fem områder hvor ulikheter mellom grupper kan skape forskjellige læringsforhold. Kulturelle faktorer som verdi- og interessesamsvar mellom skole og hjem påvirker læring. Det samme gjør familiesituasjonen, sosioøkonomisk status, utdanning og yrkeserfaring og familiens fremmedrettslige status. Elevens språksituasjon, det sosiale nettverket og individuelle forhold som kjønn og geografi påvirker også læringsforløpet. Slike faktorer virker på alle mennesker, men de påvirker minoritets- og majoritetsbefolkning ulikt.

Kapittel 4 Morsmålsopplæring drøfter og definerer hva utvalget legger i begrepet 'morsmål'. Utvalgets flertall foreslår at det etter en forsøksperiode, gis lovfestet rett til morsmålsopplæring for alle tospråklige minoritetsbarn i grunnskolen. Et mindretall tar ikke stilling til spørsmål om lovfestet rett til morsmålsopplæring. Dernest drøftes 'funksjonell tospråklighet' og definisjon av en tospråklig minoritetselev.

Del II: De ulike utdanningsnivåer er en gjennomgang av de ulike utdanningsnivåer.

Kapittel 5 Voksenopplæring understreker viktigheten av norskkunnskaper for at voksne innvandrere skal kunne delta i et flerkulturelt samfunn. Dagens ordninger beskrives, og utvalget peker på at de viktigste problemene knytter seg til målet for opplæringen, rett og plikt til opplæring, lite differensierte opplæringstilbud og manglende samfunnskunnskap. Utvalget tilrår nivåbasert norskopplæring for alle innvandrere og anbefaler at departementet utreder hvordan ordningen bør settes i verk. Videre tilrår utvalget ordningen med heldagstilbud videreutviklet og tilrår lovfestet krav til lærerkompetanse.

Kapittel 6 Videregående opplæring beskriver forhold som er av spesiell betydning for tospråklige minoritetselever. De største utfordringene for videregående opplæring er knyttet til å utvikle en flerkulturell skole og å utnytte den språklige og kulturelle kompetansen de tospråklige minoritetselevene har. For å ivareta deres spesielle behov for å kunne nyttiggjøre seg retten, tilrår utvalget en rekke tiltak og ordninger som vil bedre mulighetene for elevene til å fullføre videregående opplæring med studie- eller yrkeskompetanse; rett til språklig tilrettelagt opplæring, inntak av søkere uten tilstrekkelig grunnskole, norskopplæring, engelsk og mulighet til å ta B- og C-språk til i morsmål, overgang grunnskole – videregående, inntak og gjennomstrømning og ressurstildelingssystemet.

Kapittel 7 Grunnskolen i et fullverdig pluralistisk samfunn må formidle trygghet og møte utfordringene i ulikhet. Både flertalls- og mindretallsbefolkningen skal kunne finne seg til rette i skolesamfunnet, og undervisningen skal skape grunnlag for integrering. Utvalget legger fram og ber departementet vurdere en ny fleksibel, vektet tilskuddsmodell for tilrettelagt undervisning i morsmål, norsk og fagundervisning på morsmål som bygger på grunnskolestatistikken. Utvalget drøfter innholdet i fagplaner for morsmål og norsk som andrespråk, ser på arbeidsmåter og samarbeid skole og hjem. Utvalget drøfter og foreslår tiltak innen lærerkvalifikasjoner, læremidler og evaluering. Til slutt behandles ulike sosialpedagogiske støtteordninger og veiledningstjeneste.

Kapittel 8 Barnehager begrunner at deltakelse i barnehage og 6-årstilbud kan bidra til å bedre rammevilkårene for tospråklige barn. Utfordringen for barnehagen er å gi barna språkstimulering uten å virke assimilerende. Kapitlet gir en situasjonsbeskrivelse for tospråklige i barnehagen, barnehagens mål og beskriver eksisterende tilskuddsordninger. Den beskriver innhold og organisering, arbeidsmåter og personalets kvalifikasjoner. I drøftingen av problemområder fokuserer utvalget på behov for større fleksibilitet i organisasjonsmodeller og en tilskuddsordning som fremmer mer fleksibel bruk av personale til tospråklig assistanse og foreslår utprøving av modeller. Til slutt foreslås tiltak for kompetanseheving for personalet.

Kapittel 9 Lærerutdanning har utvalget begrenset til å gjelde allmennlærerutdanning. Forslagene her er til gjengjeld gjort relativt detaljerte slik at disse kan fungere som typeeksempel for andre profesjonsutdanninger. Det fordres lærere som kan sette det generelle lærestoffet i skolefagene i et flerkulturelt lys og som har bevissthet om betydningen av morsmålsopplæring både som minoritetsrettighet og pedagogisk virkemiddel. Det bør skje endringer i innholdet i lærerstudiene og med adgangen til studiet for tospråklige lærere. Kapitlet beskriver målgrupper, mål og organisering i allmennlærerutdanninga. Deretter beskrives videre- og etterutdanningstilbud i det regionale høgskolesystemet og universiteter før viktige tiltak drøftes. Utvalget har flere forslag til tiltak

Del III: Tilrådinger og forslag. Utvalget drøfter organisatoriske, administrative og økonomiske konsekvenser av de ulike tiltak og tar inn vedlegg som utvalget vurderer som verdifulle å formidle. Alle litteraturhenvisninger er samlet i vedleggskapitlet.

Kapittel 10 Nettverk og knutepunktinstitusjoner er et konkret framlegg til organisering av et kontaktnett blant de som arbeider med flerkulturelle elevgrupper. Forslaget begrunnes og utvalget skisserer et system hvor enkeltinstitusjoner gis anledning til å utvikles til knutepunktinstitusjoner som kan fungere som ressurssentra for andre skoler. Ett av de statlige utdanningskontorene foreslås å få ansvar for koordinering og oppfølging av nettverket i aktivt samarbeid med lærerhøgskolen.

Kapittel 11 Administrative og økonomiske konsekvenser drøfter organisatoriske, administrative og økonomiske konsekvenser av tiltakene som er fremmet i de ulike kapitlene. Utvalget har i henhold til sitt mandat foreslått omprioritetringer og endringer innenfor dagens økonomiske ramme for opplæring av tospråklige minoritetsbarn, ungdom og voksne.

Del IV Vedlegg, referanser og litteraturhenvisninger har 8 vedlegg.

Litteraturliste.

1. CEFISEM – et fransk opplærings- og informasjonssenter for undervisningspersonale som arbeider med elever fra språklige minoriteter.

2. Ulike tospråklige undervisningsmodeller i grunnskolen.

3. En beskrivelse av migrasjonspedagogisk innhold i allmennlærerutdanninga.

4. Modell for beregning av tilskudd til tospråklig undervisning.

5. En drøfting av spørsmålet om det skal være «rett og plikt» til norskopplæring for voksne innvandrere fra språklige minoriteter.

6. Fra GSI-statistikken 1993.

7. Inntak til videregående opplæring i Oslo kommune.

8. Sammendrag av rapporten NIVÅBASERT NORSKOPPLÆRING – Tilrettelegging av og utgifter ved å gi fremmedspråklige voksne norskopplæring til et fastsatt og målbart nivå.