8 Virksomheter som vil medføre betydning for miljøet

8.1 Innledning

Alle som ønsker å drive virksomhet på Svalbard, vil måtte tilpasse virksomheten i tråd med de generelle bestemmelsene om vern av biologisk mangfold, områdevern og kulturminnevern som er beskrevet i kap 6 og reglene om arealplanlegging i planområdene beskrevet i kap 7. I tillegg er det visse virksomheter som etter utvalgets vurdering krever særskilt regulering og som er beskrevet i dette kapitlet om naturinngrep, forurensning og ferdsel.

8.2 Terrenginngrep utenfor planområdene

8.2.1 Miljøproblemer

8.2.1.1 Utgangspunkter

Med terrenginngrep forstås vanligvis en mekanisk omforming, tildekking eller fjerning av den naturlige terrengoverflaten. Terrenginngrep innbefatter således alle typer faste, fysiske installasjoner og infrastruktur som bygninger, veier, jernbaner, flyplasser, damanlegg etc. Også massetak, grøfter, fyllinger og planerte områder utgjør terrenginngrep. Inngrepenes betydning for naturmiljøet avhenger av inngrepenes karakter, omfang og lokalisering.

Terrenginngrep kan endre den opprinnelige naturtilstanden i et område på en måte som gjør det vanskelig eller umulig å bringe den tilbake. Slike inngrep kan derfor føre til permanent bortfall av villmarkskarakteren i områder som tidligere var inngrepsfrie. Terrenginngrep kan også utgjøre en belastning på miljøet i biologisk verdifulle eller sårbare områder, og redusere verdien av områder som har spesielle kvaliteter eller verneverdier knyttet til biologisk mangfold, landskap, geologiske forekomster eller kulturminner. Terrenginngrep, og særlig veier, kan også belaste natur- og kulturmiljøet gjennom økt ferdsel som følge av inngrepet, se kap 8.4 om ferdsel. Forholdet mellom terrenginngrep og kulturminner er omtalt i kap 6.4 om kulturminner.

Et problem med terrenginngrep utenfor planområdene på Svalbard kan være tap eller oppstykking av den sammenhengende villmarken. Utenfor polarområdene er det få steder i verden det finnes store, fullstendige økosystemer, med langt på vei naturlige bestander på alle nivåer i næringskjedene. Villmarkspregete naturområder defineres i kartleggingssammenheng som sammenhengende områder mer enn 5 km fra nærmeste vei, jernbane, bebygd område eller vassdragsutbygging, jf kap 6.1.. På Svalbard har det, med unntak av bosettingene ikke foregått aktivitet som har medført gjennomgripende forandringer av naturlandskapet, og vi har derfor ikke et kulturpåvirket landskap slik som på fastlandet.

Det vil særlig være nye linjeinngrep i form av veier, rørledninger eller kraftlinjer som kan føre til oppstykking av sammenhengende villmark og bortfall av villmarkspreget over større områder. I denne sammenheng vil isolerte punktinngrep som regel ha mindre betydning.

Varigheten og ugjenkalleligheten av ulike typer påvirkning er avgjørende for deres betydning for villmarkspreget på lengre sikt. Tyngre terrenginngrep og sporskader på våt tundra er å regne for irreversible inngrep der sporene ikke forsvinner selv om selve aktivitetene opphører.

8.2.1.2 Biologiske og fysiske virkninger

Terrenginngrep påvirker naturmiljøet på flere måter. Det direkte arealbeslaget som følger av at den naturlige terrengoverflaten blir tildekt, fjernet, eller nedbygd, vil i de fleste tilfeller utgjøre en beskjeden andel av de tilgjengelige leveområdene for planter og dyr innenfor de områdene som blir berørt av inngrepet. Det direkte arealbeslaget er derfor først og fremst viktig dersom inngrepet berører nøkkelbiotoper som f eks voksesteder for truede, sårbare og sjeldne planter eller kulturminner. Inngrep kan imidlertid påvirke terrengoverflaten og plante- og dyrelivet over større områder enn det som er direkte beslaglagt. Som eksempel kan nevnes at vei kan påvirke permafrost og dreneringsmønstre på begge sider av veien, noe som kan føre til erosjonsskader nedstrøms inngrepene. Inngrepene kan også påvirke snøfordeling og snøsmelting omkring inngrepet. Slike endringer kan ha stor betydning for plante- og dyrelivet nær inngrepene. Veier og andre permanente inngrep kan også redusere dyrs bruk av de berørte områdene. Erfaring fra Adventdalen tyder imidlertid på at dette problemet er lite på Svalbard, i alle fall utenfor yngleområdene.

Veibygging i inngrepsfrie naturområder vil øke tilgjengeligheten til områder som tidligere har vært vanskelig tilgjengelige, i det minste sommerstid. Selv om veien i utgangspunktet er tenkt brukt kun til f eks et bestemt industrielt formål, vil bruk av veien også i forbindelse med turisme, friluftsliv og jakt lett kunne bli resultatet. Når en vei først er etablert, vil det også bli mer aktuelt å etablere andre fasiliteter i de områdene som er gjort tilgjengelig. Dette kan igjen føre til ytterligere press på naturen i form av forstyrrelse og slitasje. Erfaringer fra fastlandet tilsier at det er vanskelig å stenge veier for alminnelig ferdsel når de først er bygd. Dersom en vei også holdes åpen vinterstid, kan brøyting dessuten øke en eventuell barriereeffekt.

8.2.1.3 Landskapsmessige virkninger

Uavhengig av de biologiske virkningene vil terrenginngrep ha lanskapsmessige konsekvenser. Dette dreier seg dels om konkrete, fysiske og synlige endringer, og dels subjektive følelsesmessige endringer i vår opplevelse av landskapet. Spesielt inngrep i tidligere inngrepsfrie områder vil føre til at landskapet endrer karakter fra uberørt til berørt. I de åpne landskapsrommene som preger dalførene og kystslettene på Svalbard vil inngrep være synlige over lange avstander, og de landskapsmessige virkningene av inngrep vil derfor ofte gjøre seg gjeldende over store områder.

8.2.1.4 Årsaker til terrenginngrep

Gjennom de siste 30 årene har naturinngrep utenfor verneområdene og utenfor bosettingene i all hovedsak hatt sitt utspring i to hovedaktiviteter: kullprospektering og olje/gass prospektering. Det er få tyngre, terrenginngrep utenfor dagens planområder. Disse er hovedsakelig knyttet til tidligere gruvedrift. Mindre omfattende punktinngrep i form av hytter, nåværende og tidligere fangstanlegg, forskningsstasjoner o l finnes en rekke steder også utenfor planområdene, særlig på vest- og sentral-Spitsbergen.

Innenfor planområdene har det vært flere større inngrep de siste årene, blant annet i form av installasjonene Eiscat og Svalsat – begge med veitilknytning.

8.2.2 Gjeldende rett

8.2.2.1 Forhåndskontroll med terrenginngrep

I planområdene gjelder arealplanforskriften, og bygging og andre tiltak må være i samsvar med godkjent plan, jf arealplanforskriften § 5, eller i tråd med naturvernforskriften dersom det ikke foreligger godkjent plan, jf kap 7.1.2.5.

Utenfor planområdene gjelder reglene for meldepliktig virksomhet i naturvernforskriften kap III direkte. Den som planlegger å starte virksomhet eller bygge utenfor planområdene, må sende melding til sysselmannen minst et år før virksomheten er planlagt igangsatt (forskriften §§ 6 og 8).

Deretter kan sysselmannen eller Miljøverndepartementet sette vilkår for virksomheten, eventuelt kreve endringer i planen eller i noen tilfeller sette forbud mot virksomheten (forskriften § 10).

Bakgrunnen for 1-årsfristen er blant annet at det skal være mulig å gjennomføre barmarksbefaring, for undersøkelser av betydning for vilkår eller pålegg om endring av planlagt virksomhet.

Sammen med meldingen skal det vedlegges informasjon om virksomheten som gjør miljøvernmyndighetene i stand til å fastsette vilkår, se nærmere om dette i kap 8.2.2.2.

Meldeplikten gjelder for de tiltak eller virksomheter som er opplistet i § 6:

1. 1

   Bergverksdrift med oppfaring og forsøksdrift, petroleumsundersøkelser og utvinning og annen industriell virksomhet

2. Hotell og annen herbergsvirksomhet

3. Disponering av grunn til tankanlegg og frittliggende lager av brennstoff

4. Disponering av grunn til transportformål, herunder anlegg av vei, kai, landingsplass mv.

5. Undersøkelser av geologiske strukturer ved hjelp av boringer

6. Oppføring av radiolinker, navigasjonslykter, radiofyr og lignende installasjoner

7. Oppføring av større lagerbygg

8. Oppføring av bygninger i forbindelse med tiltak som nevnt i nr 1 – 7

9. Oppføring av hytter og andre anlegg i forbindelse med vitenskapelig virksomhet eller fangst.»

I tillegg er det meldeplikt for andre virksomheter eller tiltak som kan medføre forurensninger, eller vesentlige eller langvarige endringer i landskapet eller naturmiljøet, jf § 6 annet ledd.

De fleste anmeldte tiltak utenfor bosettingene har vært kullprospektering og olje/gassprospektering. For dem gjelder også reglene i bergverksordningen, forskrift 25 mai 1988 nr 250 om sikkerhet mv, se kap 4.2.1. I medhold av naturvernforskriften er det blant annet satt vilkår om:

• at virksomheten skal foregå innenfor et så lite areal som mulig med markerte grenser

• at all transport av materiell og personell skal foregå i gitte traseer på frossen og snødekt mark

• at alle spor etter virksomhet skal fjernes såvidt det er mulig

• bruk av kjemikalier

• beredskapsplaner mot akutt forurensing.

Før arealplanforskriften kom, gjaldt de største sakene i planområdene de siste årene bygging av infrastruktur for forskningen. Miljøvernmyndighetene satte blant annet vilkår om plassering, størrelse på arealene, veitilknytning og driftsvilkår.

Miljøverndepartementet kan forby virksomhet som kan skade større områder, områder med spesielle landskapsmessige kvaliteter, særpregede geologiske, botaniske og zoologiske forekomster eller som kan volde omfattende forurensning av jord, vann eller luft (§ 10 annet ledd). Med hjemmel i denne bestemmelsen har departementet blant annet gitt forbud mot et planlagt oppdrettsanlegg for røye i Longyearbyen.

Hyttebygging er meldepliktig, jf § 6 nr 9. I tillegg er det hjemmel for å fastsette forskrifter om lokalisering, oppføring, salg og bruk av fritidshytter (forskriften § 21). Dette innebærer at det kan gis regler om overføring av eiendsomsrett og bruksrett til hyttene. Miljøvernmyndighetene har i samarbeid med lokale interesser laget et utkast til slike forskrifter som har vært på alminnelig høring.

8.2.2.2 Utredning av miljøkonsekvenser

Den ansvarlige for meldepliktig virksomhet etter naturvernforskriftens kapittel III skal sende inn en melding som etter § 8 skal inneholde opplysninger om arbeidsstedets beliggenhet, arten av det arbeidet som skal utføres, arbeidsstokkens størrelse, ordningen av vann- og proviantforsyningen, uttak eller plassering av masse, vei- og kaianlegg samt andre transportforhold o l. Videre skal det gis opplysninger om hvilke forurensningsmessige virkninger de planlagte tiltakene antas å ville få, og øvrige virkninger for landskapet og naturmiljø. I tillegg kan tiltakshaveren bli pålagt å sørge for en utredning om virksomhetens miljømessige virkninger, jf § 9.

De utredningene og undersøkelsene som har blitt pålagt av miljøvernmyndighetene, har i stor grad blitt utført i dialog mellom tiltakshaveren og miljøvernforvaltningen. Sysselmannen har utarbeidet interne retningslinjer om krav til miljøundersøkelser. Videre gjennomførte Norsk Polarinstitutt et prosjekt Miljøundersøkelser på Svalbard (MUPS) i forbindelse med petroleumsletingen på 80-tallet for å konkretisere hva en miljøundersøkelse bør inneholde.

På fastlandet gjelder regler om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven 14 juni 1985 nr 77 kap VII – a med forskrift 13 desember 1996 nr 1145. Reglene bygger på Eus rådsdirektiv 85/33/ EOF. De har en nærmere regulering av fremgangsmåten ved konsekvensutredninger med forhåndsmelding, utredningsprogram og behandling av utført konsekvensutredning. Forskriften har en uttømmende oppregning av hvilke tiltak som alltid skal konsekvensutredes (se forskrift § 2 jf vedlegg I), og en oversikt over tiltak som skal konsekvensutredes dersom de er i konflikt med et sett av miljøkriterier (forskrift §§ 3-4 jf vedlegg II).

I antarktisforskriften 5 mai 1995 er det i kap 3 (§§ 9-13) tatt inn egne regler om forhåndsmelding og konsekvensutredninger (der kalt (miljø)konsekvensvurdering). Den ansvarlige for virksomheten skal melde fra til Norsk Polarinstitutt, og samtidig sende inn en foreløpig konsekvensvurdering, jf §§ 9 og 10. Dersom denne vurderingen viser at virksomheten sannsynligvis vil ha mer enn en ubetydelig eller kortvarig virkning på miljøet, skal den ansvarlige for virksomheten utarbeide en fullstendig konsekvensvurdering, jf § 11. Denne bestemmelsen inneholder også en oppregning av hva vurderingen skal inneholde. Kriteriet for en fullstendig konsekvensvurdering vil i praksis si at det må foretas fullstendig vurdering for de aller fleste virksomheter i Antarktis.

8.2.3 Internasjonale forpliktelser

Det vises til det som er skrevet om internasjonale forpliktelser for områdevern, kap 6.5.2.

8.2.4 Utvalgets vurderinger

8.2.4.1 Om forholdet mellom meldeplikt og tillatelse

Utvalget foreslår at systemet med meldeplikt for virksomhet etter naturvernforskriftens kap III erstattes med krav om tillatelse etter svalbardmiljøloven.

I et system med meldeplikt er meldepliktig virksomhet i utgangspunktet tillatt, og det skal derfor relativt tungtveiende grunner til helt å forby en virksomhet – se naturvernforskriften § 10 annet ledd. Naturvernforskriften gir imidlertid relativt vid hjemmel for miljøvernmyndighetene til å kreve planene endret og sette vilkår for å beskytte naturmiljøet. I et system med tillatelse vil utgangspunktet være motsatt – virksomheten er i utgangspunktet forbudt, men den kan tillates etter en nærmere vurdering.

Utvalget har lagt vekt på at det på fastlandet i stor grad kreves tillatelse til terrenginngrep og forurensende virksomhet. Som eksempler kan nevnes krav om tillatelse i vassdragsloven (jf nå forslaget til ny vannressurslov i Ot prp nr 39 (1998-99), lov om avståing av grunn til drift av ikke mutbare mineralske forekomster og lov om petroleumsvirksomhet. Det vises også til forurensningslovens forbud mot forurensning. På Svalbard bør den rettslige reguleringen av terrenginngrep og forurensende virksomhet etter utvalgets mening være minst like streng som for fastlandet.

For virksomheter som meldes til sysselmannen etter naturvernforskriften, settes det nær sagt alltid til dels strenge vilkår, og saksbehandlingen ligner konsesjonsbehandling. I enkelte tilfeller har miljøvernmyndighetene lagt ned forbud mot hele eller deler av en planlagt virksomhet. Miljøvernforvaltningens erfaring er i tillegg at de som melder om virksomhet i realiteten oppfatter det som om de søker om tillatelse. Det kan derfor virke noe misvisende å ha et meldepliktsystem utenfor bosettingene på Svalbard

Hovedgrunnen til at naturvernforskriften har en ordning med meldeplikt i stedet for tillatelse, er at man i visse tilfeller hadde hatt problemer med å håndheve kravet om godkjenning (tillatelse) som gjaldt etter den tidligere forskriften (midlertidig forskrift 28 mai 1971 for regulering av naturinngrep på Svalbard og Jan Mayen § 2 jf § 1). For å få en litt mer fleksibel ordning innførte man meldeplikt som i større grad kunne tilpasses håndhevingsmulighetene. Gjennom 1980-årene utviklet imidlertid miljøvernmyndighetene en praktisering som i stadig større grad ligner konsesjonsbehandling. På denne bakgrunn mener utvalget at det vil være lite problematisk å gjeninnføre krav til tillatelse.

8.2.4.2 Hvilke naturinngrep som krever tillatelse

Utvalget foreslår at kravet om tillatelse knyttes mer opp mot virkningen på miljøet, i stedet for en liste over ulike virksomheter som i naturvernforskriften § 6 første ledd. Forvaltningens skjønn om hvorvidt tillatelse skal gis, eventuelt på hvilke vilkår, foreslås bygget på en redegjørelse for tiltakets betydning for miljøet eller på en konsekvensutredning. Prinsippene i utk §§ 6-10 vil være retningsgivende, men ikke uttømmende for skjønnsutøvingen (se kap 8.2.4.4 nedenfor).

Det er relativt sett få nye inngrep på Svalbard per år, men de inngrepene som kan komme, kan alene eller samlet få stor betydning for natur- eller kulturmiljøet. Det gjelder særlig fysiske inngrep som endrer den opprinnelige naturtilstanden i et område på en måte som gjør det vanskelig eller umulig å bringe den tilbake. Utvalget foreslår derfor at terskelen for hva som krever tillatelse settes lavt.

I utk § 56 foreslår utvalget krav om tillatelse for alle terrenginngrep og virksomhet som kan volde forurensning. Det vil blant annet omfatte all virksomhet som er nevnt i naturvernforskriften § 6 første ledd.

Økt overnattingskapasitet er en av faktorene som vil kunne bety økt ferdsel på Svalbard. Det er etter utvalgetsmening viktig å ha kontroll med etableringer som kan føre til økt ferdsel i terrenget, og det foreslås at bygging av hoteller, pensjonater eller andre overnattingssteder for allmennheten krever tillatelse. Det samme gjelder endringer av eksisterende bygg til samme formål.

Utvalget foreslår at virksomhet som kan virke inn på et fredet kulturminne i strid med utk § 42 krever tillatelse etter utk § 56, slik at bestemmelsen blir mest mulig uttømmende for virksomhet som krever tillatelse.

Videre foreslår utvalget at departementet kan gi forskrift om at også annen virksomhet som kan belaste miljøet på Svalbard krever tillatelse. Denne forskriftshjemmelen vil gi mulighet til å innføre tillatelse dersom utviklingen innen et felt viser seg å medføre konsekvenser for miljøet som man ikke kjenner til i dag.

Den nedre grensen for hva man skal kreve tillatelse for, vil gå ved endring av eksisterende anlegg. Endringer i eksisterende anlegg eller bruken av det som vil forandre anleggets karakter eller virkninger for naturmiljøet, foreslås omfattet av kravet om tillatelse. Endringer som ikke vil medføre slike virkninger vil kunne skje uten krav til tillatelse, f eks skifting av vinduer i en eldre hytte (forutsatt at hytta ikke er et kulturminne).

Forslaget om krav til tillatelse for bruksendringer følger av at bruksendringen kan føre til mer avfall og/eller økt/annen ferdsel i og til området hvor anlegget befinner seg. Med endret bruk menes f eks at en hytte som har vært brukt til fritidsformål, tas i bruk til næringsformål – f eks som overnattingssted i forbindelse med reiselivsvirksomhet eller som feltbase for vitenskapelige undersøkelser. Kravet om tillatelse for endret bruk vil omfatte tilfeller hvor det tidligere er gitt tillatelse til anlegget eller bruken eller der det ikke foreligger en tillatelse. For eksempel vil det kunne være gitt tillatelse for bygging av en vei kun til vinterbruk og bare for anleggsdrift. Dersom veien skal bygges om til sommervei eller også åpnes for allmennheten vil det kunne medføre økt ferdsel og kunne få betydning for naturmiljøet i området, og bruksendringen vil omfattes av kravet til tillatelse etter § 56.

Forholdet mellom godkjent arealplan og krav om tillatelse, jf utk. § 57 kommer utvalget tilbake til det nedenfor, jf kap 8.2.4.5.

8.2.4.3 Saksbehandling

Hovedregelen bør være at tillatelse gis av sysselmannen. I alle tilfelle bør regelen være at søknaden sendes sysselmannen.

I et system med meldeplikt er det nødvendig å ha en frist for melding, som i realiteten betyr en frist for når virksomheten tidligst kan settes i gang etter at melding er sendt. I naturvernforskr § 8 er denne fristen satt til ett år, med adgang for departementet til å godta en kortere frist. Et system med krav om tillatelse er derimot ikke avhengig av en slik frist. Det følger av forvaltningsloven § 11 a at en søknad skal behandles og avgjøres uten ugrunnet opphold.

Utvalget ser ikke grunn til å lovfeste noen særskilt frist for når en søknad må være innsendt eller avgjort. Vi viser også til de vurderinger som generelt er gjort i Ot prp nr 52 (1998-99) når det gjelder saksbehandlingsfrister i forvaltningen. Utvalget vil imidlertid anbefale at miljøvernmyndighetene ved sysselmannen utarbeider serviceerklæringer om forventet saksbehandlingstid for søknader om tillatelse etter utk § 56, jf Ot prp nr 52 (1998-99) kap 4.

Situasjonen er en annen hvis det gjelder virksomhet som skal konsekvensutredes, jf utk §§ 58-59 og kap 8.2.4.4. Konsekvensutredningen skal baseres på en forhåndsmelding med forslag til utredningsprogram. Vurderingen av et utredningsprogram og gjennomføringen av programmet gjør det nødvendig at forhåndsmeldingen foreligger i god tid før det er tale om å sende inn søknad. Er det behov for feltundersøkelser, må det gå minst en, eventuelt flere, feltsesonger før søknaden kan sendes inn. Når det gjelder virksomhet som det skal utføres konsekvensutredning for, foreslår utvalget derfor at loven setter en normalfrist om at forhåndsmelding må sendes inn minst ett år før søknaden tenkes innsendt, jf utk § 58 fjerde ledd.

Saksbehandlingen vil følge forvaltningslovens regler for enkeltvedtak. Disse reglene gir imidlertid ikke andre enn partene i saken krav på forhåndsvarsling m v. For å få saker om enkelttillatelse og deres konsekvenser for miljøet forsvarlig belyst, kan det være behov for mer omfattende høringer, som også kan omfatte interesserte organisasjoner. I fastlandslovgivningen er det tradisjon for dette når det gjelder konsesjonsbehandling etter vassdragslovgivningen og forurensningsloven, jf etter forurensningsloven forskr 11 juli 1983 nr 1328 om saksbehandling etter forurensningsloven. På Svalbard kan det i tillegg bl a være aktuelt med bredere høring i hyttesaker. Utvalget foreslår derfor at det gis hjemmel for å gi forskrift om at søknader skal sendes på bredere høring eller legges ut til offentlig ettersyn, jf utk § 56 annet ledd.

8.2.4.4 Konsekvensutredning

I spørsmålet om hvilke virksomheter som skal konsekvensutredes, mener utvalget at bestemmelsen i naturvernforskriften gir lite presise retningslinjer for når det skal kreves konsekvensutredning. På den annen side vil en konkret oppregning av virksomhet som skal konsekvensutredes, ha den svakheten at den ikke vil omfatte typer inngrep man ikke kan forutse i dag. For å sikre at man ikke avskjærer mulighet til å kreve konsekvensvurdering i slike tilfeller må man i så fall ha en sekkebestemmelse i tillegg. I plan- og bygningsloven med forskrifter regnes det riktignok opp hvilke tiltak som kreves konsekvensutredet. Der er det imidlertid bare regnet opp større tiltak, blant annet fordi det er tilpasset et system der mindre tiltak er vurdert og sett i sammenheng i kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. Dette systemet foreslås ikke gjort gjeldende på Svalbard.

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at inngrep som må ha tillatelse og kan medføre mer enn ubetydelig virkning på miljøet utenfor planområdene, eller betydelig og langvarig virkning på miljøet innenfor planområdene, skal konsekvensutredes. Det gjelder både tiltak som krever tillatelse etter utk §§ 56 og 57 og etter andre bestemmelser i miljøvernloven. I mange tilfeller vil tillatelser som gis etter andre bestemmelser i lovforslaget gjelde virksomhet som har mindre enn ubetydelig virkning, og som derfor ikke skal konsekvensutredes. Det samme vil som oftest også gjelde for virksomhet som nevnt i § 56 første ledd bokstav d – tiltak som kan virke inn på et fredet kulturminne. I tillegg foreslår utvalget at sysselmannen skal ta stilling til om konsekvensutredningen også skal omfatte virksomhetens virkninger for lokal bosetting og for annen lovlig virksomhet, da slike virkninger også må vektlegges ved vurderingen av om en søknad skal innvilges.

Sysselmannen bør kunne gjøre unntak fra kravet om konsekvensutredning dersom konsekvensutredning anses unødvendig.

Erfaring med gjeldende regelverk har vist at det er behov for mer konkrete og forutsigbare bestemmelser om innholdet i en konsekvensutredning. Nærmere regler om konsekvensutredninger foreslås gitt ved forskrift med hjemmel i miljøvernloven.

8.2.4.5 Forholdet mellom godkjent arealplan og krav om tillatelse

Innenfor planområdene skal terrenginngrep, f eks bygninger, være i samsvar med arealplanene. Dersom virksomheten er i samsvar med arealplanen, trengs det i de fleste tilfeller ikke tillatelse etter utk § 57. Unntak gjelder for virksomhet som kan medføre forurensning utover de tillatte grensene i arealplanen, virksomhet som kan ha betydelig og langvarig virkning på miljøet, virksomhet som kan få betydning for naturmiljøet utenfor planområdet, eller dersom den godkjente arealplanen for området ikke har utfyllende bestemmelser om størrelse eller utførelse som virksomheten holder seg innenfor.

Noen virksomheter vil med andre ord i tillegg til å være i samsvar med godkjent plan også måtte ha tillatelse. Disse tiltakene må konsekvensutredes, jf utk § 58, dersom de kan medføre betydelig og langvarig virkning for miljøet innenfor planområdet eller mindre enn ubetydelig virkning utenfor planområdet.

Reglene for virksomhet som er i samsvar med godkjent plan er omtalt i kap 7.1.3. Når det gjelder tiltak som kan medføre forurensning, vil det ikke være krav om tillatelse etter § 57 for den delen av tiltaket som er i samsvar med arealplanens bestemmelser om grenser for forurensning. I arealplanen kan det gis bestemmelser om utslippskrav for vanlig forurensning fra boliger, fritidshus, forretninger, hoteller mv.

Det kan gjøres unntak fra bestemmelsene i planen, men ikke fra kartfestingen, ved tillatelse etter utk § 57, jf utk § 52 tredje ledd.

8.2.4.6 Vurdering av om tillatelse skal gis

Betydningen av styring med større inngrep vil være særlig stor på sentrale deler av Spitsbergen, der man finner både hovedtyngden av den menneskelige aktiviteten og de økonomisk interessante ressursene, og de biologisk rikeste landområdene på øygruppen. Utvalget foreslår at det legges opp til en restriktiv praksis når det gjelder tillatelse og vilkår for virksomhet som medfører tyngre naturinngrep utenfor planområdene. Samtidig understrekes forskjellen til verneområdene, hvor det ikke vil være adgang til å gi tillatelse til terrenginngrep. En slik restriktiv praksis må praktiseres innenfor rammen av andre svalbardpolitiske mål, og Svalbardtraktaten. Det bør legges vesentlig vekt på behovet for å verne villmarkskarakteren under hensyn til at det også bør være mulighet for næringsutvikling. Ved konflikt mellom vesentlige miljøverdier og næringsinteresser bør miljøhensynene veie tyngst, jf Innst S nr 11 (1995-96).

Beslutningen om tillatelse skal gis bør bygge på et godt dokumentert grunnlag. Utvalget foreslår derfor krav om konsekvensvurdering for de tiltak som kan få mer enn ubetydelig virkning for miljøet, jf kap 8.2.4.4.

Et av siktemålene med strenge bestemmelser i lovforslaget når det gjelder naturinngrep utenfor bosettingsområdene, er å begrense de kumulative virkningene av terrenginngrep på lang sikt, og å søke å opprettholde preget av sammenhengende villmark også på de sentrale delene av øygruppen.

Utvalget antar at nye, tyngre terrenginngrep utenfor arealplanområdene er mest aktuelt i forbindelse med gruvedrift eller olje- og gassvirksomhet, men at det også i forbindelse med forskning eller turisme kan bli spørsmål om naturinngrep utenfor planområdene.

Virkningene og den naturvernmessige betydningen av naturinngrep utenfor planområdene vil avhenge av flere faktorer. De viktigste er

• inngrepenes lokalisering

• inngrepenes geografiske utstrekning

• inngrepenes fysiske utforming

• i hvilken grad inngrepene er irreversible, og mulighetene for å tilbakeføre de berørte områdene til sin opprinnelige tilstand når virksomheten opphører og inngrep og installasjoner har oppfylt sin funksjon.

• omfang, type, varighet og tidspunkt for ferdsel og annen aktivitet knyttet til inngrepene.

Det er summen av naturinngrep og andre påvirkningsfaktorer i et område som avgjør totalbelastningen på naturmiljøet. Virkningen av enkeltinngrep må derfor alltid vurderes i sammenheng med andre inngrep og aktiviteter som påvirker naturmiljøet i det aktuelle området. Dersom det gis tillatelse til virksomhet som medfører naturinngrep utenfor planområdene, mener utvalget at det bør knyttes vilkår til alle de nevnte faktorene for å begrense tapet av villmarkspregede områder og andre natur- og kulturvernmessige konsekvenser mest mulig.

Det er særlig linjeinngrep som veier, rørledninger og kraftlinjer som kan få store negative konsekvenser. Isolerte punktinngrep, f eks en forskningsstasjon uten veiforbindelse, vil som regel ha mindre betydning.

Aktuelle nye naturinngrep utenfor planområdene kan grovt inndeles i tre kategorier basert på inngrepenes geografiske utstrekning:

• gjennomløpende linjeinngrep i form av veier og/eller kraftlinjer som forbinder eksisterende bosettinger

• kombinasjoner av punktinngrep (f eks en gruve, en produksjonsbrønn for olje eller en forskningsinstallasjon) og ett eller flere linjeinngrep (f eks veier, rørledninger eller kraftlinjer) som forbinder punktinngrepet med eksisterende bosettinger og infrastruktur, eller med andre nye punktinngrep (f eks en terminal eller utskipningshavn) utenfor eksiserende planområder

• isolerte punktinngrep, f eks i form av en ny forskningsstasjon, et turistanlegg eller en gruve/produksjonsbrønn uten tilknytning til linjeinngrep av større utstrekning.

For visse punktinngrep er det ofte begrenset mulighet til å endre selve lokaliseringen ut fra naturvernhensyn. Dette gjelder særlig for utnytting av mineral- eller petroleumsforekomster. Utvalget mener vilkårene i en tillatelse bør fokusere på inngrepenes utstrekning og fysiske utforming. Siktemålet må være at minst mulig areal berøres, at man unngår å legge beslag på eller skade områder med særlig rik eller verdifull vegetasjon, og at inngrepene utformes på en måte som muliggjør at installasjoner fjernes og spor slettes når aktiviteten opphører. For andre typer punktinngrep, som f eks installasjoner knyttet til forskning eller turisme, vil det som regel være aktuelt å tilpasse lokaliseringen ut fra naturvernhensyn.

Siden gjennomløpende linjeinngrep ofte vil berøre store områder, mener utvalget at man i utgangspunktet bør være restriktiv med å tillate slike inngrep. Såfremt mulig bør man kreve driftsopplegg som ikke forutsetter linjeinngrep, men i stedet er basert på f eks vintervei og luft/sjøtransport. Dersom det likevel gis tillatelse til større linjeinngrep, hvor start- og sluttpunktet som regel er gitt, skal det legges vekt på å tilpasse trasévalget slik at verdifulle og sårbare naturområder berøres i minst mulig grad. Det bør også settes krav til at linjeinngrep så langt det er praktisk mulig lokaliseres og konstrueres på en måte som muliggjør fjerning og tilbakeføring av de berørte områdene til sin opprinnelige tilstand etter at aktiviteten opphører. Krav til en slik omfattende opprydning bør også være en del av konsesjonsvilkårene. Flertallet i Stortingets energi- og miljøkomiteen, se Innst S nr 11 (1995-96), understreket at en type utbygging som vei og kraftlinje mellom Longyearbyen og Svea vil være skadelig for miljøet, og kan føre til ytterligere uheldig aktivitet. Videre uttalte flertallet at en slik utbygging vil være klart i strid med målsettingen om å bevare villmarkskarakteren på Svalbard.

Utvalget vil peke på at inngrepenes utforming også har stor betydning for det visuelle inntrykket, og kan være avgjørende for i hvilken grad en vei eller rørledning virker som en barriere for dyrelivet eller fører til at rein eller andre dyr reduserer bruken av de berørte områdene. Både utformingen og trasévalget kan ha stor betydning for i hvilken grad en vei vil påvirke permafrost, snøfordeling og hydrologi nær veien, og omfanget av eventuelle erosjonsproblemer som følge av dette.

Tyngre terrenginngrep fører også til direkte arealbeslag ved at det naturlige overflatematerialet blir tildekt, fjernet eller nedbygd. Selve arealbeslaget vil oftest utgjøre en beskjeden del av totalarealet av f eks reinbeiter eller våtmarker innenfor det området som berøres, og er først og fremst viktig hvis inngrepet lokaliseres slik at det berører nøkkelbiotoper som voksesteder for sjeldne og truede planter. Utvalget mener at det likevel er viktig å minimalisere arealbeslaget av hensyn til barrierevirkninger, avoidance-effekter og visuelle hensyn.

8.2.4.7 Fastsetting av vilkår i tillatelse

Etter alminnelig forvaltningsrett er det adgang til å sette vilkår for tillatelser og andre begunstigende forvaltningsvedtak. Adgangen til å sette vilkår uten særskilt lovhjemmel beror på en helhetsvurdering hvor de to viktigste elementer er graden av saklig sammenheng mellom vilkåret og vedtaket for øvrig, og hvor inngripende vilkåret er. Det må nok alltid stilles et minstekrav til saklig sammenheng, men det er ikke slik at vilkåret nødvendigvis må ligge innenfor lovens formål. Utvalget mener det er grunn til å gi enkelte regler om fastsettelse av vilkår i forbindelse med tillatelse. Vi mener det er grunn til å lovfeste at det bør stilles vilkår når myndighetene gir tillatelser etter svalbardmiljøloven. Det gir større sikkerhet for at det blir vurdert å sette vilkår som er nødvendig for å oppfylle formålet med loven, jf utk § 60. Bestemmelsen vil komme i tillegg til den alminnelige adgangen det er til å stille vilkår. Det foreslås videre at det skal stilles vilkår om overvåking for å vurdere forutsatte og uforutsette virkninger av tiltaket, jf utk §§ 60 og 61. Kravet om at det skal stilles vilkår om overvåkning gjelder bare dersom tiltaket er konsekvensutredet. Det anses med andre ord ikke for nødvendig å stille vilkår om overvåking for tiltak som antas å ville ha mindre enn ubetydelig virkning på miljøet.

8.2.4.8 Hytter

Utvalget mener at tillatelse til oppføring av hytter utenfor planområdene bør begrenses til et minimum, jf det som er skrevet ovenfor om punktinngrep.

Innenfor planområdene foreslås det at fritidshytter bare kan oppføres i egne hytteområder. Eventuell etablering av nye hytteområder og fortetting av hytteområdene vil bli behandlet i planprosessen. På grunn av det åpne landskapet vil for mange hytter i et område skape et endret landskapsbilde. Hytteområdene bør derfor ikke være store i utstrekning, eller være tett bebygget. For stor utbygging vil også føre til økt ferdsel, noe som kan medføre belastning på naturmiljøet og redusert trivsel i forbindelse med rekreasjon og friluftsliv, jf kap 8.4 om ferdsel.

For å holde utbyggingen av hytteområdene på et forsvarlig nivå, foreslår utvalget å forbeholde retten til å eie eller leie fritidshytter til den som er eller har vært fastboende på Svalbard og sammenslutninger/bedrifter som har sitt hovedsete på Svalbard. For å oppnå en best mulig fordeling av det gode en fritidshytte er, mener utvalgetat det bør lovfestes at ingen kan eie eller leie mer enn to fritidshytter. Utvalget vil spesielt peke på den betydning fritidshyttene på Svalbard har for rekreasjon og fritid for de fastboende.

Reglene om hvem som kan eie en fritidshytte på Svalbard innebærer også begrensninger ved overføring ved salg, arv eller gave. I realiteten betyr det at retten til hytte på Svalbard for en privatperson er begrenset til vedkommendes levetid. At en rett ikke går over på arvingene, forekommer også i andre situasjoner, – for eksempel personlige bruksretter til fast eiendom og etter konsesjonsregler for fast eiendom. Utvalget mener en slik begrensning er nødvendig for å hindre at for mange hytter blir eid av personer som ikke er, eller har vært bosatt på Svalbard.

Blant annet med sikte på bedrifter og foreninger som allerede disponerer mer enn to hytter, foreslår utvalgetat sysselmannen gis mulighet til å gjøre unntak fra reglene om retten til å eie eller leie fritidshytter.

De foreslåtte reglene sikrer som nevnt at fritidshytter primært forbeholdes som et gode for de som er eller har vært fastboende. I tillegg til å hindre knapphet på hytter og utbyggingspress, vil det med et krav om tilhørighet til Svalbard også bidra til at de som har hytter, føler ansvar for alle sider av miljøet i og rundt hyttene. Utvalget foreslår at det lovfestes krav til at fritidshytter og deres nærområder skal holdes ved like, slik at de ikke skjemmer landskapet eller volder fare for mennesker eller dyr.

Bruksendring fra fritidshytte til hytte til bruk i turistnæringen vil være omfattet av kravet til tillatelse etter utk §§ 56 og 57. Utvalget tilrår at det vises varsomhet med å gi slik tillatelse i områder med fritidshytter.

Utvalgets forslag er i hovedsak i tråd med regler som tidligere er fastsatt av Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS som retningslinjer for fritidshytter på selskapets grunn, jf kap 4.4.2 om Tomtefeste og andre bruksrettigheter. I praksis er disse reglene utilstrekkelige fordi de ikke er hjemlet i lov eller forskrift. At de fleste hyttene inngår i arealplanen for Longyearbyen, er etter utvalgets mening heller ikke tilstrekkelig til å forvalte fritidshyttene i tråd med nasjonale og lokale interesser.

Slike begrensninger som utvalget foreslår, kan ha betydning for prisene når fritidshytter skal omsettes, men utvalget mener hensynet til miljøet bør veie vesentlig tyngre enn de økonomiske sidene ved et hyttemarked på Svalbard. Det knapphetsgode som hytter vil være, bør fortrinnsvis komme fastboende til gode.

Tillatelse til oppføring av hytter til annet enn fritidsformål foreslås regulert som andre naturinngrep. Dersom det foreligger særlige grunner til ikke å følge den restriktive linjen som er beskrevet ovenfor om nye naturinngrep, kan det gis tillatelse til oppføring av hytter etter svalbardmiljøloven, jf utk §§ 56 og 57. Retten til oppføring av hytte på annen manns grunn etter svalbardlovens § 27, vil bare kunne benyttes dersom man i tillegg får tillatelse etter svalbardmiljøloven.

8.3 Forurensning

8.3.1 Forurensningssituasjonen på Svalbard

8.3.1.1 Generelt

I rapporten Forurensning i Arktis (AMAP, 1998), konkluderes det med at sammenlignet med de fleste andre områder i verden er det arktiske miljøet fremdeles rent. Det er imidlertid funnet miljøgiftkonsentrasjoner i enkelte dyrearter og i noen befolkningsgrupper som gir grunn til bekymring. Luft- og havstrømmer som passerer Svalbard inneholder små konsentrasjoner av miljøgifter som over tid kan konsenteres i næringskjeder på og ved Svalbard. Slik langtransportert forurensning skyldes ofte utslipp i tettbefolkede områder langt borte fra Svalbard. Kildene befinner seg i Europa, Asia, Amerika og Afrika.

Svalbard tilføres også mindre mengder forurensning fra den daglige aktiviteten i bosettingene. De viktigste kildene til lokal forurensning er utslipp knyttet til energiproduksjon, gruvedrift, motorisert ferdsel og avfallshåndtering. Andre kilder til lokal forurensning er enkelte eldre avfallsdeponier og forurenset grunn og sedimenter fra tidligere tiders gruvevirksomhet. Slike deponier og forurenset grunn kan inneholde miljøgifter. Lokale utslippskilder har først og fremst virkning nær kilden. Undersøkelser de senere årene konkluderer med at forurensningsnivået ved lokale kilder gjennomgående er lavt, men at det i noen tilfelle er behov for oppfølging.

Kunnskapen om forurensninger på Svalbard er mangelfull og lite systematisert, men svalbardnaturen er gjennomgående lite forurenset sammenlignet med fastlandet. De alvorligste forurensningstruslene er knyttet til akkumulering av miljøgifter i næringskjedene, og til faren for omfattende oljesøl fra skipstrafikken ved Svalbard og fra de mange tankanleggene på øygruppen. Økende avfallsmengder i bosettingene krever tiltak som minimaliserer avfallsmengdene og som reduserer belastningen på eksisterende fyllplasser for avfall.

8.3.1.2 Miljøgifter

Miljøgifter kan medføre skader på lang sikt selv i små konsentrasjoner ved at de er giftige, lite nedbrytbare i naturen og kan akkumuleres i planter, dyr og mennesker. Generelt kan miljøgifter føre til skader på forplantningsevnen, immunforsvaret, nervesystemet og andre indre organer hos mennesker og dyr og bidra til utvikling av sykdommer. En gradvis miljøgiftopphoping i jord, vann og luft og akkumulering av miljøgifter i næringskjedene representerer derfor en alvorlig trussel mot det biologiske mangfoldet, matforsyningen og helsen for kommende generasjoner.

Norsk institutt for luftforskning (NILU) har gjennom lengre tid målt konsentrasjonen av enkelte langtransporterte miljøgifter i luft på Zeppelinfjellet ved Ny-Ålesund. Sammenlignet med begynnelsen av 1980-årene viser konsentrasjonen av bly en klar nedgang. Dette må henge sammen med at blyinnholdet i bensin er redusert betydelig på den nordlige halvkule. Når det gjelder organiske miljøgifter som heksaklorobenzen (HCB), DDT og PCB, er konsentrasjonene i luft over tid synkende eller noenlunde konstante.

Som tidligere nevnt medfører tilførselen av langtransporterte miljøgiftkonsentrasjoner akkumulering av miljøgifter i enkelte næringskjeder. Siden organiske miljøgifter er fettløselige, inkorporeres de særlig i organismens fettlagre. Hos lavere marine organismer skjer opptaket direkte fra sjøvannet. Hos høyere marine dyr skjer opptaket av organiske miljøgifter gjennom dietten. Hvis det overhodet finnes miljøgifter i havet, vil plante- og dyreplanktonet reflektere dette, vanligvis med lave nivåer. Dyr som spiser plankton vil akkumulere de fettløselige miljøgiftene i sine fettlagre og der over tid bygge opp mye høyere verdier enn vi finner i havet. Dyr som befinner seg høyere i næringskjeden vil få enda høyere verdier, og er derfor spesielt utsatt. Dette kan illustreres med eksempler fra Barentshavet, som sammenlignet med en rekke andre havområder har gjennomgående meget lav forurensning. Her inneholder dyreplanktonet minimalt av PCB. Ringselen i Svalbardområdet, som dekker en stor del av sitt næringsbehov med dyreplankton, har hundre ganger så høye verdier av PCB i sitt spekk, og isbjørnen i samme område, som man i hovedsak tror spiser ringsel, har verdier som er i størrelsesorden 10 ganger høyere enn ringsel. Isbjørn på Svalbard, sammen med bjørn i Øst-Grønland og, merkelig nok en lokal bestand nær Melville Island i nordvest Canada, har langt høyere verdier av PCB enn de øvrige bestandene av isbjørn.

Dette viser at det kan være store lokale forskjeller i forurensing, av vanligvis ukjente årsaker. Det er i denne forbindelse interessant at det i polarmåker, som også befinner seg på toppen av en lang næringskjede på Svalbard, er funnet konsentrasjoner av PCB som er 10 ganger høyere enn dem vi finner i isbjørn, mens det i selvdøde polarmåker er funnet verdier som er 100 ganger høyere enn i isbjørn i samme område.

Kartlegging av nivået av menneskeskapte organiske miljøgifter i nordområdene har vist at problemene først og fremst er knyttet til det marine økosystemet. Nivået av organiske miljøgifter i arter som rein, rype og gås fra Svalbard er for eksempel svært lave sammenlignet med det en finner i arter som henter sin næring fra havet.

Forurensningskilder på Svalbard bidrar også lokalt til forhøyede miljøgiftkonsentrasjoner. Dette ble dokumentert tidlig på 1990-tallet ved undersøkelser av marine sedimenter i nærheten av avsluttede avfallsdeponier og avfallsdeponier i bruk utenfor Longyearbyen, Pyramiden og Barentsburg. Konsentrasjoner og type miljøgifter varierte fra sted til sted, men konsentrasjonen av påviste miljøgifter var 5 -30 ganger høyere enn bakgrunnsverdiene. Bl.a ble det påvist forhøyede konsentrasjoner av tjærestoffer (PAH), heksaklorbenzen (HCB) og PCB.

Sedimentprøver fra Kongsfjorden i 1991 og 1992 og spesielt i nærområdene til det avsluttede deponiet i Kullhamna i Ny-Ålesund, viste meget høye verdier av tjærestoffer (PAH). Årsaken til PAH-akkumuleringen er utlekkinger over tid fra avfallsdeponiet og tidligere tiders kullstøvdrift fra åpent kullager i Ny-Ålesund. Nylige undersøkelser av avfallsdeponiet viser at det inneholder varierende konsentrasjoner av mineralolje, PAH og PCB samt spor av plantevernmidler. I tidligere undersøkelser er det også påvist PCB i sedimentene i nærheten av Kullhamna som sannsynligvis stammer fra avfallsdeponiet. PAH en sterkt bundet i kullpartikler og en lite tilgjengelig for opptak i næringskjeden.

På oppdrag fra Statens forurensningstilsyn og sysselmannen er det nylig gjennomført en grundig kartlegging av deponier, forurenset grunn og etterlatenskaper på Svalbard. Totalt er det kartlagt 110 lokaliteter, hvorav de fleste er konsentrert i bosettingene. På bakgrunn av kartleggingen ble det konkludert med at nærmere undersøkelser anbefales ved minst 68 av lokalitetene ut fra mistanke om forurensning.

Arbeidet med å undersøke kartlagte lokaliteter med mistanke om forurensning startet opp i 1998. Til sammen ble 26 høyt prioriterte og representative lokaliteter undersøkt, i Longyearbyen, Ny-Ålesund og i de russiske bosettingene. For mange av lokalitetene som ble undersøkt, kan det generelle forurensningsnivået karakteriseres som lavt. Samtidig ble det gjort funn som må undersøkes nærmere. Undersøkelsen viste videre at de fleste gruvetipper viser utlekking av tungmetaller, men påvirkningen synes avgrenset til et område nedstrøms tippene. Forurensning av mineralolje er påvist ved flere lokaliteter, dels med høye konsentrasjoner og avsig til omgivelsene.

8.3.1.3 Akutt forurensning

Oljesøl er den viktigste form for akutt forurensning som kan opptre på og ved Svalbard. Det arktiske miljø er meget sårbart for oljesøl. Lave temperaturer og kort sommer reduserer fordampning og nedbrytning av olje. Lave konsentrasjoner av næringssalter i vannmassene kan også begrense bakteriell nedbrytning. I farvann med mye is vil fordamping, fortynning og nedbryting begrenses ved at oljen holdes i lommer under isen eller kapsles inn i isen. Tiltak for å avgrense og renske opp oljeforurensning vil også være spesielt vanskelig vinterstid på grunn av ekstrem kulde, isdekke og vintermørke.

De arktiske næringskjedene er sårbare overfor oljesøl, og enkelte arktiske planter og dyr vil trenge lang tid på å ta seg opp igjen etter oljesølskader. Både fiskeegg, fiskelarver og ulike typer plante- og dyreplankton er følsomme for olje både gjennom direkte berøring av oljen og gjennom næringsopptak. Tilgrising av pels og fjær med olje kan ødelegge varmereguleringen hos de tilsølte dyrene. Slikking av pels for rengjøring vil føre til svelging av oljen, noe som igjen kan føre til indre skader. Selv et lite oljesøl kan medføre betydelig sjøfuglskade eller skade på andre marine dyr dersom det sammenfaller med perioder hvor sjøfugl og andre dyr er samlet i stort antall innenfor begrensede sjøområder. Tidspunktet for når et oljesøl skjer, og hvor det skjer, er således av avgjørende betydning for skadeomfanget.

Det er landbaserte tankanlegg og skipstrafikken i farvannene rundt Svalbard som representerer fare for større oljesøl. Det finnes tankanlegg i de tre norske bosettingene Longyearbyen, Svea, Ny-Ålesund og i de to russiske bosettingene Barentsburg og Pyramiden. I tillegg finnes det mindre tankanlegg ved de meteorologiske stasjonene på Hopen og Bjørnøya, ved Isfjord Radio og Hornsund forskningsstasjon. I alt vesentlig dreier det seg om drivstoff, fyringsoljer og smøreoljer. I motsetning til de norske anleggene er de russiske tankanleggene (med unntak av tankanlegget på Kapp Heer utenfor Barentsburg) omgitt av oppsamlingsbasseng med tett såle. Søl fra de russiske tankene vil derfor bli fanget opp av oppsamlingsbassenget før det når miljøet.

Det er registrert flere oljesøl fra tankanleggene i de norske bosettingene de senere årene. Utslippene medførte mindre lokal påvirkning. Når det gjelder omfanget av skipstrafikken farvannene rundt Svalbard, henvises til beskrivelsen av skipstrafikken i kap 8.3.

I løpet av en 30-års periode er det foretatt til sammen 17 leteboringer etter olje og gass på øygruppen. Den siste leteboringen var på Kapp Laila mellom Longyearbyen og Barentsburg vinteren 1993/1994. Leteaktiviteten har så langt ikke forårsaket akutte utslipp av betydning. Det er per dato ingen kjente planer om videre leteaktivitet på Svalbard.

8.3.1.4 Lokal luft- og vannforurensning

8.3.1.5 Avfall

Avfallsmengden i de norske bosettingene er store og økende. Mengden produsert kommunalt avfall i Longyearbyen har økt fra ca 970 tonn i 1989 til ca 2500 tonn i 1996. 1 Når en tar hensyn til befolkningsveksten innebærer dette omlag en fordobling av avfallsmengden per person. Det er anslått at produksjonen av kommunalt avfall (husholdningsavfall og næringsavfall utenom kulldriften) er ca 1.9 tonn per person (1996) i Longyearbyen. Til sammenligning var fastlandsgjennomsnittet i 1997 på 617 kg per person.

Det er flere grunner til økningen av avfallsproduksjonen i norske bosettinger. Økende besøk av turister samt stort emballasjebehov på varer som transporteres til Svalbard, bidrar vesentlig til at avfallsproduksjonen per person i de norske bosettingene og særlig Longyearbyen blir betydelig høyere enn på fastlandet.

Svalbard Samfunnsdrift AS driver avfallsbehandlingen i Longyearbyen. I 1991 ble det etablert et system for kildesortering, mottaksordning for spesialavfall, avfallsanlegg med ballepresse og et nytt avfallsdeponi i Adventsdalen. Utsorterte avfallsfraksjoner blir fraktet til fastlandet for videre behandling og gjenvinning. Kildesortering praktiseres også i Ny-Ålesund med frakt av kildesorterte fraksjoner til Longyearbyen for videre nedsending til fastlandet.

På tross av kildesorteringstiltak går store avfallsmengder til fyllplassene i de norske bosettingene. Særlig i Longyearbyen hvor det er stor byggevirksomhet, blir mye trevirke og annet bygningsavfall brakt til fyllplassen i Adventdalen og bidrar til at den fylles opp langt raskere enn forutsatt. Problemet med rask oppfylling av avfallsdeponiene forsterkes ved at diverse organisk avfall brytes langsommere ned under arktiske forhold enn på fastlandet og dermed tar mer plass.

Mengden avfall som deponeres i de norske bosettingene, står i kontrast til de russiske bosettingene, der avfall som kan selges eller brukes på ny, sorteres ut på avfallsplassen. Et lavere forbruksnivå i de russiske bosettingene tilsier at mengden avfall som oppstår per person er langt lavere enn i de norske bosettingene.

På Svalbard er det ikke vrakpantordning for utrangerte kjøretøyer, anleggsmaskiner, kuldemøbler og andre hvite- og brunevarer. For utrangerte biler og snøscootere arbeides det nå med etablering av en enkel mottaksordning og oppsamlingsplass. I påvente av en løsning har disse blitt lagret midlertidig på avfallsfyllingen i Adventdalen. I perioden 1990 -1994 ble det avregistrert årlig mellom 150 og 220 kjøretøyer.

Betydelige mengder søppel driver i land på Svalbard og medfører mange steder omfattende tilgrising og forsøpling av strendene. Forsøplingen virker skjemmende og kan også skade dyrelivet ved at dyr blir sittende fast i tau og garnrester eller får i seg søppelgjenstander. Det meste av søppelet stammer fra skipsfart, særlig fiskeflåten i Barentshavet og farvannene ved Svalbard. Det vises forøvrig til beskrivelsen under kap 8.3.5.6 om avfall fra skipstrafikken rundt Svalbard.

8.3.1.6 Sur nedbør og utslipp av klimagasser

Via luftstrømmene tilføres svalbardnaturen forsurende komponenter som sulfat og svoveldioksid. Konsentrasjonen av slike komponenter har vært målt i luft siden 1980-tallet på Zeppelinfjellet ved Ny Ålesund. Som en følge av internasjonale avtaler om reduksjoner i utslipp av svoveldioksid, er konsentrasjonen av sulfat og svoveldioksid i luft redusert med over 50 % i løpet av tiden målingene har pågått. Målinger viser imidlertid at denne reduksjonen ikke har hatt noen vesentlig betydning for surheten i nedbøren som er målt i Ny-Ålesund i samme periode. Surhetsgraden i nedbøren ligger mellom pH 5.3 ( tidlig 1980-tallet) og pH 5.1 (1995). Sur nedbør og tørravsetninger av forsurende komponenter synes å være et lite problem på Svalbard.

Lokale kilder på Svalbard bidrar i beskjeden grad til Norges utslipp av klimagasser. Utslipp av CO₂ fra de norske bosettingene utgjør ca 0.27 % av de totale norske utslippene. Utslippet av CO₂ per capita er imidlertid ca 9 ganger høyere enn på fastlandet. Det skyldes hovedsakelig at energiproduksjonen på Svalbard skjer ved hjelp av kull og diesel, og ikke ved vannkraft som på fastlandet. I forbindelse med gruvevirksomheten slippes det ut metangass (CH₄ ) som er en klimagass. Disse utslippene utgjør ca 2 % av Norges samlede metangassutslipp. Siden metan har en klimagassvirkning som er 24,5 ganger høyere enn CO₂ gir metangassutslippene større bidrag i Svalbards klimagassregnskap enn CO₂ -utslippene. Metangassutslippene varierer med utvinningstakten i kullgruvene. I og med at kullproduksjonen på Svalbard er under 0,01 % av verdensproduksjonen, er imidlertid utslippene av CH₄ minimale sett i verdensmålestokk.

8.3.2 Internasjonale forpliktelser

8.3.2.1 Globale avtaler

8.3.2.2 Regionale avtaler og samarbeidsprosesser

8.3.3 Gjeldende rett

8.3.3.1 Utgangspunkter for regulering av forurensning

Naturvernforskriften har ikke generelt forbud mot forurensning, men bestemte typer virksomhet og virksomheter som kan medføre forurensning skal meldes til sysselmannen, jf naturvernforskriften kap III. Departementet/sysselmannen kan pålegge endringer i meldte planer, og kan gi pålegg om særlige tiltak for å hindre, begrense eller motvirke forurensning. Vilkåret for å forby vedkommende virksomhet er at det er fare for visse alvorlige miljøkonsekvenser.

Det er forbud mot å dumpe/etterlate avfall, jf forskriften § 5. Avløpsvann og avgasser fra virksomhet regnes ikke som avfall, og omfattes ikke av forbudet. Forskriften § 5 gir hjemmel til å kreve at visse typer avfall skal fraktes vekk for gjenvinning og til å fastsette nærmere regler for utforming og drift av behandlingssted/opplagsplass for avfall. Det kan bestemmes av at særlig skadelig avfall skal behandles andre steder.

Naturvernforskriften har ikke regler om avløp. Avløp regnes ikke som avfall, og omfattes derfor ikke av det generelle forbudet mot å dumpe avfall. Avløp fra landbasert virksomhet kan dog reguleres dersom avløp anses som forurensning som medfører at virksomheten er omfattet av meldeplikten.

På fastlandet gjelder forurensningsloven 13 mars 1981 nr 6. Lovens utgangspunkt er et alminnelig forbud mot å forurense, jf § 7 første ledd. Tiltak som kan volde forurensning må ha et særlig rettsgrunnlag som kan følge direkte av loven (§ 8), av forskrifter (§ 9) eller av en tillatelse i det enkelte tilfelle (§ 11). Unntaket i § 8 omfatter vanlig forurensning fra bl a næringer som fiske, jordbruk, skogbruk m m og fra bygninger som boliger, fritidshus, hoteller mv. Loven har også regler om krav til avfallsplan, tvungen renovasjon, renovasjonsgebyr m m som heller ikke er gjort gjeldende for Svalbard. I tillegg til regler som forebygger mot forurensning har loven regler om tiltaksplikt ved fare for eller inntrådt forurensning, og regler om tilsyn, håndheving, kontroll, erstatning og straff.

Forurensningsloven er (bortsett fra § 74 femte ledd) ikke gjort gjeldende for Svalbard, jf § 3 tredje ledd.

8.3.3.2 Støy

Aktsomhetsbestemmelsen i naturvernforskriften §§ 3 og 4 tilsier at støynivået fra ulike aktiviteter ikke bør overskride grensen for hva som kan forstyrre dyrelivet. Bortsett fra dette er det ikke gitt generelle regler om støynivåer. I tillegg er det forbud mot spesielle aktiviteter som forbud mot å fly nærmere enn 1 nm fra fuglefjell og forbud mot å bruke skipsfløyte, løsne skudd eller på annen måte forårsake kraftig støy i eller innen en avstand av 1 nm fra fuglefjell, jf viltforskriften § 23.

I forbindelse med meldepliktig virksomhet etter naturvernforskriftens kap III er det adgang til å sette vilkår som blant annet reduserer støynivået av hensyn til naturmiljøet. Muligheten er brukt i utstrakt grad og de vanligste vilkårene har vært:

• forbud mot aktivitet nær fuglefjell eller andre viktige habitater, og tidsavgrensning av aktiviteten i forhold til sårbare perioder

• påbudt trasevalg for transport av utstyr,

• påbudte minstehøyder/minsteavstand for helikopter og

• påbudt overvåking av kjente dyrebestander og adgang til å sette strengere vilkår ved uforutsette virkninger.

Det har også blitt stilt vilkår om å gjennomføre støymålinger i forbindelse med virksomhet (seis-mikkundersøkelser).

8.3.3.3 Forurensning fra skip

Forurensning fra skip i Svalbards territorialfarvann reguleres dels av naturvernforskriften og dels av sjødyktighetsloven.

I henhold til naturvernforskriften § 5 er det forbudt å dumpe eller slippe ut avfall, kasserte gjenstander, olje eller andre giftige stoffer fra skip. Forskriften gjelder både norske og utenlandske skip i Svalbards territorialfarvann.

Det følger av svalbardloven § 2 at offentligrettslige regler bare gjelder for Svalbard dersom det i vedkommende lov er uttrykkelig bestemt at den gjelder på Svalbard. Sjødyktighetsloven har ingen slike bestemmelser. Imidlertid gjelder sjødyktighetsloven og forskrift 16 juni 1983 nr 1422 om hindring av forurensning fra skip mm for norske skip, uansett hvor i verden de seiler. Dette bygger på flaggstatsprinsippet og flaggstatens ansvar for implementeringen av internasjonalt regelverk ombord på norske skip. Det har i praksis vært lagt til grunn at utenlandske skip ikke er bundet av sjødyktighetslovens regler når de befinner seg innenfor territorialfarvannet på Svalbard.

Forskrift 25 august 1981 nr 9023 om etablering av mottaksordninger for avfall fra skip gjelder ikke på Svalbard. I henhold til MARPOL konvensjonen er det et krav at mottaksordningene skal være tilstrekkelige i havner i land som har ratifisert konvensjonen. Norge har ikke gjort unntak for Svalbard ved ratifiseringen, og er derfor forpliktet til å etablere en mottaksordning som har tilstrekkelig kapasitet. Utvalget har imidlertid ikke tatt stilling til om dette forplikter Norge til å etablere mottaksordninger i f eks Longyearbyen og Ny-Ålesund. Naturvernforskriften har ikke regler om etablering av mottaksordning for avfall fra skip.

Havnestatskontroll på Svalbard kan foretas i henhold til forskrift 29 juni 1984 nr 1319 om kontroll med skip som fører passasjerer i farvann ved Svalbard. Kontrollen er i tråd med en regional avtale mellom 17 europeiske land samt Canada som kun gjelder havnestatskontroll med passasjerskip. På fastlandet er det en mer omfattende havnestatskontroll som følger av MARPOL art 4 og 6.

Sjøfartsdirektoratet har anledning til å gripe inn på åpent hav i visse tilfeller. Det gjelder dersom sjøulykke har funnet sted eller det er fare for at en slik ulykke skal finne sted og det er alvorlig og overhengende fare for at Svalbards territorialfarvann eller kyst er truet av oljeforurensning eller forurensning fra andre stoffer, jf forskrift 19 september 1997 nr 1061 om inngrep på åpent hav og i Norges økonomiske sone i tilfelle av havforurensning eller fare for forurensning av olje eller andre stoffer som følge av en sjøulykke (inngrepsforskriften) fastsatt med hjemmel i forurensningsloven § 74 femte ledd, jf § 3 annet ledd nr 3. Det er opprettet fiskevernsone, men ikke økonomisk sone utenfor grensen for Svalbards territorialfarvann. I forhold til inngrepsforskriftens virkeområde vil dette ikke ha betydning fordi farvannet utenfor territorialgrensen i denne sammenheng vil være åpent hav.

Inngrepsforskriften er fastsatt med hjemmel i forurensningsloven § 74 femte ledd. Denne bestemmelsen er gjort gjeldende for Svalbard ved forskrift 22 august 1997 nr 945, men inngrepsforskriften selv omfatter ikke Svalbards territorialfarvann. Dersom det er fare for forurensning fra skip som er i Svalbards territorialfarvann, følger retten til inngrep fra norske myndigheter altså ikke av inngrepsforskriften, men av naturvernforskriften. Naturvernforskriften § 12 andre ledd om tiltak mot forurensning gir sysselmannen hjemmel til å iverksette tiltak for å hindre fare for akutt forurensning. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om naturvernforskriftens § 12 strekker seg like langt som inngrepsforskriften som blant annet gir hjemmel for å fjerne skipet, ødelegge eller senke skipet og lasten som forårsaker faren.

Straffelovens kap 42 omhandler forseelser i sjøfartsforhold. Bestemmelsene gjelder for sjøfarten i Svalbards territorialfarvann, jf svalbardloven § 2. Såvel norske som utenlandske skip har vært etterforsket mistenkt for brudd på disse bestemmelsene og både norske borgere og utlendinger er ilagt bøter for overtredelser.

Den mest praktiske bestemmelsen er § 418. § 418 nr 1 setter straff for overtredelse av sjøveisreglene. Nr 2 er en fullmaktsregel som ikke bare inneholder en straffetrussel, men også utgjør en selvstendig hjemmel for Kongen til å gi forskrifter om sjøfarten i norsk territorialfarvann. Nr 3 gir en generell aktsomhetsregel for navigering. Det er et vilkår for straff at det har oppstått skade eller en konkret og påregnelig fare, men faren behøver ikke være overhengende. Faren eller skaden må referere seg til et fartøy, eget eller andres. Det er klart at f. eks fare for – eller konkret oppstått – forurensing faller utenfor bestemmelsens rekkevidde. Hvis fare eller skade som ikke referer seg til fartøy er et resultat av overtredelse av sjøveisreglene, f eks plikten til å holde forsvarlig utkikk, vil forholdet kunne rammes av nr 1. Grunnstøtninger og nesten-ulykker i svalbardfarvann vil regelmessig medføre fare for miljøødeleggelse. Det vil også etter forholdene være et straffeskjerpende moment at f eks uaktsom navigering har medført miljøskade.

8.3.3.4 Akutt forurensning

Naturvernforskriften § 12 gir sysselmannen hjemmel til å kreve iverksatt, evt selv å iverksette tiltak for å hindre at forurensning skjer. Bestemmelsen er uklar i forhold til forebyggende tiltak.

§ 13 i naturvernforskriften omhandler beredskap mot akutt forurensning, og tilsvarer forurensningsloven kap 6. Dagens bestemmelser i naturvernforskriften gir et tilfredsstillende hjemmelsgrunnlag til å kunne stille beredskapskrav overfor potensielt forurensende virksomhet.

8.3.3.5 Produktkontroll

Produktkontrolloven (pkl) og forskrifter gitt i medhold av den, omfatter Svalbard såfremt ikke noe annet er bestemt, jf pkl § 14. Loven regulerer fysiske/mekaniske/helse- og miljømessige aspekter ved alle typer produkter i tillegg til forbrukertjenester. Produktkontrolloven gjelder i utgangspunktet alle slags produkter. For de produkter som omfattes av spesiallover, gjør ikke pkl noen innskrenkninger. Men produktkontrolloven kan gjelde i tillegg dersom det er sider ved et produkt som ikke reguleres av spesialloven. Av lovens generelle regler er det først og fremst aktsomhets- og kunnskapsplikten i § 3 som kan får en slik generell anvendelse. For øvrig vil avgrensning mot andre regelverk og andre myndigheters områder skje i forbindelse med fastsetting av forskrifter etter loven.

Siden forurensningsloven ikke gjelder på Svalbard, er det uklart i hvilken utstrekning forskrifter som er hjemlet både i forurensningslov og produktkontrollov gjelder for Svalbard. Det antas at de gjelder i den utstrekning det er mulig å si hvilke av bestemmelsene som følger av de to ulike lovene. Det er også gitt fellesforskrifter med hjemmel i både produktkontrolloven og annet lovverk (arbeidsmiljø, brannvern o l) der geografisk virkeområde ikke er definert.

8.3.4 Tidligere regjerings- og stortingsbehandlinger

8.3.5 Utvalgets vurderinger

8.3.5.1 Generelt om forurensning

Forurensende utslipp eller bruk av helse- eller miljøfarlige kjemikalier kan føre til helseskader eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Utvalget legger til grunn at slike virkninger ikke er i tråd med de høye miljømålene for Svalbard og foreslår derfor bestemmelser for å sikre minst mulig forurensning fra lokale kilder. Utslipp av langtransportert, oversjøisk forurensning kan ikke reglueres ved hjelp av lovgivningen for Svalbard, men miljøvernloven kan ha regler som knytter seg til virkningene av langtransportert forurensning på Svalbard (for eksempel om gjenoppretting og avbøtende tiltak).

Utvalgets forslag til reguleringer er i tråd med de internasjonale konvensjonene om forurensning Norge er part i.

Det er forurensning i form av miljøgifter fra kilder utenfor Svalbard som sammen med oljesøl fra skipstrafikken er blant de største miljøtruslene på øygruppen. Utslipp fra lokale kilder er i dag et begrenset problem. Det er imidlertid den samlede effekten av utslipp som utgjør en trussel for miljøet. Utvalget mener derfor at grensen for tillatt utslipp og bruk av miljøfarlige stoffer lokalt bør ligge lavt. I tråd med målsettingene i St meld nr 58 (1996-97) bør konsentrasjonene av de farligste kjemikaliene i miljøet så langt det er mulig ved lokal regulering bringes ned mot bakgrunnsnivået for naturlig forekommende stoffer, og tilnærmet null for menneskeskapte forbindelser.

8.3.5.2 Kontroll med lokale forurensningskilder

Utvalget foreslår at det settes forbud mot forurensning som ikke er tillatt etter loven eller etter vedtak truffet med hjemmel i loven. Forslaget bygger på forurensningslovens bestemmelser med forenklinger og tilpasning til de spesielle forholdene på Svalbard.

I spørsmålet om hva som skal være tillatt forurensning, har utvalget lagt vekt på en avveining mellom miljøhensyn og myndighetenes andre politiske mål med øygruppa. Sistnevnte tilsier aksept av visse typer utslipp fra næringsvirksomhet og husholdninger. Utslipp som inneholder miljøgifter er forbudt, jf utk § 65. Levemåten i de ulike bosettingene på Svalbard er forskjellige, både i forhold til produksjons- og forbruksmønstre og utvalgetmener regelverket må utformes med tilstrekkelig grad av fleksibilitet for at det skal være et reelt virkemiddel for å oppnå minst mulig forurensing. Dette er blant annet tatt hensyn til i systemet med krav til tillatelse for forurensende virksomhet.

Utvalget har lagt vekt på at lovforslaget skal virke forebyggende slik at plikt til å gjennomføre tiltak ikke bare gjelder dersom forurensning har skjedd, men også dersom det er fare for at forurensning kan oppstå, jf utk § 64 annet ledd.

Forbudet mot å forurense omfatter også passive eierforhold. Den som eier forurenset grunn kan bli pålagt å rydde opp, jf utk § 64 jf § 91. På fastlandet har det vært mye uklarheter vedrørende hvem som er ansvarlig for å rydde i gammel grunnforurensning. Problemet synes mindre på Svalbard da eiendomsforholdene er relativt oversiktlige. For å unngå at tvil gjør opprydding vanskelig foreslår utvalget likevel at sysselmannen kan pålegge tiltakshavere ryddeplikt.

8.3.5.3 Akutt forurensning fra skip

Reguleringen som forebygger forurensning fra skip i sjøområdene rundt Svalbard bør etter utvalgets mening være minst like god som for sjøområdene rundt fastlandet. Utvalget vil i den sammenheng spesielt peke på Svalbards spesielle naturmiljø i havet og på land, sammenhengen i økosystemene, og omfanget av skipstrafikken på Svalbard. Videre mener utvalget at Norges internasjonale forpliktelser om forurensning fra skip mv klart bør komme til uttrykk i lovverket for Svalbard.

Skipstrafikken i farvannene rundt Svalbard og landbaserte tankanlegg representerer en potensiell fare for oljesøl. Selv små oljesøl kan under uheldige omstendigheter medføre betydelige skadevirkninger i naturen. Utvalget vil derfor peke på at det er viktig å forebygge at oljesøl ikke skjer og at det finnes en effektiv beredskap dersom oljesølet har inntruffet.

Lovforslaget pålegger den som driver virksomhet som kan medføre akutt forurensning av betydning, å ha nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningen av slik forurensning, jf utk § 68.

Utvalget vil understreke at utk § 64 (alminnelige regler om forurensning) også gjelder for skipstrafikken. Dette medfører at departementet kan i henhold til lovforslagets utk § 68 (akutt forurensning – beredskap og varsling) pålegge skipsfarten å ha nødvendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse, fjerne og begrense virkningen av slik forurensning. Forurensningsloven som gjelder for fastlandet har lignende bestemmelser (forurl kap 6 jf § 5 tredje ledd). Siden det er vanskelig å finne naturlig ansvarssubjekt og det allerede eksisterer et omfattende offentlig beredskapsapparat på fastlandet, er imidlertid skipsfarten ikke gitt nærmere pålegg om å etablere egen beredskap mot akutt forurensning. På Svalbard har det offentlige etablert en oljevernberedskap som primært tar sikte på å bekjempe oljesøl fra skip. Utvalget mener at loven bør inneholde hjemmel for å pålegge skipsfarten som seiler i Svalbards territorialfarvann å sørge for tilstrekkelig beredskap mot oljesøl, men tar ikke stilling til hvordan en slik hjemmel skal brukes i praksis og i hvilket omfang. Praktiske løsninger bør avklares direkte mellom de rederier som seiler på Svalbard og miljøvernmyndighetene.

I forarbeidene til sjødyktighetsloven kap 11 som ble vedtatt i 1979 som en følge av ratifiseringen av MARPOL 73/78, ble forholdet til Svalbard ikke vurdert. Utvalget foreslår at Kongen gis hjemmel til å gjøre sjødyktighetsloven gjeldende for Svalbard helt eller delvis. Sjødyktighetslovens kap 11 om forurensning fra skip kan da gjøres gjeldende for Svalbard, og både norske og utenlandske skip vil kunne bli bundet av regelverket som gjenspeiler de internasjonale forpliktelsene. Utvalget mener at dette er mer hensiktsmessig enn å gi egne regler for Svalbard, fordi regelverket er så knyttet opp mot det internasjonale regelverket, og i stor grad ville blitt det samme for Svalbard som for fastlandet. Dette vil også gjøre at skipsfartsnæringen slipper å forholde seg til to regelsett.

Regler om forurensning fra skip som følger av forurensningsloven eller vedtak truffet i medhold av den, foreslås hjemlet i svalbardmiljøloven. Vi viser spesielt til regler om dumping mv i utk § 66. Utvalget foreslår altså her en annen løsning enn den vi går inn for når det gjelder regler etter sjødyktighetsloven. Det gjøres for å være konsekvent i forhold til at bestemmelser om andre forhold i forurensningsloven er tatt inn i svalbardmiljøloven, og for at forskrifter som er hjemlet i forurensningsloven også skal kunne ha hjemmel i Svalbardmiljøloven.

Kontroll, håndhevelse og rettsforfølging av overtredelser av regelverket bør etter utvalgets mening foregå på samme måte som for fastlandet og likestille norske og utenlandske skip.

Lovforslaget inneholder tilsvarende hjemmel som forurensningsloven §§ 74 og 75 til å gjennomføre tiltak ved sjøulykker i territorialfarvannet med fare for forurensning i Svalbards territorialfarvann eller kyst jf utk § 95.

Utvalget foreslår at sjøfartsinspektøren får samme myndighet på Svalbard som for fastlandet både etter sjødyktighetsloven og forurensningsloven. Utslipp fra skip på Svalbard skjer relativt sjelden og det er etter utvalgets mening ikke behov for personell stasjonert særskilt på øygruppen. Det foreslås derfor at sjøfartsmyndighetene på fastlandet, f eks sjøfartsinspektøren i Tromsø, dekker det løpende behovet. Utøvelsen av myndigheten bør foregå i nært samarbeid med sysselmannen, som har nødvendig utstyr og lokalkunnskap.

Det er i stor grad de samme skipene som går i farvannene rundt Svalbard hver sesong, og en hensiktsmessig rutine kan etter utvalgets mening være å utføre havnestatskontroll en gang i året i starten av sesongen på et utvalg av skip. Kontrollen bør gjennomføres av kvalifisert personell fra Tromsø.

8.3.5.4 Opprydding

Utvalget foreslår en generell oppryddingsregel ved opphør av virksomhet, jf utk § 63. Tiltakene som må til for å rydde opp kan være omfattende, og bør etter utvalgets mening foretas etter veiledning fra sysselmannen, se kap 6.4.6.8 om kulturminner. Utvalget foreslår derfor at sysselmannen får myndighet til å gi pålegg om hvilke oppryddingstiltak som skal utføres, og til å frita for oppryddingsplikten.

Utvalgets forslag gjør ingen endringer i plikten til å melde fra til bergmesteren ved midlertidig eller endelig opphør av bergverksdrift, eller for plikten til sikring av åpninger i dagen, jf bergverksordningen § 25.

Når det foreligger planer om fraflytting av et lokalsamfunn, slik tilfellet nylig var når det gjelder Pyramiden, foreslår utvalget at det skal legges frem en plan for opprydding og eventuell bevaring for sysselmannen. Hva som skal tas vare på og hva som skal kreves fjernet, vil bli en konkret vurdering i samarbeid mellom miljøvernmyndighetene og den som har vært ansvarlig for lokalsamfunnet.

8.3.5.5 Produktkontroll

Produktkontrolloven gjelder for Svalbard og bør etter utvalgets mening fortsatt gjelde ved siden av miljøvernloven for Svalbard. Det er fri flyt av varer mellom Svalbard og fastlandet, og det anses hensiktsmessig at det stilles de samme kravene til produktene.

Det er hjemmel i produktkontrolloven til å fastsette egne forskrifter for visse geografiske områder som f eks Svalbard. Utvalget mener likevel, ikke minst på grunn av rammene svalbardmiljøloven gir for å fatte vedtak i tråd med målene for vern av miljøet på Svalbard, at det vil være riktig å ha hjemmel i svalbardmiljøloven til å fastsette forskrift om at diverse stoffer, stoffblandinger og produkter ikke må innføres eller brukes på Svalbard, jf utk § 65.

Forskriftene som er gitt med hjemmel i produktkontrolloven gjelder i utgangspunktet for Svalbard.

8.3.5.6 Avfall

Utenfor planområdene mener utvalget at det ikke er grunn til å etterlate seg avfall, og foreslår forbud mot å etterlate seg avfall i disse områdene, jf utk § 69. Det inkluderer forbud mot å kaste avfall på sjøen. Alle som er i felt, må ta med seg alt avfall til avfallsanleggene i bosettingene, primært til Longyearbyen, som for tiden har det beste anlegget. Pålegget gjelder ikke dersom avfallet kan brennes uten miljøskadelig utslipp. Utvalget har vurdert om også brennbart avfall skal tas med tilbake til Longyearbyen, eller om det skal være krav til brenning i spesielle forbrenningsovner slik det er krav om i Antarktis. Krav til brenning i forbrenningsovner er imidlertid ikke praktisk gjennomførbart, da aktiviteten i felt på Svalbard ikke er så stedbunden som i Antarktis, der mye aktivitet skjer på faste forskningsstasjoner.

Regulering av brenning og eventuell annen disponering av avfall fra større feltleire vil være omfattet av forslaget til regler for opphold i felt.

Innenfor planområdene bør avfall og avløp disponeres på mest mulig miljøvennlig måte.

Infrastrukturen er forskjellig i de ulike bosettingene, og utvalget foreslår at det lages tilpassede forskrifter for disponering av avfall for hver av bosettingene, jf § utk 69 tredje ledd. Det bør også være et mål at avfallshåndteringen kan være mest mulig praktisk og lettvint for næringslivet og befolkningen. Tilpassede forskrifter vil kunne ta høyde for nødvendige lokale hensyn framfor å modifisere mange av de avfallsforskrifter som gjelder på fastlandet. For eksempel kan det være mer hensiktsmessig å gi lokale forskrifter fremfor å modifisere de generelle kravene i gjeldende spesialavfallsforskrift om innleveringsplikt for visse avfallstyper og regler for å sikre tilfredsstillende mottaks- og innsamlingsordninger. Generelt mener utvalget at bruk av returordninger er et viktig virkemiddel for disponering av avfall, og legger til grunn at det bør legges opp til økt bruk av returordninger for flere typer avfall på Svalbard, f eks bygningsavfall. I lovutkastet foreslås det hjemmel for miljøvernmyndighetene til å pålegge plikt til å drive returordninger og plikt for forbrukeren til å benytte returordningene. Det foreslås også hjemler som gir anledning til å gi pålegg om gjenbruk lokalt, f eks pålegg om levering av papp, papir, rent trevirke og folieplast til avfallsanlegget i Longyearbyen. Denne typen avfall kan brukes til energiproduksjon.

For fastlandet er det på flere avfallsområder etablert mottaks- og returordninger i samarbeid med de aktuelle bransjene. Ordningene er finansiert med særskilte avgifts- og gebyrordninger, og lovforslaget inneholder en avgiftshjemmel hvor midlene kan anvendes til drift av interne avfallsordninger på Svalbard, f eks vrakpant for utrangerte scootere og biler, jf utk § 70 annet ledd.

På grunn av vanskelig og lang transport er det mye bruk av emballasje på det som fraktes til Svalbard, og emballasjen blir avfall. Utvalget mener mengden av emballasje vil kunne reduseres dersom man tok i bruk emballasje som kan brukes flere ganger, for eksempel forsendelseskasser for snøscootere og bruk av emballasje som kan brukes til energigjenvinning. Lovforslaget inneholder hjemmel til å gi pålegg om å gjennomføre varetransporten slik at mengden emballasjeavfall blir minst mulig. For å oppmuntre til etablering av slike ordninger mener utvalgetdet vil kunne være aktuelt å bruke midler fra Svalbards miljøvernfond til etablering og drift av slike tiltak.

Kommunene på fastlandet har plikt etter forurensingsloven til å etablere og drive innsamling av avfall. I mangel av et offentlig organ på Svalbard som kan pålegges en slik plikt, pålegges den som produserer avfallet å bruke etablerte ordninger. Dette forutsetter at de som driver avfallshåndtering i dag fortsetter med det, eller at oppgaven overtas av andre. I dag er det hhv Svalbard Samfunnsdrift i Longyearbyen, Trust Arktikugol i Barentsburg og Kings Bay i Ny-Ålesund som er ansvarlig for innsamling av avfall i de store bosettingene.

Utvalget er kjent med at det i en annen sammenheng blir vurdert å gå inn for å overføre blant annet oppgaven med innsamling av avfall og drift av avfallsplassen i Longyearbyen til en administrasjon som styres av et folkevalgt organ. Dersom en eventuell opprettelse av et slikt organ ikke gir andre løsninger, mener utvalget det må være hjemmel i lov for å pålegge statlige oppgaver til folkevalgte organer som for kommunene. Lovforslaget inneholder derfor hjemmel for å pålegge folkevalgte organer eller andre plikt til å samle inn avfall og drive avfallsplasser.

Forskrift 30 desember 1997 om grensekryssende transport av avfall gjelder ikke på Svalbard. For det primære siktemål å beskytte miljøet og hindre at Svalbard blir dumpeplass eller transittområde for avfall, foreslår utvalget å innføre et generelt forbud mot import av avfall framfor å vurdere innføring av den nevnte forskriften med til dels meget kompliserte og detaljerte regler, jf utk § 69. Importforbudet vil ikke være til hinder for eventuelle mottaksanlegg for avfall fra skip, jf utk § 69 annet ledd – se nedenfor.

8.4 Ferdsel

8.4.1 Innledning

Et viktig særtrekk ved Svalbard er det nesten totale fraværet av veier. Med unntak av kortere strekninger i tilknytning til bosettingene, finnes ingen veiforbindelse på øygruppen. All ferdsel utenfor bosettingene må derfor skje i terrenget, på sjøen eller i luften. Omtalen er avgrenset mot vurdering av bestemmelser for ferdsel på vei, da den reguleres av vegtrafikkreglene.

8.4.2 Omfanget og utviklingstendenser

8.4.2.1 Generelle merknader

Det er utarbeidet endel statistikk over ferdsel på Svalbard, men nøyaktige tall finnes ikke. Dette skyldes dels mangel på informasjonsinnhenting og dels at det ikke har vært aktuelt å pålegge alle som ferdes på Svalbard å melde inn sin aktivitet. Tallmaterialet som er grunnlaget for statistikkene går i flere sammenhenger bare få år bakover. Det skyldes i hovedsak at behovet for statistikk først har blitt synlig i forbindelse med økning i turisme og ferdsel på Svalbard de siste årene.

8.4.2.2 Ferdsel knyttet til turismen

Statistikkføringen for ferdsel knyttet til turisme er et samarbeid mellom sysselmannen og Info-Svalbard, og det ble i 1998 utgitt en rapport kalt Ferdsel knyttet til turisme på Svalbard, 1997. Tallene her er i hovedsak hentet fra denne rapporten.

Større cruiseskip

Følgende registreringer ble gjort av sysselmannen vedrørende større oversjøiske cruiseskip (gj.sn. over 100 personer om bord) som seilte i svalbardfarvann i 1997:

Tabell 3 

Antall skip registrert hos sysselman nen:	24
Totalt antall personer på cruise:	24.494
- herav passasjerer:	15.437
- og mannskap:	9.057

Ingen av de større cruiseskipene hadde Norge som flaggstat i 1997, og ingen hadde utgangspunkt i Longyearbyen. Det var i gjennomsnitt ca 700 personer om bord. De fleste av de større cruiseskipene hadde kun 1 seiling på Svalbard i 1997, men enkelte var registrert med opp til 5 cruise i løpet av sesongen.

Destinasjonene for de større cruiseskipene i 1997 var primært vestkysten og nordsiden av Svalbard. Tabell 8.2 viser antall personer i land på ulike destinasjoner.

Tabell 8.2 

havn	juni	juli	aug	totalt
Longyearbyen	0	8424	1458	9882
Barentsburg	571	1019	0	1590
Pyramiden	0	0	0	0
Hornsund	0	163	0	163
Bjørnøya	0	209	112	321
Magdalenefjord	2540	5363	0	7903
Ny-Ålesund	2032	5380	650	8062
Virgohamn	146	376	255	777
Kvitøya	0	0	102	102
Hinlopen (Fakse våg, Lomfjord)	31	93	161	285
Totalt:	5320	21027	2738	29085

Kilde: Forvaltningsplan for turisme og friluftsliv på Svalbard, Miljøverndepartementet

Båtturer med utgangspunkt Longyearbyen (kystcruise)

Følgende registreringer ble gjort av sysselmannen vedrørende mindre cruisebåter (< 100 personer ombord) i virksomhet rundt Svalbard i 1997:

Tabell 4 

Antall båter registrert hos sysselmannen:	10
Totalt antall personer på cruise:	7.200
- herav passasjerer:	5.985
- og mannskap:	1.215

De mindre kystcruisebåtene har mellom 5 og 60 personer om bord på hver seiling. Kystcruisebåtene har Longyearbyen som utgangspunkt gjennom sommeren. De fleste turene går i Isfjorden og nordover langs vestkysten av Spitsbergen. Enkelte av båtene tilbyr seilinger rundt Spitsbergen. Det er registrert enkeltstående tilfeller hvor fartøy har oppsøkt isbjørn og hvalross, men de fleste turer skjer med kunnskapsrike og miljøbevisste guider.

Info-Svalbard førte i 1997 statistikk over 3 av båtene som formidlet sine turer gjennom turoperatører i Longyearbyen. Antall persondøgn tilbragt i de ulike forvaltningsområdene ble registrert for hver båt gjennom sesongen, illustrert i figur 8.2.

Kilde: Sysselmannens rapportserie nr 3/98

Utviklingen innen cruisetrafikk

Sysselmannen har samlet informasjon om cruisetrafikken på Svalbard i en årrekke. Innsatsen har vært konsentrert om informasjon om de store, oversjøiske cruiseskipene, og i mindre grad på de mindre kystcruisebåtene. Figur 8.3 viser utviklingen fra 1991 til 1997. Dataene omfatter kun større cruiseskip.

Kilde: Sysselmannens rapportserie nr 3/98

Det er hittil registrert begrenset påvirkning av miljøet som følger av cruiseturismen, bortsett fra på enkelte av de lokalitetene som besøkes regelmessig. De utgjør imidlertid en potensiell forurensningsfare for oljesøl. Man ser også en tendens til at båtene etter hvert velger mer fjerntliggende områder for ilandstigninger som følge av press på de tradisjonelle områdene.

Fottur, ski, brevandring

Figur 8.4 viser antall døgn personer som har kjøpt fot- eller skiturer av turoperatør har tilbrakt i de ulike forvaltningsområdene i 1997. Turer i område 10 er i hovedsak brevandringer og fotturer over Platåfjellet, i Bjørndalen, Bolterdalen og i Foxdalen. I område 5 og 6 arrangeres lengre fot- og skiturer med baseleire i Raudfjorden og Blomstrand. I tillegg til denne ferdselen er det også en del ferdsel i område 7 hvor skiturer til Newtontoppen utgjør hovedtyngden.

Kilde: Sysselmannens rapportserie nr 3/98

Hundespann

Størsteparten av turisttrafikken med hundespann finnes i område 10. De fleste turene er dagsturer, eller turer med én overnatting. Ved lengre turer er man gjerne innom område 8.

Kilde: Sysselmannens rapportserie nr 3/98

Snøscooterturer

Utleie av snøscooter skjer dels som ledd i organiserte snøscooterturer med guide, dels på individuell basis der leieren kjører på egenhånd eller med fastboende eller andre kjentfolk som privat guide. I 1997 var det registrert 4 bedrifter hos sysselmannen som organiserte snøscooterturer med guide. I en slik pakke inngår vanligvis leie av snøscooter med bensin, leie av bekledning, forsikring og guide.

Registreringene viser at de fleste turene organisert av de etablerte turoperatørene foregår i Longyearbyens nærområde (område 10). Både Barentsburg og Von Post-breen, som er de mest populære utfartsstedene, ligger i dette området. Område 8 omfatter blant annet østkysten av Spitsbergen hvor muligheten til å se isbjørn er relativt stor. Til tross for dette har det vært begrenset utfart av guidede turer til dette området i 1997. Registrerte turer i område 7 skriver seg primært fra besøk til Newtontoppen.

I 1997 ble det registrert følgende statistikk vedrørende utleie av snøscooter uten guide fra registrert turoperatør:

Antall enkeltutleier av snøscootere: 1567.

Antall personer som leide snøscooter: 1648, (dvs en del kjører to på en scooter). Antall døgn personer tilbragte i forvaltningsområde 10 med leid snøscooter: 2059.

Kilde: Sysselmannens rapportserie nr 3/98

Det er for det meste tilreisende til Svalbard (ikke registrert som fastboende) som leier snøscootere uten guide. Ønsker de å kjøre snøscooter utenfor forvaltningsområde 10 ( turområdet) uten at de er i følge med fastboende eller guide fra turoperatør, må dette meldes til sysselmannen som kan pålegge forsikring, jf turistforskriften §§ 6 fjerde ledd og 7 tredje og fjerde ledd. Inntrykket er at turistene i all hovedsak følger oppkjørte eller merkede ruter mellom bosettingene og andre sentrale områder på Nordenskiöld Land.

Det er et mål både for den lokale turistnæringen og for myndighetene å få kanalisert mest mulig av turistenes snøscooterkjøring inn i organiserte former, dvs guidede turer. Dette gir best sikkerhet, både for brukerne og for miljøet, samtidig som det støtter lokalt næringsliv. Det er derfor interessant å se på utviklingen innen fordeling av scooterutleien mellom turer med og uten guide fra organisert turoperatør.

Figur 8.7 viser den prosentvise utviklingen fra 1995 t.o.m. 1997. Det ses her en klar reduksjon av utleie uten guide sammenlignet med salg av organiserte scooterturer med guide.

Kilde: Sysselmannens rapportserie nr 3/98

Individuelle reisende

Personer som reiser ut i felt på Svalbard på egenhånd eller i grupper, uten å være del av et opplegg organisert av en registrert turoperatør på Svalbard, kalles i denne sammenheng for 'individuelle reisende'. I henhold til turistforskriften plikter alle besøkende på Svalbard som har planer om å ferdes utenfor forvaltningsområde 10 (Turområdet) å registrere seg hos sysselmannen. Sysselmannen har derfor en viss oversikt over denne form for ferdsel for de senere år. Figur 8.8 viser at det fra 1996 til 1997 har vært en nedgang både i antall søknader og antall individuelle reisende registrert hos sysselmannen.

Kilde: Sysselmannens rapportserie nr 3/98

Figur 8.9 viser når på året denne kategorien av turister velger å besøke Svalbard. Her ser vi en topp i perioden mars til mai, når det vanligvis er gode forhold for ski- og snøscooterkjøring. Maksimum er i sommermånedene juli og august når fot- og båtturer er mest aktuelle.

Kilde: Sysselmannens rapportserie nr 3/98

Helikopter

Bruken av helikopter i turistsammenheng er svært liten. I 1997 ble det registrert 30 timer turistflyvning av totalt 1364 timer.

Kilde: Sysselmannens rapportserie nr 3/98

8.4.2.3 Annen ferdsel (turismen holdt utenfor)

Bruk av luftfartøyer

Lufttrafikken på Svalbard består av den faste rutetrafikken til og fra fastlandet, en liten andel chartertrafikk i turistsesongen og lokale flygninger med småfly og helikopter i forbindelse med næringsliv, forskning og forvaltning. Kystvakten foretar dessuten fiskerioppsyn både i svalbardsonen og i Svalbards territorialfarvann.

Sysselmannen har utarbeidet en statistikk over antall timer som er fløyet med helikopter, se figur 8.11. Statistikken for 1997 er basert på tall fra Airlift AS. Flygninger med russiske helikoptre eller kystvakten er ikke med i statistikken.

Figur 8.11 viser hvor helikopterflyvningen utført av Airlift i 1997 har foregått, fordelt på forvaltningsområdene. Område 11 er utenfor dvs i praksis flyvning til og fra landing på båt. Figuren viser bla hvor på Svalbard det er mest sannsynlig at en vil påtreffe støy fra helikopter.

Kilde: Sysselmannens rapportserie nr 3/98

Tabell 8.3 Passasjerer (kommet og reist) over Svalbard lufthavn, prosenttall viser endring fra året før.

1993	%	1994	%	1995	%	1996	%	1997	%
32784	3,1	44897	36,9	50424	12,3	61308	21,6	54463	-11,2

Bensinforbruk

Utviklingen innen bruk av snøscooter på Svalbard kan illustreres ved å sammenligne bensinforbruket i Longyearbyen de siste årene. Figur 8.12 illustrerer når på året det selges mest bensin fra Longyearbyen bensinstasjon. Toppene faller sammen med scootersesongen på Svalbard. Figur 8.12 viser at totalsalget av bensin har økt i treårsperioden. I disse tallene ligger også salg av bensin til biler og evt. andre forbrenningsmotorer, men det vesentligste av toppene på våren utgjøres av salg av bensin til snøscootere. Det meste av denne økningen utgjøres av økninger innen utleie av snøscooter og ikke av endringer i praksisen til fastboende på Svalbard. Det selges ikke blyholdig bensin på Svalbard.

Kilde: Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS

8.4.3 Miljøvirkninger av ferdsel

8.4.3.1 Generelle merknader

Ferdsel kan ha negativ innvirkning på miljøet gjennom kortvarige virkninger som støy og forstyr relse av dyr. Det kan også ha virkninger på lengre sikt f eks fordi dyrelivet i et område flytter seg til andre områder eller ved at det dannes spor og erosjon i en trasé. En enkelt tur med motorisert kjøretøy trenger ikke i seg selv ha noen stor betydning, men det kan være summen av ferdselen som skaper et miljøproblem. Sumvirkning kan man også få ved ferdsel kombinert med annen aktivitet, f eks fysiske inngrep i terrenget. I mange tilfeller vil miljøbelastningen først vise seg når den samlete belastningen kommer over en kritisk terskel.

Den motoriserte ferdselens negative virkninger på selve villmarksopplevelsen er av mer subjektiv karakter. Det er likevel et viktig tema i forhold til forvaltning og bevaring av villmark. For mange er nettopp fraværet av mekanisk støy, eksos og spor etter motorkjøretøy et viktig element ved villmarksopplevelsen. Tiltagende motorisert ferdsel i villmarkspregede områder vil derfor redusere muligheten for fullverdig villmarksopplevelse for brukere som vektlegger stillhet og fravær av motoriserte kjøretøy som opplevelseskvaliteter. Villmark og stillhet markedsføres også i turistsammenheng.

8.4.3.2 Generelt om motorisert ferdsel

Konflikten mellom den økende motoriserte ferdselen og miljøhensynene på Svalbard ligger på flere plan:

• Konflikt mellom behovet for motorisert ferdsel i terrenget og målsettingen om at Svalbard skal framstå som et av verdens best forvaltede villmarksområder.

• Direkte skadevirkninger som følge av støy og annen forstyrrelse av dyrelivet, og slitasje på vegetasjon, jordsmonn og kulturminner.

• Forringelse av villmarksopplevelsen gjennom bl a støyforstyrrelser og spor etter kjøretøyer.

I det følgende vil det bli gjort rede for hvilke virkninger motorisert ferdsel antas å ha på miljøet på Svalbard. Beskrivelsen bygger i hovedsak på undersøkelser som er gjort om motorisert ferdsel andre steder på den nordlige halvkule. Det hefter imidlertid fortsatt usikkerhet ved bedømmelsen av miljøvirkningene.

8.4.3.3 Motorisert terrengkjøring på barmark

Arktisk tundra karakteriseres ved permafrost, der bare de øverste 50-70 cm tiner en kort periode om sommeren. Selv i det opptinte laget er det lav produktivitet og langsomme biologiske prosesser. Vekstvilkårene er dårlige sammenlignet med varmere regioner fordi jordtemperaturen er lav, næringstilgangen er ofte sterkt begrenset, fuktighetsforholdene varierer sterkt og mikroklimaet er ugunstig. Vekstsesongen er i tillegg meget kort. Artsmangfoldet er lavt, men antall individer av hver art kan være forholdsvis høy.

De vanligste effektene av ferdsel på arktisk tundra er endringer i artssammensetning og utbredelse av vegetasjon, sammenpressing av jordsmonn, endringer i vann og næringstransport, mekanisk struktur, temperaturforhold og vann- og isinnhold. Skadene varierer fra mindre endringer i mikrotopografi uten oppriving av vegetasjonsdekket, til dype grøfter med akselererende erosjon. Slike dype grøfter er det en rekke eksempler på sentrale deler av Nordenskióld land, i hovedsak etter kjøring med tyngre kjøretøy i forbindelse med boringer som har vært gjennomført for å kartegge kullforekomstene før 1990.

Motorisert ferdsel på barmark kan i praksis ikke foregå uten at vegetasjonen påføres skade, særlig gjelder det kjøring med tyngre kjøretøyer.

8.4.3.4 Motorisert terrengkjøring på snødekt og frossen mark

Det meste av kjøring på vinterføre foregår med snøscooter, men det er også kjøring med andre kjøretøy. Endel transport av utstyr mellom Longeyarbyen og Svea skjer f eks med dosere om vinteren. Både sysselmannen og Store Norske har i tillegg beltevogner som brukes til transport av materiell og personell. De siste årene har også turistnæringen arrangert turer med beltevogn.

I omtalen av virkninger av kjøring på vinterføre er snøscooteren brukt som eksempel, men det understrekes at kjøring med annet kjøretøy i utgangspunktet vil ha samme virkninger om enn i varierende styrke etter størrelse, tyngde og fart.

Undersøkelser i USA og Nord-Sverige har vist at scooterkjøring på snødekket mark ikke gir påviselige effekter på markvegetasjon. Dersom man derimot kjører i snøsmeltingsperioder kan det oppstå betydelig terrengslitasje på grunn av at scooteren harver opp vegetasjonen. Slitasjen er størst i områder med lavvegetasjon. På Svalbard er det relativt få områder med lav, og særlig er det lite på Nordenskióld land der det meste av snøscooterkjøringen foregår. Det er større fare for skader ved snøscooterkjøring på stående planter, og særlig på tidlige vårplanter.

De undersøkelser som foreligger, gir ikke noe entydig svar på miljøvirkningene. Sporskader kan ikke regnes som et stort miljøproblem i dag. Men i sentrale områder er scootertrafikken såpass betydelig at det kan være grunn til å følge utviklingen nøye. Utvalget anbefaler derfor at dette inkluderes i overvåkningsprogrammet for biologisk mangfold på Svalbard.

Spesielt utsatt er åkersnelle-polarviermark som vanligvis finnes i flatt eller svakt hellende terreng, og sjeldent i områder som fryser inne på linje med våtmark. Den førstnevnte er karakteristert av små oppstikkende tuer dominert av de to artene som har gitt samfunnet navn. Tuene er ofte snøfrie om vinteren og kan derfor lett bli utsatt for slitasje i traseer, hvor belastningen er stor.

Mulige virkninger på dyrelivet av motorisert ferdsel kan grovt inndeles i to hovedtyper: 1) Redusert kondisjon eller redusert bruk av leveområder som følge av direkte forstyrrelse, stress eller jaging (såkalt disturbance), og 2) tap av leveområder som følge av endret habitatbruk i tilgrensende områder (såkalt avoidance). De undersøkelser som er gjort på Svalbard omfatter hovedsakelig adferd og fysiologisk respons i forbindelse med direkte forstyrrelse, og gir indikasjoner først og fremst når det gjelder den første typen virkninger ( disturbance). Spesielt svalbardreinen er kjent som tam i denne sammenheng. Såkalte avoidance-effekter er lite undersøkt på Svalbard. I de nordiske landene finnes det imidlertid eksempler på at enkelte arter holder seg unna områder med mye snøscootertrafikk, og at rein forstyrres av snøscootertrafikk i kalvingstiden.

8.4.3.5 Motorisert ferdsel i vassdrag og sjø

8.4.3.6 Bruk av luftfartøy

Direkte skadevirkninger på miljøet fra luftfart kan skje hvis luftfartøy kommer for nær fuglefjell, hekke-/myteområder for gjess, liggeplasser for sel etc.

Flere studier viser at rein reagerer ved flyhøyder under 200 meter over bakken. Ved flyhøyder lavere enn 50 meter over bakken vil en stor del av dyrene reagere panikkartet. Imidlertid viser de samme undersøkelser at fastlandsrein og caribou meget raskt tilpasser seg overflyving, i alle fall utenfor kalvingstiden.

Isbjørnen er spesielt sårbar for forstyrrelser i yngletiden og i områder med spesielle trekkruter og næringskonsentrasjoner. Forstyrrelse av isbjørn i slike situasjoner kan ha store konsekvenser. Registreringer viser at det foregår forholdsvis lite lufttrafikk i de vanligste hi- og yngleområdene.

Lufttrafikkens konsekvenser for polarrev finnes det lite undersøkelser om, men dyrene er generelt sårbare for forstyrrelser i hiperioden.

Det er kjent at støy fra helikopter kan forstyrre polarlomvi i fuglefjell på Svalbard, og at fuglene stresses dersom helikopteret flyr nærmere enn tre kilometer. 2

Bruk av helikopter øker tilgjengeligheten til fjernere og/eller sårbare områder, med den påfølgende belastning slik ferdsel kan medføre.

De fleste som ønsker å oppleve Svalbards natur, har stort sett bare mulighet til å besøke de sentrale delene av Spitsbergen, særlig Nordenskióld land. Det betyr at helikoptertrafikk kan være et forstyrrende element i de sentrale delene av Spitsbergen for den som driver friluftsliv, se ovenfor om forstyrrelse av friluftsliv ved snøscooterkjøring.

8.4.3.7 Ikke motorisert ferdsel

Ferdsel til fots, på ski eller med hundespann er de vanligste måtene å ta seg frem på Svalbard når ferdselen ikke er motorisert. I tillegg kommer noe ferdsel til hest, med kajakk mv.

Virkningen av denne typen ferdsel i dag er relativt liten i et miljøperspektiv, men kan innebære forstyrrelse av dyrelivet. Ved en stigning av antallet fotturister vil en imidlertid kunne få økt slitasje på vegetasjon og dannelse av stier i de mest populære turområdene. I Bjørndalen og et par andre sentrale utfartsområder kan man se tendenser til dette i dag. Økt terrengsykling og ridning vil lett medføre slitasjeskader.

På enkelte geologiske forekomster kan både motorisert og ikke-motorisert ferdsel gjøre store skader. Det gjelder i områder som f eks de varme kildene i Bockfjorden. Tråkking rundt i de skjøre formasjonene vil kunne være ødeleggende.

Ferdsel i områder med og på kulturminner kan føre til helt eller delvis ødeleggelse av kulturminnene. Tålegrensen for kulturminner er preget av at de er ikke-fornybare ressurser. Dersom man får økt ferdsel til fjerntliggende områder kan souvenirjakt tenkes å bli et problem.

8.4.4 Gjeldende rett

Gjeldende rett beskrives samlet for alle typer ferdsel, da hovedvekten av bestemmelsene ikke skiller mellom de ulike måtene å ta seg frem på.

8.4.4.1 Motorisert og ikke-motorisert ferdsel

Hovedbestemmelsene om ferdsel utenfor vei på Svalbard er naturvernforskriften §§ 3 og 4.

Bestemmelsene fastsetter en aktsomhetsplikt for alle som ferdes i naturen, jf § 3. Aktsomhetsplikten er skjerpet i forholdet til ferdsel som kan forstyrre dyrelivet. Motorisert ferdsel på tint mark er forbudt, jf § 4 annet ledd. Det er gjort unntak for kjøring i industriell virksomhet på vegetasjonsløs mark og for kjøring i næringsøyemed i områder hvor det er gitt dispensasjon fra meldeplikten etter forskriftens kapittel III om virksomhet. Disse områdene svarer omtrent til dagens planområder etter arealplanforskriften.

På frossen eller snødekt mark er motorisert ferdsel i hovedsak tillatt, bortsett fra i verneområdene hvor det kreves dispensasjon fra vernebestemmelsene. Det er meldeplikt etter turistforskriften dersom man kjører utenfor forvaltningsområde 10, jf turistforskrift 18 oktober 1991 nr 671 § 7 tredje og fjerde ledd.

Ferdselen må ikke skade fredede kulturminner, jf kulturminneforskriften. I områder som er fredet som et kulturmiljø, kan ferdsel begrenses eller forbys, jf kulturminneforskriften § 20.

Etter viltforskriften § 19 er det forbudt å bruke luftfartøy eller motorkjøretøyer for å lokalisere eller forfølge vilt eller for å avlede viltets oppmerksomhet fra jegeren. Videre er det ikke tillatt å løsne skudd fra luftfartøy eller motorkjøretøy.

Sysselmannen og departementet har anledning til å fastsette strengere regler for ferdselen, blant annet av hensyn til den totale belastningen ferdsel innebærer for miljøet, jf naturvernforskriften §§ 3 tredje ledd og 4 fjerde ledd. Innskjerpingsadgangen har vært lite brukt.

På fastlandet er utgangspunktet at all motorisert ferdsel i utmark er forbudt med mindre annet følger av loven selv eller vedtak med hjemmel i loven, jf lov 10 juni 1977 nr 82 om motorferdsel i utmark. Loven tar imidlertid ikke sikte på å hindre nødvendig ferdsel til anerkjente nytteformål. Det er den unødvendige og fornøyelsespregede ferdselen som reguleres.

Kjøring med snøscooter er med andre ord forbudt med mindre lovverket gjør unntak. Både i motorferdselloven og i forskrift 15 mai 1988 nr 356 for bruk av motorkjøretøy i utmark og på islagte vassdrag avgjøres det unntak for nytteformål. I tillegg gjelder det unntak for kjøring i utpekte traseer i Finmark og Nord-Troms. Disse traseene skal legges adskilt fra tradisjonelle skiløyper og ikke i sårbare naturvern-, friluftslivs- eller viltområder, jf forskriftens § 4.

Landing og start med luftfartøy er omfattet av forbudet, men kommunene kan gi forskrift om adgang til landing og start med luftfartøy på bestemte steder i utmark. Denne myndigheten er begrenset på den måten at det ikke er adgang til å legge ut landingsplasser på fjelltopper, utsiktspunkter, breer og andre liknende steder, som bare har interesse i forbindelse med helikoptersightseeing, for kortvarig opphold eller som utgangspunkt for dagsturer eller for liknende formål, jf forskrift 14 mars 1988 nr 225. I forarbeidene presiseres det at sveving over bakken for å slippe av personer eller last anses som landing/start. I tettbygde strøk setter luftfartsloven krav om at det bare landes på godkjent landingsplass av sikkerhetsmessige hensyn.

Sjøfart i Svalbards territorialfarvann er delvis regulert i naturvernforskriften og delvis i sjødyktighetsloven og straffeloven § 418.

8.4.4.2 Verneområdene

Forskrift om opprettelse av fuglereservater og større naturvernområder på Svalbard fastsatt ved kgl res 1 juni 1973 har bestemmelser om ferdsel i verneområdene.

I nasjonalparkene er i utgangspunktet all ferdsel med terrenggående kjøretøyer og landing med luftfartøy forbudt, jf nr 1 første ledd e) i avsnitt II om Bestemmelser om fredning i ovennevnte forskrift. Det kan i tillegg gis bestemmelser om minstehøyder for overflyging og om ferdsel på sjøen. Forbudene gjelder ikke oppsyns-politi-, rednings- eller ambulansevirksomhet, jf nr 1 andre ledd.

Ved enkeltvedtak kan sysselmannen gjøre unntak for vitenskapelige undersøkelser så lenge det ikke er i strid med formålet med vernet, jf avsnitt II nr 1 bokstav f nr 4. Videre kan det gjøres unntak for fastboende på Svalbard i bestemte traseer, jf bokstav f nr 3.

I naturreservatene er utgangspunktet om forbud mot terrengkjøring og landing med luftfartøy det samme som for nasjonalparkene, jf nr 2 bokstav e i kap II om bestemmelser om fredning i samme forskrift. Videre kan sysselmannen i samråd med departementet forby enhver ferdsel på land og i sjøen når det anses nødvendig for å bevare plante- eller dyrelivet, jf nr 2 bokstav f. Forbudet kan imidlertid ikke hindre gjennomfart i Hinlopenstredet, Heleysundet eller Freemansundet.

I Moffen naturreservat (opprettet ved kgl res 3 juni 1983) er flygning i en høyde under 500 m forbudt i tiden 15 mai til 1 september, og på Kong Karls Land gjelder en minste overflygningshøyde på 500 m hele året (forskrift 1 juli 1985 avsnitt III).

I reservatene er det bare adgang til å gjøre unntak for kjøring for fastboende i fastlagt trasé på Ny-Friesland, jf forskrift 1 juli 1973 avsnitt II bokstav g nr 2.

Unntaket for vitenskapelige undersøkelser er det samme som for nasjonalparker, jf nr 2 bokstav g nr 3.

For fuglereservatene gjelder det forbud mot all ferdsel i perioden 15 mai til 15 august. Det inkluderer også ferdsel på sjøen og landing med luftfartøy. Unntatt fra bestemmelsen er Kapp Linné fuglereservat hvor det kan fastsettes særlige regler for ferdselen, jf nr 3 bokstav e.

Unntaket for vitenskapelige undersøkelser er det samme som for parkene og reservatene, jf nr 3 bokstav f nr 1.

I alle tre områdekategoriene er det gjort unntak for ferdsel i forbindelse med oppsyns-, politi-, rednings- eller ambulansevirksomhet.

8.4.4.3 Turistforskriften

Formålet med turistforskriften er å regulere turisme og annen reisevirksomhet for å beskytte natur og kulturmiljøet, av sikkerhetsmessige hensyn og for å sikre at øvrig regelverk overholdes, jf forskrift 18 oktober 1991, endret 6 april 1993 og 2 juli 1997, om turisme og annen reisevirksomhet på Svalbard § 1.

Forskriften er bygd opp slik at ulike grupper/ personer har plikt til å melde fra og plikt til å forsikre seg når de drar til bestemte områder.

Reisearrangører skal årlig gi melding til sysselmannen om planlagte turopplegg på Svalbard for hver sommer- og vintersesong, jf § 7 første ledd. Dersom det blir vesentlig endringer i planene skal det også meldes. Forsikringsplikten for reisearrangører gjelder uavhengig av område, og omfatter alle typer kostnader som påføres det offentlige ved søk, redningsaksjon eller syketransport som må gjennomføres i tilknytning til vedkommendes virksomhet på Svalbard, jf § 6 første ledd.

Turisttransportør skal gi melding om planlagte utsettinger av personer utenfor bebodde områder. Ved turer til sjøs, til eller innenfor nasjonalparker og naturreservater skal det gis melding om seilingsplan, herunder planlagte ilandstigninger, jf § 7 annet og femte ledd.

Individuelle reisende som ikke er fastboende, skal melde turopplegg som innebærer ferdsel utenfor de faste bosettingene. Meldeplikten gjelder likevel ikke for

1. turer på land på Nordenskiöld Land, Dickson Land, Bünsow Land og Sabine Land, begrenset i nord og øst av Nathorstdalen – Zeipeldalen, Mittag-Lefflerbreen – Hallberget – Elfenbensbreen, Kjellstrømdalen, samt turer på islagte deler av Isfjorden, Kongsfjorden og Van Mijenfjorden der dette skjer i tilknytning til turer i områder som nevnt foran,

2. turer med motor- eller seilbåt i Isfjorden, Kongsfjorden og Van Mijenfjorden, samt kortvarige ilandstigninger i tilknytning til turer i dette området,

3. turer på land innen en radius på 2 mil fra Ny-Ålesund.

I områder med meldeplikt har individuelle reisende også forsikringsplikt, jf § 6 fjerde ledd. Alle individuelle reisende som er fastboende på Svalbard, skal melde turopplegg som innebærer ferdsel til eller innen nasjonalparker eller naturreservater, jf § 7 tredje ledd. Sysselmannen kan kreve at et turopplegg endres, dersom det er fare for skade på natur- og kulturmiljø, eller dersom turen vil representerer en belastning på miljøet i nasjonalparkene eller naturreservatene, jf § 9.

8.4.4.4 Spesielt om motorisert ferdsel i sjø

Sjøtrafikksikkerhet reguleres delvis av lov 8 juni 1984 nr 51 om havner og farvann mv (havne og farvannsloven), lov 16 juni 1989 nr 59 om lostjenesten (losloven) og delvis av sjødyktighetsloven. Ingen av lovene gjelder for Svalbard uten videre. Kongen har hjemmel til å gjøre lovene delvis gjeldende for Svalbard og det er adgang til å foreta de endringer i loven som er nødvendig ut fra de stedlige forholdene på Svalbard, jf § 12 tredje ledd i begge lover. Denne adgangen har ikke vært benyttet. Sjødyktighetsloven er omtalt i kap 8.3.5.3.

8.4.4.5 Spesielt om bruk av luftfartøy

I følge forskrift 23 november 1973 om luftfart på Svalbard, som nå har hjemmel i lov om luftfart 11 juni 1993 nr 101, gjelder en generell minstehøyde på 150 m over Svalbard dersom ikke annet er bestemt.

Ved flyving til Svalbard skal første landing skje på Svalbard lufthavn, Longyearbyen. Flyving som starter innenfor Svalbards territorialfarvann, f eks helikopter som tar av fra et cruiseskip må ha tillatelse fra Luftfartsverket som kan sette vilkår til flygningen, herunder at første landing skal være Svalbard lufthavn.

Utenfor verneområdene kan luftfartøyer lande i terrenget dersom aktsomhetsplikten i naturvernforskriften overholdes.

Følgende landingsplasser for fly og helikopter er godkjent med hjemmel i luftfartsloven:

• Svalbard Lufthavn, Longyear drives av staten til allmenn bruk og har dermed ikke behov for konsesjon, jf luftfartsloven § 7-5

• Flyplassene i Svea og Ny-Ålesund eies av hhv SNSK og KB, er ikke til allmenn bruk og har konsesjon, jf luftfartslovens § 7-10

• Kapp Heer har konsesjon til landing med helikopter for ikke almenn bruk jf § 4 i forskrift om luftfart på Svalbard.

8.4.5 Tidligere regjerings- og stortingsbehandlinger

De overordnede politiske målene om å bevare villmarkskarakteren på Svalbard er gjentatt i forbindelse med alle de senere stortingsbehandlingene om Svalbard. I St meld nr 22 legges det til grunn at ferdsel kan påføre natur- og kulturmiljøet skade og at påvirkningene bidrar til å forringe villmarkskarakteren.

Det sies i forbindelse med omtalen av ferdsel at myndighetenes viktigste virkemiddel for effektiv styring av turisme og fastboendes bruk av naturmiljøet blant annet er regelverket. Mer konkret varsles det på side 54 at regjeringen vil underlegge lufttrafikken strengere reguleringer for å beskytte naturmiljøet, at man vil vurdere om sysselmannen skal få myndighet til eventuelt å fastsette en dato for når kjøring på snødekt mark tidligst kan starte om høsten og hvor lenge den kan foregå utover våren.

I Innst S nr 11 (1995-96) gjøres det rede for at det er ønskelig at det gjennomføres tiltak vedrørende fly- og helikoptertrafikken på Svalbard og at det bør vurderes om ferdsel med fartøy bedre kan kontrolleres med meldeplikt, anløpstillatelser, transportkorridorer, losordninger osv. I St meld nr 50 (1990-91) Næringstiltak for Svalbard, heter det at:

«Allerede nå er det på det rene at det bør settes inn regulerende tiltak som minstehøyder for flyving. Flystøy kan forstyrre dyrelivet og den form for turisme det er ønskelig å tilrettelegge for. Helikoptertransport påfører både mennesker og dyr økende støybelastning. En konsekvens av dette er at en bør søke å unngå at det legges opp til sightseeingturer med helikopter for turister (a 12-13). Regjeringen gjentar målet i St. meld. nr 22 (1994-95)Regjeringen mener at lufttrafikken på Svalbard må underlegges strengere reguleringer for å beskytte naturmiljøet....».

8.4.6 Utvalgets vurderinger

8.4.6.1 Generelle merknader

Utgangspunktet for utvalgets vurderinger er den høye miljøstandard regjering og storting ønsker å ha på Svalbard, se kap 5.3. Målet om en høy miljøstandard tilsier etter utvalgets vurdering en streng regulering slik at en unngår ferdsel som kan ødelegge eller forstyrre naturmiljøet. Samtidig som det settes høye mål for bevaring av Svalbards natur, satses det imidlertid på næringsaktivitet og norsk tilstedeværelse på øygruppen. En miljøvernlov for Svalbard må derfor være utformet på en slik måte at den ikke stenger for ønsket aktivitet som må ansees for miljømessig forsvarlig.

Et særtrekk ved Svalbard i forhold til fastlandet er det nesten totale fraværet av veier. Ferdsel utenfor bosettingene skjer derfor i terrenget, på sjøen eller i luften med ulike fremkomstmidler. Basert på det tallmaterialet som har vært tilgjengelig for utvalget, viser tendensen økt motorisert ferdsel på Svalbard. Særlig gjelder dette trafikk på sjøen og med snøscooter. Økningen må imidlertid sees i sammenheng med økningen i turismen til øygruppen og skyldes sannsynligvis i mindre grad endring i fastboendes ferdselsmønster. Fremtidig aktivitetsnivå vil i imidlertid i stor grad være avhengig av den fremtidige næringsstruktur på Svalbard og de påfølgende konsekvenser for besøksnivået og bosettingsmønsteret. Av særlig betydning vil den videre utviklingen i turistnæringen (både den landbaserte og cruisetrafikken) og kulldriften være.

Det kan vanskelig gis noen generell og enhetlig vurdering av ferdselens påvirkning av naturmiljøet ettersom eventuelle skadevirkninger avhenger i stor grad av fremkomstmiddel, tidspunkt på året ferdselen finner sted, hvor en ferdes osv. Enkelte former for ferdsel har et betydelig skadepotensiale, mens andre former for ferdsel knapt har noen målbar konsekvens for miljøet. Den vitenskapelige dokumentasjonen av virkningen på miljøet av ulike former for ferdsel er dessuten i en del tilfelle mangelfull. Føre-var-prinsippet, som utvalget foreslår nedfelt i § 7 i lovutkastet, innebærer imidlertid at dersom det foreligger usikkerhet om hvilke eller hvor store miljøkonsekvenser et tiltak kan føre med seg, skal usikkerheten komme naturmiljøet til gode.

Hovedsiktemålet med å regulere ferdsel på Svalbard er å hindre skade på vegetasjon, utslipp av miljøgifter, støy og forstyrrelse av naturmiljøet for øvrig. Utvalget har lagt vekt på å foreslå lovbestemmelser som gir hjemmel for streng beskyttelse av Svalbards natur, samtidig som en legger opp til lovtekniske løsninger som på en fleksibel måte kan sikre ønsket aktivitet på øygruppen.

Når det gjelder verneområdene, går utvalget inn for at reglene om ferdsel skal gjelde i verneområdene, som resten av loven, men at det kan fastsettes strengere bestemmelser i hver enkelt verneforskrift. Etter gjeldende praksis får alle fastboende dispensasjon av sysselmannen til scooterkjøring i eksisterende nasjonalparker der bevaringen av villmarkspreget er et vesentlig formål med vernet. Det må foretas en fortløpende evaluering av hvorvidt det er miljømessig forsvarlig å opprettholde denne liberale praksis .

Disse generelle betraktninger ligger til grunn for utvalgets forslag til lovutkast og regulering av ulike former for ferdsel på Svalbard.

Motorisert ferdsel på Svalbard medfører støy, fare for utslipp av miljøgifter, fare for skade på vegetasjon og terreng, fare for forstyrrelse av dyrelivet og øker tilgjengeligheten til ellers uberørte områder. Motorstøy kan dessuten medføre forstyrrelser for ikke-motorisert friluftsliv. Behovet for reguleringer vurderes konkret i forhold til de ulike ferdselsformer og deres påvirkninger av miljøet.

8.4.6.2 Motorisert ferdsel i terrenget

Motorisert ferdsel i terrenget foregår i hovedsak på snødekt og frossen mark ved hjelp av snøscooter, da motorferdsel på barmark med noen få unntak er forbudt på Svalbard. Snøscooteren benyttes både til nytteformål, som et viktig fremkomstmiddel i fritidsøyemed for de fastboende og som del av aktivitetstilbudet i reiselivsnæringen.

Når det gjelder skade på vegetasjon og terreng, vil motorisert ferdsel på barmark i praksis ikke kunne foregå uten at vegetasjonen påføres skade. Særlig gjelder dette tyngre kjøretøy som lett vil sette omfattende og selvforsterkende spor. Det er usikkert om terrengkjøring på frossen og snødekt mark gjør skade på vegetasjonen med mindre kjøringen finner sted i snøsmeltingsperioder. Ved kjøring pakkes imidlertid snøen slik at avsmeltingen om våren tar lengre tid. Dette medfører at det kan oppstå såkalte snøleieeffekter som innebærer utvikling av spesielle plantesamfunn som tåler kort vintersesong og det spesielle miljøet under snøen utover forsommeren. Det kan også oppstå direkte sviskader (isbrann) i de mest trafikkerte løypene. Det er imidlertid ikke gjort undersøkelser på Svalbard som belyser disse mulige følgene på vegetasjonen av motorisert ferdsel. Pr i dag synes ikke skadevirkningene å være store. Snøscooterkjøring innebærer støy og fare for annen forstyrrelse av dyrelivet. Det finnes heller ikke relevante undersøkelser som belyser hvorvidt dyrelivet tar skade av snøscooterstøy. Skadevirkninger er ikke dokumentert frem til i dag, men det hersker betydelig usikkerhet på dette området. Det er mulig at motorstøy medfører forstyrrende effekter bl a for rein, ved at reinen ikke benytter områder til beite der det er mye kjøring.

Snøscooteren gjør det mulig å nå områder som ellers ville være uberørt av menneskelig ferdsel. Omfattende motorisert ferdsel i uberørte naturområder harmonerer for øvrig dårlig med målet om å bevare områdenes særegne villmarkskarakter. Det er imidlertid betydelig usikkerhet om hvordan de ulike dyreartene påvirkes av menneskelig forstyrrelse. Utslipp av miljøgifter synes i dag begrenset, særlig etter at det ikke lenger selges blyholdig bensin til snøscootere på Svalbard.

I lys av de høye miljømålene på Svalbard og behovet for en sterk beskyttelse av miljøet bør motorisert terrengkjøring være strengt regulert og som hovedregel forbudt. Utvalget foreslår at slik kjøring bare skal tillates gjennom forskrift eller ved enkeltvedtak vedtatt med hjemmel i loven. Hovedregelen om ferdselsforbud bør håndheves meget strengt når det gjelder terrengkjøring på bar eller tint mark, hvor miljøskadene i form av kjørespor kan bli betydelige.

På grunn av særegne klimatiske forhold og Svalbards nærmest fraværende veinett, knytter det seg imidlertid sterke brukerinteresser til snøscooterkjøring på Svalbard. Det er ingen veiforbindelse mellom bosettingene og behovet for å kunne ferdes i terrenget med motorisert fremkomstmiddel er således langt større enn på fastlandet. Dessuten vil motorisert fremkomstmiddel kunne være et nyttig og nødvendig fremkomstmiddel ved forskning, oppsyn og redningsaksjoner. En rekke områder ville være meget vanskelig tilgjengelige uten snøscooter. I vurderingen av i hvilken grad en bør akseptere snøscootertrafikk og den belastning og forstyrrelse slik ferdsel medfører, er det etter utvalgets oppfatning relevant å legge vekt på ferdselens formål. Loven bør ikke stenge for transport av folk og utstyr på snøscooter i den utstrekning slik kjøring er nødvendig for å sikre eksempelvis forsyninger og kontakt mellom bosettinger, forskning eller annen nyttekjøring når kjøringen foretas på et slikt tidsrom og i et slik område at den anses å ha begrensede miljømessige virkninger.

Når det gjelder de fastboendes snøscooterkjøring i rekreasjonsøyemed er utvalgets vurdering at det er de geografiske, klimatiske og infrastrukturelle forhold, samt faktiske miljøkonsekvenser på Svalbard som må ligge til grunn for reguleringer. Situasjonen på Svalbard er på dette området ikke sammenlignbar med fastlandet. Utvalget mener at det må være hensynet til svalbardmiljøet som skal veie tyngst ved reguleringene. Lovforslaget gjør det mulig å opprettholde dagens adgang til scooterkjøring for de fastboende, men nødvendiggjør en vurdering av miljøkonsekvensene i forbindelse med behandling og vedtak av forskrifter om scooterområder/traseer. Samtidig tar lovforslaget høyde for en strengere regulering dersom hensynet til miljøet på Svalbard gir grunn for dette. I tillegg gir lovutkastet grunnlag for å begrense lokalbefolkningens snøscooterferdsel begrunnet i behovet for å separere motorisert og ikke motorisert ferdsel. Det bør her pekes på at reiselivsbedrifter i Longyearbyen som satser på ikke motorisert tilbud, har tatt sterkt til orde for nødvendigheten av tilgang til anvendbare områder uten motorferdsel. Dette understreker nødvendigheten av å foreta en viss separering av motorisert og ikke motorisert ferdsel i medhold av utk § 79 andre ledd. Utvalget anser det som viktig at det ikke- motoriserte friluftslivet gis muligheter til å utvikle seg. Mange vil kunne oppleve sin villmarksopplevelse vesentlig forringet av tilstedeværelse og støy fra snøscootere. Det bør legges til rette for rikelige muligheter til utøvelse av tradisjonelt friluftsliv på ski eller med hundespann i nærheten av Longyearbyen. Dette er nødvendig for å gi både fastboende og tilreisende reelle muligheter til å oppleve uberørt arktisk natur, og vil samtidig redusere behovet for motorisert ferdsel til mer fjerntliggende og uberørte områder. Dette innebærer at også de fastboendes snøscooterferdsel innenfor område 10 må underkastes regulering. De nærmere detaljer i reguleringen må fastlegges i forbindelse med forberedelsen av de forskrifter som i henhold til lovutkastets § 79 andre ledd, jf første ledd bokstav a, skal utarbeides. Utvalget vil peke på at det dreier seg om så store og attraktive områder at det ikke burde være vanskelig å finne en rimelig balanse mellom de ulike brukerinteresser.

Turismen til Svalbard har hatt en betydelig vekst de siste årene. Som følge av dette har også ferdselen økt.

Selv om turistnæringen i dag stort sett viser miljøbevissthet i forhold til naturen på Svalbard, mener utvalget at det for fremtiden er viktig å sikre at turismen på Svalbard får et omfang og en karakter som er i overensstemmelse med miljømålene for Svalbard og hindre at Svalbard oppfattes som et snøscooterparadis.

Utvalget mener på dette grunnlag at de tilreisendes snøscooterkjøring bør begrenses til bestemte korridorer i avgrensede områder innenfor turområde 10. Utvalget forutsetter at spørsmålet om områder og korridorer/traseer for tilreisende blir utredet nærmere i forbindelse med fastsettelsen av en forskrift hvor miljøkonsekvensene blir vurdert opp mot de tilreisendes og reiselivets behov. Utenfor slike fastsatte traseer bør tilreisende og reiselivsnæringen kun få adgang til snøscooterkjøring etter særskilt tillatelse fra Sysselmannen eller når det skjer til særskilte formål fastsatt i forskrift. Utvalget er av den oppfatning at snøscooterkjøring for tilreisende turister i størst mulig grad bør skje i organiserte former med lokalkjente operatører for derigjennom å oppnå størst mulig kontroll og mulighet for påvirkning av ferdsel. Sikkerheten vil også regelmessig være bedre ivaretatt når ferdselen skjer i organiserte former. Det kan imidlertid vurderes om det er formålstjenlig å tillate organisert snøscooterferdsel med turister i noen traseer utenfor forvaltningsområde 10. Det faller utenfor utvalgets mandat å drøfte disse spørsmålene nærmere, men en vil imidlertid oppfordre til et nærmere samarbeid mellom næringen og myndighetene for å sikre en kontrollert utvikling av en miljøforsvarlig turisme på Svalbard.

Grensen mellom bruk av snøscooter til nytteformål og til rekreasjonsformål er ikke klar i alle tilfelle . Det er utvilsomt at de fastboende har særskilte behov for bruk av snøscooter både til nytte- og rekreasjonskjøring ettersom det ikke finnes veier . Jakt og hytteliv vil dessuten for mange fastboende på Svalbard være viktige trivselsfaktorer og således bidra til et samfunn med gode kvaliteter. Ettersom de særskilte klimatiske og kommunikasjonsmessige forholdene på Svalbard begrenser ferdsel og uteliv, finner utvalget at det er særlige hensyn som taler for en mer liberal regulering av snøscooterkjøring i terrenget for de fastboende enn for øvrige personer som befinner seg på Svalbard. Som fastboende anser utvalget den som har tatt opphold på øygruppen og har til hensikt å oppholde seg der i minst 6 måneder i samsvar med forskrift om register over befolkningen på Svalbard. Eventuelle særregler for fastboende bør i dette tilfelle også gjøres gjeldende for tilreisende som er i følge med fastboende og som er den fastboendes ektefelle eller samboer samt slektninger og besvogrede i rett opp- eller nedstigende linje og i sidelinje så nær som søsken og deres barn .

8.4.6.3 Motorisert ferdsel i vassdrag og sjø

Faren for forurensning ved sjøulykker er en av de største miljøtruslene på Svalbard, og utvalget mener at forebyggende tiltak for å hindre ulykker til sjøs bør være høyt prioritert.

Utvalget er kjent med at Fiskeridepartementet utreder tiltak som kan bidra til å bedre sjøtrafikksikkerheten på Svalbard. For å skaffe lovhjemler til å regulere farvann og losbruk på Svalbard, anbefaler utvalget at deler av havne- og farvannsloven og visse deler av losloven gjøres gjeldende på Svalbard etter nærmere utredning. Arbeidet bør gjøres i samarbeid med Kystdirektoratatet og Sjøfartsdirektoratet som forvalter sjødyktighetsloven, som utvalget også foreslår å gjøre gjeldende for Svalbard, se kapittel 8.3.5.3 om forurensning.

Utvalget finner det således ikke formålstjenlig å legge frem forslag til regler om sjøsikkerhet i svalbardmiljøloven. Organisering og administrasjon av dette felt har lang tradisjon fra fastlandet. Det antas at det vil være mest hensiktsmessig å forvalte sjøfart på Svalbard etter samme system og etter det samme lovverket. Havne- og farvannsloven og losloven gir Kongen hjemmel til å tilpasse loven til forholdene på Svalbard, og utvalgets anbefaling krever derfor ikke lovendring i disse lovene.

En større del av regelverket som har hjemmel i sjødyktighetsloven, er gjennomføring av internasjonale forpliktelser.

Det anbefales videre at det vurderes å innføre forskifter med hjemmel i ovenstående lover om:

• Krav om farvannskunnskap hos ansvarlige navigatører og eventuelt krav om bruk av los i de tilfeller denne farvannskunnskapen er mangelfull.

• Krav til los i særlige tilfeller, f eks ved transport av farlig og/eller forurensende last.

• Krav om isklasse.

• Krav til minimumssikt.

• Isrestriksjoner.

• Bestemmelser om største tillate fart.

• Krav om at møte skal avtales i bestemte områder og om møteforbud i særlige vanskelig leder.

I spørsmålet om hva som skal kunne bestemmes i medhold av svalbardmiljøloven og de andre sjøfartslovene, bør det blant annet legges vekt på å få et oversiktlig lovverk. Aktivitet som har tilknytning til aktivitet på land kan med fordel reguleres i svalbardmiljøloven fordi man da fjerner seg fra formålene med sjøfartsloven. Utvalget anser det derfor mest hensiktsmessig å benytte svalbardmiljøloven til å begrense hvor man skal tillatte ilandstigninger, se utk § 80.

Når det gjelder utvalgets anbefalinger knyttet til skipsavfall som driver i land på Svalbard, vises det til kap 8.3.5.6 – Avfall fra skip.

Utvalget foreslår at motorferdsel i vassdrag skal kreve tillatelse fra sysselmannen. Motorferdsel i vassdrag kan føre til en lettere adgang til fjerntliggende områder, med fare for forstyrrelse av dyrelivet, og bør derfor være underlagt Sysselmannens kontroll.

8.4.6.4 Bruk av luftfartøy

Utvalget legger til grunn at lufttrafikk kan forstyrre dyrelivet og forringe villmarkskarakteren på Svalbard, og mener det er behov for strengere regulering enn gjeldende bestemmelser når det gjelder flyving lokalt på øygruppen.

I valget mellom å bruke luftfartsloven og svalbardmiljøloven for regulering, foreslår utvalget å bruke svalbardmiljøloven. Når det gjelder regulering av sjøfart har utvalget foreslått å tilpasse fastlandslovene, se ovenfor. Bakgrunnen for at utvalget foreslår en annen løsning for luftfarten, er at luftfartslovgivningen ikke i samme grad ivaretar miljøhensyn gjennom regulering for å bedre sikkerheten. Det presiseres at alle vedtak etter svalbardmiljøloven som gjelder luftfart, må være i overensstemmelse med luftfartslovens krav til sikkerhet.

Utvalget foreslår ikke endringer i reglene som gjelder flyving til og fra fastlandet. Eventuelle krav til reduksjon av utslipp av forurensende stoffer, f eks klimagasser, fra fly til og fra Svalbard vil følge utviklingen for regulering av fly forøvrig.

Ett virkemiddel av stor betydning for å styre lufttrafikken er å sette krav til hvor luftfartøy kan lande og starte. Utvalget foreslår forbud mot landing og start utenfor godkjent landingsplass uten særskilt tillatelse, jf utk § 81. Forbudet gjelder ikke for brann-, politi-, oppsyns- eller redningsoppdrag, jf utk § 75.

De fleste flygningene mellom bosettingene skjer for nødvendig transport av personer og gods med landing på godkjente landingsplasser. I lys av at det ikke finnes veier mellom bosettingene, finner ikke utvalget grunn til å foreslå restriksjoner i forhold til antall landinger på landingsplassene. Miljøvernloven vil således i utgangspunktet ikke være til hinder for transport av betalende passasjerer mellom de godkjente landingsplassene. Lovforslaget inneholder imidlertid en mulighet til å gi et generelt forbud mot bruk av luftfartøy til turistformål, og da vil også flyving mellom bosettingene kunne forbys etter forsl.

Utvalget foreslår at landing utenfor godkjent landingsplass bare skal kunne skje etter gitt tillatelse fra sysselmannen. I vurdering av om det skal gis tillatelse til landing utenfor godkjent landingsplass, skal det legges vekt på formålet med flyvingen, risiko for miljøulemper og målet om en begrenset motorferdsel, jf utk § 82.

Tillatelse til landing i forbindelse med prosjekter som krever flere landinger i løpet av en sesong, kan behandles samlet og gis for hele sesongen. Landing kan i tillatelsen anvises til et presist sted eller til et avgrenset område.

Det er viktig for miljøvernmyndighetene å ha oversikt over den samlede lufttrafikken på Svalbard, for å kunne utøve nødvendig styring av hensyn til miljøet. Krav til tillatelse vil bidra til å gi en slik oversikt. Det vil vise hvor belastningen vil komme slik at miljømyndigheten kan anvise til landing andre steder eller eventuelt avslå søknaden dersom det er nødvendig ut fra miljøhensyn.

For å redusere miljøulempene bør det være adgang til å fastsette traseer og minstehøyder for lufttrafikken. Sysselmannen bør ha et nært samarbeid med luftfartsmyndighetene og erfarne flyvere fra Svalbard. Forskrifter om traseer og minstehøyder kan vedtas for å redusere miljøulempene i tråd med formålet med loven.

Utvalget anbefaler at det vedtas forskrifter om påbudt trasévalg og minstehøyder mellom bosettingene slik at man unngår at primærformålet med flyvning blir helikoptersightseeing, som ikke vil være i tråd med miljømålene. Det anbefales ikke desto mindre at regler om minstehøyder skal gjelde for all flyving, med adgang for sysselmannen til å gjøre unntak.

For øvrig er bruk av luftfartøy tillatt så lenge bruken er i tråd med lovens alminnelige regler om ferdsel i naturen, jf utk § 71.

Reglene om landing mv som er beskrevet ovenfor vil også gjelde i verneområdene, med mindre det er fastsatt strengere bestemmelser i forskriften for det enkelte verneområde. I dag kan sysselmannen gi tillatelse til landing for vitenskapelige undersøkelser eller hvis andre særlige grunner taler for det, dersom det ikke er i strid med verneområdets formål. I vurderingen av om det skal gis tillatelse etter svalbardmiljøloven mener utvalget at det bare bør gis tillatelse til landing i forbindelse med vitenskapelige undersøkelser som ikke kan utføres utenfor verneområdene.

Statistikk over hvor flyvingene går og antall flytimer i de ulike områdene vil være viktig for å forvalte det foreslåtte regelverket. Utvalget anbefaler derfor at samarbeidet mellom flyselskapene, reiselivsnæringen og miljøvernmyndighetene om å lage slike statistikker fortsettes og styrkes.

8.4.6.5 Ikke-motorisert ferdsel

På fastlandet har enhver rett til å ferdes fritt i utmark til fots. Dette er en vesentlig del av allmennhetens rett til ferdsel, som gjelder på Svalbard i dag, jf svalbardloven § 2 og som etter utvalgets mening fortsatt bør gjelde. På den annen side må det gis rom for å regulere en utvikling hvor fotturismen utvikler seg og gir virkninger som ikke er forenlig med opprettholdelse av den uberørte villmarken.

Reglene om aktsomhet i naturen gjelder også for ikke-motorisert ferdsel. Det samme gjelder det overordende prinsippet om at all ferdsel på Svalbard skal foregå på en måte som ikke skader, forsøpler eller på annen måte forringer natur- eller kulturmiljøet eller fører til unødig forstyrrelse av mennesker eller dyreliv. Dette vil kunne innebære begrensninger i forhold til merking av stier og andre tilretteleggingstiltak.

Lengre opphold i felt på Svalbard kan medføre ulemper for miljøet og det foreslås at det skal kunne gis forskrifter for leiropphold, jf utk § 74. Blant annet kan det bestemmes at man må ha tillatelse fra sysselmannen til leiropphold over en viss varighet. Sysselmannen kan i tillatelsen angi hvor leiren skal ligge, f eks for å unngå at man slår leir i viktige isbjørnområder, og på den måten søke å unngå konfrontasjoner mellom mennesker og isbjørn. Videre kan det gis detaljerte bestemmelser for disponering av avfall – mer enn det som følger av loven forøvrig, størrelsen på leiren mv. Slike forskrifter kan sammen med turistforskriften være et virkemiddel til å styrke koordinering av forskning og for å styre utviklingen av organisert turisme, f eks for å ha kontroll med miljøvirkningene ved etablering av faste leirsteder. På Grønland og i Antarktis er det bindende retningslinjer for opphold i felt.

Sykling kan gi samme type skade som motoriserte kjøretøyer, men er ikke et problem i dag. Grønland arbeider med regler for å begrense sykling i terrenget, på bakgrunn av en økende tendens til denne type turisme. Utvalget kan ikke se at Svalbard i fremtiden vil være skånet for denne type turisme og foreslår en hjemmel til å begrense denne type ferdsel dersom det blir nødvendig, jf utk § 72.

8.4.6.6 Gebyr for tilreisende ( turistgebyr)

Utvalget foreslår i lovforslaget at det gis hjemmel til å gi forskrift om at den som besøker Svalbard skal betale et gebyr (utk § 76). Et slikt gebyr for tilreisende etter utk § 76 kan ikke pålegges fastboende. Utvalget tar ikke stilling til hvorvidt det bør innføres et slikt gebyr for tilreisende på det nåværende tidspunkt, men ser det som hensiktsmessig at det finnes hjemmel for å innføre et slikt gebyr. Utvalget foreslår at midlene fra et eventuelt gebyr bør gå inn i Svalbards miljøvernfond (se kap 9.8).

Et eventuelt turistgebyr etter utk § 76 vil kunne være generelt og omfatte alle tilreisende til Svalbard. Gebyret vil ikke være knyttet opp mot ferdsel i eller tilgang til vernede områder eller utmarka for øvrig, og kan derfor etter utvalgets mening ikke ses som et vederlag for bruk av allemannsretten. Et eventuelt gebyr bør begrunnes i de særlige miljøverdiene og kan også gi økonomiske ressurser til å opprettholde disse verdiene.

Utvalget tilrår at det tas endelig stilling til spørsmålet om gebyr for tilreisende etter en nærmere utredning. I en slik utredning bør det blant annet vurderes hvilke grupper et eventuelt gebyr bør gjelde for, og den praktiske gjennomføringen. Utvalgets forslag er ment å gi hjemmelsgrunnlaget for en slik ordning.