6 Vern av natur- og kulturmiljøet

6.1 Svalbards villmarkspreg

6.1.1 Begrepet villmark

Vern av Svalbards særegne villmarksnatur er i flere stortingsmeldinger, og senest i St meld nr 22 (1994-95), stadfestet som et av de overordnede målene for norsk svalbardpolitikk.

Med villmark eller villmarkspregede områder forstås vanligvis naturområder som er lite påvirket av menneskelig aktivtet, som er fri for tyngre tekniske naturinngrep, der det biologiske mangfoldet er stort sett intakt, og der de økologiske prosessene får virke uten vesentlig menneskelig inngripen og styring.

Vanlig forståelse av villmarksbegrepet tilsier også at områder med lite påvirket natur må ha en viss størrelse og avstand til tyngre, tekniske naturinngrep for å fortjene betegnelsen villmark.

Områder kan sies å være villmark i streng forstand dersom de er store områder som har naturlig flora og fauna intakt og som er lite påvirket av menneskelig arealutnyttelse og forurensning store landskapsenheter uten tyngre, tekniske naturinngrep som bebyggelse, veier, damanlegg og kraftledninger og fri for motorisert ferdsel.

I dag er ingen naturområder helt upåvirket av menneskelig virksomhet, selv i polarområdene. Menneskelig utnyttelse av naturressursene gjennom lang tid har i de fleste områder påvirket f eks bestander av fisk, fugl og pattedyr. Dette gjelder både urbefolkningens fangst og jakt gjennom årtusener, overgang fra jakt på villrein til tamreindrift, fangst, jakt og forfølgelse av store rovdyr som ulv, bjørn og isbjørn, og på Svalbard spesielt utryddelsespreget fangst på sjøpattedyr. Dette preger fortsatt bestandene av f eks grønlandshval og hvalross. I nyere tid har utvinning av mineralske ressurser som olje, gass, kull og metaller ført til omfattende tekniske naturinngrep og forurensning i stadig større deler av Arktis, og kommersielle fiskerier påvirker både de marine næringskjedene og miljøet på havbunnen i de produktive arktiske randhavene som Barentshavet og Beringhavet. Den store andelen trekkende arter, spesielt når det gjelder fugl, gjør også det biologiske mangfoldet i Arktis sårbart for påvirkning i disse artenes overvintringsområder lengre sør. Langtransporterte forurensninger og uttynning av ozonlaget påvirker miljøet selv i polarområder som er helt upåvirket av lokale aktiviteter og inngrep, og kanskje ser vi også de første tegn på menneskeskapte klimaendringer.

Villmark, villmarkspreg og uberørt natur er derfor relative, og ikke absolutte størrelser. Det ligger også til grunn for de definisjoner som benyttes.

I norsk naturforvaltning er villmarkspregede områder definert som områder som befinner seg mer enn 5 kilometer fra tyngre tekniske naturinngrep. Tyngre tekniske inngrep omfatter blant annet alle typer veier, jernbaner, kraftlinjer, magasiner, rørgater og regulerte vassdrag. Denne definisjonen er ment som et praktisk verktøy for planlegging og forvaltning, konstruert ut fra hva som er teknisk mulig å framstille på kart og som samtidig er objektivt og udiskutabelt. Definisjonen er basert på avstand til tyngre tekniske naturinngrep, og sier følgelig intet om hvorvidt vegetasjon og dyreliv er påvirket av andre former for arealutnyttelse, beskatning av arter eller forurensning.

Andelen villmarkspregede områder på det norske fastlandet er redusert fra 48% i år 1900 til ca 12% i 1994. På Svalbard er fortsatt 98% av landarealene villmarkspregede etter denne definisjonen. Kun relativt små områder konsentrert rundt de fem bosettingene har i dag veier og andre tyngre, tekniske naturinngrep. Øygruppen som helhet har dermed fortsatt preg av å være et stort, sammenhengende villmarksområde.

De villmarkspregede naturområdene på Svalbard er ikke bare betydelig større, men også vesentlig mindre påvirket av menneskelig arealbruk og ressursutnyttelse enn de gjenværende villmarkspregede områdene på fastlandet. Med unntak av den påvirkning som forårsakes av langtransporterte forurensninger, er det naturlige biologiske mangfoldet langt på vei intakt, selv om enkelte dyrebestander fortsatt er preget av tidligere tiders overbeskatning. Flora og fauna på Svalbard utvikler seg i dag også langt på vei uavhengig av menneskelig inngrep og styring, og områdene er det nærmeste man kommer uberørt natur og store intakte økosystemer i Norge såvel som i europeisk sammenheng. Tidligere aktivitet utenfor bosettingene (se kap 3.2 om historie og kulturminner) har satt sine spor, men med unntak for en del nyere inngrep og sporskader knyttet til industriell virksomhet ligger de mest som spredte punkter langs Svalbards strandsletter, som verken sammen eller hver for seg er så omfattende at det preger landskapet eller naturen. Kulturminnene fremstår dermed mer som en del av det spesielle ved Svalbard enn som en trussel mot villmarkskarakteren.

6.1.2 Påvirkningsfaktorer

Selv om natur- og kulturmiljøet på Svalbard fremstår som uberørt sammenliknet med de fleste andre områder, er miljøet også her i varierende grad påvirket av menneskelig aktivitet. De viktigste menneskeskapte faktorene som påvirker dagens miljøtilstand er

• langtransportert og lokal forurensning

• tidligere og nåværende høsting av levende ressurser, herunder kommersiell fiske og skjellfangst

• påvirkning av trekkende arter langs trekkruter og i overvintringsområder

• fysiske naturinngrep og terrengslitasje

• forstyrrelse knyttet til ferdsel.

I tillegg har det forekommet introduksjon av fremmede arter, og det kan ikke ses bort fra at menneskeskapte klimaendringer og nedbryting av ozonlaget påvirker miljøtilstanden.

Svalbards beliggenhet i forhold til de globale luft- og havstrømmer gjør øygruppen utsatt for langtransportert forurensning. Nivåene av klororganiske miljøgifter som PCB og DDT er høye i arter på toppen av de marine næringskjedene, som isbjørn, polarrev og polarmåke. Nivåene av miljøgifter ligger på et nivå som antas å kunne påvirke reproduksjonen, immunsystemet og nervesystemet hos de mest utsatte artene. Det finnes også en del indikasjoner på at slike virkninger forekommer. Lokale forurensningskilder antas bare å ha betydning relativt nær bosettingene. Skipsfart og tankanlegg representerer den største risikoen for akutte utslipp. Skipsfarten, og da særlig trålerflåten, fører også til en betydelig forsøpling av strendene som følge av dårlig avfallshåndtering ombord på båtene.

Tidligere tiders fangst og jakt førte til dramatiske reduksjoner for flere av svalbardområdets pattedyr- og fuglebestander. Med unntak av grønlandshval er de fleste av disse bestandene i dag restaurert eller i vekst som følge av utstrakte vernetiltak. I nyere tid har fiske av røye påvirket bestandene kraftig i enkelte vassdrag. Dagens jakt og fangstvirksomhet på land og i ferskvann er svært begrenset, og antas ikke å påvirke bestandene i nevneverdig grad.

Flere sjøfugl- og sjøpattedyrarter har kommersielle fiskeslag som del av sitt næringsgrunnlag. Fiskeriene i Barentshavet har derfor et potensiale til å påvirke bestandene av enkelte marine og marint tilknyttede arter ved Svalbard.

Når det gjelder trekkende arter, er beskatning og habitatødeleggelse i overvintringsområdene eller langs trekkrutene et problem for enkelte bestander. Dette gjelder særlig ringgåsbestanden, som fortsatt er sterkt redusert til tross for strenge vernetiltak på Svalbard.

Tyngre, tekniske naturinngrep og sporskader som følge av kjøring i terrenget skyldes i hovedsak virksomhet som kulldrift og prospektering etter kull og olje/gass. Landskapet og terrengoverflaten er sårbar for inngrep og slitasje, og endringene i naturmiljøet er som regel irreversible. Tyngre naturinngrep som f eks veier fører til at områdene mister sin villmarkskarakter, og kan også føre til skader på terrengoverflaten og påvirke faunaens områdebruk. Bare en liten andel av Svalbards samlede arealer er hittil berørt av tyngre, tekniske naturinngrep og sporskader. Men både de områdene som er berørt, og de områdene der faren for nye inngrep er størst, utgjør noen av de biologisk rikeste og mest produktive delene av øygruppen.

Siden Svalbard ikke har noe veisystem som forbinder bosettingene, foregår all ferdsel og transport utenom bosettingene enten med båt, luftfartøy eller terrenggående kjøretøy. Spesielt snøscootertrafikken, men også båttrafikken, har økt de senere år som følge av den økte turisttilstrømningen. Virkningene på dyrelivet av kjøring i terrenget er lite undersøkt, men det er mulig at svalbardrein kan redusere bruken av områder med mye snøscootertrafikk. Scootertrafikk kan også virke forstyrrende på sel som yngler på fjordisen. Helikoptertrafikk har et klart potensiale for forstyrrelse av dyrelivet dersom man flyr nær fuglefjell, hekke- og myteområder for gjess, eller liggeplasser for hvalross.

Ferdselen har også ført til skade på enkelte viktige kulturminnelokaliteter. Dette gjelder særlig ilandstigningspunkter som benyttes av de store cruiseskipene, som f eks Gravodden i Magdalenefjorden.

6.2 Tidligere regjerings- og stortingsbehandlinger

6.2.1 Generelt

I St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling behandles generelle nasjonale mål og strategier for vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold. I tråd med forpliktelsene i konvensjonen om biologisk mangfold er hovedmålet å bevare mangfoldet og sikre dets fortsatte utviklingsmuligheter. Dette målet utdypes som følger (side 49):

«På nasjonalt nivå vil Regjeringen arbeide for å sikre:

• Et representativt utvalg av alle naturtyper, samt de større sammenhengende urørte naturområdene.

• Et bredest mulig mangfold i kulturpåvirkede miljøer.

• Levedyktige bestander av alle kjente og naturlig forekommende arter av virveldyr, høyere planter, og endemiske arter.

• Et bredt og representativt utvalg av arter innen grupper som virvelløse dyr, laverestående planter (lav, moser og alger), sopp og mikroorganismer bl.a. med vekt på samfunnsmessig og økologisk viktige arter.

• Den generelle variasjonen innen og mellom bestander hos truede, sårbare, utnyttbare og dyrkede arter.»

I meldingen understrekes det at en målrettet og effektiv politikk på disse områdene stiller store krav til en langsiktig, helhetlig og sektorovergripende gjennomføring. Følgende tre punkter legges til grunn for en nasjonal strategi vedrørende biologisk mangfold:

• Ytterligere tap av biologisk mangfold skal begrenses ved å rette fokus mot årsakene til tapet.

• Bruk av biologisk mangfold skal være økologisk bærekraftig.

• Truet og sårbart biologisk mangfold skal vernes og om mulig restaureres.

I meldingen legges det spesiell vekt på at man så langt som mulig må unngå ytterligere inngrep i de gjenværende sammenhengende urørte naturområdene og andre verdifulle områder

Naturområder og økosystemer er ifølge meldingen (side 50) å betrakte som særlig verdifulle dersom de

• er store, sammenhengende naturområder som er tilnærmet uberørte av tekniske inngrep

• tilhører gruppen av hensynskrevende naturtyper

• er sjeldne eller unike og/eller har særlig verdi sett i nordisk eller internasjonal sammenheng eller er særlig representative for det biologiske mangfold i Norge

• har spesielle økologiske eller biologiske funksjoner, bl.a. områder som er viktige for reproduksjon, vandringer, ernæring og vannhushold

• er leveområder eller på annen måte av særlig betydning for truede, sårbare, sjeldne eller økonomisk viktige arter og bestander.

Det blir i meldingen understreket at størstedelen av artsmangfoldet må bevares gjennom tiltak rettet mot artenes leveområder, men at en del arter likevel må sikres ved hjelp av særskilte reguleringer eller tiltak rettet mot den enkelte art.

Det fremgår også at det skal utarbeides en langsiktig strategi for vern av grupper av truede og sårbare arter som Norge har spesielt ansvar for, og at det skal utarbeides egne forvaltningsplaner for utvalgte truede arter.

I St meld nr 58 (1996-97) påpekes det (side 153-54)at kulturminnevernet tradisjonelt har vært rettet mot vedtaksfredning av enkeltobjekter, men at det i de senere år har vært lagt vekt på å sikre kulturminnene i sitt opprinnelige miljø og sikre større og helhetlige bygningsmiljøer og landskap. Ifølge meldingen har man fokusert for lite på kulturminner som en ressurs for en bærekraftig samfunnsutvikling. Det påpekes videre at arealforvaltningen i for liten grad ivaretar hensynet til kulturminner og kulturmiljøer. Det strategiske målet som skal legges til grunn for arbeidet med denne type miljøverdier er i meldingen formulert som følger (side 93-94):

«Kulturminner og kulturmiljøer skal sikres som ressurs og som grunnlag for opplevelse av historisk kontinuitet, kulturhistorisk og arkitektonisk mangfold og gjenkjennelse og tilhørighet i hverdagen i tråd med en bærekraftig utvikling. Kulturminner og kulturmiljøer skal forvaltes ut fra en samlet livsløpsbetraktning vedrørende de miljø- og ressursmessige konsekvensene av ombruk fremfor bygging av nytt.

Dette skal nås ved følgende resultatmål:

• Det skal sikres et representativt utvalg av kulturminner og kulturmiljøer med stor sosial, geografisk, etnisk og tidsmessig bredde.

• Kulturminner og kulturmiljøer skal sikres og forvaltes som grunnlag for kunnskapsutvikling, stedsidentitet og aktiv bruk.»

6.2.2 Svalbard

I St meld nr 40 (1985-86) Om Svalbard ble bevaring av områdets særegne villmarksnatur fastsatt som ett av de overordnede målene for norsk svalbardpolitikk.

I St meld nr 22 (1994-95) Om miljøvern på Svalbard ble det overordnede målet om bevaring av Svalbards villmarksnatur presisert og utdypet som følger (side 78):

«Etter regjeringens oppfatning bør Norge ha et høyt ambisjonsnivå for miljøvernforvaltningen på Svalbard. Svalbard bør på bakgrunn av sine dokumenterte miljøverdier, fremstå blant de best forvaltede villmarksområder i verden.

En slik målsetning stiller krav innenfor følgende områder:

1. Opprettholdelse av miljøets tilnærmede uberørthet når det gjelder sammenhengende villmark, flora og fauna og kulturminner.

2. Et uttømmende og strengt regelverk som setter klare rammer for all virksomhet på øygruppen.

3. En velordnet registrering og overvåkning av sentrale miljøkomponenter.

4. Aktive vernetiltak overfor en del prioriterte kulturminner

5. Et effektivt håndhevelsesapparat for oppdagelse og straffeforfølgelse av ovetredelser.

6. En forvaltningsrettet miljøforskning for å øke kunnskapen om sammenhengene i miljøet.

7. Et internasjonalt samarbeid for å beskytte trekkende arter og hindre langtransportert forurensning.

8. Opprydding og oppretting av tidligere inngrep og ødeleggelse av miljøet med hensyn til forurensing, forsøpling og ressursødeleggelse.»

I Innst S nr 11 (1995-96) vises det til at Norge gjennom svalbardtraktaten har påtatt seg et viktig internasjonalt ansvar for forvaltningen av dette sårbare området. Komiteen uttalte videre at ved konflikt med andre interesser på Svalbard mener komiteen at miljøvernhensyn skal veie tyngst (jf kap 5.3.2).

I St meld nr 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling blir det på ny stadfestet at

«Regjeringen vil at Svalbard skal framstå som et av de best forvaltede villmarksområdene i verden».

Videre slås det fast at målet om å bevare villmarksnaturen, og at miljøhensynene skal veie tyngst ved konflikt med andre interesser, sammen med Stortingets og Regjeringens andre overordnede målsetninger for Svalbard skal legges til grunn for arbeidet med å utforme nytt regelverk.

I meldingen varsles den nye viltforskriften som ble vedtatt ved kgl res 24 mai 1996. I denne forbindelse heter det i meldingen at

«ut fra prinsippet om å ivareta den upåvirkete villmarksnaturen, er det viktig med en forsiktig beskatning som ikke endrer den naturlige utviklingen av bestandene.»

Når det gjelder jakt på rein, understrekes spesielt viktige forskjeller i forhold til hjorteviltforvaltningen på fastlandet, hvor jakten i tillegg til rekreasjon og ressursutnytting, brukes som virkemiddel for å regulere bestandene i forhold til beitegrunnlaget. På Svalbard er det ikke behov for bestandsregulering, og sammen med hovedmålsettingen om å ivareta den upåvirkede villmarksnaturen, er målet

«å gjennomføre en begrenset beskatning som ikke påvirker bestandsstrukturen i de enkelte populasjoner.»

Den opprinnelige hensikten med å opprette nasjonalparkene og de store reservatene fremgår av foredraget til kgl res av 1 juni 1973 (side 24).

«Hovedformålet med vernevedtakene er å bevare områdene og det dyre- og planteliv som er knyttet til dem, på grunn av deres egenverdi og for vitenskapelige og pedagogiske formål. Dessuten er det et viktig formål – spesielt i nasjonalparkene – å gi muligheter for friluftsliv i urørt og særpreget villmarksnatur.»

Foredraget understreker bevaring av Svalbards uberørte natur og villmarkspreg som et sentralt vernemotiv. Dette knyttes igjen til den vitenskapelige og opplevelsesmessige verdien av uberørt natur. Det heter således at De arktiske landområdene hører også til de siste gjenværende urørte økosystemer på jorden. Som sådanne har de betydelig vitenskapelig verdi (s 5).

Da verneområdene ble opprettet i 1973, var det fortsatt aktivitet og forventninger knyttet til olje- og gassleting på Svalbard. Det går også klart fram av foredraget at vernet betraktes som et viktig virkemiddel for å sikre de mest verdifulle delene av Svalbard mot naturinngrep, forstyrrelser og forurensning knyttet til industriell virksomhet.

I St meld nr 22 (1994-95) understrekes behovet for å klarlegge om dagens verneområder i tilstrekkelig grad sikrer de verdier vi ønsker å ivareta. I meldingen pekes det spesielt på tre forhold som bør vurderes nærmere:

• Er alle naturtyper representert i verneområdene?

• Gir dagens verneområder et effektivt vern mot naturødeleggelse og inngrep på Svalbard?

• Ivaretar verneområdene den nære koplingen mellom økosystemene i havet, i drivisen og på land?

I sin innstilling til St meld nr 22 (Innst S nr 11 1995-96) peker Stortingets energi- og miljøkomite på at lite av landområdene som har biologisk produksjon er vernet, og at uten vern av noen av disse områdene risikerer man at svært verdifulle områder går tapt. På bakgrunn av dette fremmet komiteen følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til nye verneområder på Svalbard der viktige landområder med biologisk produksjon sikres vern.»

I komiteens innstilling heter det videre:

«Komiteen vil videre peke på den essensielle betydning de marine områdene har for Svalbards økosystemer og vil på denne bakgrunn be om at Regjeringen særskilt vurderer behovet for ytterligere marint vern.»

For forvaltningen av Svalbards kulturminneressurser er det satt følgende mål i St meld nr 22 (1994-95):

«Kulturminnevernets hovedoppgave er å sørge for å bevare et representativt utvalg kulturmiljøer og kulturminner. Kulturminner er en ikke fornybar ressurs. På grunn av at kulturminnene på Svalbard er utsatt for en sterk og uforutsigbar nedbryting, er det nødvendig å sikre et større antall av samme type kulturminner for bevaring» (side 56).

6.3 Vern og forvaltning av arter

6.3.1 Generelt

Som en hovedregel reduseres det biologiske mangfoldet etter hvert som en beveger seg nordover. På Svalbard er artsmangfoldet lavt sammenliknet med fastlandet og enda sørligere breddegrader, men antall individer av hver art kan være stort. Typisk for mange av disse artene er at de har særskilte tilpasninger (økologiske, fysiologiske og adferdsmessige) til et hardt og skiftende klima og til ekstreme årsvariasjoner i lys.

Selv om Svalbard generelt sett er artsfattig, skiller enkelte biotoper seg ut ved å ha like mange arter som i tempererte strøk. Et godt eksempel er havbunnen. I Svalbards farvann er det påvist drøyt 1000 forskjellige arter på havbunnen. Bløtdyr (muslinger og skjell), krepsdyr, børstemarker og polyppdyr utgjør hovedmengden av disse artene. Tilsammen er det påvist 13-1400 forskjellige virvelløse dyr i det marine miljøet ved Svalbard, og 63 arter fisk. Sjøpattedyr er vanlig forekommende på Svalbard og det er registrert i alt 6 selarter og 11 hvalarter. Bare et fåtall av disse er vanlig forekommende og reproduserer i området.

Det er også registrert 163 arter bentiske makroalger (tang og tare som er festet på bunnen), og 193 arter mikroalger (frittsvevende i vannmassene) som står for det meste av planteproduksjonen i havet.

På land er artsmangfoldet lavere enn i havet fordi klimaet er langt mer skiftende og hardt. Allikevel er det registrert ialt 183 arter fugl (derav mange bare på Bjørnøya)og 2 arter land-pattedyr. Til sammmenlikning er det registrert 447 arter fugl og 46 arter pattedyr på fastlandet. Årsaken til det høye antall observasjoner av fugl er Svalbards beliggenhet langt til havs. Det er velkjent at øyer langt til havs tiltrekker fugl som kommer på avveier. En regner med at ca 25 arter fugl er regulært forekommende på øygruppen.

Det er innført en del arter til Svalbard både med og uten hensikt. Innførte arter som moskusfe og hare er dødd ut. Østmarkmus som er innført utilsiktet, ser ut til å ha slått seg til permanent i enkelte av fuglefjellene rundt Isfjorden.

Av karplanter er det påvist 173 arter, på fastlandet til sammenlikning ca 1200 arter. Moser er relativt hyppig forekommende med 373 arter. Det samme gjelder sopp og lav som er representert med henholdsvis 624 og 597 arter. Den mest artsrike gruppen ser imidlertid ut til å være land- og ferskvannsalger med ialt 766 registrerte arter.

Det er således påvist ialt 2885 arter planter og 2882 arter dyr på Svalbard. I tillegg må man regne med at det finnes arter som ennå ikke er påvist. Det er imidlertid få av disse som bare finnes på Svalbard (endemiske). Blant de laverestående dyr og planter er systematikken ofte uklar, og det er vanskelig å ha noen klar formening om hvilke som er endemiske for Svalbard. Blant karplanter er det mindre enn 5 som er endemiske arter, og blant fugl og pattedyr er det ingen. Svalbardrein og Svalbardrypa er endemiske underarter, og har utviklet sine særtrekk fordi de har vært isolert på øygruppen i flere tusen år uten at det har vært innblandet nytt genetisk materiale utenfra.

Kilde: Evaluering av områdevernet på Svalbard, representativitet og behov for ytterligere vern. Fredrik Theisen og Odd Willy Brude Norsk Polarinstitutt 1998.

6.3.2 Vern og forvaltning av Svalbards planteliv

6.3.2.1 Miljøtilstand

På Svalbard, som i store deler av Arktis forøvrig, er andelen av landområder som har produktiv vegetasjon liten, det er dårlig næringstilgang og den korte vekstsesongen begrenser planteveksten. Sammenhengende vegetasjon finnes i lavlandsområdene langs kysten og i isfrie dalfører. Mindre enn 10 % av landarealet har biologisk produksjon av betydning og biologisk produksjon og mangfold er ofte konsentrert i små områder, se figur 6.1.

Botanisk museum, Universitetet i Oslo og Norsk Polarinstitutt samarbeider om å utarbeide en liste over sårbare/truede karplanter på Svalbard. Den foreløpige listen viser at fem av de ni truede artene ligger ved de varme kildene i Bockfjorden i Nordvest-Spitsbergen nasjonalpark, se figur 6.2. De andre kjente forekomstene av truede arter ligger utenfor nasjonalparker og reservater, men noen ligger i plantefredningsområdene. De artene som kategoriseres som sårbare arter forekommer i stor grad i indre fjordsone utenfor verneområdene.

Som beskrevet i kap 3.1, er plantelivet tilpasset det harde klimaet og de ekstreme svingningene i temperatur, lys og næringstilgang som kjennetegner polarområdene. Endel særtrekk ved vegetasjonen gjør den imidlertid sårbar overfor visse typer menneskelig påvirkning. Ferdsel kan føre til brudd i vegetasjonsdekket, og den lave produksjonen fører til langsom revegetering der det har skjedd skade. Permafrosten gjør at områder med sammenhengende vegetasjonsdekke er spesielt sårbart fordi skader ødelegger den isolerende virkningen, underlaget tiner og eroderes. I perioden etter at frosten har kommet og før snøen har lagt seg som et beskyttende lag, er plantene sprø av frost og det er i tillegg til fare for brudd i vegetasjonsdekket også stor fare for skade på den enkelte vekst eller plante ved at noen tråkker eller kjører over vegetasjonen.

6.3.2.2 Gjeldende rett, Svalbard og fastlandet

Naturvernforskriftens § 3, som gir generelle regler om ferdsel, oppstiller i annet ledd en plikt til ikke unødig å skade planter på Svalbard og annen virksomhet. I tillegg omfattes planter av naturmiljøet i § 3 første ledd annet punktum, hvor aktsomhetsplikten knyttes til både ferdsel og annen virksomhet.

For virksomhet som er meldepliktig etter naturvernforskriften kap III, kan det settes krav av hensyn til plantelivet, jf §§ 10 og 11. En virksomhet kan forbys helt etter § 10 annet ledd hvis den kan skade særpregede botaniske forekomster. På fastlandet har vegetasjonen ikke det samme vernet som på Svalbard. I naturvernloven § 1 annet ledd er det en generell aktsomhetsplikt ved omgang med naturen, men bestemmelsene er ikke utformet på en slik måte at man kan si at man har en rettslig plikt til å unngå unødig skade på planter.

I medhold av § 4 i svalbardloven er det opprettet 3 plantefredningsområder og en forskrift om artsvern av en planteart på Svalbard. Planter er også gitt vern i nasjonalparkene, naturreservatene og fuglereservatene.

De to første plantefredningsområdene ble opprettet ved kgl res 26 februar 1932. Område nr 1 er nord og øst for Dicksonfjorden og Sassenfjorden, og område nr 2 er mellom Colesdalen og Adventdalen. Plantevekst i områdene er fredet mot innsamling og ødeleggelse, jf § 1. Forskriften gjør imidlertid unntak fra fredningen for utøvelse av bergverksdrift eller annen næringsdrift, jf § 2. Den gir også departementet adgang til å gi dispensasjon i spesielt vitenskapelig øyemed.

Ossian Sars plantefredningsområde ved Kongsfjorden ble opprettet ved kgl res 17 februar 1984. Formålet er å bevare områdets frodige vegetasjon med flere sjeldne og kravfulle plantearter. Bestemmelsen i avsnitt IV angir innholdet av vernet og lyder:

1. Alle planter er fredet mot innsamling, skade og ødeleggelse av enhver art, dog ikke slik påvirkning som følger av ferdsel til fots.

2. Innføring av nye plantearter er ikke tillatt.

3. All forurensning og forsøpling er forbudt.

4. Teltslagning er forbudt.

Sysselmannen har adgang til å gjøre unntak fra fredningen når formålet med fredningen krever det, samt for vitenskapelige undersøkelser, innsamling av planter til undervisnings- og demonstrasjonsformål, arbeider av vesentlig samfunnsmessig betydning og i andre særlige tilfeller, når disse ikke strider mot formålet med fredningen. Vernebestemmelsens punkt 2 er spesiell i den forstand at den gjør området til det eneste stedet på Svalbard hvor det er et totalforbud mot forurensning og forsøpling.

Purpurkarse er artsvernet på hele Svalbard, jf avsnitt III i kgl res 25 februar 1983. Forskriften gjelder også for fastlandet. Arten er fredet mot innsamling, skade og ødeleggelse av enhver art. Miljøverndepartementet kan gjøre unntak ved dispensasjon for vitenskapelige undersøkelser og arbeider eller tiltak av vesentlig samfunnsmessig betydning eller når formålet med vernet krever det.

Verneområdebestemmelsene fra forskriften fastsatt ved kgl res 1 juni 1973 gir plantelivet vern i henholdsvis nasjonalparker, naturreservater og fuglereservater: Planter og fossiler må ikke fjernes og skal være fredet mot skader og ødeleggelser av enhver art som ikke skyldes vanlig ferdsel. Nye plantearter må ikke innføres.. Unntak kan gjøres for vitenskapelige undersøkelser eller dersom særlige grunner foreligger.

6.3.2.3 Internasjonale forpliktelser

6.3.3 Vern og forvaltning av Svalbards dyreliv

6.3.3.1 Gjeldende rett, Svalbard og fastlandet

Hovedprinsippet i gjeldende rett er at alt vilt og ferskvannsfisk på Svalbard er fredet med mindre annet er bestemt i forskriftene eller ved vedtak med hjemmel i forskriftene, jf forskrift 24 mai 1996 nr 516 om forvaltning av vilt på Svalbard (viltforskriften) § 3, forskrift 31 januar 1997 nr 11 om forvaltning av røye og ferskvannsorganismer (røyeforskriften) § 3, og § 4 i forskrift om forvaltning av vilt og ferskvannsfisk på Svalbard og Jan Mayen fastsatt ved kgl res 11 august 1978 som gjelder for sjøpattedyr på Svalbard og for all vilt og fisk på Jan Mayen (jakt- og fiskeforskriften). Omtalen av jakt- og fiskeforskriften nedenfor tar bare sikte på sjøpattedyrene. I forhold til viltforskriften omfatter begrepet vilt alle viltlevende fugler og landpattedyr. Fredningsprinsippet gjelder også på fastlandet, jf lov 29 mai 1981 nr 38 om viltet § 3 og for innlandsfisk, jf lov om laksefisk og innlandsfisk m v 15 mai 1992 nr 47 § 4.

På Svalbard skal viltet forvaltes på en slik måte at viltbestandene kan utvikle seg mest mulig naturlig og derved bidra til å opprettholde villmarksnaturen. Regulering av jakt og fangst på fastlandet er motivert i både ressursutnytting, friluftsliv og bestandsregulering. Jaktens betydning for å regulere hjorteviltbestanden, skyldes at redusert rovviltbestand, fragmentering av leveområder og endringer i skogsdriften har gjort det nødvendig med avskyting for å tilpasse hjorteviltbestandene i forhold til beitegrunnlaget. Disse hensynene gjør seg ikke gjeldende på Svalbard, hvor jakten er knyttet til ressursutnytting og friluftsliv.

Viltforskriften har med begrepene mangfold og viltets leveområder som likeverdige komponenter i forhold til viltet selv. Røyeforskriften har samme utgangspunkt, jf § 1. Formålet til jakt- og fiskeforskriften er delt i tre, jf § 1:

1. Opprettholde områdenes naturlige artsrikdom.

2. Bevare balansen mellom artene og deres naturgrunnlag og mellom artene innbyrdes.

3. Regulere en økologisk forsvarlig høsting av vilt og ferskvannsfisk.

Egg og dun er fredet etter viltforskriftens § 3 sammen med viltet. Sanking av dun kan foregå i perioden 16.8 – 31.10 hvert år. Utenfor den angitte tiden kan sysselmannen gi regler om egg- og dunsanking. Det er i hovedsak fangstmennene som driver med egg- og dunsanking, jf § 9. Sysselmannen har kontakt med fangstmennene og gir nødvendige dispensasjoner gjennom enkeltvedtak.

Med fredningen som utgangspunkt er det åpnet for et begrenset jakt og fiske. Etter viltforskriften må man ha jaktkort for å kunne jakte, jf § 21, og etter røyeforskriften må man ha fiskekort, jf § 13. De som har løst jakt- eller fiskekort kan jakte/fiske etter de arter som er tatt ut til høsting. Høstingen kan begrenses til ulike områder, tider, kvoter, jeger- og fiskerantall, begrensninger innen arten (f eks tillatelse til å jakte på hanner, hunner eller yngre dyr), jf viltforskr §§ 6-8 og 22 og røyeforskriftens § 13. Det kan ikke fastsettes jakttid i hekke- eller yngletiden, jf § 7. Om jaktbare arter og jakttidsrammer gjelder forskr 26 mai 1997 nr 531, og de alminnelige jakttider for jaktsesongene 1 mai 1997 – 30 april 2002 er fastsatt i forskr 18 juni 1997 nr 623.

Jakt- og fiskekortordningen og vilkårene som knyttes til jaktretten, er blant annet et virkemiddel for å kartlegge beskatningstrykket slik at en ikke overstiger den årlige bestandstilveksten eller overbeskatter enkeltpopulasjoner.

Om jakt- og fangstutøvelse gjelder nærmere regler i forskr 18 juni 1997 nr 622. Etter viltforskriften kan Miljøverndepartementet vedta at den som ønsker å jakte, skal ha bestått jegerprøve, jf § 18. Forslag til forskrift om krav til jegerprøven ble sendt på alminnelig høring høsten 1998, sammen med forslag til forskrift om innholdet i prøven mv. Det er foreslått at den som kan dokumentere at han eller hun fyller vilkårene for tilsvarende jakt i sitt hjemland eller er registrert i norsk jegerregister, fritas fra krav om jegerprøve.

Jakten skal utøves på en måte som ikke påfører det enkelte dyr unødig lidelse, jf § 15 om human jakt.

Bil, snøscooter, luftfartøy eller annet motorkjøretøy, bortsett fra båt – se nedenfor, kan ikke brukes til lokalisering eller forfølgning av vilt eller til avledning av viltets oppmerksomhet fra jegeren, jf § 19. I tillegg er det forbudt å løsne skudd fra luftfartøy eller motorkjøretøy.

På Svalbard kan man jakte fra båt, med mindre sysselmannen fastsetter begrensninger for områder, tidsrom eller arter, jf § 20.

På fastlandet er det forbudt å bruke motorbåt til jakt innen en avstand av 2 kilometer fra land, jf viltlovens § 21. Det er også forbudt å bruke bil, scooter eller annet motorisert fartøy til jakt.

Viltforskriften har hjemmel for biotopvern, hvor en fredning vil innebære et forbud mot anlegg, bygging og annen virksomhet, herunder ferdsel, jf § 5. I jakt- og fiskeforskriften har man ingen tilsvarende adgang til å bevare sjøpattedyrenes leveområder, men man kan hindre ferdsel i gitte områder med hjemmel i naturvernforskriftens §§ 3 og 4 blant annet for å beskytte dyrelivet. Denne adgangen ble benyttet for Kong Karls land for å beskytte isbjørns viktigste hilokalitet på Svalbard, jf forskrift om ferdselsforbud på Kong Karls land, gitt av sysselmannen 1 juli 1985. På fastlandet gir viltloven tilsvarende adgang til biotopvern som viltforskriften for Svalbard. I tillegg krever viltloven at viltinteressene skal innpasses i oversiktsplanleggingen etter plan- og bygningsloven, jf viltloven § 5.

Den som ønsker å foreta inngrep i røyeførende vassdrag som kan påvirke røyebestanden må melde tiltaket etter naturvernforskriftens kap III om virksomhet, jf røyeforskriftens § 6.

Viltforskriften inneholder bestemmelse om straffritak for felling ved fare for skade på person eller for å avverge betydelig materiell skade, jf § 11. Bestemmelsen er i første rekke ment som hjemmel til felling av skadetruende isbjørn, men omfatter alle viltarter, og avliving av rabiesrev kan også være et praktisk eksempel. Jakt- og fiskeforskriften setter vilkår om akutt fare for alvorlig personskade eller betydelige materiell skade. I spørsmålet om hva som er betydelig materiell skade har Høyesterett uttalt (Rt 1988 s. 875) at det må stilles strenge krav for at materiell skade skal kunne gi rettmessig felling av isbjørn. Bestemmelsen suppleres av alminnelig strafferett, jf straffeloven §§ 47 og 48 om nødrett og nødverge. Når det gjelder reglene på fastlandet se kap 6.3.4.9.

Sysselmannen kan gi tillatelse til å felle dyr som tar opphold i eller ved bosettinger, dersom dyret medfører fare for skade på person eller betydelig materiell skade, jf viltforskriften § 12.

Forstyrrelse av isbjørn er forbudt med hjemmel i viltforskriften, dersom bjørnen blir forstyrret eller uroet på en måte som kan medføre fare for såvel isbjørn som mennesker, jf § 3 fjerde ledd. Bestemmelsen var ny ved fastsettelsen av viltforskriften.

6.3.3.2 Regulering av saltvannsfiske

Fiske i Svalbards territorialfarvann og indre farvann reguleres av forskrifter gitt i medhold av Svalbardlovens § 4, mens fiske i fiskevernsonen reguleres av forskrifter gitt med hjemmel i lov om Norges økonomiske sone (soneloven).

Saltvannsfiskeloven får i utgangspunktet ikke anvendelse på Svalbard. Det er imidlertid ved kgl res av 6 juni 1997 bestemt at kapittel V om orden på fangstfelt mv kapittel VI om berging av redskap, og kapittel VIII om erstatning i lov av 3 juni 1983 nr 40 om saltvannsfiske mv gjelder for fiske i Svalbards territorialfarvann og indre farvann.

I henhold til forskrift av 28 april 1978 om regulering av fiske i Svalbards territorialfarvann og indre farvann § 1, som er fastsatt ved kgl res i medhold av Svalbardloven § 4, kan Fiskeridepartementet fastsette forbud mot å drive fiske i nærmere bestemte områder for å beskytte oppveksten av ungfisk og sikre rekruttering til bestandene. § 1 omfatter en rekke reguleringsfullmakter (bestemmelser om bl a maskevidde, bifangst, minstemål og største tillatte fangstmengde). Tilsvarende reguleringsfullmakter er fastsatt i § 3 i forskrift 3 juni 1977 om fiskevernsonen ved Svalbard.

Ved forskrift 19 juli 1996 ble det innført regulering av rekefiske i Svalbards territorialfarvann og indre farvann og i fiskevernsonen. Fisket ble regulert bl a ved innsatsbegrensninger, dvs begrensninger på antall fartøyer som kan delta. Bakgrunnen for at man valgte denne reguleringsformen og ikke en kvoteregulering for torsk, er bl a at det ikke er fastsatt total tillatt fangstmengde for reker. Reguleringen av rekefisket er basert på prinsippet om tradisjonelt fiske i en gitt periode, og innebærer at bare fartøyer fra Norge, Russland, Canada, Estland, Litauen, EU, Grønland, Færøyene og Island kan delta i rekefisket.

Begrunnelsen for å innføre innsatsregulering av rekefisket ved Svalbard i 1996 var å hindre ekspansjon i dette fisket. Man fant imidlertid etterhvert at en slik begrensning i antall fartøyer ikke ville være et tilstrekkelig tiltak for å hindre ekspansjon i rekefiske da de enkelte fartøyer i realiteten hadde til disposisjon et antall fartøydøgn som langt oversteg tradisjonelt fiske i fiskervernsonen ved Svalbard og i Svalbards territorialfarvann og indre farvann. Forskriften ble derfor endret ved forskrift 9 mai 1997, som innførte begrensninger i antall fiskedøgn i tillegg til begrensinger i antall fartøyer. En lignende regulering ble innført av Den nordvest-Atlantiske fiskeriorganisasjonen (NAFO) i rekefisket ved Flemish Cap i Canada i 1996.

Det er også lagt begrensninger på annet fiske. Pr 1999 er det innført årlige forskrifter om forbud mot å fiske lodde, uer, blåkveite og norsk vårgytende sild i Svalbards territorialfarvann og indre farvann og i fiskevernsonen.

I tillegg til innsatsregulering er det både i fiskevernsonen og i Svalbards territorialfarvann og indre farvann fastsatt bestemmelser om utøvelse av fisket, bl a bifangst, minstemål, maskevidde, forbud mot utkast av fisk, rapporteringsplikt, kontroll og håndheving, jf forskift 28 april 1978. Det er kystvakten som kontrollerer og overvåker at fisket foregår i tråd med fastsatte reguleringer.

Stenging av felt benyttes som virkemiddel i tilfeller med stor innblanding av yngel i fangstene. Det er dessuten fastsatt regelverk for bruk av ny fangstteknologi, som f eks sorteringsrist i reketrål og torsketrål. Det er tillatt å drive fiske i områder som er stengt fordi innblandingen av yngel er for stor, dersom man har installert sorteringsrist i trålen.

6.3.3.3 Internasjonale forpliktelser

6.3.3.4 Miljøvernsamarbeid under Arktisk råd

Programmet for vern av arktisk flora og fauna, Conservation of Arctic Flora and Fauna (CAFF) har i særlig grad fokusert på habitatvern/vern av områder og forvaltningsstrategier for utvalgte arter. Miljøvernministerene i de åtte arktiske statene vedtok i 1996 en strategi og et handlingsplan for et sirkumpolart nettverk av verneområder som landene nå arbeider med å følge opp. Likeledes er forvaltningsplaner for enkelte arktiske sjøfuglarter under arbeid. Overvåking av biologisk mangfold, samt spørsmål omkring vern og forvaltningsregimer for marine områder er blant nye satsingsområder. CAFF vil til utenriksministermøtet i Arktisk Råd i 2000 legge fram en CAFF Overview Report som omhandler status og trender for arktis flora og fauna.

6.3.4 Utvalgets vurderinger

6.3.4.1 Lovfesting av fredningsprinsippet for alle arter

Fredningsprinsippet er det klareste rettslige uttrykk for ønsket om å beskytte de forskjellige arter av flora og fauna og det samlede biologiske mangfold. Det bidrar til å sette fokus på artene og deres betydning i økosystemene istedenfor på menneskenes utnytting av dem. Rettslig sett innebærer fredningsprinsippet at menneskelige inngrep i flora og fauna må ha hjemmel i lov. Fredningsprinsippet kan også forstås som en skranke mot utryddelse av arter, slik at en fullmakt i loven til å åpne for beskatning ikke må brukes så langt at man ikke opprettholder levedyktige bestander av de forskjellige arter.

I fastlandslovgivningen er fredningsprinsippet lovfestet for landpattedyr og fugler, amfibier og krypdyr (vilt), jf viltloven § 3 første ledd jf § 2. For fisk er fredningsprinsippet lovfestet for anadrome laksefisk (i praksis laks, sjøørret og sjørøye) og for annen fisk i vassdrag og deler av vassdrag hvor det går anadrome laksefisk, jf lov 15 mai 1992 nr 47 om laksefisk og innlandsfisk m v § 4. For andre dyreklasser og arter og for floraen er det ikke lovfestet noe fredningsprinsipp. For isbjørn gir lov 22 mars 1957 nr 4 om fangst av isbjørn ikke uttrykk for noe fredningsprinsipp, og loven står slik sett i en viss motsetning til viltloven. På Svalbard er fredningsprinsippet fastslått for fugler og landpattedyr i viltforskr § 3 og for røye i røyeforskr § 3.

Norge er bundet av internasjonale konvensjoner som til dels forplikter til å innføre et fredningsprinsipp. Bernkonvensjonen 19 september 1979 forplikter til strenge vernetiltak etter konvensjonens artikkel 6 for alle arter oppført i vedlegg II til konvensjonen. For Svalbards del har dette betydning for isbjørn, hvalross og en rekke fuglearter. For arter som er oppført på konvensjonens vedlegg III (bl a storkobbe og ringsel), kreves det tiltak for å sikre en kontrollert og begrenset utnytting som gjør at bestanden opprettholdes, sml utk § 23 annet ledd.

Både de eksisterende regler og de miljømål som følger av St meld nr 22 (1994-95), jf Innst S nr 11 (1996-97), gjør at utvalget finner det klart at miljøvernloven bør bygge på fredningsprinsippet, som bør komme klart til uttrykk i loven. Spørsmålet er dermed hvilke klasser og arter av flora og fauna som fredningsprinsippet bør lovfestes for.

Utvalget foreslår et generelt fredningsprinsipp som i utgangspunktet omfatter alle arter, både marine og terrestriske. Dette blir knesatt i utk § 24, jf definisjonene av flora og fauna i utk § 3. Forslaget markerer de ulike arters likeverdighet for bevaring av økologisk mangfold og sammenhengen mellom artene i økosystemet, herunder sammenhengen mellom økosystemet i havet og på land, som er karakteristisk for Svalbard. Vi viser ellers til kap 6.3.4.4 nedenfor når det gjelder lovens anvendelse på marine arter. I tillegg til den prinsipielle, økologisk baserte begrunnelsen for et generelt fredningsprinsipp vil utvalget vise til at dette vil gi en mer oversiktlig regulering totalt sett.

Utvalgets forslag betyr en vesentlig utvidelse når det gjelder artsfredningen på Svalbard, som vil gjelde også for planter og andre dyr enn landpattedyr og fugler. På samme måte er det en vesentlig utvidelse i forhold til artsfredningen på fastlandet. Bare bakterier og virus vil falle helt utenfor fredningsprinsippet som utvalget foreslår, jf definisjonene av flora og fauna i utk § 3.

For dyr innebærer fredningsprinsippet at det ikke er tillatt å jage, fange, skade eller avlive dem eller skade egg, reir eller hi, uten at dette har særskilt hjemmel. For floraen vil fredningsprinsippet innebære at det som utgangspunkt ikke er tillatt å ødelegge eller fjerne planter eller plantedeler. Men både for planter og dyr er det behov for visse unntak fra fredningsprinsippet.

6.3.4.2 Generelt om unntak fra fredningsprinsippet

I praksis er det sjelden aktuelt med et absolutt fredningsprinsipp, annet enn for sjeldne eller sårbare arter. Skal det være menneskelig virksomhet på Svalbard, slik det er forutsatt både i målene for svalbardpolitikken og i svalbardtraktaten, må det gjøres visse unntak. Dette vil utvalget diskutere nærmere under kap 6.3.4.3 for florafredningen og under kap 6.3.4.5 for faunafredningen.

Unntak fra fredningsprinsippet kan gjelde avliving eller forstyrrelse og beskadigelse. Lovlig menneskelig virksomhet vil ofte føre med seg en viss forstyrrelse av flora og fauna som nødvendig konsekvens, men omfanget av forstyrrelsene kan begrenses ved å tilpasse virksomheten til naturmiljøet. Selv ordinær ferdsel til fots vil kunne skade plantedekket, særlig hvis det er tale om gjentatt ferdsel i samme spor.

Når fredningsprinsippet er det rettslige utgangspunkt, må adgangen til avliving knyttes til bestemte kriterier. Etter hvert som teknologien har utviklet seg, er det mange eksempler på at en fri adgang til å beskatte (avlive) en art fort kan bli en trussel mot artens eksistens. Lenge før beskatningen blir så sterk, kan det inntre endringer i det naturlige økosystemet fordi balansen mellom bestanden av forskjellige arter blir endret. Begrensningene i adgangen til avliving kan særlig gjelde omfang (f eks kvotereguleringer) eller formål. Reelt sett kan også det også begrense uttaket dersom adgangen til avliving kanaliseres til bestemte personer eller grupper, eller dersom bruken av innsatsfaktorer som redskaper, fartøyer mv begrenses.

Avliving kan skje for forskjellige formål. Høsting skjer med sikte på konsumpsjon. Avlivingen kan bidra til bestandsregulering der en art som følge av andre menneskelige inngrep har mistet sine naturlige fiender. Det kan også skje for mer statuspregete formål (troféjakt). Avliving kan videre skje for vitenskapelige formål, av dyrevernhensyn (for å unngå ekstra lidelse hos et dyr som allerede er skadet), eller for å forebygge skade som ellers kunne bli voldt på mennesker eller eiendom. Denne oversikten er nok til å vise at de forskjellige formålene med avliving kan ha ulik verdi.

Når det gjelder avliving ut fra dyrevernhensyn, bemerker utvalget at dyrevernloven 20 desember 1974 nr 73 også gjelder for Svalbard, jf lovens § 33. Dyrevernloven § 6 annet ledd gir enhver rett til å avlive dyret på human måte i samsvar med lovens § 10, dersom det er synlig sykt, skadet eller hjelpeløst, og det er klart at dyret ikke kan leve eller bli friskt, og avliving er nødvendig for å spare det for fortsatt lidelse. Men storvilt må etter dyrevernlovens bestemmelse ikke avlives dersom det er mulig å få tak i politi innen rimelig tid. Etter forskr 11 august 1978 § 6 tredje ledd (som ikke er videreført i viltforskriften) var det imidlertid nødvendig med tillatelse fra sysselmannen til å felle skadet eller lidende vilt. Høyesterett tok i en kjennelse i Rt 1988 s 872, som gjaldt felling av skadet isbjørn på Hopen, stilling til flere spørsmål som disse reglene reiser på Svalbard. Høyesterett la til grunn at det kan forekomme tilfelle hvor dyrevernlovens regel gir adgang til felling uten at det var gitt tillatelse etter 1978-forskriften. Varslingskravet etter dyrevernloven § 6 annet ledd, som etter loven gjelder for storvilt, vil få anvendelse i forhold til både svalbardrein og isbjørn.

Bruk av bedøvende midler innebærer også en forstyrrelse som er et inngrep i fredningsprinsippet. Dette kan likevel være aktuelt ved vitenskapelige undersøkelser (særlig i samband med merking) eller ved forvaltningsoppgaver, f eks når rein bedøves for å kunne fjerne tauverk og vaier fra geviret ut fra dyrevernhensyn. I slike tilfelle vil det være adgang til å gi tillatelse etter utk § 37, henholdsvis hjemmel i dyrevernloven § 6 første ledd.

6.3.4.3 Begrensninger i florafredningen

I forhold til florafredningen anser utvalget uten videre at det er nødvendig med et unntak for slitasjeskader som normalt følger av lovlig ferdsel og godkjent virksomhet, jf utk § 25 annet ledd. Men i en tillatelse til godkjent virksomhet etter utk §§ 56 eller 57 vil det være aktuelt å sette vilkår for å begrense slitasjen. Utk § 60 vil gi adgang til å sette slike vilkår. Det kan også være aktuelt å avslå en søknad om tillatelse på grunn at de skader på plantedekket som tiltaket vil medføre.

I de to såkalte plantefredningsområdene fra 1932, som omfatter noen av de mest beferdete områdene på Svalbard, er det et alminnelig forbud mot innsamling og ødeleggelse av planteveksten (unntatt for skade som nødvendig følge av bergverksdrift eller annen næringsvirksomhet), jf forskr 26 februar 1932 § 1. Denne hovedregelen synes å ha preget folks holdning til plantelivet på Svalbard, først og fremst blant fastboende, men også blant tilreisende. Det gjør at f eks blomsterplukking praktisk talt ikke forekommer, og medfører reelt sett en god beskyttelse av floraen. Når det skal utformes generelle regler for Svalbard, vil utvalget finne det uheldig dersom ikke dette reelle vernet blir videreført. På denne bakgrunn foreslår utvalget at det ikke åpnes noen adgang til plukking eller innsamling av planter til privat bruk. Ikke minst er dette et viktig signal å gi turister som kommer til Svalbard – et signal som kan ha betydning for holdningen til naturen på Svalbard generelt. Utvalget mener at plantefredningen også må gjøre at det blir forbudt å bruke planter på Svalbard kommersielt.

Utvalget foreslår imidlertid to begrensede unntak fra florafredningen. For det første bør innsamling av flora til bruk i forskning og undervisning være tillatt. Men innsamlingen må ikke gjøre noe vesentlig inngrep i bestanden på stedet. På denne måten unngår man at floraen blir forringet og at sjeldne botaniske forekomster blir utryddet. Utvalget ser ikke grunn til å gjøre innsamling for forsknings- og undervisningsformål avhengig av en særskilt dispensasjon, slik regelen er for plantefredningsområdene fra 1932 (jf forskr 26 februar 1932 § 3).

For det annet foreslår utvalget at innsamling av sopp skal være tillatt, jf utk § 26. Sopplukking vil neppe kunne bli noen reell trusel mot bestanden eller mot det økosystem som soppen er en del av, siden høstingen i praksis bare gjelder fruktlegemet og ikke mycelet (hyfene) i jordbunnen. Utvalget viser ellers særlig til at sopplukking er tradisjon i russiske bosettinger. Utvalget er også kjent med at det skjer en viss sopplukking til bruk i restaurantnæringen i Longyearbyen, og finner ikke tilstrekkelig grunn til å utelukke dette.

6.3.4.4 Særlig om marine arter

Som nevnt i kap 6.3.4.1 mener utvalget at samspillet mellom livet på land og i havet gjør at svalbardmiljøloven også bør gjelde for marine arter. Samtidig vil utvalget foreslå at fiskerimyndighetene ved forskrift skal kunne tillate fiske innenfor Svalbards territorialfarvann med hjemmel i svalbardmiljøloven § 29 slik at bl a det rekefiske som foregår i dag kan fortsette. Utvalget foreslår at det lovfestes at det ved utarbeidelse av slik forskrift, skal legges vekt på å sikre en bærekraftig forvaltning i tråd med vanlige prinsipper for forvaltning av de marine levende ressurser. De deler av saltvannsfiskeloven som gjelder for fiske, (bl a regler om håndheving og kontroll), bør fortsatt gjelde for fiske innenfor fire nm. Utvalget viser i denne sammenheng til at det er tale om et regelverk som må harmoniseres med de regler som ellers gjelder, og hvor noen av virkemidlene går ut over det som miljøvernloven tar sikte på å gi hjemmel for. Med en slik løsning ser utvalget ikke vansker med å la loven gjelde for alle marine arter.

Utvalget ser at utgangspunktene for regelverket for fiske innenfor og utenfor fire nm etter dette forslaget vil være forskjellig, og at det kan anføres prinsipielle argumenter for at forvaltningen av bestander som forflytter seg, bør reguleres med samme utgangspunkt i hele utbredelsesområdet. I de tilfeller der det tillates fiske på arter som fiskes både utenfor og innenfor territorialgrensen, mener utvalget at fiskerimyndighetene bør kunne harmonisere regelverket slik at det ikke får praktiske konsekvenser for utøvelse av fiske og fangst på begge sider av territorialgrensen. Det kan gjøres ved at fiske som ikke er forbudt utenfor territorialgrensen tillates også innenfor, dersom det er forenlig med prinsippet om bærekraftig forvaltning.

Med utgangspunkt i at svalbardmiljøloven omfatter alle arter, mener utvalget at lovforslaget kan bidra til å understreke behovet for en bærekraftig forvaltning av fiskeressursene omkring Svalbard.

Fangst av krepsdyr og skjell vil etter forslaget også reguleres etter svalbardmiljøloven. Det vil etter utvalgets vurdering kunne sikre at man i en eventuell vurdering av om man skal åpne for haneskjelltråling, også vil måtte legge vekt på den skade slik tråling gjør på havbunnen og den betydning dyret har i økosystemet.

For sjøpattedyrene på Svalbard har innføring av fredning vært viktig. Særlig hvalrossen har historisk vært truet av utryddelse på grunn av den beskatning som har skjedd. Hvalrossen har vært fredet siden 1952, og sjøpattedyr ellers siden 1978 (jf forskr 11 august 1978 om forvaltning av vilt og ferskvannsfisk på Svalbard og Jan Mayen § 4 jf § 2). Utvalget mener det er viktig å sikre at sjøpattedyrene på Svalbard fortsatt er fredet, og går inn for at miljøvernloven bør være hjemmelsgrunnlaget for forskrifter om forvaltning av sjøpattedyr. Utvalget har imidlertid kommet til at det bør være ulikt utgangspunkt for de sjøpattedyrene som i all hovedsak er hjemmehørende i Svalbardområdet og utgjør viktige elementer i økosystemet der, dvs hvithval, hvalross, svalbardsteinkobbe, ringsel og storkobbe. De som er hjemmehørende i Svalbardområdet foreslås omfattet av den generelle fredningen i loven som tillater kontrollert og begrenset høsting, mens de øvrige sjøpattedyrene som hovedsakelige har sitt utbredelsesområde utenfor Svalbards territorialfarvann og som sporadisk gjester Svalbard, skal reguleres som annen marin fauna, dvs etter prinsipet om bærekraftig forvaltning, jf ovenfor om fiske.

Utvalget tar ikke med dette stilling til om det administrative ansvar for forvaltningen av sjøpattedyr som er hjemmehørende på Svalbard bør overføres fra Fiskeridepartementet (jf forskrift 11 august 1978 § 20) med underliggende organer til Miljøverndepartementet med underliggende organer. Dette spørsmålet om ansvarsfordelingen mellom departementene hører under Kongen, jf Grunnloven § 12. Det kan likevel reises spørsmål om en slik overføring vil være naturlig, blant annet i lys av at ca 60 % av territorialfarvannet rundt Svalbard omfattes av bestemmelser om områdevern

Når fredningsprinsipppet skal gjelde for marine arter, vil det også omfatte marin flora (tang og tare mv). Utvalget er oppmerksom på at havbunnsvekster lett vil bli påvirket av tråling etter reker og skjell mv. Dette må i tilfelle overveies å tas hensyn til når det fastsettes regler om slik fangst, jf utk § 29. Så langt trålingen er innenfor lovlige rammer, vil det være tale om godkjent virksomhet som fredningsprinsippet ikke er til hinder for, jf utk § 27 annet ledd. Utvalget er kjent med at det er en viss praksis med å sanke tang til mat. Utvalget foreslår at innsamling av tang og tare til privat bruk vil være tillatt, jf utk § 26.

6.3.4.5 Generelle unntak fra faunafredningen

Utvalget ser behov for noen generelle begrensninger i faunafredningen.

Det er ikke til å unngå at encellede dyr og virvelløse dyr kan bli skadet eller drept ved lovlig ferdsel eller godkjent virksomhet. Utvalget foreslår at det tas hensyn til dette ved en egen bestemmelse i utk § 27 annet ledd. Utvalget foreslår videre at det skal være en generell adgang til å avlive virvelløse dyr (og encellede dyr) som volder skade eller er til plage (f eks fluer og mygg). Dette blir ivaretatt gjennom utk § 31 annet ledd.

Smågnagere kan også være til skade eller ulempe der de måtte finnes i bosettingene. De er ikke noen del av Svalbards naturlige fauna, men er kommet med skip fra det europeiske fastland. Utvalget ser det primært som ønskelig at de ikke etablerer seg permanent på Svalbard. På denne bakgrunn foreslår utvalget at det skal være en generell adgang til å avlive smågnagere, jf utk § 31 annet ledd. Vi viser i den sammenheng til at for smågangere gjelder det også på fastlandet særlige unntak fra fredningsprinsippet, jf viltloven § 3 annet ledd.

6.3.4.6 Høsting i form av jakt, fangst og fiske

På Svalbard er det bare aktuelt med jakt på rein, rev og rype (foruten ringsel og storkobbe), samt enkelte trekkfugler. I lys av hovedmålet om å bevare den upåvirkete villmarksnaturen, er det i St meld nr 22 (1994-95) på denne bakgrunn gitt uttrykk for at målet for høstingen må være en begrenset beskatning uten å påvirke bestandsstrukturen i de enkelte populasjoner (s 58). I utvalgets lovforslag blir dette reflektert i utk § 23 annet ledd.

Utvalget foreslår at hjemlene for å gi adgang til og regulere jakt, fangst og fiske i gjeldende regelverk i hovedsak blir ført videre i miljøvernloven. De nærmere regler om adgangen til høstingen bør gis ved forskrift.

I reguleringen av jakt og fangst på pattedyr og fugler er det hittil skilt mellom vedtak om å åpne for jakt og fangst i det hele (jaktbarhet), vedtak om jakttidsrammer og fastsetting av jakttider innenfor de fastsatte jakttidsrammer, jf for fastlandet viltloven § 9 og for Svalbard viltforskr §§ 6-7. For sjøpattedyr er det ikke noe slikt skille i regelverket, jf forskr 11 august 1978 § 4. Det finnes heller ikke i regelverket for innlandsfiske, jf røyeforskr § 12 og for fastlandet innlandsfiskel § 33.

Utvalget mener at det her er rom for forenkling. Det er rimelig å opprettholde et skille mellom vedtak om å åpne for høsting overhodet og fastsetting av høstingstid. Jakttidene etter viltforskriften har til nå vært satt lik jakttidsrammene. Etter utvalgets mening bekrefter dette at det ikke er behov for særskilte vedtak om jakttidsrammer. Utk § 28 er bygd opp i samsvar med dette.

Når det skal tas stilling til hvilke arter som det skal drives jakt og fangst på eller hvilke vassdrag man skal tillate fiske i, og i hvilket tidsrom, mener utvalget at det først og fremst bør vurderes om høstingen kan foregå uten at det får nevneverdig betydning for bestandens sammensetning og naturlige utvikling, jf utk § 28 fjerde ledd. En slik vurderingsnorm faller naturlig dels fordi bevaring er det hovedmål som er satt for bestandene, dels fordi rekreasjon er hovedbegrunnelsen for å tillate jakt på Svalbard. Med ordet nevneverdig foreslår utvalgeten formell oppmyking sammenlignet med den gjeldende regel for fastsetting av jakttid i viltforskr § 7 tredje ledd. Men den gjeldende regel er neppe realistisk når den synes å forutsette at høsting kan skje uten at det påvirker bestandens sammensetning og utvikling overhodet. Når det vurderes hvilke arter som skal være jaktbare, bør det også legges vekt på kjøtt- og skinnverdien og på at jakten ikke skal ha preg av troféjakt.

For enkelte arter kan det reises spørsmål om det er grunn til å lovfeste en absolutt fredning, slik at det ikke kan åpnes for jakt på arten. Utvalget har vurdert dette spørsmålet for isbjørn og hvalross. Tidligere overbeskatning har bragt disse artene nær utryddelse på Svalbard, og det er gjennom flere tiårs fredning (for hvalross siden 1952, for isbjørn siden 1973) at bestandene er bygd opp igjen til et nivå som kan sikre overlevelsen. Det kunne ligge nær å la dette få uttrykk ved en absolutt fredning i miljøvernloven. For isbjørnens del kan de internasjonale forpliktelser etter isbjørnavtalen 15 november 1973, som ikke tillater alminnelig jakt på Svalbard, trekke i samme retning. Nyere forskning kan tyde på at isbjørnen kan bli truet på grunn av høye PCB-verdier. For både isbjørn og hvalross kan det sies at i den alminnelige bevissthet er fremstående symboler for Svalbards fauna. Utvalget har likevel ikke latt dette være avgjørende, for økologisk sett inntar hverken isbjørn eller hvalross noen slik særstilling fremfor andre arter, som kan tenkes å ha mer av en nøkkelfunksjon i økosystemet. Men utvalget forutsetter at hjemmelen i utk § 28 første ledd ikke vil bli brukt til å åpne for jakt på isbjørn eller hvalross, slik at lovforslaget vil gi disse artene det samme vernet som gjeldende lovgivning.

Når det gjelder fastsettingen av jakttid, har det for landpattedyr og fugler etter viltforskriften av 1996 ikke vært adgang til å fastsette jakttid i yngle- eller hekketiden (viltforskr § 7 annet ledd). Det samme gjelder på fastlandet (viltl § 9 annet ledd avslutningsvis). For sjøpattedyrene er det ikke noen slik begrensning i forskriften av 1978, og den gjaldt da heller ikke for landpattedyr og fugler før den nye viltforskriften. Utvalget mener at både god økologisk forvaltning og dyrevernhensyn tilsier yngletidsfredning, og foreslår at viltforskriftens prinsipp videreføres og gjøres gjeldende også for sjøpattedyr og innlandsfisk. Dette prinsippet er også i samsvar med internasjonale konvensjoner (jf Bernkonvensjon art 6 bokstav c).

Etter gjeldende rett er det ikke adgang til å drive jakt og fangst i julen (24-31 desember) og i påsken (langfredag, påskeaften og første påskedag). Utvalget mener at dette mangler en økologisk begrunnelse, og bestemmelsene er derfor utelatt i lovforslaget.

Direktoratet – eller etter delegasjon sysselmannen – bør ha adgang til å begrense omfanget av høstingen på ulike måter. Det kan være aktuelt å fastsette kvoter (både samlet og for den enkelte som høster) og områdebegrensninger. Særlig for innlandsfisk (røye) kan det være aktuelt å begrense høstingen til bestemte vassdrag, siden det kan være tale om genetisk atskilte bestander i forskjellige vassdrag. For jakt kan det være aktuelt å gi forskjellige regler for uttak av hanner, hunner og ungdyr, og begrense høstingstiden til en bestemt del av døgnet eller uken og regulere jegerantallet i område og tid. Også andre tiltak for å regulere omfanget av høstingen for å virkeliggjøre det overordnete prinsippet i utk § 23 kan komme på tale.

Høsting må skje på en måte som ivaretar dyrevernhensyn (human jakt), jf utk § 28 tredje ledd. Det skal skje med de redskaper og på de måter som er tillatt ved forskrift, jf utk § 28 tredje ledd. Dette innebærer bl a at det ikke kan brukes gift til avliving uten at det er hjemlet i en forskrift. Utvalget legger til grunn at det bare vil bli tillatt brukt redskaper som er selektive. Utvalget foreslår opprettholdt et uttrykkelig forbud mot å bruke luftfartøy, luftputefartøy, motorkjøretøy og kunstig lys til høstingen. Dette innebærer at nevnte fremkomstmidler og redskap ikke må brukes til å lokalisere eller forfølge byttet eller avlede dets oppmerksomhet, og det må heller ikke skytes fra slike kjøretøyer eller fartøyer. Derimot bør det selvsagt ikke være noe i veien for å bruke f eks snøscooter til transportformål eller til oppsyn med utsatte feller, innenfor de alminnelige regler i utk §§ 71 flg om motorisert ferdsel på Svalbard.

Innenfor disse rammene bør utgangspunktet være at enhver har rett til å høste vilt og innlandsfisk, jf utk § 30. For å utøve retten til høsting må man løse et kort som angir hva, når og hvor man har rett til å jakte, fangste eller fiske. Nærmere regler om dette og om jegerprøve som vilkår for jaktkort må fastsettes i forskrift. Det bør også være adgang til å stille krav om at den som høster, gir informasjon til sysselmannen om fangsten og eventuelt stiller deler av den (f eks kjeven av reinsdyr) til rådighet for vitenskapelig bruk. Et slikt krav må i tilfelle begrenses til det som kan begrunnes i vitenskapelige og forvaltningsmessige formål for å kunne følge bestanden og dens utvikling. Det kan ikke stilles et slikt krav i den hensikt å dele fangstutbyttet.

Erfaringen har vist at enkelte arter er mer attraktive for jegere enn andre. Det er særlig svalbardrype og svalbardrein som det er interesse for å jakte på. Det har i de siste årene vært fastsatt kvoter for rein, og sysselmannen gjorde også vedtak om kvoter for rype i 1998. Ved fordeling av kvotene bør det etter utvalgets syn være adgang til å favorisere fastboende på Svalbard fremfor tilreisende, fordi rekreasjon og lokal resssursutnytting er hovedbegrunnelsen for å åpne for jakt. Adgangen til forskjellsbehandling kan også brukes for andre arter, f eks fiske etter røye i de mest populære fiskevannene, eller røyefiske med garn, som kan gi relativt stor fangst og derfor bør begrenses. En slik differensiering – og eventuelt utelukkelse av tilreisende – vil være basert på tilknytning til Svalbard og ikke nasjonalitet, og vil derfor ikke være i strid med likebehandlingsprinsippet i svalbardtraktaten.

6.3.4.7 Enerett til høsting – fangstmannsområder

Fangstmannstradisjonen er en viktig del av Svalbards historie og kultur. De senere år er det maksimalt 5-6 personer som har overvintret i egne eller statseide fangsthytter.

Utvalget mener at miljøvernloven bør legge til rette for å kunne opprettholde fangstmannstradisjonen i en målestokk som er forenlig med bevaringsmålet, og ønsket om at høsting også skal kunne være et lokalt rekreasjonstilbud. Dette bør kunne skje ved en adgang for sysselmannen til å gi overvintrende fangstfolk en enerett til høsting av alle eller visse høstbare arter innenfor et angitt område, jf utk § 30 fjerde ledd. Det bør foretas offentlig utlysing før det skjer noen slik tildeling. En slik fangstmannstradisjon kan etter utvalgets syn også kombineres med tilsynsoppgaver som kan gi miljøvernmyndighetene verdifull informasjon om miljøtilstanden i fangstmannsområdet. Det kan være aktuelt å gi forskrift om inndeling eller opprettelse av et begrenset antall fangstområder utenfor verneområdene, slik at denne inndelingen tjener som grunnlag for tildeling av eneretter. En slik forskrift bør i tilfelle sysselmannen fastsette.

Også fangstfolk med slik enerett til høsting må følge de alminnelige reglene for høsting. Dette betyr at enerett bare kan gis for arter som det er åpnet adgang til høsting på, og bare i den fastsatte høstingstid og med redskaper og metoder som ellers gjelder. Det vil imidlertid være adgang til å fastsette særregler for fangstfolk i forskriftene om høstingstid og høstingsmåter etter utk § 28 annet og tredje ledd.

Det kan reises spørsmål om en enerett til høsting for overvintrende fangstfolk er forenlig med svalbardtrakatens artikkel 2. Tredje ledd i artikkel 2 forbeholder enn enerett til jakt for okkupanter som etter prosedyren i henhold til svalbardtraktaten har fått anerkjent sin eiendomsrett til visse arealer. Av størst interesse i forhold til fangstmannsområder er det at eneretten vil gjelde i 10 kilometers radius fra foretakets hovedsete. Bestemmelsene i artikkel 2 tredje ledd må respekteres ved tildeling av fangstmannsområder, men det vil neppe være noe praktisk problem, og vil ikke gjøre fangstmannsordningen som sådan i strid med svalbardtraktaten. Utvalget antar at en enerett for overvintrende fangstfolk heller ikke strider mot artikkel 2 første ledd, som fastsetter lik rett til jakt og fiske for traktatpartenes undersåtter. Det kan ikke antas at denne bestemmelsen stiller krav om at de alle skal ha adgang til jakt og fiske så sant det overhodet blir åpnet for det. Men den utelukker at det bare på grunnlag av nasjonalitet gjøres forskjell på traktatpartenes statsborgere ved tildeling av enerett og eventuelt opphold i fangsthytter. Dette kravet er imidlertid ikke til hinder for en slik fangstmannsordning som utvalget foreslår, men stiller visse krav til praktiseringen av den.

6.3.4.8 Biotopvern

Bevaring av arter kan ikke sikres bare ved et slikt direkte vern mot avliving og forstyrrelse som fredningsprinsippet er uttrykk for. Også artenes leveområder må sikres. I arktiske områder kan det være særlig behov for dette, fordi artene – eller populasjonene – kan være spesielt tilpasset bestemte habitater. Skifte av leveområder kan da ha store konsekvenser for populasjonen. Det kan derfor være grunn til å verne utvalgte biotoper, f eks områder som er særlig viktige for en art, eller habitater til populasjoner med spesielle genetiske tilpasninger selv om arten i seg selv ikke er truet. Et slikt vern vil kunne innebære begrensninger i ferdsel og bruk av arealer. En ren ferdselsbegrensning vil etter utvalgets forslag kunne gjennomføres i medhold av utk § 73. Et mer generelt vern av leveområdet må skje i form av områdevern. Når det er begrunnet i ønske om å verne bestemte leveområder for visse arter, er det opprettelse av naturreservat eller biotopvernområde som vil være aktuelt, jf utk §§ 17 og 18 med utvalgets nærmere drøftelse nedenfor i kap 6.5.4.

6.3.4.9 Nødverge/nødrett

Når en dyreart er fredet, vil avliving være ulovlig og straffbart. Men noen få arter kan i visse situasjoner skape alvorlig fare for mennesker eller betydelig materiell skade. I praksis vil dette gjelde isbjørn.

Slike situasjoner kan i noen grad forebygges. Aktiv oppsøking av isbjørn, f eks som ledd i en slags safari, kan skape fare for at isbjørnen angriper. Dette er en hovedbegrunnelse bak regelen i viltforskr § 3 fjerde ledd, som bestemmer at det er forbudt å lokke til seg, forfølge eller ved annen aktiv handling oppsøke isbjørn slik at den blir forstyrret og uroet på en måte som kan medføre fare for såvel isbjørn som mennesker. Dessuten betyr regelen en konkretisering av fredningsprinsippet når det gjelder forstyrrelse av isbjørn. Utvalget mener det er behov for å opprettholde en slik regel i miljøvernloven, jf utk § 27 fjerde ledd. Erfaringene med viltforskriftens regel har imidlertid vist at det er vanskelig å håndheve en bestemmelse som forutsetter bevis for forstyrrelse eller uro. Utvalget foreslår derfor at forstyrrelse gjøres til et alternativt vilkår. En overtredelse vil da foreligge så sant den aktive handlingen medfører forstyrrelse av isbjøren eller kan medføre fare for menneske eller isbjørn. Bestemmelsen konkretiserer og skjerper den generelle aktsomhetsplikten i utk § 5.

Når et eller flere dyr skaper en særlig fare fordi de tar opphold ved faste eller midlertidige bosettinger, kan det av hensyn til folks sikkerhet eller fare for store materielle skader være nødvendig å fjerne dem fra området. Utgangspunktet må være at dette vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle, og at tiltak bare settes i verk med tillatelse fra sysselmannen, jf utk § 32 (som svarer til viltforskr § 12). Et alternativ til avliving vil være å skremme vekk dyret eller bedøve og fjerne det. Slike alternativer må prøves i rimelig utstrekning før avliving kan skje.

I noen tilfelle vil situasjonen være så akutt at det ikke er råd å innhente noen tillatelse fra sysselmannen. Hvilken adgang bør det da være til avliving ut fra nødverge- eller nødrettsbetraktninger? 1

Straffeloven har alminnelige regler i § 47 om adgangen til nødrett, og i § 48 om en noe videre adgang til nødverge mot rettsstridige angrep. Det har vært omdiskutert om den mer omfattende nødvergeregelen gjelder ved angrep fra dyr, men i rettspraksis er det nå lagt til grunn at § 48 i noen grad anvendes analogisk i slike situasjoner, jf Høyesteretts avgjørelser i Rt 1978 s 553 og 1988 s 928. Kjennelsen i 1978 gjaldt en fangstmann som innenfra fangsthytta ved to anledninger hadde skutt isbjørn som kom helt nær hytta. Fangstmannen ble kjent skyldig i overtredelse av de regler om isbjørnfredning som da gjaldt (forskr 26 juni 1970 i medhold av isbjørnloven), særlig fordi han selv hadde oppsøkt faren ved sitt fangstopphold og ikke truffet tilstrekkelige foranstaltninger for alternative tiltak. 2

I forhold til angrep fra viltlevende dyr er det særlige regler om avliving i selvforsvar (uten at begrepene nødverge og nødrett er brukt) i viltloven § 11. Bestemmelsen gir også adgang til å felle vilt under direkte angrep på bufe eller tamrein (hvis det ikke er gjort unntak i forskrift fordi det gjelder en spesielt truet art eller bestand), men ikke for å avverge annen materiell skade. Det har vært stor diskusjon om utformingen av bestemmelsen som en del av rovviltpolitikken, og den ble senest endret i 1995. Anvendelsen av bestemmelsen har vært oppe for Høyesterett ved flere anledninger, jf Rt 1989 s 1306, 1990 s 1259 og 1997 s 1341, som gjelder skiftende utforminger av bestemmelsen. I viltlovens forarbeider er det forutsatt at straffelovens alminnelige regler om nødverge og nødrett gjelder ved siden av viltl § 11, men det har neppe noen betydning i praksis.

For Svalbard ble det innført en egen regel om adgang til å felle vilt når fellingen anses påkrevet for å fjerne en akutt fare for alvorlig personskade eller betydelig materiell skade, eller når det foreligger annen nødstilstand i forskr 11 august 1978 § 6 første ledd. Den ble vurdert av Høyesterett i en kjennelse i Rt 1988 s 875, som gjaldt fare for rasering av en uværshytte på Hopen. Bestemmelsen gjelder fortsatt i forhold til sjøpattedyr. For øvrig er regelen avløst av viltforskr § 11 første ledd annet punktum, som gir adgang til felling som må anses påkrevet for å fjerne en aktuell og betydelig fare for skade på person eller avverge betydelig materiell skade.

Disse spørsmålene står i en annen stilling på Svalbard enn på fastlandet. På fastlandet er problematikken i hovedsak knyttet til husdyr- og reindriftsnæringene med streifbeite i grisgrendte strøk. På Svalbard er det primært spørsmål om sikkerhet for folk og rent materielle skader som eventuelt også kan ha betydning for sikkerheten. Den diskusjon om nødverge og nødrett som har funnet sted når det gjelder rovviltforvaltningen på fastlandet, har derfor liten interesse for Svalbard. Praktisk sett kan diskusjonen for Svalbards del begrenses til å gjelde isbjørn.

Utvalget mener det er grunn til å ta utgangspunkt i de erfaringer man har med gjeldende regelverk for Svalbard og den virkning det har hatt for isbjørnbestanden. Figur 6.3 viser at registreringene av antall isbjørn som er skutt i nødverge eller etter tillatelse fra sysselmannen siden 1972, med små variasjoner ligger på et stabilt lavt nivå. I samme periode har isbjørnbestanden vært økende. Utvalget mener derfor at gjeldende regel ikke fører til felling av isbjørn i den grad at det medfører noe inngrep av betydning for bestanden, og foreslår derfor at viltforskriftens regel med noen mindre justeringer beholdes i miljøvernloven.

Til forskjell fra fastlandet er det et problem på Svalbard at isbjørn av og til gjør store materielle skader, f eks på hytter eller forskningsinstallasjoner. Utvalgets forslag innebærer – i tråd med viltforskriften – at også dette kan gi grunnlag for felling i nødverge. I enkelte tilfelle vil relativt store materielle verdier kunne være truet. Etter Høyesteretts praksis vil det imidlertid bli stilt strenge krav for at fare for materiell skade skal kunne gi grunnlag for rettmessig felling av isbjørn, jf Rt 1988 s 875 (877). Ofte vil det være mulighet for å få kontakt med sysselmannen for å få særskilt fellingstillatelse etter utk § 32 når bjørnen tar opphold ved faste eller midlertidige bosettinger, og det er fare for betydelig materiell skade. I så fall vil det ikke være grunnlag for nødverge dersom det kan la seg gjøre å få kontakt.

6.3.4.10 Utsetting og innførsel

Nye arter som ikke har en naturlig plass i økosystemet kan føre til endringer i Svalbards særegne flora og fauna. Selv om de fleste arter ikke har overlevelsesmuligheter på Svalbard, kan konsekvensene tenkes å bli store dersom nye arter skulle være i stand til å etablere seg. Utvalget foreslår derfor et generelt forbud mot innførsel og utsetting av viltlevende planter og dyr på Svalbard. Det bør imidlertid være adgang til å gi tillatelse etter en nærmere vurdering av følgene, noe som f eks kan være aktuelt dersom det skulle bli tale om reintroduksjon av bestander. For innførsel bør hjemmelen til regulering være mer omfattende enn for utsetting, slik at den kan tjene til effektiv gjennomføring på Svalbard av Norges forpliktelser etter Washingtonkonvensjonen av 1973 om internasjonal handel med truete arter (CITES). En effektiv kontroll på Svalbard vil være et lite bidrag til beskyttelse av truete arter andre steder i verden, som fremfor alt er truet av den beskatning som skyldes etterspørsel forårsaket av et internasjonalt marked.

Også preparering og preparantvirksomhet bør kunne reguleres på Svalbard på tilsvarende måte som på fastlandet. Utvalget foreslår derfor en hjemmel for forskrifter om dette, jf utk § 36.

6.4 Vern og forvaltning av kulturminner

6.4.1 Miljøtilstand

Spor etter menneskelig aktivitet på Svalbard er i stor grad lokalisert langs vest- og sydkysten av Spitsbergen, der luft- og havstrømmer har skapt et varmere klima og bedre fangst- og levevilkår enn på mer værharde deler av øygruppen. Landskapet i disse områdene preges likevel lite av den tidligere bruken. Det skyldes at infrastruktur ikke ble bygd i større grad enn det som var nødvendig for å gjennomføre aktivitetene. All bosetting på Svalbard har fram til de seneste tiår utelukkende vært knyttet til utnyttelse av naturressursene. Før man på 1900-tallet fikk tettstedsstrukturer gjennom etablering av company towns i tilknytning til bergverksdriften, var bosettingen spredd og i stor grad sesongbetonet. Dette er en vesensforskjell fra fastlandet, der forskjellig utnyttelse og bruk gjennom flere tusen år mange steder har ført til gjennomgripende endringer av landskapet.

Som beskrevet i kap 3 har den menneskelige aktiviteten vært knyttet til høsting av naturressursene gjennom fangst og mineraluttak, samt til vitenskapelig utforskning av dem. Sporene etter menneskelig opphold skriver seg fra 400-årsperioden fra Willem Barentz kom til øygruppen og frem til i dag. Tabell 6.1 gir en grov inndeling av kulturminnene etter ulike aktiviteter og historiske epoker.

6.4.2 Påvirkning av kulturminner

Kulturminnene på Svalbard utsettes for både naturlig og menneskelig påvirkning. Truslene mot Svalbards kulturminner er av en annen karakter enn på fastlandet, der truslene i første rekke er en følge av press på arealene. På Svalbard trues kulturminneverdier utenfor bosettingene og deres nærmeste omland kun unntaksvis av utbyggingsplaner. Derimot kan den økende ferdselen til fjerntliggende områder være et problem.

Kulturminnene og deres nære omgivelser er sårbare. Naturlige prosesser som vindslitasje, råte, erosjon og isbjørnbesøk bryter over tid kulturminnene ned, og kan til og med fjerne dem helt på relativt kort tid, f eks som følge av kysterosjon. Dette er en naturlig utvikling, som det for mange kulturminner verken er praktisk mulig eller ønskelig å sette inn tiltak mot. For enkelte kulturminner med særlig stor kulturhistorisk og/eller opplevelsesmessig verdi vil det imidlertid være aktuelt å iverksette forebyggende tiltak f eks for å motvirke kysterosjon.

Ettersom det ikke har vært gjennomført regelmessige målinger er det vanskelig å si noe detaljert om hvordan slitasjesporene har utviklet seg over tid. På enkelte lokaliteter på Nordvest-Spitsbergen er slitasje på kulturminnene blitt et problem, f eks på den mest besøkte lokaliteten Gravodden i Magdalenefjorden. I 1998 besøkte vel 15000 turister Gravodden.

Frem til den første kulturminneforskriften trådte i kraft i 1974, var det intet forbud mot å ta med seg løse kulturminner fra øygruppen. Man vet at souvenir-jegere har tatt med seg ulike typer fredete kulturminner også etter denne tid, men man har ingen oversikt over omfanget.

Aktiv ødeleggelse av kulturminner har også forekommet. I utgangspunktet var det en del av fangstmannstradisjonen å bruke forlatte hus og hytter som materialer. Etter den nye kulturminneforskriften av 1992 er de fleste hytter og rester etter disse fredet, og slikt er derfor ikke lenger tillatt. I noen tilfeller er det tydelig at folk som har ferdes i terrenget, har bidratt aktivt til ødeleggelse av kulturminner ved f eks å bruke kulturminner som ved til leirbålet.

6.4.3 Dagens kulturminneforvaltning

Nedenfor gis en grov beskrivelse av prinsipper for dagens forvaltning av kulturminner på Svalbard.

6.4.3.1 Generelt

Kulturminneforvaltningens hovedoppgave er å sikre at et representativt utvalg av kulturminner og kulturmiljøer bevares som vitenskapelig kildemateriale og som varig grunnlag for nålevende og fremtidige generasjoners opplevelse, selvforståelse, trivsel og virksomhet. På Svalbard medfører påvirkning av kulturminner gjennom nedbryting og slitasje at det er nødvendig å sikre et større antall av samme typer kulturminner.

Det har gjennom en årrekke vært foretatt systematiske registreringer av kulturminner. Å ha oversikt over bestanden av kulturminner/hvilke kulturminner som finnes og deres tilstand er en nødvendig forutsetning for at forvaltningen skal kunne foreta prioriteringer og treffe avgjørelser om forskjellige typer vernetiltak.

Arkeologer fra en rekke nasjoner har siden 1950-årene gjennomført en rekke utgravinger på Svalbard. Ettersom kulturminner er en ikke-fornybar ressurs og antallet arkeologiske lokaliteter er begrenset, har norske myndigheter lagt opp en restriktiv praksis når det gjelder å gi dispensasjon til arkeologiske undersøkelser. Dette gjelder både for terrestriske og marinarkeologiske undersøkelser.

For å sikre kulturminner mot slitasje fra turisme, friluftsliv og annen ferdsel, iverksettes det forskjellige former for informasjons- og tilretteleggingstiltak. Sysselmannen har fra midten av 1990-årene begynt arbeid med skilting og annen type informasjonsvirksomhet i tilknytning til mye besøkte lokaliteter. Det kan også være aktuelt å skjerme enkelte utsatte lokaliteter gjennom å innføre adgangsbegrensning. Videre utprøves det et overvåkingssystem for å vurdere ferdselsslitasje på et utvalg av utsatte lokaliteter.

Når det gjelder tiltak mot aktiv ødeleggelse av kulturminner vil man, som ledd i sysselmannens skjerpede innsats overfor miljøkriminalitet, starte et utvidet samarbeid med tollmyndighetene for bedret kontroll i forhold til ulovlig utførsel av kulturminner. Sysselmannen prioriterer etterforskning av brudd på kulturminneforskriften, jf kap 9.7.2..

6.4.3.2 Kulturminner utenfor bosettingene

Bygninger og andre typer stående inretninger som vitner om tidligere tiders spredte virksomhet på øygruppen er kulturminner som er direkte oppfattbare for folk som ferdes utenfor bosettingene. Bygningsvern inngår som én sentral del av sysselmannens forvaltningsoppgaver. Det er ikke mulig å vedlikeholde alle slike kulturminner, og det foretas derfor prioriterte istandsettings- og vedlikeholdstiltak på et mindre antall anlegg. Ved en slik prioritering blir i tillegg til kulturminnefaglig vurdering lagt vekt på ulike kriterier som varierer med kulturminnets lokalisering, se nedenfor.

Bygninger og anlegg der det ikke blir satt igang noen form for tiltak, vil gradvis bli brutt ned der de ligger. De vil likevel være en viktig ressurs for forskning og som en del av opplevelsen, og det er derfor viktig at de ikke fjernes. På mange lokaliteter opplever den besøkende illusjonen om å være den første på stedet etter at fangstmannen eller ekspedisjonen forlot stedet. For en del kulturminner er det derfor lite ønskelig å iverksette tiltak som skilting, opprydding eller tilrettelegging. I andre tilfeller er det nødvendig med slike tiltak pga stort besøk. Når det gjelder forvaltning av kulturminner i naturreservater og nasjonalparker, vises det til kap 6.5.

6.4.3.3 Kulturminner i bosettingene

I Ny-Ålesund er en stor del av bebyggelsen automatisk fredet. Både der, i Longyearbyen og i Pyramiden er samtlige bygninger og tekniske og industrielle kulturminner registrert og vil bli vurdert med sikte på verneplanlegging og som grunnlagsmateriale for arealplanarbeidet. Vurderingen foretas både med bakgrunn i objektenes kulturhistoriske betydning og ut fra deres tilstand. I Barentsburg er det foreløpig ikke foretatt noen systematisk registrering av kulturminner, og man har derfor ingen fullstendig oversikt over tilstanden til de enkelte objekter.

Generelt kan man si at både kulturmiljøet og kulturminnene i bosettingene har vært og er utsatt for ulike typer press. Karakteristiske og vesentlige trekk i helhetsbildet kan påvirkes av nyere bygge- og anleggsvirksomhet, enten ved at landskapsbildet endres, eller at enkelte kulturminner desimeres eller fjernes. Dette gjelder f eks eldre identitetsskapende infrastrukturelemeter som er viktige historiefortellende brikker for å forstå kulturmiljøets bakgrunn og utvikling. Mange kulturminner som dokumenterte bosettingenes eldste historie gikk tapt under krigen, og det er også derfor desto viktigere å ta vare på de gjenværende.

I arealplanforskriften har man forsøkt å legge til rette for at kulturminnene skal bevares i sin rette sammenheng ved at kulturminneområder merkes av i planene.

6.4.4 Rettshistorisk oversikt og gjeldende rett

Gjeldende forskrift om vern av kulturminner på Svalbard ble vedtatt ved kgl res 24 januar 1992 med hjemmel i svalbardlovens § 4.

6.4.4.1 Rettshistorisk oversikt

Svalbardloven av 1925 åpnet for å utarbeide alminnelige forskrifter for bla fredning av fortidslevninger, som inngår i oppregningen av mulige fredningsobjekter i § 4 på linje med dyr, planter, naturformasjoner og landstrekninger. Verdien av kulturminner ble tydeligvis høyt verdsatt av myndighetene, idet man så tidlig som i 1926 sendte et forslag om generell fredning av kulturminner på Svalbard på høring, sammen med spørsmål om totalfredning av Nordvest-Spitsbergen, botanisk fredning av to større områder samt fredning av planter og dyr på Bjørnøya.

Det kom ikke mer ut av arbeidet med kulturminnefredning i den omgang. Spørsmålet om fredning ble deretter tatt opp igjen på 1960-tallet, etter at det i 1950- og 60-årene var blitt gjennomført seks arkeologiske undersøkelser. I tillegg hadde man helt fra før 1920 vært bekymret for tilreisendes plyndring av graver. 3 For perioden mellom 1920 og frem til 1950-tallet finnes det ingen opplysninger om arkeologiske utgravinger. Den første faglige arkeologiekspedisjon fant sted i 1955.

Med mer generell vernebevissthet ble souvenirjakt et erkjent problem og antatt å ha så stort omfang at Industridepartementet i påvente av en kulturminneforskrift fant det betimelig å be selskaper med aktivitet på Svalbard om å ta saken opp med sine ansatte. Disse kan ha en viss tendens til å samle inn som souvenirer forskjellige gjenstander av kulturhistorisk verdi. Man ber henstilt til de ansatte at slik virksomhet unnlates, og at mulige funn innrapporteres til sysselmannen eller Tromsø Museum. 4

Den første forskrift om fredning m.v av kulturminner på Svalbard og Jan Mayen ble vedtatt ved kgl res 21 juni 1974 med hjemmel i svalbardloven § 4 og lov om Jan Mayen § 2. Forskriften bygget i hovedsak på fornminneloven av 1951 (lov av 29 juni 1951 nr 3 om fornminne), som ble erstattet av den gjeldende kulturminneloven av 1978. Forskriften gjelder fremdeles for Jan Mayen, jf kap 11.3.3.

Bakgrunnen for å vedta en ny kulturminneforskrift i 1992 var behovet for å få innført verneregler som både var bedre stedstilpasset og mer egnet til å kunne regulere det økte presset man opplevde overfor viktige kulturminneressursene på Svalbard. Presset gjaldt både for å undersøke arkeologiske lokaliteter og det gjaldt turisttilstrømming og økt ferdsel, herunder souvenirsanking.

6.4.4.2 Hovedinnholdet i gjeldende forskrift

Forskriften er inndelt i fire kapitler. Bestemmelsene er i følge foredraget til kgl res så langt mulig lagt opp til parallelle bestemmelser i kulturminneloven, men er tilpasset stedlige forhold.

Kulturminner defineres i forskriften som spor etter menneskelig virksomhet. Forskriften skiller mellom faste og løse kulturminner. Forskriften omhandler en rekke ulike virkemidler som fredning (enkeltvis eller som del av et større område), undersøkelse, registrering, vedlikehold, istandsetting og vitenskapelig granskning av faste kulturminner. Når det gjelder løse kulturminner, inneholder forskriften bestemmelser om fredning, eiendomsrett, oppbevaring og utførsel. Videre har forskriften bestemmelser om faste kulturminner som, gjennom undersøkelser og arkeologiske utgravinger, gjøres om til løse funn. Bestemmelsene her gjelder tillatelse til å gjennomføre slike gravinger, konservering, avleveringsplikt samt deponeringsregler.

6.4.5 Internasjonale forpliktelser

6.4.5.1 Konvensjonen om vern av Europas arkitekturarv

Formålet med konvensjonen om vern av Europas arkitekturarv (Granada-konvensjonen) er å ta vare på Europas arkitektturarv. Avtalen ble undertegnet 3 oktober 1985. Norge ratifiserte 6 september 1996

Partene i konvensjonen har etter artikkel 2 plikt til å utarbeide en oversikt over aktuelle objekter som skal beskyttes, og dersom de er i fare, å utarbeide passende beskrivelser av dem. Etter artikkel 3 har imidlertid partene en plikt til å fastsette lovgivning til å beskytte arkitekturarven, og denne plikten er etter ordlyden ikke begrenset til objekter som er identifisert etter artikkel 2. Artikkel 4 og 5 spesifiserer beskyttelsesplikten, men synes bare å rette seg mot objekter som er gjort til gjenstand for beskyttelse. Artikkel 7 fastsetter at partene skal fremme beskyttelse av miljøet rundt objekter som er en del av arkitekturarven. Artikkel 9 krever fastsettelse av sanksjoner mot overtredelse av arkitekturvernlovgivningen. Artikkel 10 pålegger partene å praktisere en integrert bevaring av arkitekturarven, bl a ved å ta hensyn til denne arven i sin planleggingslovgivning.

Etter artikkel 12 skal partene hindre at beskyttede objekter blir skadet av allmenhetens adgang til de aktuelle områdene.

6.4.5.2 Konvensjon om vern av den arkeologiske kulturarv

Konvensjonen ble undertegnet 16 januar 1992 og ratifisert av Norge 20 september 1995. Formålet med konvensjonen om vern av den arkeologiske kulturarven (Maltakonvensjonen) er etter artikkel 1 å beskytte den arkeologiske kulturarven som en kilde for den europeiske kollektive hukommelse og som grunnlagsmateriale for historiske og kulturvitenskapelige studier. Den arkeologiske kulturarven er et omfattende begrep som dekker alle etterlatenskaper, gjenstander og andre spor etter mennesker fra tidligere tider.

Partene har etter artikkel 2 plikt til å etablere et rettslig system for å sikre den arkeologiske arven. Systemet skal også sikre en oversikt over denne arven, utpeking av beskyttede monumenter og områder, etablering av arkeologiske reservater, og et system for rapportering av funn til myndighetene. Om forpliktelsen om å opprette arkeologiske reservater heter det i St meld nr 22 (1994-95):

«Maltakonvensjonen pålegger de landene som ratifiserer avtalen, å opprette arkeologiske reservater. Dette er et nytt begrep som innebærer at de aktuelle lokalitetene skal vernes også mot vitenskapelige arkeologiske utgravinger. Hensikten er at reservatene skal overleveres senere generasjoner fullstendig urørt som kilde til kunnskap om fortiden. På Svalbard er de arkeologiske lokalitetene svært begrenset i antall. Konvensjonen vil derfor støtte opp under en restriktiv holdning i forvaltningen av denne kulturminneressursen og ansvarliggjøre de statene som tiltrer den.»

Artikkel 5 forplikter statene til å sørge for at hensynet til kulturminner blir ivaretatt ved planlegging og konsekvensvurderingene. Partene er forplikter seg i utgangspunktet til å bevare arkeologiarven in situ, jf artikkel 4. Dersom det ikke er mulig, skal det etableres hensiktsmessige oppbevaringssteder. Der utgravinger tillates, skal det stilles krav om at de gjennomføres på en forsvarlig måte av faglig personell, slik at kulturminneverdiene ikke ødelegges, jf artikkel 3.

Konvensjonen forplikter også statene til å påse at områder med kulturminner som åpnes for besøkende beskyttes mot påvirkning av stedets karakter, jf artikkel 5 v.

6.4.6 Utvalgets vurderinger

6.4.6.1 Formålet med kulturminnereglene. Behovet for endringer

Regjeringen vedtok gjeldende kulturminneforskrift i 1992. I St meld nr 22 (1994-95) gis det uttrykk for at det ikke er behov for materielle endringer av forskriften: Med denne forskriften har Svalbard et virkemiddel som er ajour i forhold til fastlandslovgivningen og gir utstrakt vern til store deler av de eksisterende kulturminnene. Det begrensede antallet kulturminner på Svalbard har derfor bedre legalt vern enn kulturminnene på fastlandet.

Med utgangspunkt i mandatet og stortingsmeldingen har utvalget gjennomgått forskriften og funnet at hovedlinjene kan innpasses i forslag til miljøvernlov uten vesentlige materielle endringer.

Vern av kulturminner er bevaring av ikke-fornybare ressurser og har et annet tidsperspektiv enn vern av naturmiljøet. I et lengre tidsperspektiv vil dagens tiltak bare være forfallshemmende. Det er ikke desto mindre viktig å fokusere på kulturminneverdier i nåtiden for å sikre kilde- og opplevelsesverdien for fremtiden. Utvalget foreslår å lovfeste dette ved et overnordnet prinspp, jf utk § 38.

I noen sammenhenger i lovforslaget foreslår utvalgetkulturhistorisk verdi som kriterium for fredningsvedtak, jf utk §§ 19 og 39. Det gir rom for skjønn basert på at samfunnets syn på hva som er bevaringsverdig kan endre seg. I vurderingen av hvilke kulturminner som skal bevares, bør det legges vekt på at utvalget av kulturmiljøer og kulturminner skal representere de ulike fasene i Svalbards historie.

6.4.6.2 Faste og løse kulturminner

Gjeldende forskrift har et hovedskille mellom faste og løse kulturminner.

Forvaltning av faste kulturminner er et spørsmål om fremtidig arealdisponering og ivaretakelse av de kulturhistoriske verdiene i våre omgivelser. Forvaltningen av løse kulturminner, som etter en vurdering av kulturminnemyndighetene eventuelt fjernes fra lokaliteten der det ble funnet, dreier seg om forsvarlig oppbevaring og sikring av løse kulturhistoriske gjenstander. Fordi det kan være hensiktsmessig med forskjellige rettsregler som virkemiddel for faste og løse kulturminner foreslår utvalget at dette skillet også blir lagt til grunn i den nye loven.

Et kulturminne er fast dersom det er fysisk knyttet til grunnen eller til den bestemte lokaliteten. Hovedvekten av kulturminner på Svalbard kan defineres som faste kulturminner. Et løst kulturminne vil ikke sitte fast i grunnen eller være knyttet til den bestemte lokaliteten. Grensedragningen mellom hva som er faste og løse kulturminner kan være problematisk for kulturminner som befinner seg i markoverflaten eller ovenpå jorden, og den må baseres på et kulturminnefaglig skjønn.

Utvalget mener skjelettrester på slakteplasser for dyr har en tilknytning til lokaliteten der slaktingen foregikk som gjør at det bør anses som et fast kulturminne, og at det også bør være sikringssone rundt disse kulturminnene. I gjeldende rett er skjelettrester på slakteplasser løse kulturminner og har ikke sikringssoner. Begrunnelsen for at skjelettrester anses som løse kulturminner i gjeldende rett, se kulturminneforskriften § 17, er at skjelettrestene ikke er fysisk festet til grunnen. Etter utvalgets mening er det tilhørigheten til slakteplassen og ikke om skjelettdelene sitter fast i grunnen, som bør være avgjørende for om et kulturminne skal anses for å være fast og begrunne en sikringssone.

Utvalget foreslår videre at fredning av skjelettrester på slakteplasser for dyr utvides til å gjelde skjelettrester etter hvaler generelt og ikke bare hvithval. Selv om hoveddelen av de større konsentrerte beinansamlingene etter hvalfangsten skriver seg fra hvithval, finnes det også skjelettrester fra fangst av andre hvalarter. Det antas at generaliseringen vil forenkle formidling om og håndheving av denne bestemmelsen.

Utvalget har vurdert om definisjonene av faste og løse kulturminner bør inneholde en oppregning av eksempler på hva som faller inn under begrepene. I 1974-forskriften for Svalbard var det tatt inn en liste, med utgangspunkt i fastlandets fornminnelov av 1951. Den var til dels misvisende, ettersom den regnet opp en rekke kulturminner som aldri har eksistert på Svalbard. Erfaringene etter vel 15 års praktisering tilsa også at med denne type opplisting i forskriften, var det tidvis vanskelig å oppnå forståelse for at en del av de mer unnselige sporene virkelig var kulturminner som hadde en egenverdi og følgelig burde bevares. Opplisting ble derfor sløyfet i den nye forskriften av 1992 . Utvalget anser det ikke hensiktsmessig med en tilsvarende opplisting i den nye miljøvernloven. Det gjelder selv om angivelsene eventuelt kun blir en eksemplifisering, fordi den i praksis lett vil kunne få begrensende virkning.

I angivelsen av hva som er automatisk fredet, jf utk § 39, mener utvalget at det er hensiktsmessig å videreføre aldersgrense på 1945 for både løse og faste kulturminner fra gjeldende forskrift.

Utvalget foreslår flere lovtekniske forenklinger i forhold til gjeldende kulturminneforskrift. Blant annet behandles reglene om faste og løse kulturminner fortløpende i motsetning til kulturminneforskriften, hvor faste og løse kulturminner behandles i hvert sitt kapittel. En av vinningene er at det er tilstrekkelig med én bestemmelse om vedtaksfredning, jf utk § 39 f).

6.4.6.3 Sikringssonen

Sikringssonen rundt et fredet fast kulturminne er et viktig virkemiddel for vernet av selve kulturminnet. Dette skyldes både behov for å sikre at ikke-synlige deler av kulturminnet under markoverflaten – som kan ha større utbredelse enn det som er mulig å tolke direkte – ikke skades, og det skyldes behov for å kunne ivareta sammenhengen mellom kulturminnet og de nærmeste omgivelser. Utvalget vil videre peke på at sikringssonen også bidrar til å sikre respekten for graver og andre typer kulturminner som i størst mulig grad bør få ligge i fred.

Etter utvalgets vurdering har løse kulturminner ikke så sterk tilknytning til lokaliteten at det er behov for sikringssone rundt det.

Kulturminneforskriften gir i § 20 Riksantikvaren hjemmel for å i særlige tilfelle å frede et område rundt et kulturminne (utenfor sikringssonen), så langt dette er nødvendig, for å sikre virkningen av kulturminnet i miljøet, eller for å verne vitenskapelige interesser som knytter seg til det. Utvalget mener at behovet for slik områdefredning kan ivaretas gjennom hjemmel til å fastsette en større sikringssone enn 100 m, og foreslår at sysselmannen i tråd med dette kan fastsette en større sikringssone rundt et kulturminne.

6.4.6.4 Innholdet i fredningen

Innholdet i forbudet mot å skade fredede løse og faste kulturminner, inkludert sikringssonen, foreslås videreført, jf utk § 42.

Utvalget har vurdert om forbud mot visse aktiviteter i sikringssonen bare bør omfatte aktivitetene dersom de setter nye spor, men har kommet til at dagens regelverk bør videreføres for å unngå skade på deler av kulturminne som ligger under markoverflaten, og ikke kan oppdages uten at det foretas kulturminnefaglige undersøkelser.

Etter gjeldende rett har den som finner et løst kulturminne meldeplikt til sysselmannen, jf kulturminneforskriften § 19. Meldeplikten ble først innført i forskriften av 1974, før det var gjennomført noen form for registrering av kulturminner. Behovet var større for en slik bestemmelse dengang enn det er nå. Videre var forvaltningens aktivitet og aksjonsradius mindre. Sysselmannen har opplyst at det er svært sjelden noen melder om slike funn. Utvalget foreslår at meldeplikten opphører. Det presiseres at det er den straffesanksjonerte rettsplikten som foreslås å opphøre, og at det fortsatt bør oppfordres til, som en god skikk, å melde fra om løse kulturminner som oppdages i terrenget.

Utvalget foreslår at gjeldende regel om finnerlønn ikke videreføres, jf forskriften § 19. Bestemmelsen gir ingen rett til finnerlønn, og miljøvernmyndighetene vil kunne vurdere å gi finnerlønn uavhengig av om det er lovbestemt. Utvalget mener endringen vil ha liten betydning da bestemmelsen nesten ikke har vært i bruk (så langt utvalget erfarer er det kun gitt finnerlønn en gang siden 1992).

6.4.6.5 Arkeologiske utgravinger

I erkjennelsen av at kulturminner er en ikke-fornybar ressurs, er det lagt opp til at det fortsatt skal være en restriktiv praksis for å gi tillatelse til arkeologiske utgravinger over og under vann, jf St meld nr 22 (1994-95). Utvalget mener at gjeldende regler anses tilstrekkelig for å nå dette målet, og lovforslaget inneholder følgelig ikke materielle endringer på dette punkt, jf krav om tillatelse etter utk § 56.

I følge kulturminneforskriften defineres det som graves ut, som et funn og går over til å bli et løst kulturminne. Reglene om eiendomsrett, sikring og oppbevaring av løse kulturminner kommer da til anvendelse, i tillegg til bestemmelser om dokumentasjon og konservering som bare gjelder funn og ikke andre løse kulturminner. Utvalget foreslår at bestemmelsene om dokumentasjon og konservering av funn videreføres når det er tiltakshaver som bærer utgiftene til utgravning.

6.4.6.6 Skjøtsel og vedlikehold

Arbeidet med vern av bebyggelse og av tekniske og industrielle kulturminner utgjør i dag et viktig felt for kulturminneforvaltningen. Sysselmannen har etter gjeldende rett anledning til å drive skjøtsel og vedlikehold på fredede faste kulturminner, jf kulturminneforskriftens §§ 14 og 15.

Direktoratet kan pålegge eieren eller brukeren av et fredet kulturminner forfallshemmende tiltak, jf utk § 45 fjerde ledd. For å vurdere behovet for tiltak kan sysselmannen foreta de nødvendige undersøkelser, jf utk § 88. Utvalget mener at gjeldende regler anses tilstrekkelig for å nå dette målet, og foreslår ikke innholdsmessige endringer på dette punkt.

6.4.6.7 Utførsel

Utvalget foreslår at de strenge reglene om utførsel av kulturminner fra Svalbard videreføres fra kulturminneforskriften. Utvalget mener at Svalbards kulturminner i størst mulig grad bør bevares på Svalbard som en del av øyas kulturhistorie, og viser til planene om et magasin i Longyearbyen. Et slikt magasin vil gjøre det mulig å føre en meget restriktiv praksis når det gjelder utførsel, og også legge til rette for tilbakeføring av kulturminner som i dag oppbevares i en rekke norske og utenlandske institusjoner.

6.4.6.8 Opprydding og/eller vern

Utvalget har vært opptatt av hvordan regelverket skal utformes i forhold til eventuell nedlegging av større virksomheter. En slik nedlegging kan medføre fraflytting fra hele bosettinger. Problemstillingen er sentral både i forhold til naturmiljøet og kulturmiljøet på Svalbard. Kulturmiljøene er sentrale og viktige historiefortellende elementer som dokumenterer menneskelig utnyttelse av Svalbards naturressurser i den industrielle epoken. I gjeldende naturvernforskrift § 14 er det påbud om at når virksomhet eller deler av den opphører skal alle installasjoner på overflaten, alt avfall, o.l. fjernes fra området, som såvidt mulig skal føres tilbake til sitt opprinnelige utseende (merk likevel den generelle dispensasjonsadgangen i § 20). Sett i lys av tidspunktet da bestemmelsen ble vedtatt og dens utvetydige ordlyd, vil det være naturlig å anta at bestemmelsen først og fremst var ment å rette seg mot nye aktiviteter i terrenget.

Utvalget foreslår en hjemmel for å verne hele eller deler av bosettinger yngre enn 1945 som et kulturmiljø etter en kulturhistorisk verdivurdering av Riksantikvaren, jf utk § 19. Vedtaksfredning er ikke til hinder for opprydding av miljøskadelige stoffer, jf § utk 63. Når en virksomhet eller bosetting planlegges nedlagt, foreslås det at det skal legges frem en plan for nedleggelsen for sysselmannen.

Større eller mindre deler av gruvevområder fra etterkrigstiden kan vedtakfredes som kulturminner. En eventuell bevaring vil kunne kreve at områder som er offentlig tilgjengelig, sikres på en måte som innebærer at det ikke utgjør noen direkte fare å ferdes der. Sikring av gruveåpninger reguleres av bergverksordningen § 25 nr 3, og det foreslås ingen endringer i forhold til det.

6.4.6.9 Andre virkemidler

En gjennomgang i St meld nr 22 (1994-95) om hvilke virkemidler som kan motvirke slitasje fra turisme, friluftsliv og annen ferdsel konkluderer med at informasjon, tilrettelegging og i noen tilfeller adgangsbegrensning vil være hensiktsmessig.

Når det gjelder informasjon som virkemiddel, vil utvalget understreke at dette vil være viktig, særlig sett i forhold at overtredelse av kulturminneforskriften i flere tilfelle har vist seg å skyldes uvitenhet og ubetenksomhet snarere enn vinnings hensikt eller ond vilje. Kunnskap om historien vil kunne gjøre at de ulike objektene sees på som kulturminner, og først da kan man forvente at de behandles med behørig respekt. Informasjon er et annet type virkemiddel enn lovregulering og derfor utenfor utvalgets mandat, men informasjon er vesentlig og nødvendig for gjennomføring av lovforslaget.

I tillegg til informasjon er tilrettelegging et virkemiddel som er prioritert, jf St meld nr 22 (1994-95). Særlig gjelder det på de kulturminnelokaliteter som er mest besøkt. Lovforslaget inneholder bestemmelser som muliggjør tilrettelegging som skilting, inngjerding og andre typer tiltak

I St meld 22 (1994-95) uttales det at det på noen særskilte lokaliteter skal kunne brukes adgangsbegrensning. I dagens regelverk står det at all virksomhet kan reguleres, jf § 20 i kulturminneforskriften. Hvorvidt ferdsel er virksomhet kan være uklart, og utvalget går inn for at det gis det eksplisitt hjemmel til også å regulere ferdselen i disse områdene, jf utk § 73. Det foreslås herunder at det gis hjemmel til ferdselsforbud i særlige tilfeller. Ferdselsforbud kan f eks begrenses til tidsrom hvor det er fare for skadelig erosjon.

6.5 Områdevern

6.5.1 Oversikt over eksisterende verneområder og deres tilstand

På Svalbard er 34789 km² , eller ca 56% av landarealet, vernet. I tillegg er 31424 km² , eller 72% av farvannene innenfor territorialgrensen vernet, se tabell 6.2 De vernede land- og sjøområdene utgjør til sammen 66424 km² . I to områder på 2504 km² opprettet i 1932, er alle planter fredet.

Størstedelen av de vernede områdene utgjøres av to store naturreservater med et samlet landareal på 25574 km² (tilsvarende Oppland fylke) og tre store nasjonalparker med et samlet landareal på 9424 km² (tilsvarende Aust-Agder fylke). Ca 58% av landarealene i nasjonalparkene og reservatene er permanent dekket av is og snø. Reservatene og nasjonalparkene omfatter også sjøområdene ut til 4 nautiske mil fra land.

Målsetingen med naturreservatene er å verne om upåvirket arktisk natur, og sikre den naturlige økologiske utvikling og muligheten for forskning på lite påvirkede naturlige økosystemer. Målet om å bevare uberørtheten gjelder også kulturminner.

Formålet med nasjonalparkene er å bevare egenartede og i det vesentlige urørte naturområder for å sikre muligheter for forskning, undervisning og naturopplevelser.

Ved opprettelsen av naturreservatene og nasjonalparkene ved forskrift 1 juni 1973, var det totalt 668 utmål innenfor disse verneområdene. Et utmål er et område på inntil 10 km² der utmålshaveren har enerett til leting etter og utvinning av petroleum, malmer og industrimineraler. Utmålene er tidsbegrenset, men etter dispensasjonsbestemmelsene i bergverksordningen for Svalbard, kan man allikevel beholde utmålene i ubegrenset tid dersom man driver bergverksvirksomhet et eller annet sted på øygruppen. Faller imidlertid utmålene i det fri, innlemmes de automatisk i verneområdene. Pr 1 januar 1999 var det kun 23 utmål igjen i verneområdene, alle innefor Sør-Spitsbergen nasjonalpark.

Av mindre verneområder er det opprettet 15 fuglereservater, et mindre naturreservat og et plantefredningsområde. Fuglereservatene ble opprettet samtidig med nasjonalparkene og de store reservatene i 1973 for å sikre de viktigste hekkeplassene for ærfugl og gjess på Svalbard. Fuglereservatene omfatter holmer og skjær langs vestkysten av Spitsbergen, samt sjøområdene ut til 300 meter fra land eller skjær.

Moffen naturreservat ble opprettet i 1983 for å verne en av Svalbards viktigste liggeplasser for hvalross med tilhørende plante- og dyreliv, jf kgl res 3 juni 1983.

Ossian Sars plantefredningsområde innerst i Kongsfjorden (11.4 km² ) ble opprettet i 1984 for å bevare Ossian Sarsfjellets frodige vegetasjon med flere sjeldne og kravfulle plantearter, jf kgl res 17 februar 1984.

Foruten større og mindre naturreservater samt nasjonalparkene finnes to områder omkring indre deler av Isfjorden og Wijdefjorden der plantelivet ble fredet allerede i 1932, jf resolusjon av 26 februar 1932. Dette er områdeavgrensede artsfredninger, og ikke områdevern i egentlig forstand. Motivet for fredningene var å beskytte plantelivet i disse relativt klimatisk gunstige og artsrike områdene mot innsamling og ødeleggelse. Vernebestemmelsene er imidlertid ikke til hinder for bergverksdrift eller annen næringsvirksomhet. Områdene omfatter landarealer på tilsammen 2504 km² .

De store verneområdene på Svalbard befinner seg perifert i forhold til bosettingene og den industrielle aktiviteten på øygruppen. Størstedelen av de vernede områdene må sies å være lite påvirket av menneskelig aktivitet. Vurdert i forhold til målet om å bevare villmarkspreg og intakte økosystemer, må miljøtilstanden sies å være god. Den mest markerte påvirkningen på økosystemene er fortsatt gjenværende effekter av tidligere tiders overbeskatning av pattedyr og fugl. Enkelte trekkende arter, som f eks ringgåsbestanden, er også negativt påvirket gjennom ødeleggelse av overvintringsområdene. For arter som svalbardrein, isbjørn og hvalross har bestandene tatt seg kraftig opp de senere tiår, og med grønlandshval som det viktigste unntaket er den naturlige faunaen i verneområdene idag langt på vei intakt.

Lokalt har petroleumsleting i perioden umiddelbart før fredningen i 1973 ført til visse skader på vegetasjonsdekket som fortsatt er synlige. Turismen har også ført til slitasje på vegetasjon, kulturminner og verneverdige geologiske forekomster på enkelte av de mest besøkte lokalitetene, som hovedsakelig befinner seg i Nordvest-Spitsbergen nasjonalpark. Her er det gjennomført skilting og annen form for informasjonsvirksomhet i tilknytning til de mest besøkte lokaliteter med kulturminner. I reservatene er det strengere ferdselsbestemmelser enn i nasjonalparkene, og en forvaltningspraksis som tar sikte på å styre mest mulig av ferdselen utenfor områdene. Det medfører at natur og kulturminner er mindre utsatt for menneskelig påvirkning. Målet om uberørthet medfører at det sjelden er aktuelt med tilretteleggingstiltak og skilting i naturreservatene.

Forsøpling av strendene er også en lett synlig påvirkning, som hovedsakelig skyldes fiskeflåten i omkringliggende farvann. Rekefiske er tillatt i verneområdene på dyp over 100 meter, og representerer sammen med cruisetrafikken en risiko for lokal oljeforurensning ved grunnstøting og forlis.

Verneområdene er også utsatt for ytre påvirkning gjennom langtransporterte forurensninger. Spesielt klororganiske miljøgifter som PCB oppkonsentreres effektivt gjennom den arktiske marine næringskjeden. Slike miljøgifter finnes i foruroligende høye nivåer i arter som isbjørn, polarrev og polarmåke. Det er uklart om dette påvirker bestandsnivåer for disse artene.

De største utfordringene for forvaltningen av de eksisterende verneområdene knytter seg til regulering av ferdsel og andre tiltak for å motvirke slitasje og skade på utsatte lokaliteter og kulturminner og hindre forstyrrelse av dyrelivet. Andre hovedutfordringer er forsøpling fra skip og risiko for oljesøl knyttet til fisekeriaktiviteter og cruiseturisme i verneområdene.

En stor del av dyrelivet i verneområdene er avhengig av det marine økosystemet i Barentshavet, og mye av det biologiske mangfoldet er konsentrert i kystsonen. Mange sjøfugl og sjøpattedyr befinner seg på toppen av det marine næringsnettet, og bestandene er følgelig sårbare for endringer i det havøkologiske systemet. I denne sammenhengen har spesielt høsting av marine nøkkelarter som lodde stor betydning. Bestander av trekkende arter som f eks ringgås og polarlomvi er dessuten utsatt for negativ påvirkning i form av habitatødeleggelse og jakt i overvintringsområdene. Drivisen og de åpne havstrekningene utenfor territorialgrensen utgjør størsteparten av nærings- og leveområdene for bestandene av marine pattedyr og sjøfugl med tilknytning til verneområdene. Ingen deler av disse havområdene har noe særskilt områdevern. Større utslipp av olje i Barentshavet i forbindelse med oljevirksomhet eller skipsforlis vil i verste fall kunne få alvorlige og langsiktige virkninger på naturmiljøet i verneområdene. Mest utsatt i denne sammenheng er sjøfuglbestandene på de sørlige og vestlige delene av øygruppen.

Klimaendringer og langtransporterte forurensninger kan å påvirke naturmiljøet i verneområdene i betydelig grad. Slike endringer kan imidlertid ikke motvirkes gjennom lokale vernebestemmelser og forvaltning av verneområdene og tilgrensende områder.

6.5.2 Internasjonale forpliktelser og samarbeidsprosesser

6.5.2.1 Konvensjon om bevaring av verdens kultur- og naturarv (UNESCO)

Konvensjonen om bevaring av verdens kultur- og naturarv er en global konvensjon fra 1972, inngått under UNESCO. Avtalen ble undertegnet i Paris 16 november 1972 og trådte i kraft 12 august 1977. Norge ratifiserte i 1977. Den erklærer i fortalen at ødeleggelse av ethvert eksemplar av verdens kultur- og naturarv innebærer en svekkelse av arven til alle nasjoner, og at deler av denne er så spesiell at den bør bevares som menneskehetens felles arv.

Konvensjonen omfatter både kultur- og naturminner. Etter artikkel 3 er det opp til hver av partene å identifisere de områder som skal anses som kultur- og naturminner. I henhold til verdensarvkonvensjonen har Norge et generelt internasjonalt ansvar for å bevare den villmark Svalbard representerer. Avtalen understreker viktigheten av å opprettholde de villmarksområdene man har i dag. Sett i et biologisk perspektiv er Svalbard det rikeste høyarktiske området i verden.

Artikkel 5 fastsetter nærmere plikter for vedkommende stat. Blant pliktene nevnes i bokstav (d) at det skal tas passende rettslige virkemidler i bruk for nødvendig identifikasjon, beskyttelse, bevaring, presentasjon og rehabilitering av minnene.

6.5.2.2 Ramsar-konvensjonen

Konvensjonen 2 februar 1971 om vern av våtmarksområder av internasjonal betydning, særlig som tilholdssted for vannfugler trådte i kraft 21 desember 1975 og har som formål å motvirke presset på verdens våtmarksområder og deres flora og fanua på grunn av disse områdenes verdi som økonomisk, vitenskapelig og rekreasjonsmessig resurss.

Partene til konvensjonen har forpliktet seg til å utpeke internasjonalt viktige våtmarksområder til en liste som føres av konvensjonens sekretariat (artikkel 2, jf artikkel 8). Et område som er oppført på listen, kan bare tas ut eller begrenses på grunn av presserende interesser (artikkel 2 (4)), og staten bør da så langt som mulig kompensere tapet, spesielt ved å opprette nye naturreservater (artikkel 4).

Partene forplikter seg til å opprette våtmarksreservater, og samarbeide om utveksling av informasjon og trenet personell for å administrere våtmarkene.

6.5.2.3 Andre miljøvernavtaler om områdevern og miljøvernsamarbeidet under Arktisk råd

I samsvar med forpliktelsene i konvensjon om biologisk mangfold har Norge gjennom miljøsamarbeidet under Arktisk Råd sluttet seg til en handlingsplan for styrking av områdevernet i Arktis (Circumpolar Protected Areas Network (CPAN) – strategy and Action Plan, 1996). Ifølge denne handlingsplanen skal de arktiske landene identifisere de viktigste manglene i det nasjonale områdevernet, og på grunnlag av dette utpeke aktuelle nye verneområder. Det skal i denne forbindelse legges spesiell vekt på de naturtyper og økosystemer som er svakest representert i dagens verneområder, samt leveområder for truede arter og spesielt verneverdige bestander. Handlingsplanen legger spesielt vekt på vern av marine områder. Handlingsplanen oppfordrer videre de arktiske landene til å verne representative eksempler på alle naturgeografiske soner innenfor landenes arktiske områder, og å prioritere de naturgeografiske sonene som er svakest representert i dagens verneområder, eller som er under press fra menneskelig virksomhet. En styrking av områdevernet på Svalbard vil være et sentralt element i Norges nasjonale oppfølging av denne handlingsplanen, og vil også bidra til å oppfylle de forpliktelser Norge har påtatt seg gjennom naturvernkonvensjoner som Ramsar-konvensjonen om vern av internasjonalt viktige våtmarker, Bonn-konvensjonen om vern av trekkende arter, Bern-konvensjonen om vern av ville dyr og deres leveområder i Europa, og den internasjonale isbjørnavtalen om bevaring av isbjørnen og dens leveområder.

6.5.3 Gjeldende rett

Verneområdene er opprettet ved forskrift fastsatt i medhold av svalbardloven § 4, som gir hjemmel for å frede naturformasjoner og landsskapsformer . Bestemmelsen angir ikke hvilke kriterier som skal være grunnlag for opprettelse av verneområder, hvilke rettsvirkninger vern kan ha, eller hvilke vernekategorier som kan opprettes. Man har valgt å opprette nasjonalparker, naturreservater, fuglereservater og plantefredningsområder. Innholdet i fredningen for de enkelte kategoriene omtales i det følgende.

De fleste verneforskriftene ble vedtatt før de generelle forskriftene om vern av naturmiljøet på Svalbard, herunder naturvernforskriften, viltforskriften og røyeforskriften. Noen av bestemmelsene i de nyere forskriftene dekkes delvis også av verneforskriftene, f eks er dyr fredet både etter verneforskriftene og av viltforskriften. Miljøvernmyndighetene arbeider for tiden med revisjon av verneforskriftene.

6.5.4 Utvalgets vurderinger

6.5.4.1 Utvalgets generelle syn på områdevern

Utvalget mener at vern av områder er et av de viktigste tiltakene man har for å sikre sårbare og truede naturtyper og for å bevare naturområder av nasjonal, regional og internasjonal verdi. Med tanke på bevaring av sårbart biologisk mangfold er dette i tråd med de generelle forpliktelser som er nedfelt bl a i biodiversitetskonvensjonen. Også når det gjelder bevaring av kulturminner og kulturmiljøer er vern av områder et viktig tiltak. Områdevern er derfor et grunnleggende virkemiddel for å nå målet om opprettholdelse av miljøets tilnærmede uberørthet når det gjelder sammenhengende villmark, flora, fauna og kulturminner, slik det er uttrykt i St meld nr 22 (1994-95).

Utvalget anser det derfor klart at miljøvernloven må gi grunnlag for områdevern. Vi foreslår at reglene om dette blir samlet i et eget kapittel, som i lys av verneområdenes omfang og betydning for miljømålene bør plasseres som kapittel III. Utvalget foreslår at kapitlet blir innledet med et overordnet prinsipp om at det skal være verneområder på Svalbard, jf utk § 11.

Utvalget mener det overordnede prinsippet reflekterer de viktigste generelle mål for vern av naturområder om å bidra til:

• å bevare biologisk mangfold ved å sikre at alle natur- og økosystemtyper er representert i et system av verneområder

• ved vern av leveområdene for ville planter og dyr å opprettholde levedyktige bestander av ville planter og dyr i mest mulig naturlig antall og utbredelsesmønster

• å bevare kulturhistoriske verdier

• å sikre større områder med uberørt eller lite berørt natur for ettertiden.

Realisering av disse målene gir grunnlag for forskning og gir muligheter for friluftsliv i særpreget villmarksnatur.

Områdevern kan riktignok ikke hindre at området blir påvirket av årsaker utenfra, som klimaendringer og langtransporterte forurensninger. Vernebestemmelsene kan imidlertid regulere eller hindre lokale inngrep og forstyrrelser og på den måten bidra til å bevare naturmiljøets opprinnelige karakter. Ved å sikre referanseområder mot lokale inngrep kan en dessuten studere effektene av storskalaendringer på økosystemene.

Utvalgets forslag vil bli det fremtidige lovgrunnlag både for eksisterende verneområder, som er opprettet med hjemmel i svalbardloven, og tjene som grunnlag for å opprette nye verneområder. På bakgrunn av Stortingets vedtak 31 oktober 1996 er dette særlig aktuelt for Bjørnøya og for områder på Spitsbergen med (etter forholdene) høy biologisk produksjon.

Opprettelsen av og reguleringen av de enkelte verneområder må skje ved forskrift.

Utvalget foreslår at lovens øvrige regler gjelder for verneområdene, og vil altså utfylle vernebestemmelsene om spørsmål som de ikke regulerer.

Utvalget foreslår at loven skal angi grunnleggende kriterier (minimumskrav) for når områdevern kan etableres, hvilke vernekategorier som kan brukes, og saksbehandlingsregler for etablering av områdevern. Forskriften om opprettelse av det enkelte verneområde vil angi området og dets grenser, formålet med å verne dette området, og de nærmere vernebestemmelsene om hva som er tillatt og forbudt i verneområdet.

Vi kommer nedenfor tilbake til spørsmålet om hvilke vernekategorier som bør brukes, og hvilke grunnleggende kriterier som skal gjelde for dem.

Dersom lovens minimumskrav for områdevern er oppfylt, må vernemyndigheten – Kongen – foreta en bred helhetsvurdering av om det skal treffes vernevedtak. Så vidt formulert som de grunnleggende kriteriene vil være etter utvalgets forslag, kan det være forskjellige områder og til dels store arealer som oppfyller kravene. Hvorvidt et område skal vernes, må derfor ses i lys av om behovet for vern allerede er dekket eller kan dekkes gjennom vern av andre områder, og om vern av det aktuelle området kommer i konflikt med andre hensyn – særlig om det kommer i konflikt med de øvrige målsettinger for forvaltningen av Svalbard.

Forut for et eventuelt vernevedtak må de kryssende interesser som kan bli berørt, være utredet i samsvar med forvaltningsloven § 17 første ledd, og verneforslaget må sendes på høring til berørte grunneiere og rettighetshavere, interesserte organisasjoner og myndigheter og representanter for aktuelle bosettinger på Svalbard, jf forvaltningsloven §§ 16 og 37. Forslag om nye verneområder må være basert på solide faglige begrunnelser. Når det skal fremmes forslag om større verneområder reiser det seg spørsmål om det bør foretas en konsekvensutredning av vernetiltaket. I følge forskrift om konsekvensvurderinger etter plan- og bygningsloven skal opprettelse av nasjonalparker og andre verneområder større enn 500 km og nasjonalparker og andre vernetiltak på mer enn 250 km konsekvensutredes dersom tiltaket fører til en vesentlig endring i dagens bruk for primærnæringene eller reiseliv i lokalsamfunnet. Plan- og bygningsloven gjelder ikke på Svalbard. Miljøvernmyndighetene har likevel satt i gang en vurdering av følger for aktuell virksomhet i forbindelse med den nye verneplanen for Svalbard fordi man har funnet det hensiktsmessig å få klargjort konsekvensene av opprettelse av nye verneområder tidlig i prosessen. Selv om interessekonfliktene ofte vil være færre og mer oversiktlig ved opprettelse av nye verneområder på Svalbard enn på fastlandet, mener utvalget at det bør foretas en klarlegging av følgene for aktuell virksomhet i området ved utarbeidelsen av verneforslag på Svalbard. Utvalget mener at klarleggingen må begrenses til å gjelde forholdet til aktuell virksomhet.

Dersom områdevernet skal bidra effektivt til bevaring av det biologiske mangfoldet og kulturminnearven, mener utvalget at verneområdene må omfatte et representativt tverrsnitt av natur- og kulturmiljøet på Svalbard. Det meste av den biologiske produksjonen og det biologiske mangfoldet er konsentrert på en relativt liten andel av landområdene. Et effektivt vern av disse landområdene er derfor av spesielt stor betydning for bevaring av det biologiske mangfoldet på øygruppen. Det er også behov for vern av lokaliteter og områder som har spesielt stor økologisk betydning, slik som hekke- og yngleplasser, beiteområder og områder med særlig stor biologisk produksjon og mangfold. Utvalget vil endelig understreke at verneområdene må kunne omfatte både landområder og sjøområder, noe som er særlig viktig på Svalbard med den nære sammenheng mellom det terrestriske og marine miljø. Lovforslaget gir i tråd med dette hjemmel for å verne marine områder innenfor lovens virkeområde som er ut til territorialgrensen (4 nm). Utvalget vil i tillegg peke på at marine områder utenfor territorialgrensen kan ha stor betydning for miljøet på Svalbard. Ved Bjørnøya strekker f eks de viktigste områdene for sjøfugl ut til minst 30 nm, og de totale beiteområdene for hekkekoloniene ut til over 60 nm fra øya. Utvalget vil derfor fremheve at det bør arbeides for å sikre en forvaltning av omliggende havområder rundt Svalbard som tar nødvendig hensyn til miljøet på øygruppen.

I utgangspunktet medfører opprettelse av verneområder et varig vern. Det kan imidlertid tenkes at formålet med vernet bortfaller, f eks dersom biotopen forsvinner fra et biotovernområde (hekkekolonier forsvinner fra et fredet fuglefjell) eller kulturminner forsvinner pga erosjon. I slike tilfeller kan vernet oppheves ved forskriftsending.

6.5.4.2 Hvilke vernekategorier bør loven gi hjemmel for?

Utvalget foreslår at de forskjellige vernekategorier (former for områdevern) som skal brukes på Svalbard, blir forankret i loven. Dette medfører i seg selv en mer inngående lovregulering av områdevernet enn svalbardloven har i dag. Det blir da nødvendig å ta stilling til hvilke vernekategorier som man bør operere med for fremtiden.

I kap 6.5.3 foran har utvalget redegjort for de eksisterende vernekategoriene på Svalbard: nasjonalparker, naturreservater, fuglereservater og plantefredningsområder. Fuglereservatene må betraktes som naturreservater med et bestemt avgrenset formål, og trenger derfor ikke innebære en totalfredning. Plantefredningsområdene faller i to vesensforskjellige grupper. Den ene innebærer i realiteten et biotopvern (Ossian Sars plantefredningsområde). Den andre gruppen omfatter de to fredningene fra 1932 som egentlig må regnes som områdeavgrensede artsfredninger, og ikke et egentlig områdevern som generelt legger bånd på arealdisponeringen i området.

Utvalget anser det klart at loven må gi ha regler som gir grunnlag for nasjonalparker og naturreservater. Dette er verneformer som er vel innarbeidet på Svalbard og som utgjør den alt overveiende del av dagens verneområder. Disse verneformene dekker tilsammen behovet for vern av større naturområder på Svalbard. For å ta vare på lokaliteter og forekomster med spesielle verneverdier knyttet til flora, fauna og geologi i områder der det er uaktuelt å opprette større, sammenhengende verneområder, er det også behov for hjemmel til opprettelse av verneområder som kan dekke spesifikke verneformål innenfor begrensede geografiske områder (biotopvern og geotopvern). Aktuelle lokaliteter for slikt vern kan være f eks et våtmarksområde, en nøkkellokalitet for plante- eller dyrelivet, eller en geologisk forekomst. Dersom de aktuelle lokaliteten i det vesentlige er uberørte av lokal menneskelig aktivitet, bør verneformen naturreservat kunne dekke også dette vernebehovet. I tillegg mener utvalget at det er behov for hjemmel til å opprette særskilte biotopvernområder og geotopvernområder for å kunne sikre verneverdier i områder som på grunn av menneskelig påvirkning ikke egner seg som nasjonalpark eller naturreservat.

Etter fastlandslovgivningen – naturvernloven 19 juni 1970 nr 63 – er det også hjemmel for, landskapsvernområder og naturminner. Videre gir kulturminneloven adgang til å opprette verneområder i form av fredning av området rundt et fredet kulturminne eller kulturmiljøfredning (§§ 19 og 20). På denne bakgrunn må det vurderes om svalbardmiljøloven bør åpne for andre vernekategorier enn nasjonalparker, naturreservater og biotopvern/geotopvernområde. Denne vurderingen må også skje i lys av de øvrige regler som utvalget foreslår for å beskytte svalbardnaturen.

Landskapsvernområder er etter naturvernloven en svakere verneform enn nasjonalpark, naturreservat og naturminne. På fastlandet er det opprettet landskapsvernområder for forskjellige formål, f eks for vern av kulturlandskap, som vern av kulturminner i et landskap, og som buffersone omkring områder med strengere fredning. Verneformen landskapsvernområde er dessuten blitt brukt som alternativ til nasjonalpark i privateide områder, som av den grunn ikke har kunnet bli lagt ut som nasjonalpark. Landskapsvernområde fremtrer altså som en mangslungen verneform.

De hensyn som gir grunn til å bruke verneformen landskapsvernområde på fastlandet, gjør seg lite gjeldende på Svalbard. Det finnes ikke kulturlandskap preget av jord- og skogbruk. Det er liten grunn til å legge til rette for en egen verneform som kombinerer (fortsatt) bruk og vern. Utenfor bosettingene med gruveområder er områdene på Svalbard ikke tatt i bruk på en slik måte som i mange landskapsvernområder på fastlandet, og størsteparten av grunnen på Svalbard er i statens eie. Behovet for verne områder som er preget av kulturminner kan ivaretas på annen måte, jf nedenfor. Etter dette ser utvalget ikke grunn til å innføre landskapsvernområde som noen egen verneform på Svalbard.

Naturminner på fastlandet var opprinnelig nærmest en form for punktfredning, i praksis av botaniske eller geologiske forekomster. I senere år er også geologiske forekomster av en viss størrelse blitt fredet som naturminner, selv om reservatformen kunne ha vært et alternativ. På Svalbard vil det bare være aktuelt å bruke verneformen naturminne til geologiske fredninger, eventuelt spektakulære landskapsformasjoner. Men utvalgetmener at disse formålene like godt kan tilgodeses gjennom andre verneformer, særlig naturreservat og biotopvern/geotopvernområder, og foreslår derfor ikke noen hjemmel for naturminner på Svalbard.

Når det gjelder områdevern for å beskytte kulturminner, legger utvalget stor vekt på å se naturvern og kulturminnevern i sammenheng. Vel er det så at man sjelden kan si at kulturminnene preger et landskap på Svalbard sett på avstand. Men de kulturminner som finnes på de enkelte steder, kan ha stor betydning for å forklare samspillet mellom naturen og menneskelig aktivitet opp gjennom tidene og for landskapsopplevelsen på stedet. Utvalget mener derfor at kulturminnene i et område bør kunne både være en del av den skjønnsmessige begrunnelsen for fredning som nasjonalpark eller naturreservat, og gi grunnlag for særskilte vernebestemmelser rettet mot kulturminnene. Behovet for å ha særskilte verneområder for kulturminner i tillegg kommer vi tilbake til nedenfor.

Et eget spørsmål er om det er behov for en egen kategori for verneområder for forskning( forskningsreservater). De ordinære verneformene (nasjonalparker, naturreservater og biotopvernområder) vil bidra til å bevare det naturgrunnlag som det meste av den naturvitenskapelige forskning som skal drives på Svalbard, er avhengig av. Er det behov for det, kan de rene bevaringsformål styrkes ved å skjerpe vernebestemmelsene for verneområdet. Som regel vil det også være mulig å utforme verneformålet for det enkelte området slik at det også omfatter disponering til forskningsformål. På den annen side kan andre verneformål tilsi at det også legges bånd på forskningsaktiviteten i verneområdet, f eks ved å begrenset ferdsel også i forskningssammenheng.

Det kan imidlertid spørres om det kan være forskningsaktivitet som vil medføre inngrep og forstyrrelser som er lite forenlig med andre verneformål, samtidig som forskningen selv er avhengig av at området ikke blir påvirket av andre menneskelige inngrep. Det kan f eks være tale om etablering av faste eller midlertidige anlegg for forskningsformål, eller bearbeiding av grunnen for kontrollerte studier av f eks erosjon eller opptak av forurensning. I realiteten er det her tale om å velge ut områder for å tilrettelegge for forskning som en av de tre aktiviteter svalbardsamfunnet skal bygge på i fremtiden. Det kan imidlertid være en forskjell fra de andre hovedaktivitetene ved at flerbruk av forskningsområdet må unngås, fordi det kan gi en usystematisk påvirkning av forskningsprosessen. Utvalget mener at slike formål ligger på siden av det som ellers er hensikten med områdevern, idet er tale om å legge til rette for en bestemt bruk eller aktivitet (forskning). Konflikten kan lettest tenkes i nærheten av bosettingene, hvor områdene er lettest tilgjengelig også for forskningsformål. Utvalgetforeslår derfor at behovet dekkes ved en hjemmel for å legge ut særskilte forskningsområder i arealplaner, jf utk § 49. Vi viser også til forslaget om hjemmel for særlige ferdselsrestriksjoner når det er påkrevd for å beskytte vitenskapelige undersøkelser, jf utk § 73.

6.5.4.3 Nasjonalparker

Etter naturvernloven (§ 3) kan områder legges ut som nasjonalpark for å bevare større urørte eller i det vesentlige urørte eller egenartede eller vakre naturområder. I dette ligger at nasjonalpark bare kan brukes for områder av en viss størrelse og fremstår mer som opprinnelig natur enn som kulturpreget. Hovedtyngden av de arealer som legges ut, må også oppfylle krav til uberørthet, egenart eller naturskjønnhet.

Som utgangspunkt må det være statsgrunn som legges ut som nasjonalpark, men privat eide arealer som ligger i eller grenser til statsgrunnen, kan tas med i nasjonalparken. Det har vært tvil om hvor mye privat eiendom som på dette grunnlag kan tas med i en nasjonalpark. I Rt 1986 s 199 godtok Høyesterett etableringen av Hardangervidda nasjonalpark med ca 54 % privat grunn som lovlig etter naturvernloven. Det er videre uklart om kravet til statsgrunn innebærer at grunnen må være direkte i statens eie, eller om det er tilstrekkelig at den eies av et selvstendig rettssubjekt som selv er i statens eie. Det synes forutsatt ved opprettelsen av Statskog som statsforetak og overføring av grunnbokshjemmelen til statseiendom på fastlandet til statsforetaket at dette ikke ville gjøre noen endring i forhold til vilkåret i naturvernloven § 3, og slett ikke når det gjaldt eksisterende nasjonalparker. På den annen side kunne man neppe regne grunn som eies av Store Norske Spitsbergen Kulkompani eller Kings Bay for å være statsgrunn, selv om disse selskapene er fullt ut i statlig eie. Dette er særlig klart med tanke på grunn som selskapene ervervet før de kom i statlig eie. Etter svalbardloven § 4 er det ikke noe krav om at en nasjonalpark må legges på statsgrunn. Innenfor de eksisterende nasjonalparkene forekommer det mindre arealer i privat eie, f eks i Sør-Spitsbergen nasjonalpark, der Kulspids AS har en eiendom i Recherchefjorden.

I St meld nr 22 (1994-95) heter det at formålet med nasjonalparker er å bevare egenartede og vesentlig urørte naturområder for å sikre muligheten for forskning, undervisning og naturopplevelser. Videre heter det at i nasjonalparkene bør det kunne drives et enkelt friluftsliv, et organisert reiseliv uten bruk av motoriserte kjøretøy på land eller luftfartøy, og en båttrafikk som er forenlig med formålet med vernet.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det bør stilles krav til uberørthet og størrelse for at et område kan legges ut som nasjonalpark. I tillegg bør det kreves at området har verdi for forskning eller for opplevelse av Svalbards natur- og kulturarv, jf utk § 16. Sammenlignet med naturvernlovens vilkår for nasjonalparker på fastlandet (nvl § 3) innebærer dette dels en viss forenkling, dels en tilpasning til forhold og målsetting med vern på Svalbard. Utvalget finner ikke grunn til å ta med egenart som et alternativ til uberørthet i lys av den villmarkskarakter som svalbardnaturen har, og det overordnete mål som gjelder for forvaltningen av svalbardnaturen. At forskning nevnes her – til forskjell fra det som gjelder på fastlandet – skyldes særlig at forskning har vært et vesentlig vernemotiv på Svalbard, også i forhold til nasjonalparker.

Kravet om uberørthet skal sikre at man finner fram til verneområder som er relativt lite påvirket av menneskelige aktiviteter og inngrep. Slike områder vil som regel ha de mest intakte naturlige økosystemene, og gi de beste mulighetene for forskning, overvåking og villmarksopplevelse. Det kan legges spesiell vekt på verdien av naturtyper som er underrepresentert i dagens nettverk av verneområder. Kravet om uberørthet er noe lempeligere for nasjonalparker enn for naturreservater , uten at dette er ment som et vesentlig skille mellom verneformene.

I rapporten fra Norsk Polarinstitutt legges det også vekt på pedagogisk verdi. Utvalget kan ikke se at pedagogisk verdi alene skal være grunn nok til å kunne legge ut et større uberørt område som nasjonalpark. Men i den skjønnsmessige helhetsvurdering av om det skal opprettes en nasjonalpark, kan man legge vekt på områdets egnethet for utdanning og undervisning.

6.5.4.4 Naturreservater

Etter naturvernloven (§ 8) kan et naturområde fredes som naturreservat hvis det er tilnærmet urørt eller utgjør en spesiell naturtype, og det i tillegg har særskilt vitenskapelig eller pedagogisk betydning eller skiller seg ut ved sin egenart. I tillegg er det særskilt hjemmel for biotopvern (§ 9) der det avgjørende er hvilken funksjon området har for fredete planter eller dyr, uten at områdets karakter har betydning. På fastlandet er naturreservater særlig blitt opprettet som ledd i systematiske verneplaner for ulike naturtyper, bl a våtmarksområder og fuglefjell. Fredningen er gjennomgående streng og utløser rett til erstatning for tap som private grunneiere og rettighetshavere lider.

I St meld nr 22 (1994-95) heter det at målsettingen med naturreservater er å verne om upåvirket arktisk landskap, sikre den naturlige økologiske utvikling og muligheter for forskning.

Utvalget mener at vernekategorien naturreservat på Svalbard bør knyttes til uberørte eller tilnærmet uberørte områder, og at verneformen i tillegg til vern av større naturområder også kan dekke behovet for vern av spesielle nøkkelokaliteter for flora og fauna (biotopvern) og vern av geologiske forekomster. Vi foreslår dessuten at særskilt vitenskapelig betydning bør være tilstrekkelig til at det skal være rettslig adgang til å frede et uberørt område som naturreservat. På denne bakgrunn foreslår vi et sett med alternative minstevilkår for å opprette naturreservater, jf utk § 17.

Etter forslaget kan et område fredes som naturreservat hvis det er urørt eller tilnærmet urørt og

1. inneholder særegne eller sårbare økosystemer,

2. utgjør en spesiell naturtype eller spesielle geologiske forekomster,

3. har særlig betydning for planteliv eller dyreliv, eller

4. har særskilt verdi for naturvitenskapelig verdi.

Kravet til uberørthet bør tolkes relativt strengt. Utvalget legger vekt på at det både i forvaltningen, blant næringslivet og i lokalbefolkningen er en innarbeidet forståelse for at naturreservater på Svalbard er tilnærmet uberørte områder der man ønsker å opprettholde det uberørte preget, bl a gjennom strenge regler for ferdsel. Sammenlignet med vern som nasjonalpark i uberørte områder vil en reservatfredning medføre strengere vernebestemmelser, særlig mht ferdsel, og se bort fra opplevelsesverdien som et formål med vernet.

Vern av særegne eller sårbare økosystemer vil oftest innebære vern av områder som er store nok til å omfatte fullstendige biologiske samfunn og sammenhengende økosystemer. Polarområdene er blant de få stedene i verden der det finnes store fullstendige økosystemer med langt på vei naturlige bestander på alle nivåer i næringskjedene. Svalbard er i tillegg særpreget av det nære samspillet mellom det landøkologiske og det havøkologiske system. Vernekriteriet kan f eks være aktuelt for områder som har stor betydning for dette samspillet.

Kriteriet spesiell naturtype eller spesielle geologiske forekomster vil for det første dekke særegne eller sjeldne naturtyper og forekomster. Det vil også dekke naturtyper og forekomster som er karakteristiske eller representative for Svalbard. Når et område fredes på et slikt grunnlag, vil det ofte være et valg mellom alternativer, slik at andre hensyn enn verneverdien kan bli bestemmende for hvilket område som fredes som reservat. Kravet om uberørthet gjør at verneformen ikke kan benyttes i områder som er preget av menneskelig aktivitet. Her vil biotopvern være den aktuelle verneformen, jf nedenfor om biotopvernområder.

Kriteriet særlig betydning for planteliv eller dyreliv skal sikre at områder som har stor betydning for det biologiske mangfoldet og biologisk produksjon på Svalbard kan vernes som naturreservat. Utvalget tenker her på områder med forskjellige funksjoner, særlig:

• områder med spesielt stort biologisk mangfold på økosystem-, arts- eller genetisk nivå

• leveområder for sjeldne, endemiske, truede eller sårbare arter

• sjeldne, truede eller sårbare habitater

• leveområder for bestander med internasjonal eller nasjonal verneverdi

• områder som er yttergrense for en eller flere arters utbredelse

• områder med høy primærproduksjon

• reproduksjonsområder

• oppvekstområder

• nærings-, hvile- og myteområder

• trekkruter.

På denne måten kan verneformen naturreservat brukes til å frede også mindre nøkkelområder som er uberørte. Dersom et slikt område er preget av menneskelig aktivitet, er biotopvernområde den aktuelle verneformen.

Kriteriet særskilt vitenskapelig verdi skal sikre at områdevernet bidrar til å bevare områder og naturkvaliteter som har betydning for forskning og overvåking. Områdevernets bidrag til å bevare Svalbard som et lite påvirket referanseområde for forskning og overvåking vil være det viktigste.

6.5.4.5 Biotopvernområder og geotopvernområder

Reglene om biotopvernområder i fastlandslovgivningen må dels ses i lys av behovet for å kunne verne områder som er betydelig påvirket av menneskelig virksomhet, slik at de ikke fyller vilkårene for naturreservat (naturvernloven § 9, sammenholdt med § 8). De særskilte hjemlene for biotopvern i viltloven og innlandsfiskeloven har sin bakgrunn i ønsket om et samlet sett av rettslige virkemidler i forvaltningen av vilt og ferskvannsfisk, også med tanke på å øke avkastningen av vilt- og fiskeressursene. Hensynene som ligger til grunn for biotopvern i viltloven og innlandsfiskeloven gjør seg etter utvalgets mening lite gjeldende på Svalbard. Utvalget vil imidlertid peke på at det er områder på Svalbard som er til dels betydelig påvirket av menneskelig virksomhet og som kan ha verneverdi. Det gjelder særlig områder på Nordenskiölds land hvor det tidligere er foretatt naturinngrep, og områder rundt bosettingene hvor det i dag er stor aktivitet. Som eksempel kan nevnes områder med verneverdige sårbare karplanter i nedre Colesdalen, som er så vidt preget av industrielle aktiviteter, naturinngrep og slitasje at innlemmelse i nasjonalpark eller naturreservat er lite aktuelt. Et annet område er Kapp Linné som står på listen over viktige fugleområder i Europa, og området mellom Kapp Linné og Grønfjorden som har en rekke verneverdige geologiske forekomster. I disse områdene er det til dels markerte kjørespor og noe aktivitet bl.a. i forbindelse med Isfjord radio. Utvalget ser på denne bakgrunn behov for en særskilt hjemmel for biotopvern ved siden av adgangen til reservatfredning.

Som kriterier for å frede et område som biotop/geotopvernområde foreslår utvalget at det skal ha særlig betydning for flora eller fauna eller inneholde viktige eller spesielle geologiske eller geomorfologiske fenomen eller prosesser. Begrepet geotop blir nå brukt i økende grad, spesielt i Tyskland og Sveits, og er også definert på følgende måte i en nordisk rapport om geodiversitet som er under utarbeidelse: Geotop er et avgrenset område med definerte geologiske/geomorfologiske fenomen og prosesser. Geotoper kan ha ulik størrelse. De kan omfatte store områder som fjell- dal- eller strandområder, men de kan også bestå av mindre deler eller lokaliteter som sedimentlager, fossil eller jettegryter. Utvalget finner grunn til å ta begrepet i bruk som en verneform på lik linje med biotopvern. Den foreslåtte bestemmelsen om biotop/geotopvern dekker således både planter og dyr (naturvernlovens § 9) og geologiske forekomster (naturvernloven § 11). I motsetning til naturreservat foreslås det ingen hjemmel for totalfredning av biotop/geotopvernområder. Det åpnes likevel for at det kan gis bestemmelser som regulerer, eventuelt forbyr, virksomhet som kan påvirke eller forstyrre floraen eller faunaen eller som kan skade geologiske eller geomorfologiske fenomener eller prosesser. Utvalget foreslår også at det skal kunne gis bestemmelser om vern av kulturminner i biotop/geotopvernområder.

Den store satsingen på forskning, overvåking og undervisning i Longyearbyen og Ny-Ålesund gjør at det kan være behov for å beskytte områder nær bosettingene fordi de har særskilt vitenskapelig verdi (se kap 7.2). Kravet om uberørthet kan medføre at man ikke kan benytte reservatfredning, jf ovenfor. I disse tilfellene kan biotopfredning være en mulighet. Områder som har spesiell vitenskaplig interesse, vil som regel også ha spesiell betydning for flora og fauna, eller omfatte spesielle geologiske forekomster. Hvis dette ikke er tilfellet, bør slike hensyn kunne ivaretas på andre måter enn gjennom områdefredning, f eks i arealplansammenheng.

6.5.4.6 Kulturminneområder

Før kulturminneforskriften ble vedtatt i 1992, var kulturminnevernet orientert mot enkeltstående kulturminneobjekter. Med den nye forskriften kom muligheten for å frede verdifulle områder som kulturmiljøer uavhengig av et fredningsverdig enkeltobjekt, jf kulturminneforskriften § 20. Bestemmelsen gir samtidig adgang til å frede et område rundt et fredet fast kulturminne utover sikringssonen for å bevare virkningen av selve kulturminnet. Utvalget foreslår at disse mulighetene videreføres i den nye loven.

Kulturminnevernet på Svalbard vil for det første bli ivaretatt gjennom fredete enkeltobjekter, jf kap 6.4.6. Behovet for områdevern vil dels bli ivaretatt gjennom bestemmelsene om nasjonalparker, naturreservater og biotop/geotopvernområder. Utvalget vil imidlertid ikke foreslå disse bestemmelsene så vidt utformet at de blir uttømmende når det gjelder områdevern for kulturminneformål. Dels kan det være behov for områdevern for kulturminneformål uten at det er tale om naturområder, f eks fredning av bygningskomplekser med omgivelser. Og dels er det et behov for å fremheve i loven selv og gjennom betegnelsen for verneområder at kulturminneverdien kan være et selvstendig og tilstrekkelig grunnlag for områdevern, på linje med det som gjelder for områdevern av naturområder.

Samtidig legger utvalget vekt på at loven skal bidra til en samlet, helhetlig vurdering av naturvernhensyn og kulturminnehensyn. Ett av virkemidlene for dette formål er at fredning som nasjonalpark, naturreservat eller biotop/geotopvernområde også skal kunne tjene til å beskytte kulturminner i verneområdet. Når det gjelder kulturminnenes betydning for adgangen til å opprette et verneområde, mener utvalget at det bør stille seg forskjellig for nasjonalparker på den ene siden og naturreservater og biotop/geotopvernområder på den andre siden. Når det gjelder nasjonalparker, er det viktig at samspillet mellom Svalbards natur og kulturminner kan gi grunnlag for vern som nasjonalpark. For et naturreservat og biotop/geotopvernområde bør det derimot være slik at visse naturvernkriterier må være oppfylt for at området kan fredes. Forutsatt at området fyller lovens grunnleggende vilkår for å opprette nasjonalpark, naturreservat eller biotop/geotopvernområde, slik at det beror på forvaltningens frie skjønn (hensiktsmessighetsskjønn) om området skal vernes, vil eksistensen av kulturminner i området være et moment i denne skjønnsutøvingen, uansett om det gjelder en nasjonalpark, et naturreservat eller et biotop/geotopvernområde.

Når det gjelder områdevern med hjemmel i regelverket for kulturminnevernet, har man foreløpig begrenset erfaring. For tiden arbeides det med å opprette flere kulturmiljøområder på fastlandet med hjemmel i kulturminneloven § 20, men hittil er bare ett slikt området fredet – gården Havrå i Hordaland. I foredraget til kgl res om kulturminneforskriften gis det uttrykk for at det skal stilles strenge krav til den faglige begrunnelsen og behovet for å frede, og at det derfor er grunn til å anta at bestemmelsene kun unntaksvis vil komme til anvendelse i praksis. Mangelen på erfaring med eksisterende regelverk er en medvirkende årsak til at utvalget ikke finner grunn til å foreslå endringer.

På Svalbard kan det være aktuelt å frede områder hvor den menneskelige påvirkning ikke har vært dominerende, men hvor kulturpåvirkningen har vært særegen eller det knytter seg historiske hendelser til området. I de fleste tilfelle vil området omfatte enkeltobjekter som er fredete kulturminner, men dette er ikke noe absolutt vilkår. Formålet med kulturmiljøområder er først og fremst å ta vare på sammenhengen og helheten i miljøet. Det kan være områder med kulturminner som har et innbyrdes system, f eks en bosetting hvor det er bygninger og andre installasjoner både fra før og etter 1945 og hvor bosettingen som sådan har kulturhistorisk verdi. Et annet eksempel kan være fangstmannsområder. Dette kan være store områder, men med tanke på fredning som kulturmiljøområde tenkes det på relativt sett mindre områder hvor det typisk er nær tilknytning mellom hovedfangststasjon og bistasjon. Området mellom stasjonene kan da også tas med i kulturmiljøområdet.

Sammenhengen mellom en gruve og en naturlig havn hvor utskipingen har foregått, kan gi et tredje eksempel på et område som det kan være aktuelt å frede som kulturmiljøområde (tekniske kulturminner).

6.5.4.7 Verneområder med internasjonal status

Som utgangspunkt vil verneområder som er opprettet på grunnlag av nasjonal rett, bare ha beskyttelse av nasjonal rett. En viss generell beskyttelse ut over dette kan ligge i at etablering og opprettholdelse av verneområder kan være et virkemiddel til å oppfylle internasjonale forpliktelser som Norge har påtatt seg ved å tiltre en konvensjon, f eks biodiversitetskonvensjonen. Men det kan være vanskelig å si konkret at en generell internasjonal forpliktelse beskytter et bestemt verneområde mot opphevelse eller dispensasjon til et naturinngrep.

Det finnes også internasjonale konvensjoner som gir grunnlag for at de nasjonale myndigheter utpeker bestemte verneområder på sitt territorium i henhold til konvensjonen. De utpekte områdene forutsettes da å ha internasjonal verneverdi i forhold til de verneverdier som konvensjonen tar sikte på å beskytte. Avhengig av hvordan en slik konvensjon er utformet, kan verneområdet få en slags internasjonal status i kraft av den nasjonale utpeking eller ved å bli godkjent av konvensjonsorganene. Hva den internasjonale status innebærer, vil bero på konvensjonen. Innmelding til konvensjonsorganet – og eventuelt oppføring på en internasjonal liste og godkjenning – kan medføre en internasjonal anerkjennelse uten egentlige rettsvirkninger, eller rettsvirkninger, også i form av en folkerettslige forpliktelse til å bevare området vernet.

De viktigste miljøvernkonvensjoner som gir hjemmel for utpeking av nasjonale områder av internasjonal betydning, er konvensjonen om verdens natur- og kulturarv (World Heritage Convention, 1972) og Ramsarkonvensjonen (Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat, 2 februar 1971), se kap om internasjonale forpliktelser ovenfor.

På Svalbard er det hittil utpekt fem områder i henhold til Ramsarkonvensjonen (Ramsarområder):

• Forlandsøyane fuglereservat

• Dunøyane fuglereservat

• Kongsfjorden fuglereservat

• Isøyane fuglereservat

• Gåsøyane fuglereservat

Alle disse områdene ble fredet som fuglereservater ved forskrift 1 juni 1973 med hjemmel i svalbardloven. Virkningen av å utpeke et verneområde som Ramsarområde er at det må utvises sterk tilbakeholdenhet med å oppheve vernet, og at det i tilfelle bare bør skje mot å verne et annet område med tilsvarende kvaliteter.

Utpeking av et verneområde overfor konvensjonsorganet i henhold til en internasjonal konvensjon er en folkerettslig handling som ikke i seg selv har internrettslige virkninger. Når norske myndigheter har funnet grunn til å utpeke et område i henhold til en internasjonal konvensjon, mener utvalget at dette bør kunne komme til uttrykk etter norsk rett. Dette vil også bidra til å sikre gjennomføringen av miljøvernforpliktelser som vi har påtatt oss folkerettslig.

Utvalget foreslår derfor en egen hjemmel i utk § 20 for å treffe vedtak som markerer at området har status også i henhold til en miljøvernkonvensjon. Et slikt vedtak – som bør regnes som en forskrift – bør også ha den rettsvirkning at den folkerettslige virkning av utpekingen gjelder som norsk rett. For Ramsarområdene vil dette medføre et styrket vern mot omgjøring (oppheving) av vernevedtaket. Den foreslåtte hjemmelen kan også brukes til å gjennomføre andre folkerettslige forpliktelser som Norge påtar seg når det gjelder å bruke områdevern som virkemiddel for å bevare natur- og kulturminneverdier.

6.5.4.8 Innholdet i vernet

Innholdet i vernet er rettslig sett et spørsmål om hvilke rettsvirkninger etableringen av et områdevern har. Dette er dels et spørsmål om hvilke begrensninger ( rådighetsinnskrenkninger) som legges på handlinger og disposisjoner som berører verneområdet, dels et spørsmål om aktive skjøtselstiltak for å bevare verneverdiene.

Rådighetsinnskrenkningene kan rette seg mot både eiere, allmennheten og offentlige myndigheter, men ikke nødvendigvis i like stor grad mot alle disse gruppene. Skjøtselstiltak reiser spørsmål om både adgangen til og plikten til å foreta skjøtsel, og reglene vil i praksis bare ha direkte betydning for miljøvernmyndighetene eller eierne.