Del 3
Tilrådinger og forslag

10 Nettverk- / Knutepunktinstitusjoner

10.1 Situasjonsbeskrivelse

Noen kommuner har stor innvandrerbefolkning med Oslo kommune som markert topp. Men det vanligste er at den enkelte kommune ofte har få tospråklige i forhold til den totale elevmassen, og at elevene fordeler seg svært ulikt på skolene i kommunen (se kap. 1.1.1 og vedlegg nr. 6).

Undervisningssituasjonen for tospråklige i skoleverket preges av store forskjeller mellom kommuner og fra skole til skole. Erfaringsgrunnlaget til pedagogisk personale og skoleledelse varierer sterkt. Noen skoler har gode faglige skolemiljø som med kreativitet og dyktighet skaper gode læringssituasjoner. Men oftest arbeider hver skole relativt isolert og forsøker etter beste evne å gi så god undervisning som mulig. Kompetanseoppbygging på lang sikt blir vanskelig. Skolene har ofte liten kontakt med andre skoler i tilsvarende situasjon, og det faglige miljø på hvert enkelt sted blir lite og sårbart. Det samme gjelder kontakt- og læringsutveksling mellom høgskolenivå og de andre skolenivåene. Det er tilfeldig hvilke faglige kontakter den enkelte lærer har, og systematisk oppfølging er vanskelig å etablere.

Utvalget er kjent med at noen skoler har fungert som informanter og uformelle ressurssentra for andre skoler. Erfaringer fra noen av disse viser at det er et stort behov for erfaringsdeling innenfor undervisningsorganisering, holdningsskapende arbeid, internasjonalisert undervisning, morsmåls- og norsk som andrespråkundervisning. I takt med utplassering av flyktninger i kommunene mottar disse skolene hver uke flere henvendelser om bistand fra hele landet. I tillegg ønsker skoler som har hatt tospråklige minoritetselever noen år, hjelp til å komme videre i sin utvikling.

Disse skolene har delt erfaringer fra sin utviklingsprosess etter beste evne. De har i liten grad drevet systematisk spisskompetanseutvikling i samarbeid med lærerhøgskoler / forskningsmiljøer. Dette oppleves i dag som et savn.

Utvalget vil peke på tre områder som hemmer utvikling av migrasjonspedagogisk kompetanse i norsk skole.

• Det finnes ingen miljøer som har en samlet oversikt over hvordan innhold og organisering av undervisning for tospråklige barn, unge og minoritetsvoksne fungerer og som kan spre kunnskap fra dem som har erfaringer til dem som søker hjelp.

• Det synes også å være for liten og tilfeldig kontakt mellom lærerhøgskoler / forskningsmiljøer og skoler og barnehager. Dermed svekkes mulighetene for at ny kunnskap når pedagogene i skolen. Samtidig reduseres mulighetene for at oppgaver som grunnplanet strever med blir fanget opp av forskningsmiljøene.

• Det er ingen struktur som både kan ivareta erfaringsdeling mellom institusjonene på grunnplanet og samtidig knytte tettere bånd mellom forskningsmiljøene og grunnplanet.

10.2 Utfordringer

For å møte utfordringene som er beskrevet, vurderer utvalget at innsatsen bør konsentreres på tre felt:

1. Enkeltskoler med flerkulturelle miljøer må rustes opp til å kunne bli knutepunktinstitusjoner hvor kompetanse i flerkulturell undervisning kan utvikles og utprøves. Det er behov for nettverksbygging mellom slike knutepunktinstitusjoner i utdanningssystemet slik at erfaring kan tas vare på og gode ideer utvikles og spres til andre, både skriftlig og muntlig. En del av denne nettverksbyggingen må bestå av regionale nettverk som sprer kunnskap til alle institusjoner med tospråklige elever i sine nærmiljø.

2. Det er behov for et nasjonalt sekretariat som kan koordinere og følge opp praktiske og pedagogiske tiltak for språklige minoriteter i utdanningssystemet slik at den pedagogiske effekt av de bevilgede midlene blir størst mulig for skolen og den enkelte elev. Dette sekretariatet må ha som hovedoppgave nettverksbygging mellom knutepunktinstitusjoner i utdanningssystemet

3. Det må utbygges bedre kontakt mellom høgskolene / forskningsmiljøene og knutepunktinstitusjonene.

10.2.1 Erfaringsdeling en sentral oppgave for knutepunktinstitusjoner

Den kontakt og erfaringsutveksling som naturlig finner sted på kommunenivå i forhold til de norske elevene, fungerer ikke på samme måte for de tospråklige, hvor erfaring er spredt på mange enkeltskoler med usystematisk kontakt. Slik erfaring må oftest letes opp og distribueres til andre på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Dette er et strukturproblem for skolene og personalet. For den enkelte tospråklige minoritetselev er det viktig at de ulike nivåer i utdanningssystemet er koordinert og samvirker i tiltak og opplegg. Behovet for økt kontakt mellom utdanningsinstitusjonene kan møtes med et system av nettverk mellom skoler med tospråklige minoritetselevgrupper.

Selv om nettverksbygging er ønskelig, er det urealistisk å tro at dette skjer uten at det finnes en organisert ramme omkring det og personer som kan drive arbeidet framover. Det trengs dessuten en systematisk koordinering og oppfølging av de tiltak som allerede eksisterer.

Hovedoppgaven vil være erfaringsdeling ved å koble institusjoner sammen i et nettverk. Institusjoner med erfaring og kompetanse må få muligheter til å utvikle seg og få ressurser til å systematisere sine erfaringer slik at ny pedagogikk gjøres tilgjengelig for andre. Et fåtall av lærere og administratorer har mulighet til å gjøre slikt arbeid ved siden av full stilling. Alle skoler kan ikke ha slike funksjoner, men skoler som har kunnskap, initiativ og kompetanse må få anledning til å utvikles. Man trenger å etablere strukturer for både skriftlig og personlig utveksling mellom pedagogiske institusjoner, lærere og elever.

Utvalget mener at et antall utdanningsinstitusjoner kan defineres som knutepunktinstitusjoner. Det bør være institusjoner på alle nivåer fra barnehage, barneskole, ungdomsskole, videregående skole og voksenopplæringorganisasjoner. Disse knyttes sammen både horisontalt mellom kommuner og vertikalt mellom nivåene. Slike knutepunktinstitusjoner knyttes opp mot høgskoler i systemet for forsøks- og utviklingsarbeid.

Man bør finne fram til institusjoner i flere landsdeler, men viktigere er at de som rekrutteres har vilje og ønske om å drive seriøst utviklingsarbeid. Disse tilføres forsøksmidler for å gjøre pedagogiske og organisatoriske forsøk. Utvalget har foreslått et forsøk i grunnskolekapitlet. Dette arbeidet må skje i samarbeid med høgskoler og forskningsmiljø.

Utvalget foreslår at det igangsettes et prosjekt hvor aktive og interesserte knutepunktinstitusjoner på hvert utdanningsnivå (barnehage, barneskole, ungdomsskole, videregående skole, voksenopplæring) i flere landsdeler og regioner, knyttes sammen i et nettverk. Disse tilføres forsøksmidler.

For grunnskolene kan prosjektet ta utgangspunkt i det forsøket som er beskrevet i punkt 7.2.9.

10.2.2 Oppgaver og organisering for et nasjonalt sekretariat

• Initiere og koordinere det omtalte forsøket i grunnskolen ( kap 4.3 og kap 7.2.9). Dette kan knyttes direkte til nettverket og nyttes som modellforsøk for å gjøre nettverket operativt fra starten av.

• Samle og systematisere erfaringer og være et senter for kompetanseoppbygging og idéspredning ut til knutepunktinstitusjonene. Det skal inspirere til og være pådriver for gode pedagogiske løsninger.

• Det skal være bindeledd mellom statlige skolemyndigheter og lokalnivåene. På den måten vil sentrale styringssignaler kunne videreformidles og erfaringer innhentes.

• Det må ha kontakt med forsknings- og høgskolemiljøene med sikte på å knytte kontakt mellom disse og praktisk skolevirksomhet, og å initiere FoU-virksomhet.

• I kapitlet om Voksenopplæring ( kap. 5.4.4) har utvalget pekt på behovet for at tospråklige ressurspersoner kan brukes på nasjonalt nivå til å reise rundt til skoler og innvandrermiljøer. Disse kan administreres av det nasjonale sekretariatet.

Ansvaret for koordinering og nettverksbygging bør legges til ett av de statlige utdanningskontorene. De har alt ansvaret for tildeling og kontroll av statlige overføringer i sine fylker. Det ligger i deres mandat at de skal samordne undervisning mellom de ulike nivå og drive kvalitetskontroll. Utdanningskontorene forvalter alt i dag de statlige overføringene til tospråklige elever.

Utvalget ønsker en ordning på linje med den som er etablert for spesialpedagogikk knyttet til Hamar og Møre og Romsdal, internasjonalisering i Vest-Agder, syns- og audio-pedagogikktjenesten i Aust-Agder og fengselsundervisningen i Hordaland. Dette er ordninger som har vist seg gode i praksis og som lett kan innpasses i den eksisterende organisasjon, ikke minst siden SU-kontorene alt har forvaltningsansvar for tiltak for språklige minoriteter. Det nye er at dette ansvaret utvides med nettverkskoordinering og faglig oppfølging.

Utvalget foreslår at ett av de statlige utdanningskontorene får et sekretariat for å organisere og koordinere de tiltak som utvikles i forhold til tospråklige barn, ungdom og voksne og å vurdere ressursbruken. Organisering av det nasjonale sekretariat og nettverkskoordinering gjøres som et prosjekt over 5 år.

Utvalget tenker seg at koordinering av nettverket ivaretas av det nasjonale sekretariatet. Utvalget mener at SU-kontor i de ulike regionene samordner og driver veiledning.

10.2.3 Samarbeid knutepunktinstitusjoner – høgskoler

Det er behov for å dokumentere og kvalitetssikre prosjektet. Som nevnt i punkt 10.1 er det store forskjeller fra fylke til fylke når det gjelder utfordringer i forbindelse med de tospråklige innbyggerne.

Utvalget foreslår at to – tre høgskoler knyttes opp til nettverket av knutepunktinstitusjoner. Høgskolene bør ha erfaringer knyttet både til rurale og urbane strøk. Disse høgskolene tilføres FoU-midler og nødvendige stillingshjemler.

10.3 Oversikt over tiltak

• Utvalget foreslår at det igangsettes et prosjekt hvor aktive og interesserte knutepunktinstitusjoner på hvert utdanningsnivå (barnehage, barneskole, ungdomsskole, videregående skole, voksenopplæring) i flere landsdeler og regioner, knyttes sammen i et nettverk. Disse tilføres forsøksmidler. For grunnskolene kan prosjektet ta utgangspunkt i det forsøket som er beskrevet i 7.2.9.

• Utvalget foreslår at ett av de statlige utdanningskontorene får et sekretariat for å organisere og koordinere de tiltak som utvikles i forhold til tospråklige barn, ungdom og voksne og for å vurdere ressursbruken. Organisering av det nasjonale sekretariat og nettverkskoordinering gjøres som et prosjekt over 5 år.

• Utvalget foreslår at to – tre høgskoler knyttes opp til nettverket av knutepunktinstitusjoner. Høgskolene bør ha erfaringer knyttet både til rurale og urbane strøk. Disse høgskolene tilføres FoU-midler og nødvendige stillingshjemler.

11 Administrative og økonomiske konsekevenser

11.1 Innledning

Ifølge sitt mandat skal utvalget foreslå konkrete endringer innenfor dagens økonomiske rammer. Det er videre i forbindelse med oppnevningen av utvalget forutsatt at innstillingen fra utvalget skal være et innspill til Opplæringslovutvalget som skal vurdere opplæringslovene innenfor grunnskolen, videregående opplæring, voksenopplæring og lærerutdanning.

Flere av de konkrete forslag som utvalget er kommet med, er ikke ferdig utredet. Det vil være behov for å vurdere kostnader og eventuelle innsparinger nærmere.

11.2 Organisatoriske og administrative konsekvenser av forslagene

Utvalget har forutsatt at Opplæringslovutvalget skal vurdere forslagene til lov- og regelendringer som utvalget kommer med. Det har derfor ikke vært hensiktsmessig å gå nærmere inn på den konkrete utformingen av lovtekst.

Utvalget har ikke foreslått organisatoriske endringer på skole- eller kommunenivå da dette er ansett for å høre inn under kommunenes / fylkeskommunenes ansvarsområde.

Utvalget har foreslått at det etableres et nettverk med et sentralt sekretariat knyttet til ett av Statens utdanningskontorer. Dette vil medføre behov for to til tre stillingshjemler samt kontorplass og teknisk utstyr til disse.

11.3 Økonomiske konsekvenser

11.3.1 Generelt

Utvalget har tatt utgangspunkt i at norskopplæringen for tospråklige minoritetsgrupper vil kunne organiseres og drives på en mer effektiv måte, og dermed bidra til at de tospråklige raskere kan komme inn i en ordinær utdannings- eller arbeidssituasjon. Samfunnsøkonomisk vil det være en stor gevinst dersom de tospråklige minoritetsgruppene blir bedre i stand til å forsørge seg. Utvalget har pekt på at årsakene til arbeidsledighet blant innvandrere og flyktninger er sammensatte. Etter utvalgets mening, vil bedret opplæring bidra til at tospråklige vil kunne øke sine muligheter på arbeidsmarkedet.

Utvalget vil peke på at utgiftene til noen av de støtteordninger som tospråklige minoritetspersoner nyttiggjør seg; ulike sosiale støtteordninger, arbeidsledighetstrygd, AMO-midler osv., må ses i sammenheng med midler til utdanningsformål. Utvalget mener at de foreslåtte tiltakene på kort og noe lengre sikt vil gi vesentlige besparelser innenfor sosialsektoren og arbeidsmarkedssektoren som godt og vel oppveier de kostnader som tiltakene medfører utover utdanningssektorens budsjett. Utvalget har ikke hatt noen mulighet til å beregne disse innsparingene, og har blant annet derfor vært nødt til å begrense seg til forslag om videre utredning av flere ordninger.

11.3.2 Kostnader i tilknytting til statlige ordninger.

Utvalgets har foreslått opprettet et nettverk forankret ved ett av de statlige utdanningskontorene. Det er foreslått at det i den sammenheng opprettes tre stillinger som anslås koste ca 1.2 million kroner pr år, inklusive sosiale omkostninger og kontorhold. I tillegg vil det være nødvendig med noe driftsmidler for å få til informasjons- og kompetansespredning.

Utvalget har foreslått at det settes igang et forsøk på et utvalg av grunnskoler. Forsøket skal blant annet omfatte utprøving av modeller for undervisningsorganisering, ulike arbeidsmåter og læremidler og former for skole / hjemsamarbeid. Det er vanskelig å beregne kostnadene for dette prosjektet. Utvalget mener det er rimelig å sette av 12 millioner kroner over en treårsperiode til dette formål.

Utvalget har foreslått nivåbasert norskopplæring for alle voksne fremmedspråklige og anbefaler at departementet utreder videre hvordan ordningen som er beskrevet i rapporten «Nivåbasert norskopplæring» (KUF 1994) kan settes i verk. Dette tiltaket er derfor ikke kostnadsberegnet av utvalget.

Utvalget tilrår at samfunnskunnskapsundervisningen skal gis på morsmålet. Det er forutsatt at den praktiske løsningen på dette spørsmål skal vurderes nærmere. Blant annet vil det være mulig å innføre et reiselærersystem, fjernundervisning eller å ta i bruk rene tekniske hjelpemidler som for eksempel lyd- og billedkasetter. Avhengig av hvilke løsninger som blir valgt vil kostnadene variere vesentlig. Utvalget ber Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vurdere en konkret finansiering av dette tiltaket.

Utvalget har foreslått flere utredninger. En mener at mye av dette bør kunne utføres innenfor de ordinære bevilgninger. I tillegg vil utvalget anslå behovet for utredningsmidler til ca 5 millioner kroner totalt.

Utvalget har angitt områder eller spesifikke oppgaver som bør omfattes av forskning. Det er ikke mulig å angi noen konkret kostnadsramme for dette og utvalget mener at dette må prioriteres innefor de ordinære bevilgninger.

Utvalget foreslår at det blir utarbeidet test- og kartleggingsmateriell til bruk for lærere og fagfolk i pp-tjenesten. Arbeidet er i første omgang anslått til ett årsverk og kan således kostnadsberegnes til ca 400.000 kroner.

Utvalget har foreslått at det utarbeides en didaktisk håndbok til hjelp for lærere på alle nivåer. Arbeidet bør organiseres slik at alle nivåene blir trukket inn. Utvalget har foreslått at det blir opprettet en arbeidsgruppe til å utarbeide en didaktisk håndbok for lærerutdanningen. Denne gruppen bør samtidig være koordinerende instans for tilsvarende arbeid på de øvrige nivåene. Utvalget har anslått kostnadene i forbindelse med dette arbeidet til totalt ca 3 millioner kroner over tre år.

11.3.3 Kostnader i tilknytting til fylkeskommunale og kommunale ordninger.

Utvalget flertall har vurdert, og prinsipielt anbefalt innføring av lovhjemlet rett til morsmålsopplæring i grunnskolen. Det har imidlertid ikke vært mulig å kartlegge alle sider ved dette tiltaket på den korte tid utvalget har hatt til rådighet. Blant annet er det stor usikkerhet knyttet til spørsmålet om det er mulig på kort sikt å skaffe et tilstrekkelig antall kvalifiserte morsmålslærere. Det er heller ikke foretatt noen systematisk utprøving av opplæringsmodeller i Norge. Utvalget har derfor i sin innstilling anbefalt at departementet utreder spørsmålet videre for å kartlegge alle kostnadselementene og innsparingsmuligheter. Det er først etter dette arbeidet det er mulig å foreta den endelige avveiningen mellom nytte- og kostnadseffekten. Et mindretall bestående av representantene fra departementene tar ikke stilling til dette spørsmålet. Et annet mindretall, representanten fra Oslo kommune, mener at rett til morsmålsundervisning slik den er beskrevet i rapporten, er et generelt innvandringspolitisk spørsmål. Dette mindretallet tar derfor ikke stilling til dette spørsmålet. Se kap. 4.3.

Tospråklige minoritetselever i videregående opplæring har ofte behov for et språklig tilrettelagt og utvidet tilbud. Utvalget mener at denne retten allerede er hjemlet i lov om videregående opplæring § 8 (Et mindretall mener retten til språklig tilrettelagt opplæring ytterligere bør hjemles som egen rett i lov om videregående opplæring). Dermed vil antallet språklige minoritetselever i vidergående opplæring måtte være en faktor ved beregningen av overføringer fra stat til fylke. Dette er således ikke ekstra kostnader som påføres fylkeskommunene som følge av dette utvalgets arbeid.

En praktisering av rett til fra 3-5 års språklig tilrettelagt opplæring vil i prinsippet ikke innebære reell kostnadsøkning innenfor den vedtatte utbyggingsrammen for videregående opplæring på 375 % av et årskull. I tillegg til kapasitet til å gi 3 års opplæring for all ungdom etter grunnskolen, er fylkene pålagt minst å bygge ut en tilleggskapasitet på 75% for de som trenger forlenget løp og for elever uten rett. Elevgruppen har allerede rett til opplæring, og dersom de ikke klarer å gjennomføre et vanlig 3-årig løp, vil de sannsynligvis få utvidet rett etter § 8 eller måtte ha hjelp fra oppfølgingstjenesten. Erfaringene viser at sannsynligheten for å lykkes er større hvis en setter inn tiltak på forhånd. Utvalget mener at de utgifter man eventuelt vil få ved i utgangspunktet å tilrettelegge, spares inn i forhold til tiltak oppfølgingstjenesten eventuelt måtte organisere senere.

Ungdom i alderen 16 – 19 år som etter dagens regler ikke har rett til videregående opplæring vil, etter utvalgets mening, uansett belaste offentlige budsjett. Departementet bør derfor vurdere hvor det er mest hensiktmessig å plassere kostnadene. Utvalgets flertall mener denne gruppen nå har rett til grunnskoleopplæring etter voksenopplæringsloven. Representanten fra Oslo kommune vil gi all ungdom mellom 16 – 19 år uansett skolebakgrunn rett etter lov om videregående opplæring (se kap.6). Omkostningene på andre budsjetter vil bli større dersom disse ungdommene ikke får opplæring i det hele tatt, fordi mange av ungdommene ikke vil være i stand til å skaffe seg verken utdannelse eller arbeid, og dermed forbli mottakere av sosiale ytelser.

Representanten fra Oslo kommune understreker i sin begrunnelse for egen lovhjemlet rett til språklig tilrettelagt opplæring for tospråklig minoritetsungdom, at denne elevgruppen har et helt annet behov enn de elever med behov for «særskilt tilrettelagt opplæring» § 8 i lov om videregående opplæring er tenkt å dekke. Det er følgelig viktig å tydeliggjøre et nytt kriterium – språklig tilrettelagt opplæring – i beregning av rammetilskuddet og/eller for særtilskuddet til fylkeskommunene siden dette behovet ikke er normalfordelt i befolkningen slik spesialpedagogiske behov antas å være. I Oslo utgjør tospråklig minoritetsungdom ca 25 % av elevene i skolen.

Representanten fra Oslo kommune vil påpeke at tospråklig minoritetsungdom ikke er omtalt i grunnlagsdokumentene for Reform’ 94. Sannsynligheten for at flere tospråklige ungdommer enn før tar videregående opplæring, er stor. Mange av disse vil trenge språklig tilrettelagt opplæring. Det er også viktig i denne sammenhengen å peke på at engelsk er blitt gjennomgående fag i alle studieretninger og den alternative fagplanen i norsk.

Dersom rett til videregående opplæring fram til studie- og/eller yrkeskompetanse skal være reell, mener denne representanten at verken dagens økonomiske ordninger eller den konkrete ressurstilgangen er tilstrekkelige.

Når det gjelder organiseringsmodeller vil en innhenting av informasjon kunne inngå i utdanningskontorenes og departementets løpende arbeid og vil følgelig ikke medføre ekstra kostnader.

Utvalget har anbefalt at departementet vurderer en ressurstildelingsmodell for grunnskolen som gir mulighet for en mer forutsigbar tildelning av midler til undervisning av tospråklige minoritetselever. En omlegging vil gjøre ordningen mer oversiktlig både for staten og kommunene. Utvalgets forslag innebærer at man bruker en nøkkel til fordeling av det beløp som Regjering og Storting har bevilget. Det vil således ikke i seg selv innbære verken noen ekstra utgift eller innsparing.

Utvalget har pekt på nødvendigheten av etterutdanning av lærerne. En er kjent med at etterutdanningsprogrammer for lærerne er en naturlig konsekvens av reformene både i grunnskolen og videregående opplæring. Utvalget vil peke på at det er viktig at det pluralistiske aspektet blir ivaretatt i etterutdanningen. Det har ikke vært mulig, innenfor det mandat som utvalget har fått å foreslå ekstra midler til etterutdanning. Dette må således prioriteres innenfor ordinære bevilgninger.

11.4 Oppsummering

Utvalget har i henhold til sitt mandat foreslått omprioriteringer og endringer innenfor dagens økonomiske ramme for opplæring av tospråklige minoritetsbarn, ungdom og voksne. I tillegg peker utvalget på de samfunnsøkonomiske besparelser som vil være konsekvenser av forslagene på lengre sikt. Disse er det ikke mulig å anslå på en presis måte.

I tillegg skal en del forslag utredes videre.

Samlet har utvalget beregnet de direkte kostnadene av nye tiltak som er foreslått i innstillingen slik: