2 Utvalgets arbeid

2.1 Oppnevning og sammensetning av utvalget

Ved kongelig resolusjon 26 oktober 1996 ble det oppnevnt et utvalg for å lage forslag til miljøvernlov for Svalbard og Jan Mayen. Utvalget fikk følgende sammensetning:

• ekspedisjonssjef dr jur Inge Lorange Backer, leder

• prosjektleder, nå rådgiver Tore Ising, nestleder (Miljøverndepartementet)

• rådgiver Mari Skåre (Utenriksdepartementet)

• ekspedisjonssjef, nå sysselmann Morten Ruud (Justisdepartementet)

• avdelingsdirektør Kjell Grønnevet (Nærings- og Handelsdepartementet)

• rådgiver Hilde Markhus (Fiskeridepartementet)

• rådgiver Elisabeth Jernqvist (Direktoratet for naturforvaltning)

• avdelingsdirektør Øyvind Schreiner (Statens forurensningstilsyn)

• forskningssjef dr philos Pål Prestrud (Norsk Polarinstitutt)

• assisterende sysselmann Rune B Hansen (Sysselmannen på Svalbard)

• bergmester Johannes Vik (Bergmesteren for Svalbard)

• dr philos Arnoldus Schytte Blix (Norges Forskningsråd)

• Heidi Brun (Svalbardrådet)

• reiselivsleder Frigg Jørgensen (Svalbard Reiselivsråd)

• amanuensis Eli Heiberg (Norges Naturvernforbund).

Utvalgsmedlemmene er oppnevnt etter forslag fra de institusjoner/organisasjoner som er angitt i parentes.

Sekretariatet ble lagt til Miljøverndepartementet, og førstekonsulent Mette Møglestue ble engasjert som utvalgssekretær på full tid.

2.2 Utvalgets mandat

Ved den kongelige resolusjon av 26 oktober 96 ble følgende fastsatt som utvalgets mandat:

«Mandatet for lovutvalget gis med bakgrunn i St.meld. nr 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard, og Innst. S. nr. 11 (1995-96) hvor Stortinget slutter seg til Regjeringens forslag om å opprette et lovutvalg som skal utarbeide forslag til miljøvernlov for Svalbard.Det er lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard som gir det formelle grunnlaget for norsk myndighetsutøvelse på Svalbard. Etter Svalbardlovens § 2 gjelder norsk privatrett, strafferett og prosesslovgivning på Svalbard, mens det for annen lovgivning i hovedsak må fastsettes særskilt om den skal gjelde på Svalbard. I Svalbardlovens § 4 har Kongen en omfattende fullmakt til å gi alminnelige forskrifter på en rekke oppregnede områder, deriblant jakt, fangst, fiske og annen næringsdrift, om fredning av dyr, planter, naturformasjoner, landstrekninger og fortidslevninger. Det er denne paragrafen som er hjemmelen for de miljøvernbestemmelser som senere er gitt for Svalbard. Det er fire hovedregelverk som idag gjelder for vern av miljøet på Svalbard (fastsatt ved kgl.res.) :

1973:

Områdefredningsbestemmelser

1978:

Forskrifter om forvaltning av vilt og ferskvannsfisk på Svalbard og Jan Mayen

1983:

Forskrift om vern av naturmiljøet på Svalbard

1992:

Forskrift om kulturminner på Svalbard

I St.meld. nr. 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard kapittel 9.2 uttales det at miljøvernlovgivningen bør som utgangspunkt gi minst like sterk beskyttelse av miljøet på Svalbard som på fastlandet. På bakgrunn av Svalbards unike miljøverdier kan det i enkelte tilfeller også være behov for en strengere beskyttelse. Til tross for dette har imidlertid miljøvernreglene for øygruppen i mange sammenhenger blitt hengende etter i utviklingen, og det er nå behov for en betydelig oppgradering. Videre understrekes betydningen av å gi oversiktlige forhold i miljøvernlovgivningen for øygruppen og sikre mulighet for koordinering innenfor de ulike miljøforvaltningsområdene.

Jan Mayen har et eget forskriftsverk for miljøvern. Dette regelverket er ikke tidsmessig, og en oppgradering inngår i mandatet til lovutvalget. Lovutvalget bes vurdere om man bør innføre fastlandsregelverket, eller om regelverket skal fastsettes på annen måte, f eks som en del av miljøvernloven for Svalbard. Det er færre særlige forhold ved Jan Mayen, spesielt kan nevnes at det ikke er noen folkerettslige begrensinger (som Svalbardtraktaten) og at øya nå administreres av Fylkesmannen i Nordland (før 1.1.95 var det sysselmannen på Svalbard). I det følgende omtales kun Svalbard av praktiske hensyn, men Jan Mayen skal også tas med i vurderingene.

2 Utvalgets arbeid

2.1 Generelle rammer

Utvalget skal gjennomgå det eksisterende regelverket om miljøvern på Svalbard, og utarbeide forslag til ny miljøvernlov. Svalbardlovens geografiske virkeområde skal danne utgangspunkt for miljøvernloven, men utvalget kan foreslå tilpasninger dersom det er nødvendig for å oppnå en helhetlig forvaltning og tilstrekkelig beskyttelse av miljøet, under hensyntagen til det norske syn på Svalbardtraktaten. Loven skal inneholde forskriftshjemler for mer detaljert regelverk, sanksjoner og hovedprinsipper for de forskjellige miljøområdene, herunder forurensning, avfallshåndtering, artsforvaltning, produktkontroll, ferdsel, kulturminnevern, arealforvaltning i og utenfor verneområdene, utbygging m.m.. Utvalget kan også foreslå endringer i tilstøtende lovverk, f eks i næringslovgivningen. Loven skal gi oversiktlige forhold i miljøvernlovgivningen for øygruppen og sikre mulighet for koordinering innenfor de ulike miljøforvaltningsområdene.

Loven skal omfatte lovbestemmelser som er nødvendig for at Regjeringens og Stortingets målsettinger for miljøvern på Svalbard ivaretas. Målsettingene er beskrevet i St.meld. nr 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard. Blant de viktigste av disse er bevaring av det biologiske mangfoldet, beholde Svalbard som internasjonalt referanseområde, videreføre grunntanken om vern på Svalbard og opprettholde villmarkskarakteren og fullstendige økosystemer.

Miljøvernlovgivningen skal som utgangspunkt gi minst like sterk beskyttelse av miljøet på Svalbard som på fastlandet. På bakgrunn av Svalbards helt spesielle miljøverdier kan det i enkelte tilfeller også være behov for en strengere beskyttelse. I en enstemmig merknad fra Energi- og miljøkomiteen (Innst. S.nr.11 (1995-96)) slås det fast at miljøvernloven skal gi beskyttelse av miljøet i tråd med målet om å bevare villmarksnaturen, og at miljøhensynene skal veie tyngst ved konflikt med andre interesser.

Regjeringens og Stortingets andre overordnede målsettinger for Svalbard skal også legges til grunn i lovforslaget; en konsekvent og fast håndhevelse av suvereniteten, korrekt anvendelse av Svalbardtraktaten og kontroll med at traktaten blir etterlevet, bevaring av ro og stabilitet i området og opprettholdelse av norsk samfunn på øygruppen. Likeledes skal de mål som er fastsatt, og de beslutninger som er truffet ved Stortingets behandling av meldinger som er fremlagt de senere årene, ligge til grunn ved utarbeidelse av lovforslaget. Sentralt i denne sammenheng vil være de målsettinger som trekkes opp i ny stortingsmelding om Svalbard som fremmes av Justisdepartementet med sikte på fremleggelse for Stortinget i 1997.

Forslaget til miljøvernlov må tilpasses Svalbardtraktaten. Det må tas i betraktning at Svalbard er unntatt fra Norges deltakelse i EØS. Utvalget må i sitt forslag også ta hensyn til at alle internasjonale avtaler som Norge har sluttet seg til, er gyldige for Svalbard hvis øygruppen ikke er unntatt i ratifikasjonsdokumentene (f eks EØS).

Det bør vurderes om det finnes lovverk i andre land det er naturlig å sammenligne seg med, f eks Grønland, som kan brukes som ideer til hvordan man kan løse ulike problemer i lovarbeidet.

Utvalget bes ta hensyn til håndhevelsesproblematikken. Dersom man innfører lovgivning som i praksis ikke lar seg håndheve, kan respekten for hele lovverket svekkes.

Lovforslaget bør utstyres med adekvate sanksjonsmidler.

Produktkontrolloven gjelder på Svalbard, men er ikke anvendt på øygruppen. Det er gitt ca 30 sett forskrifter som gjelder for Svalbard, uten at det har blitt foretatt en reell vurdering av om de bør innføres for Svalbard, og uten at det er fastsatt tilsyn etter forskriftene. Utvalget skal utrede om det finnes tilsvarende eksempler også i andre miljøregelverk, og komme med forslag til eventuelle nødvendige endringer i regelverket.

Utvalget må i sin innstilling ta hensyn til at kommunale og fylkeskommunale organer ikke finnes på Svalbard.

Utvalgets mandat er begrenset til å lage forslag til lov, men det bes redegjort spesielt for avgrensningen i forholdet mellom loven og forskriftsverket. Forslaget må innebære en løsning som gir føringer for oppbygging og innhold av forskriftsverket, enten i loven selv eller på annen måte.

Miljøverndepartementet arbeider med revisjon av forskriftsverket, og utvalget må koordinere sitt arbeid i forhold til det. Det vesentligste arbeidet pågår i forhold til arealplanlegging i bosettingene, artsforvaltning og ferdsel.

Det er i utvalgets mandat å utrede og innstille forslag til avklaringer av prinsipielle spørsmål MD har erfart i arbeidet med forskriftene.

2.2 Spesielle problemstillinger

Som nevnt i innledningen er det behov for en generell gjennomgang av hele miljøregelverket med tanke på tilpasninger til St.meld. nr. 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard. Noen sentrale problemstillinger nevnes allikevel her.

Et problem med Svalbardloven som hjemmelsgrunnlag er at strafferammen etter MD's mening er for lav. Strafferammen er nå inntil 1 års fengsel eller bøter, mens forurensningsloven til sammenligning har en strafferamme på inntil 5 år.

Utvalget bes foreta en grundig gjennomgang av reglene i naturvernforskriften som setter rammebetingelser for næringsvirksomhet i og utenfor bosettingene. Her må det særlig ses hen til at næringsstrukturen har endret seg fra noen få gruveselskaper til flere næringsdrivende, særlig i Longyearbyen.

Lov om motorferdsel i utmark gjelder ikke på Svalbard. Ferdsel utenfor vei er blant annet regulert i naturvernforskriften og vernebestemmelsene. I St.meld. nr. 22 (1994-95) har regjeringen gått inn for å skjerpe ferdselsreguleringen på flere områder. Bevaring av villmarksnaturen på Svalbard forutsetter en streng regulering av ferdselen. Samtidig kan strenge regler komme i konflikt med næringsinteresser og lokalbefolkningens behov. Utvalget bes foreta en samlet vurdering av bestemmelser som regulerer ferdselen på land, til vanns og i luften, og vurdere om de gir en tilstrekkelig og hensiktsmessig beskyttelse av naturmiljøet.

Ett spesielt problem vedrørende ferdsel er den særstilling forskning og forvaltning til nå har hatt i miljøforskriftene.

I St.meld. nr. 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard er det gitt signaler om at sysselmannen skal stramme inn praksisen når det gjelder å gi dispensasjon for ferdsel i forbindelse med forskning i verneområdene. Erfaring har allerede vist at dette kan by på problemer i saksbehandlingen, fordi det er vanskelig å avgjøre forskjellen på de ulike forskningsaktivitetene. Det er derfor behov for å utrede hvordan forskningens og forvaltningens ferdsel best kan reguleres for å være i overensstemmelse med målet om å bevare villmarkskarakteren.

Svalbard har tradisjonelt vært styrt gjennom sentralforvaltningen, og forskriftene har ikke tatt høyde for lokaldemokratisk medvirkning. Ettersom særlig Longyearbyen stadig får flere likhetstrekk med en fastlandskommune er det nå større politisk vilje enn før til å gi lokalsamfunnene lovfestet medvirkningsrett i spørsmål knyttet til bosettingsområdene og f eks friluftsaktiviteter rundt bosettingene. Medvirkning kan blant annet være et sentralt element i arealplanlegging i bosettingene. Utvalget bes ta høyde for lokal medvirkning der det er forenlig med nasjonale interesser.

I utgangspunktet skal fastboende på Svalbard og tilreisende behandles likt. Lokalbefolkningen på Svalbard har imidlertid et spesielt rekreasjonsbehov på grunn av klimatiske og geografiske forhold. Det kan derfor i noen sammenhenger være behov for å forskjellsbehandle de fastboende i forhold til tilreisende. Dette er blant annet gjort i viltforvaltningen. Utvalget bes fremme forslag som i rimelig grad ivaretar de fastboendes rekreasjonsbehov der det er forenlig med miljømålene for Svalbard.

Ulike sysselmenn på Svalbard har påpekt faren for oljesøl og katastrofer ved skipstrafikk i isfarvannene rundt Svalbard. Videre har de fokusert på avfallsproblemene fra fiskeflåten. Utvalget bes vurdere om disse miljøproblemene bør reguleres i miljøvernlov for Svalbard. I den grad fiskeriene berøres, skal det skje i nært samarbeid med fiskernes organisasjoner.

3. Administrative, økonomiske og miljømessige konsekvenser

De administrative, økonomiske, miljømessige og næringsmessige konsekvensene av de forslag som fremmes forutsettes utredet. Utvalget kan be Miljøverndepartementet bidra til å skaffe utvalget kvalifisert bistand til å foreta nødvendige vurderinger av de økonomiske konsekvenser.

Om nødvendig skal det legges frem forslag som baseres på uendret ressursbruk innen miljøforvaltningen av Svalbard.

Forøvrig vises det til kapittel 10 om Økonomiske og administrative konsekvenser i St.meld. nr. 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard»

2.3 Forholdet til regjeringens nye stortingsmelding om Svalbard

I utvalgets mandat presiseres det at lovforslaget skal være i overensstemmelse med de målsettinger som trekkes opp i regjeringens planlagte stortingsmelding om Svalbard. Stortingsmeldingen vil først bli fremmet etter at utvalget har avsluttet sitt arbeid. Utvalget har trukket inn tidligere stortingsmeldinger i vurderingene i noe større grad enn det som ville vært naturlig om den nye stortingsmeldingen hadde vært ferdig.

2.4 Utvalgets avgrensning av sitt arbeid

Svalbardmiljølovutvalgets mandat omfatter som det fremgår ovenfor å legge frem et lovforslag som inneholder hovedprinsipper for de forskjellige miljøområdene. Utvalget kan også foreslå endringer i tilstøtende regelverk, f eks næringslovgivningen.

Utvalgets utredning er avgrenset til å omhandle rettsregler som tar direkte sikte på å løse miljøspørsmål for det ytre miljø. Rettsregler som indirekte fremmer eller motvirker løsning av miljøproblemer, vil bare bli behandlet dersom de anses å ha spesiell betydning. I de tilfeller utvalget har funnet behov for å avgrense mot andre spesielle områder enn dem som er beskrevet nedenfor, er det gjort rede for i de enkelte kapittel.

Utvalget har vurdert behovet for å regulere uttak og bruk av naturressurser ut fra miljøhensyn. Hvem som skal ha slik rett til uttak og bruk vil ikke ha direkte betydning for natur- eller kulturmiljøet. Det kan likevel indirekte tenktes å påvirke etterspørselen eller presset på naturen. Utvalget kommer tilbake til problemstillingen ved spørsmålet om det bør gis regler om eiendomsrett til fritidshytter.

De kommersielle fiskebestandene er en sentral del av økosystemene på Svalbard. Utvalget har tatt utgangspunkt i helheten i sine vurderinger, og forsøkt å tilpasse det til lovgivningen for fiske. Endringsforslagene er etter utvalgets vurdering ikke av en slik karakter og omfang at det har nødvendiggjort samarbeid med fiskerienes organisasjoner (se kap 6).

Luft- og sjøfartslovgivning har noen uavklarte spørsmål i forhold til Svalbard og natur- og kulturmiljøet, og utvalget har vurdert behovet for regulering i tillegg til eksisterende lovgivning på disse områdene med sikte på en tilpasning til ordningene man har på fastlandet. Særlig gjelder dette sjøfartslovgivning og forholdet til forvaltningsmessige oppgaver.

Lov 2 april 1993 nr 38 om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer (genteknologiloven) gjelder på Svalbard, jf § 3, og spørsmål om genteknologi dekkes derfor ikke av utvalgets forslag til miljøvernlov.

I de tilfeller utvalget har funnet behov for å avgrense mot andre spesielle områder enn de som er beskrevet ovenfor er det gjort rede for i de enkelte fagkapitlene.

2.5 Møter og arbeidsform i utvalget

Miljøvernlovutvalget for Svalbard hadde sitt første møte 08 november 1996, og har i alt hatt 17 møter – de fleste over to dager. De fleste møtene har vært avholdt i Oslo, men noen har funnet sted i Longyearbyen. Utvalget har innhentet materiale på flere måter, dels gjennom medlemmene, dels gjennom eksterne sakkyndige. Førsteamanuensis, nå professor, dr juris Geir Ulfstein, Universitet i Oslo har på oppdrag fra utvalget utarbeidet en oversikt over Norges internasjonale forpliktelser på miljøområdet med henblikk på Svalbard

Utvalget har foretatt to befaringer på Svalbard. De har omfattet ulike typer virksomhet i og administrasjon av bosettingene, kulturminner i og utenfor bosettingen og naturverdier og befaring av områder som er mer og mindre besøkt av turister. Den første befaringen ble holdt sommerstid med MS Polarsyssel fra Longyearbyen og nordover til Kinnvika med ilandstigninger på aktuelle steder for befaring av områder, og for møter med fangstmann Harald Solheim, Trust Arktikugol, Kings Bay AS, Norsk Polarinstitutt og Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS (i Svea). På den andre befaringen som fant sted i vintersesongen, var utvalget innlosjert i Longyearbyen hvor det ble arrangert møter med Svalbard Samfunnsdrift AS, Svalbardrådet og sysselmannen, i tillegg til befaringer på Nordenskióldsland.