1 Sammendrag

Miljøvernlovutvalget ble nedsatt ved kongelig res 26 oktober 1996 etter tilråding fra Miljøverndepartementet. Utvalget har vært ledet av ekspedisjonssjef Inge Lorange Backer og har hatt 15 medlemmer.

Utvalget legger frem et enstemmig forslag til en ny lov om miljøvern på Svalbard (svalbardmiljøloven). Den nye loven vil avløse forskriftene som er gitt om miljøvern med hjemmel i svalbardloven. For å sikre en god tilpasning til lovverket ellers foreslås det enkelte endringer i andre lover, blant annet svalbardloven, isbjørnloven og forurensningsloven. For å styrke vernet mot utslippsforurensning foreslår utvalget at Kongen får hjemmel til å gjøre sjødyktighetsloven gjeldende for Svalbard, om nødvendig med enkelte modifikasjoner.

Lovforslaget samler regulering av natur- og kulturmiljø i en lov, og regelverket blir mer oversiktlig enn tidligere.

I lovutkastets kap I er det lagt vekt på å angi lovens formål og virkeområde klarere enn i gjeldende forskrifter. Det ligger i mandatet for utvalgets arbeid at lovens formål skal være å verne miljøet på Svalbard. Utvalget mener at det bør komme til uttrykk i en egen formålsbestemmelse først i loven, og foreslår at loven skal ha til formål å opprettholde et tilnærmet uberørt miljø på Svalbard når det gjelder sammenhengende villmark, landskapselementer, flora, fauna og kulturminner. Utvalget er videre kommet til at formålsbestemmelsen ikke bare bør gi uttrykk for disse miljømålene, men også at loven innenfor rammen av hovedformålet skal gi rom for miljøforsvarlig bosetting, forskning og næringsdrift.

Etter mandatet er utvalget pålagt å samordne utredningsarbeidet med den nye stortingsmeldingen om Svalbard. Meldingen vil imidlertid bli lagt frem etter at utvalget har avsluttet sitt arbeide, og samordning har bare vært mulig i helt begrenset grad. Lovforslaget er utformet til å kunne sette miljømessige rammebetingelser for ulike målsettinger.

I spørsmålet om lovens geografiske virkeområde, foreslår utvalget etter en samlet vurdering av miljømessige og jurisdiksjonelle forhold samt den foreliggende rettstilstanden at loven skal gjelde ut til grensen for sjøterritoriet, se diskusjoner i kap 5, 6 og 8.

Lovutkastet inneholder en alminnelig aktsomhetsplikt som understreker at enhver skal vise hensyn og opptre varsomt så naturmiljø og kulturminner ikke påføres unødig skade eller forstyrrelse. Aktsomhetsplikten retter seg både mot den som oppholder seg og den som forestår virksomhet på Svalbard. Utvalget foreslår at tiltakshavere skal ha informasjonsplikt om reglene i loven om beskyttelse av Svalbards flora, fauna, kulturminner og naturmiljøet for øvrig ovenfor ansatte og de som deltar i aktivitetet som virksomheten driver, for å bidra til oppfyllelse av aktsomhetsplikten.

Utvalget foreslår at enkelte utvalgte miljørettslige prinsipper blir lovfestet i miljøvernloven for Svalbard;

• føre var prinsippet

• prinsippet om samlet belastning

• prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale

• krav om bruk av miljømessig teknologi og innsatsfaktorer

Prinsippene skal legges til grunn ved skjønnsutøving etter loven, og vil først få bindende virkning for enkeltpersoner og selskaper når de blir lagt til grunn ved miljøvernmyndighetenes utøving av myndighet etter loven, særlig når det gjelder enkeltvedtak, men også ved forskrifter.

Utvalget mener at vern av områder er et av de viktigste tiltakene man har for å sikre sårbare og truede naturtyper og for å bevare naturområder av nasjonal, regional og internasjonal verdi. Lovforslagets kap III inneholder derfor blant annet et prinsipp om at det skal være verneområder på Svalbard. Utvalget foreslår at følgende fire vernekategoriene skal brukes på Svalbard;

• nasjonalpark

• naturreservat

• biotopvern- og geotopvernområder

• kulturmiljøområde

I tillegg foreslår utvalget en særskilt bestemmelse for verneområder med internasjonal status.

Loven vil bli det fremtidige lovgrunnlag både for eksisterende verneområder, som er opprettet med hjemmel i svalbardloven, og tjene som grunnlag for å opprette eventuelle nye verneområder. Opprettelse og regulering av de enkelte verneområder vil skje ved forskrift. Utvalget foreslår at loven skal angi grunnleggende kriterier (minimumskrav) for når områdevern kan etableres, hvilke vernekategorier som kan brukes, og saksbehandlingsregler for etablering av områdevern. Forskriften om opprettelse av de enkelte verneområde vil angi området og dets grenser, formålet med å verne dette området, og de nærmere vernebestemmelsene om hva som er tillatt og forbudt i verneområdet. Miljøvernlovens andre kapitler vil gjelde i verneområdene dersom ikke den enkelte verneforskrift angir strengere bestemmelser. Utvalget foreslår en hjemmel for miljøvernmyndighetene til å gjøre unntak fra bestemmelsene for vitenskapelige formål eller når andre helt særlige grunner foreligger. Før det dispenseres fra vernebestemmelsene må det vurderes om tiltakets mulige virkninger på miljøet krever konsekvensutredning. Begrunnelsen for en dispensasjon bør uansett inneholde en beskrivelse av tiltakets mulige virkninger på miljøet og hvilken vekt som er lagt på dette.

Utvalget foreslår å lovfeste i kap IV et generelt fredningsprinsipp for alle arter, både marine og terrestriske. Forslaget markerer at de ulike arter er likeverdige når det gjelder å bevare økologisk mangfold og sammenhengen mellom artene i økosystemet, herunder sammenhengen mellom økosystemene i havet og på land som er karakteristisk for Svalbard. I tillegg til den prinsipielle, økologiske baserte begrunnelsen for et generelt fredningsprinsipp vil utvalget vise til at dette vil gi en mer oversiktlig regulering totalt sett. Forslaget vil være en vesentlig utvidelse når det gjelder artsfredningen på Svalbard, og både for planter og dyr vil det være behov for unntak fra fredningsprinsippet.

I forhold til florafredningen anser utvalget uten videre at det er nødvendig med et unntak for slitasjeskader mv som normalt følger av lovlig ferdsel og godkjent virksomhet. Videre foreslås det et lovbestemt unntak for innsamling av flora til bruk i forskning og undervisning så lenge det ikke gjør vesentlig inngrep i bestanden på stedet og for innsamling av sopp og av tang og tare til privat bruk. For øvrig omfatter fredningen marine arter. Utvalget er oppmerksom på at havbunnsorganismer lett vil bli påvirket av tråling etter reker og skjell. Dette må det i tilfelle overveies å tas hensyn til når det fastsettes regler om slik fangst.

Når det gjelder faunafredningen, foreslår utvalget at hjemlene for å gi adgang til og regulere jakt, fangst og fiske i gjeldende regelverk i hovedsak blir ført videre i miljøvernloven. De nærmere regler om adgangen til høstingen bør gis ved forskrift.

Utvalget mener at samspillet mellom livet på land og i havet gjør at svalbardmiljøloven også bør omfatte marine arter. Det foreslås imidlertid en egen særbestemmelse for høsting av marin fauna. Utvalget foreslår at fiskerimyndighetene skal kunne fastsette forskrifter om høsting av marin fauna i Svalbards territorialfarvann i medhold av denne bestemmelsen. Særbestemmelsen omfatter blant annet bløtdyr, krepsdyr og fisk. Den omfatter også sporadisk gjestende sjøpattedyr, dvs sjøpattedyr som ikke er hjemmehørende i Svalbardområdet, men som finnes både utenfor og innenfor territorialgrensen. Det slås fast at ved fastsettelse av forskrifter om høsting av marin fauna skal det legges vekt på å sikre bærekraftig forvaltning som er et grunnleggende prinsipp i norsk fiskeri-forvaltning.

Når det gjelder stedbundne arter av sjøpattedyr som hvithval, hvalross, svalbardsteinkobbe, ringsel og storkobbe, bør disse arter etter utvalgets mening omfattes av den generelle faunafredningen i svalbardmiljøloven som tillater en kontrollert og begrenset høsting. Det foreslås å gjøre unntak fra fredningsprinsippet for sjøfiske til privat eller vitenskapelig bruk.

Miljøvernloven legger til rette for å kunne opprettholde fangstmannstradisjonen i en målestokk som er forenlig med bevaringsmålet og ønsket om at høsting også skal kunne være et lokalt rekreasjonstilbud. Overvintrende fangstfolk kan få enerett til høsting av alle eller visse høstbare arter innenfor et angitt område. Også fangstfolk med slik enerett til høsting må følge de alminnelige regler for høsting. Dette betyr at enerett bare kan gis for arter som det er åpnet for høsting på, og bare i den fastsatte høstingstid og med redskaper og metoder som ellers gjelder. Det vil imidlertid være adgang til å fastsette særregler for fangstfolk i de generelle forskriftene om høstingstid og høstingsmåter.

Utvalget har gjennomgått forskriften om kulturminnevern og funnet at hovedlinjene kan innpasses i forslag til miljøvernlov, slik at forvaltningen av natur- og kulturmiljø lettere kan ses i sammenheng. Utvalget har foreslått noen materielle og endel lovtekniske endringer i forhold til gjeldende kulturminneforskrift. Blant annet har utvalget vært opptatt av hvordan regelverket skal utformes i forhold til eventuell nedlegging av større virksomheter. En slik nedlegging kan medføre fraflytting fra hele bosettinger. Problemstillingen er sentral både i forhold til naturmiljøet og kulturmiljøet på Svalbard. Utvalget foreslår en hjemmel for å verne hele eller deler av bosettinger yngre enn 1945 som et kulturmiljøområde etter en kulturhistorisk verdivurdering av Riksantikvaren. Vedtaksfredning er ikke til hinder for opprydding av miljøskadelige stoffer. Når en virksomhet eller bosetting planlegges nedlagt, foreslås det at det skal legges frem en plan for nedleggelsen for sysselmannen.

I utkastets kap VII er de viktigste reglene om konsekvenser av virksomhet samlet; terrenginngrep, forurensning og ferdsel. De nye generelle reglene om krav om tillatelse etter miljøvernloven som skal erstatte systemet med meldeplikt etter naturvernforskriften, er samlet i dette kapitlet. Kravet om tillatelse er knyttet opp mot virkningen på miljøet. Forvaltningens skjønn om hvorvidt tillatelse skal gis utenfor planområdene, eventuelt på hvilke vilkår, foreslås bygget på en konsekvensutredning dersom tiltaket kan medføre mer enn ubetydelig virkning for miljøet.

Etter lovforslaget settes det blant annet krav til tillatelse for alle terrenginngrep og virksomhet som kan volde forurensning. Endringer eller bruken av eksisterende anlegg som vil forandre anleggets karakter eller virkninger for naturmiljøet foreslås omfattet av kravet til tillatelse.

Utvalget foreslår at det legges opp til en restriktiv praksis når det gjelder tillatelse og vilkår for virksomhet som medfører tyngre naturinngrep utenfor planområdene. Samtidig understrekes forskjellen fra verneområdene, hvor det ikke vil være adgang til å gi tillatelse til terrenginngrep. En slik restriktiv praksis må praktiseres innenfor rammen av andre svalbardpolitiske mål og svalbardtraktaten. Det bør legges vesentlig vekt på behovet for å verne villmarkskarakteren under hensyn til at det også bør være mulighet for næringsutvikling.

For å holde utbyggingen av nye hytter på et forsvarlig nivå foreslås det å forbeholde retten til å eie fritidshytter til den som er eller har vært fastboende på Svalbard og sammenslutninger/bedrifter som har sitt hovedsete på Svalbard.

Areaplanforskriften ble vedtatt etter at utvalget startet sitt arbeid. Utvalget mener at forskriften er godt tilpasset forholdene i bosettingene på Svalbard, og reglene er med enkelte endringer tatt inn i utkastets kap VI. Det er likevel enkelte spørsmål som det har vært naturlig for utvalget å vurdere på ny. Blant annet mener utvalget at prosessen om innføring av lokaldemokrati i Longyearbyen er kommet så langt nå at miljøvernloven bør åpne for overføring av planansvaret og godkjenning av planer til et folkevalgt organ. Utviklingen i de ulike bosettingene er imidlertid så forskjellig at lovforslaget inneholder både bestemmelser for å videreføre dagens system med grunneieren som planansvarlig og sysselmannen som godkjenningsmyndighet, og et system hvor et lokalt folkevalgt organ kan bli planansvarlig og godkjennelsesmyndighet. Lovforslaget forutsetter at forvaltningsloven, offentlighetsloven og andre alminnelig forvaltningsrettslige regler vil gjelde for slike organer og deres administrasjon. Sysselmannen vil være klageinstans for vedtak truffet av et folkevalgt organ.

Melding om tiltak som er i samsvar med godkjent plan, foreslås sendt til sysselmannen også dersom et folkevalgt organ får oppgaver som nevnt ovenfor. Dersom virksomheten er i strid med planen, kan den ikke settes i gang uten at det blir laget en ny plan. Sysselmannen vil ikke ha plikt til å realitetsbehandle slike saker.

Innenfor planområdene skal terrenginngrep, for eksempel bygninger, være i samsvar med arealplanene slik det er i dag. Dersom virksomheten er i samsvar med arealplanen, er utgangspunktet at det ikke vil være nødvendig med tillatelse. Men lovforslaget inneholder en ny regel om krav til tillatelse for virksomhet som kan medføre forurensning utover de tillatte grensene i arealplanen, dersom virksomheten kan få betydning for naturmiljøet utenfor planområdet eller dersom den kan ha betydelig og langvarig virkning for miljøet.

Bestemmelsene om forurensninger bygger for en stor del på forurensningslovens bestemmelser. Som en skjerpelse i forhold til eksisterende lovgivning foreslås å innføre et absolutt utslippsforbud for miljøgifter på Svalbard med unntak av spor av miljøgifter som slippes ut fra vanlige husholdninger. For å redusere risikoen for oljesøl fra skipstrafikken foreslår utvalget at deler av sjødyktighetsloven gjøres gjeldende på Svalbard. Det samme gjelder for deler av havne- og farvannsloven og losloven. Utvalget foreslår også at sysselmannen kan gi forskrift om motorisert ferdsel til sjøs og kunne fastsette seilingsleder eller områder hvor det ikke kan seiles, hastighetsbegrensninger og bestemmelser om oppankring og ilandstigning.

Utkastet inneholder nye regler om ferdsel i kap VIII. Utvalget har lagt vekt på å foreslå lovbestemmelser som gir hjemmel for streng beskyttelse av Svalbards natur, samtidig som en legger opp til lovtekniske løsninger som på en fleksibel måte kan sikre ønsket aktivitet på øygruppen. I hovedregelen er all motorferdsel forbudt om ikke annet er fastsatt i loven. Loven gir adgang til mo-torferdsel både til sjøs og i luften, men gir hjemmel til å fastsette restriksjoner på slik ferdsel. Kjøring på snødekt og frossen mark kan tillates gjennom forskrift eller ved enkeltvedtak med hjemmel i loven. Det skal utarbeides forskrifter om dette som vil gi adgang til motorferdsel på vinterføre for fastboende og en meget begrenset adgang for tilreisende. Når det gjelder de fastboendes snøscooterkjøring til nytteformål og i rekreasjonsøyemed, er utvalgets vurdering at de geografiske, klimatiske og infrastrukturelle forhold, samt faktiske miljøkonsekvenser på Svalbard må ligge til grunn for reguleringer. Utvalget mener at de tilreisendes snøscooterkjøring bør begrenses til bestemte korridorer i avgrensede områder sentralt på Spitsbergen, men at det vurderes om det er formålstjenlig å tillate organisert snøscooterferdsel med turister i noen traseer utenfor forvaltningsområde 10. Barmarkskjøring i terrenget vil som hovedregel være forbudt.

Lovutkastet gir hjemmel for å lage forskrifter om regler for opphold i felt som vil gjelde for alle.

Forslaget til regler om luftfart er nye, og forbyr blant annet landing med helikopter utenfor landingsplass uten særskilt tillatelse og gir hjemmel for ved forskrift å forby bruk av luftfartøy til turistformål. Dette tilsvarer i stor grad reglene på fastlandet, og forslaget tar sikte på å forhindre en utvikling av helikopterturisme.

Reglene om tilsyn med miljøet i kap VIII er endret en del i forhold til gjeldende miljøvernforskrifter. Det gis blant annet klare hjemler for å gi forskrifter om internkontroll og fastsetting av gebyr for kontroll.

Utkastets kap IX inneholder for det meste nye viktige regler for å sikre gjennomføring av miljøvernloven og vedtak i medhold av loven. Miljøvernmyndigheten får klar hjemmel til å gi pålegg om gjenoppretting av miljøet dersom skade har skjedd ved ulovlig virksomhet. Loven gir også adgang til å benytte tvangsmulkt og umiddelbar iverksetting som sanksjonsmiddel for å sikre etterlevelse. Det foreslås regler om erstatning for miljøskade, medregnet regel om at det kan pålegges erstatning for ren miljøskade uten at det kan påvises noe konkret økonomisk tap. Disse sanksjonsreglene må ses i sammenheng med den nye straffebestemmelsen som øker strafferammen fra ett til tre år for betydelig miljøskade.

Utvalget foreslår opprettelse av Svalbards miljøvernfond. Fondet skal finansieres av midler blant annet fra jeger- og fiskeravgifter og fra eventuelt gebyr for tilreisende og erstatninger for rene miljøskader som begge vil være nyskapninger. Fondet skal ha eget styre, og fondets midler skal kunne brukes til tiltak i felt, særlig skjøtsel og vedlikehold, gjenoppretting av miljøforringelser og til undersøkelser for å klarlegge miljøtilstanden og hva som forårsaker endringer i miljøet. Fondet kan også brukes til informasjons-, opplærings- og tilretteleggingstiltak.

Utkastet har et avsluttende kap X med blant annet regler om forslag til endringer i andre lover og forholdet til eldre tiltak, som i utgangspunktet vil kunne fortsette sin virksomhet etter miljøvernlovens ikrafttreden, selv om lovens regler stort sett gjøres gjeldende også for bestående virksomhet.

Utvalget foreslår at miljøregler for Jan Mayen blir gitt i form av en egen forskrift etter lov om Jan Mayen. Forholdene på Jan Mayen er både rettslig og faktisk så forskjellig fra Svalbard at utvalget ikke anser det naturlig å la svalbardmiljøloven gjelde på Jan Mayen.