9 Håndheving og sanksjoner

9.1 Innledning

I kap 6- 8 foran har utvalget drøftet hvilke primærregler og miljøkrav som en ny miljøvernlov for Svalbard bør inneholde for å sikre den ønskede beskyttelse av svalbardnaturen og unngå miljøulemper for befolkningen. Her i kap 9 vil utvalget ta opp til drøfting hvilke regler som bør gjelde dersom primærreglene blir overtrådt.

Ved overtredelse kan det blir tale om forskjellige slags reaksjoner. Hvis videre miljøskade kan unngås ved gjenopprettende tiltak, er det grunn til å reise spørsmål om en plikt til å gjenopprette miljøskaden (se kap 9.3). Det kan være tale om håndheving for å bringe overtredelsen til opphør og fremtvinge etterlevelse gjennom særlige tvangsmidler (se kap 9.6, og om direkte gjennomføring ved miljøvernmyndighetene kap 9.4). Det kan være spørsmål om å bruke straff for å motivere overtrederen og andre til å følge loven for fremtiden (se kap 9.7). Selve eksistensen av en straffebestemmelse kan også bidra til å understreke at rettsplikten er alvorlig ment og medvirke til at den blir etterlevd. Videre kan det bli spørsmål om erstatning for tap som overtredelsen har voldt, eller om dekning av utgifter som andre enn overtrederen har hatt til avbøtende eller gjenopprettende tiltak, eller om erstatning for miljøkrenkelsen uavhengig av økonomisk tap, altså en form for erstatning for ikke-økonomisk skade. Alle erstatningsspørsmålene tas opp under kap 9.5. Avhengig av hvordan erstatningsreglene utformes, oppstår det behov for regler om hvordan erstatningsbeløpene skal disponeres. På grunn av Svalbardtraktaten kan det også være nødvendig å sikre at andre gebyrer og avgifter innkrevd på Svalbard blir brukt der. Dette reiser spørsmål om et Svalbards miljøvernfond ( kap 9.8). Miljøregelverket kan dessuten reise spørsmål om rett til erstatning uten at det har sammenheng med noen overtredelse av reglene; også dette blir behandlet under kap 9.5.

En overtredelse av miljøreglene kan få rettslig betydning på andre måter enn det som behandles her i kap 9. Overtredelsen kan føre til vedtak om omgjøring av en tillatelse – i verste fall et fullstendig tilbakekall for å forebygge at overtrederen i kraft av en tillatt virksomhet kan forgå seg på ny. Overtredelsen kan i stedet resultere i nye pålegg, eventuelt gjennom skjerpede vilkår for den tillatelsen som er gitt. En overtredelse kan videre få betydning hvis vedkommende senere søker om tillatelse etter miljøvernloven, og da bli en lovlig grunn til å avslå søknaden, alene eller sammen med andre grunner.

For at slike regler skal få anvendelse, må lovovertredelsen avdekkes. Her kan det oppstå spørsmål både om opplysningsplikt og om tilsyn. Dette tar utvalget opp først ( kap 9.2).

9.2 Avdekking av regelbrudd – opplysningsplikt og tilsyn

9.2.1 Oversikt

I endel tilfelle vil miljøvernmyndighetene bli gjort kjent med regelbrudd gjennom frivillig informasjon. Men det gjelder langt fra alle overtredelser. Det kan derfor spørres om noen bør ha plikt til å melde fra om overtredelser, enten det er overtrederen selv eller tredjepersoner. En slik meldeplikt kan baseres på tilfeldig informasjon, eller kombineres med krav til systematisk informasjonsinnsamling. Videre er det spørsmål om miljøvernmyndighetene selv skal ha noen plikt til å foreta kontroll for å avdekke overtredelser, og i tilfelle hvilke midler de da kan gjøre bruk av i kontrollen.

Informasjon dreier seg ikke bare om opplysning om overtredelser av miljøregelverket. For en god miljøforvaltning har det stor betydning å ha god informasjon om miljøtilstanden og hvordan den utvikler seg. Miljøtilstanden blir påvirket ikke bare av overtredelser av miljøregelverket, men også av lovlig atferd innenfor miljøregelverkets rammer, av menneskelig atferd utenfor lovens geografiske virkeområde, og av naturlige prosesser. Samlet informasjon om miljøtilstanden vil styrke kunnskapsgrunnlaget for myndighetsutøving etter loven og dermed fremme realiseringen av lovens formål.

Innsamling av informasjon om miljøtilstanden kan skje ved en løpende overvåking som myndighetene foretar. Som regel kan dette skje uten noen nærmere rettslig regulering. Det kan likevel oppstå behov for å sikre tilgang til privat eiendom eller for å avkreve private opplysninger om miljøtilstanden. I samband med enkeltsøknader kan det også være aktuelt å pålegge søkeren å fremlegge informasjon om miljøtilstanden med sikte på å vurdere søknaden, særlig gjennom reglene om konsekvensutredninger (jf kap 8.2.4.4). Det kan også være aktuelt å pålegge den som får tillatelse, å overvåke utviklingen i miljøtilstanden på stedet, jf nedenfor. Slike vilkår vil være mest aktuelle ved større utbygginger.

Rett til informasjon reiser også spørsmål om allmennhetens rett til miljøinformasjon, jf Grunnloven § 110 b annet ledd. Utvalget legger til grunn at Norge vil slutte seg til Århus-konvensjonen om rett til miljøinformasjon (Convention on access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters, 25 juni 1998), som ble forhandlet i regi av FNs økonomiske kommisjon for Europa (ECE). Spørsmålene om rett til miljøinformasjon og gjennomføring av konvensjonen og EFs rådsdirektiv 90/313/EØF om rett til miljøinformasjon er under utredning i et særskilt utvalg, Miljøinformasjonsutvalget. Utvalget forutsetter at fremtidige regler om rett til miljøinformasjon på fastlandet også vil bli gjort gjeldende på Svalbard, og går ikke nærmere inn på dette spørsmålet.

9.2.2 Meldeplikt for overtrederen selv

Ved noen slags virksomhet er det naturlig at utøveren selv melder fra om overtredelser. Sterkest står nok en slik meldeplikt hvis overtredelsen har hatt virkninger for miljøet, men en meldeplikt kan tenkes også ellers, især for faresituasjoner. I praksis er en meldeplikt særlig aktuell ved forurensende virksomhet når utslippene overstiger det tillatte. Men det kan tenkes også ellers. Et eksempel er at en utbygger løpende må overvåke at anleggsarbeidene ikke griper inn i fredete kulturminner. Et annet eksempel som kan tjene samme formål, er at den som har fått tillatelse til jakt og fangst, skal rapportere om hvordan tillatelsen er brukt, og altså om resultatet av jakten.

Utvalget mener disse spørsmålene ikke bør løses helt generelt i loven. Men loven bør gi et rettslig grunnlag for å løse dem i de enkelte tilfelle. Vi foreslår flere bestemmelser for å sikre at innehaveren av en tillatelse har den nødvendige informasjon om hvordan vedkommende etterlever de krav som er stilt i medhold av loven.

I utk § 86 foreslår vi hjemmel for departementet til å gi forskrift om internkontroll. En slik bestemmelse er i tråd med bestemmelser i forurensnings- og arbeidsmiljølovgivningen. Et hovedformål med internkontrollen er å gi tiltakshaveren informasjonsgrunnlag for selv å rette opp utilfredsstillende forhold.

I de senere år er det utviklet forskjellige former for miljøstyring og miljørevisjon, som gir virksomhetene selv midler til å føre kontroll med at de miljøkrav som er satt til virksomheten, blir overholdt og styrker virksomhetens eget informasjonsgrunnlag til å ivareta miljøhensyn stadig bedre. Disse ordningene bygger gjerne på frivillig deltakelse fra virksomhetenes side. En slik ordning er den såkalte EMAS-ordningen (Environmental Management and Audit Scheme). Den er regulert i en EF-rådsforordning (93/1836/EØF) som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i forurensningsloven kap 7 A (§ 52 c) ved lov 21 juni 1996 nr 36. Utvalget foreslår at det gis hjemmel for å innføre tilsvarende ordninger på Svalbard ved forskrift, jf utk § 86 bokstav b.

Ved en tillatelse til naturinngrep eller forurensende virksomhet bør utgangspunktet være at tiltakshaveren foretar den nødvendige overvåking for å sikre at virksomheten ikke forringer miljøet ut over det som er fastsatt i tillatelsen. Det nærmere omfang av denne plikten bør fastsettes i den enkelte tillatelse. Vi foreslår en bestemmelse om dette i utk § 61.

Ved akutt forurensning – eller fare for akutt forurensning – bør den ansvarlige ha en varslingsplikt som følger direkte av loven. Varslingsplikten bør her påhvile tiltakshaveren eller den som er i tiltakshaverens tjeneste og blir kjent med (faren for) akutt forurensning. Vi foreslår en regel om dette i utk § 68 tredje ledd første punktum.

Den informasjon som miljøvernmyndighetene mottar fra utøveren på denne måten, kan danne grunnlag for myndighetsutøving med sikte på ulike sanksjoner. Opplysningene kan eventuelt også gi grunnlag for straffeforfølgning. Etter menneskerettskonvensjonene er det riktig nok forbud mot at en siktet eller tiltalt tvinges til å vitne mot seg selv ( selvinkrimineringsforbudet), 1 men utvalget antar at dette ikke får anvendelse på til-felle hvor faktiske opplysninger som overtrederen har hatt rettslig plikt til å samle inn, blir overlevert til forvaltningsorganet og derfra bragt videre til påtalemyndigheten og domstolene.

9.2.3 Varslingsplikt for tredjepersoner

Lovgivningens alminnelige utgangspunkt er at tredjepersoner ikke har noen rettslig plikt til å varsle om lovovertredelser eller forhold som kan tyde på en lovovertredelse.

Ved akutt forurensning oppstiller loven likevel en slik plikt, jf forurl § 39 annet ledd. Utvalget foreslår at en tilsvarende regel blir tatt inn i utk § 68 tredje ledd annet punktum. De store avstandene på Svalbard er et tilleggsargument for å innføre en slik regel. Ivaretakelse av naturmiljøet må ses på som et felles ansvar for alle som ferdes omkring i svalbardnaturen.

For øvrig kan det bli fastsatt som vilkår i en tillatelse at innehaveren skal varsle om mulige overtredelser som vedkommende observerer. Dette kan bidra til å effektivisere sysselmannens tilsyn (jf kap 9.2.4 nedenfor). Et slikt vilkår kan f eks bli vurdert når det gis tillatelse til enerett til høsting etter utk § 30 fjerde ledd.

9.2.4 Miljøvernmyndighetenes tilsyn og kontroll

Miljøvernmyndighetenes tilsyn og kontroll blir nå i hovedsak foretatt av sysselmannen. For enkelte virksomheter kan tilsynet fordre en kompetanse som sysselmannen ikke disponerer. SFT står således for tilsynet med utslipp fra energiverk, og likeledes for tilsyn knyttet til forskrifter til produktkontrolloven. På fastlandet spiller nå Statens naturoppsyn hovedrollen når det gjelder tilsyn i felt.

Et hovedformål med miljøvernmyndighetenes tilsyn vil være å kartlegge miljøtilstanden og utviklingstrekk, bl a for å vurdere om det trengs tiltak for å hindre en forringelse av miljøet. Et annet hovedformål med tilsynet vil være å avdekke eventuelle overtredelser av regelverket. Utvalget foreslår en bestemmelse om dette i utk § 85 første punktum. Bestemmelsen gir uttrykk for at dette er en oppgave for miljøvernmyndighetene, uten å fastsette noe bestemt omfang av en rettsplikt. Hvilken miljøvernmyndighet som skal utføre tilsynet, må fastsettes i samband med at loven settes i kraft. Utvalget mener det vil være hensiktsmessig at oppgaven i hovedsak legges til sysselmannen, som etter dagens ordning. Spørsmålet om Statens naturoppsyns rolle kommer vi tilbake til under kap 9.2.5. Omfanget av sysselmannens kontroll må bero på en prioritering hvor også sysselmannens samlete administrative og budsjettmessige ressurser blir tatt i betraktning.

Tilsyn i felt kan i seg selv innebære en belastning for naturmiljøet. Utvalget foreslår derfor at det – sammen med en bestemmelse om plikt til å føre så effektivt tilsyn som forholdene tilsier – fastsettes at tilsynet skal føres med minst mulig belastning for miljøet.

For tilsynet kan sysselmannen ha behov for informasjon fra private og tilgang til privat eiendom. Gjennom kontakt med folk som ferdes i terrenget og har kjennskap til svalbardnaturen vil sysselmannen kunne få informasjon av verdi. Et samarbeid med turoperatørene og deres guider vil derfor være nyttig også for dette formålet.

I tråd med bl a forurensningsloven foreslår utvalget en bestemmelse om gransking i utk § 88. Den vil innebære at sysselmannen skal ha uhindret tilgang til eiendom der det foregår virksomhet som kan påvirke miljøet, eller der miljøet antas å være påvirket, i praksis særlig av forurensning. Bestemmelsen vil også gi sysselmannen tilgang til dokumenter – også elektronisk lagrete dokumenter – som kan ha betydning for sysselmannens tilsyn og kontroll. Endelig foreslår vi at sysselmannen skal kunne gi pålegg til den som foretar eller har foretatt seg noe som kan påvirke naturmiljøet, om å gi sysselmannen nødvendige opplysninger for tilsyn og kontroll, jf utk § 87.

9.2.5 Forholdet til Statens naturoppsyn

Ved lov 21 juni 1996 nr 38 om statlig naturoppsyn er Kongen gitt hjemmel til å opprette et naturoppsyn for å ivareta nasjonale miljøverdier og forebygge miljøkriminalitet (lovens § 1 første ledd). Statens naturoppsyn ble opprettet ved kgl res 25 oktober 1996. Ansvaret er lagt til Direktoratet for naturforvaltning, hvor Statens naturoppsyn er organisert som en egen avdeling under ledelse av en direktør.

Statens naturoppsyn skal etter lovens § 2 føre kontroll med etterlevelse av reglene i og i medhold av friluftsloven, naturvernloven, motorferdselloven, kulturminneloven, viltloven, innlandsfiskeloven og – etter nærmere bestemmelse av Miljøverndepartementet – forurensningsloven. Oppsynet skal dessuten drive veiledning og informasjon, og kan også utføre skjøtsel, registrering og dokumentasjon. Departementet har dessuten en generell adgang til å pålegge oppsynet andre oppgaver. Oppsynspersonell kan få begrenset politimyndighet i medhold av politiloven 4 august 1995 nr 53, men loven om statlig naturoppsyn gir ikke oppsynspersonellet noen større myndighet enn den som følger av andre lover.

Statens naturoppsyn kan ses som et opplegg for samorganisering av ulike oppsynsordninger som var tilknyttet staten eller Statskog SF: oppsynsmenn i nasjonalparkene, lakseoppsyn, villreinoppsyn, Fjelltjenesten i Nord-Norge mv. Loven skal medføre en samordning og bedre disponering av oppsynspersonell på fastlandet. Samtidig fører loven til et klarere skille mellom fylkesmannens myndighetsutøving i miljøvernsaker og oppsynets kontroll med etterlevelsen av vedtatte bestemmelser. Opprettelsen av Statens naturoppsyn er uttrykk for et ønske om å gi høyere prioritet til avdekking av miljøkriminalitet, publikumsorientert informasjon og skjøtsel av verneområder.

Statens naturoppsyn utfører sine oppsynsoppgaver dels ved kjøp av tjenester, for eksempel fra Fjelltjenesten i Nord-Norge, dels ved egne ansatte. Oppsynspersonellet ansatt i Statens naturoppsyn er i utgangspunktet knyttet til bestemte områder, men kan etter behov disponeres i andre områder. Samorganiseringen i Statens naturoppsyn skal fremme kompetanseutvikling og profesjonalitet hos oppsynspersonellet, og naturoppsynet skal utgjøre en enhetlig og publikumsrettet felttjeneste.

Oppsynets stedlige virkeområde er etter lovens § 1 annet ledd knyttet til det stedlige virkeområde for de lovene som oppsynet skal kontrollere overholdelsen av. Loven er ikke gjort gjeldende for Svalbard (eller Jan Mayen).

De oppgaver som er lagt til Statens naturoppsyn, blir på Svalbard i dag ivaretatt av sysselmannens miljøvernavdeling, i samarbeid med politiavdelingen og bestillingens informasjonsmedarbeider. Særlig blir en del av arbeidet med dokumentasjon og informasjon foretatt av ansatte ved miljøvernavdelingen. Rene skjøtselsoppgaver er det mindre av på Svalbard enn på fastlandet, når man ser bort fra skjøtsel av kulturminner og opprydding i avfall som havstrømmene fører med seg. Om sommeren forsterkes avdelingen med engasjerte feltinspektører som opererer på vest- og nordkysten av Spitsbergen i tre tomannsgrupper sammensatt av en polititjenestemann og en engasjert med naturfaglig bakgrunn.

Utvalget legger vekt på at Svalbard skal framstå som et av de best forvaltede villmarksområder i verden. Dette stiller økende krav til veiledning, informasjon og håndheving. Med innføring av en ny miljøvernlov på Svalbard vil behovet for veiledning, informasjon og håndheving øke.

På Svalbard er oppsyn med verneområdene en viktig oppgave, da verneområdene omfatter mer enn halvparten av øygruppens landareal. Det er for tiden under utarbeidelse et forslag til ny verneplan for Svalbard noe som, hvis den blir gjennomført, vil medføre innføring av nye verneområder bla på Nordenskiölds land, hvor de viktigste bosettingene befinner seg. Også dette vil øke kravene til informasjon og veiledning om regelverket samt til håndhevingen.

Spørsmålet er om disse oppgavene mest hensiktsmessig kan ivaretas av sysselmannen, som nå, eller av Statens naturoppsyn.

Utvalget har merket seg at sysselmannen i dag er et integrert forvaltningsorgan som ivaretar en rekke forskjellige oppgaver og roller. Sysselmannen er Norges representant på Svalbard, og det bidrar til at norsk suverenitetsutøving blir enhetlig oppfattet når sysselmannen forestår felttjenesten parallelt med annen myndighetutøving.

Utvalget har også merket seg at Statens naturoppsyn legger stor vekt på veiledning og informasjon. Statens naturoppsyn fremstår derfor i hovedsak som en serviceytende felttjeneste og ikke bare som håndhever av regelverket, selv om dette også er en del av oppsynets oppgaver. Oppsynspersoner knyttet til Statens naturoppsyn vil få profesjonell opplæring og vil ha et oppsynsfaglig nettverk på fastlandet som det også kan være hensiktsmessig å dra nytte av på Svalbard.

Dersom oppsynspersonell tilknyttet Statens naturoppsyn stasjoneres på Svalbard, bør det være under sysselmannens faglige instruksjonsmyndighet. Ved utøving av begrenset politimyndighet vil naturoppsynets personell være underlagt sysselmannen som politimester på Svalbard, jf naturoppsynsloven § 3 og svalbardloven § 5 annet ledd. Det kan være aktuelt å styrke bemanningen i felt ved behov ved å overføre folk fra oppsynstjeneste på fastlandet. Dette vil da være personell som er ansatt i Statens naturoppsyn og derigjennom i Direktoratet for naturforvaltning. Det kan også være aktuelt med utveksling den omvendte veien – ved å bruke Svalbard-tilknyttet personell på fastlandet i deler av året hvor behovet på Svalbard er mindre. Dette vil trolig falle lettere dersom personellet er ansatt i Statens naturoppsyn. Utvalget ser imidlertid at en slik ordning kan skape uklarhet om ansvarsforholdene, og det må i tilfelle vurderes nærmere hvordan Statens naturoppsyn kan innpasses i de organisatoriske forholdene på Svalbard.

Utvalget mener således at innføring av Statens naturoppsyn på Svalbard reiser organisatoriske spørsmål som i dag ikke er tilstrekkelig klarlagt. I tillegg synes sysselmannens oppsynsapparat å fungere godt slik at det umiddelbart ikke er nødvendig å styrke det med Statens naturoppsyn.

På denne bakgrunn tar ikke utvalget stilling til om Svalbard skal inngå i virkeområdet til Statens naturoppsyn, men anbefaler at spørsmålet utredes nærmere med sikte på å klargjøre behovet for å innføre Statens naturoppsyn og hvordan ordningen eventuelt skal kunne inpasses organisatorisk. Utvalget mener imidlertid at det vil være hensiktsmessig med et nært samarbeid mellom Statens naturoppsyn og sysselmannen slik at sysselmannen kan dra nytte av den kompetanse som Statens naturoppsyn bygger opp på fastlandet.

9.3 Gjenoppretting ved overtredelse av miljøregelverket

9.3.1 Oversikt

Miljøregler har til formål å verne om en miljøtilstand og forhindre miljøskader. Er en miljøregel overtrådt, kan det likevel være at varig skade kan unngås ved å treffe tiltak som eliminerer faren eller gjør skaden god igjen, eller i det minste begrenser skaden.

Slike gjenopprettende tiltak kan være av høyst forskjellig art, f eks:

• riving og fjerning av anlegg eller bygninger

• tilføring av fjernet masse, eller fjerning av tilført masse

• landskapsmessig tilpasning av terrenginngrep

• tilsåing og tilplanting

• utsetting av nye individer av en beskattet art

• fjerning av forurensningskilde eller fysisk stengning for eventuell lekkasje

• opprydding og fjerning av avfall

• oppsamling av oljesøl eller forurenset grunn

• tilbakeføring, oppretting eller reparasjon av kulturminner

• fjerning av inskripsjoner.

Hvilke gjenopprettingstiltak som i praksis er aktuelle, vil bero på hvilke naturinngrep som inntreffer, og hvilke naturgitte forutsetninger som er til stede for at tiltakene skal få virkning. Dette stiller seg noe annerledes på Svalbard enn på fastlandet, og spesielt vil gjenoppretting i form av tilsåing eller tilplanting falle vanskeligere på Svalbard enn på fastlandet.

I prinsippet kan det være flere som kan tenkes å utføre gjenopprettingstiltak:

• miljøvernmyndighetene

• grunneieren

• miljøinteresserte

• lovovertrederen.

For dem alle kan det oppstå spørsmål om de har adgang til å utføre gjenopprettingstiltaket. Dette er for det første et spørsmål om de har rådighet over området der tiltaket skal settes i verk. For en grunneier vil det sjelden være noe problem, og for den størstedel av Svalbard hvor staten er grunneier, vil dette heller ikke være noe problem for miljøvernmyndighetene. 2 For det annet kan selve gjenopprettingstiltaket isolert sett fremstå som et naturinngrep som etter miljøregelverket ikke er lovlig uten videre. Det blir da spørsmål om gjenopprettingsformålet eller -funksjonen gjør at tiltaket likevel faller utenfor den regulering (f eks krav om tillatelse) som er fastsatt for slike tiltak generelt. 3

Utvalget vil nedenfor konsentrere oppmerksomheten om gjenoppretting som et tiltak for å håndheve miljøreglene. Spørsmålet er da om overtrederen bør pålegges å foreta gjenoppretting, og om en slik plikt bør følge av generelle regler (fortrinnsvis av loven selv) eller fastsettes av et forvaltningsorgan i det enkelte tilfelle.

9.3.2 Bør overtrederen ha plikt til å foreta gjenoppretting?

En gjenopprettingsplikt for lovovertrederen kan tjene flere formål. At den tidligere miljøtilstand blir gjenopprettet, understreker på en konkret måte den verdi som ligger i den. Tiltaksplikten virker som en sanksjon nært koblet til overtredelsen. Det kan være en rettspedagogisk fordel, og viser at overtrederen ikke oppnår noe med sin overtredelse. Slik sett kan en gjenopprettingsplikt – særlig dersom den blir virkeliggjort i praksis – ha virkninger både individualpreventivt i forhold til den aktuelle overtrederen, og allmennpreventivt i forhold til andre.

Det er imidlertid ikke alle miljøkrenkelser som lar seg gjenopprette. Det kan skyldes både miljøgodets og overtredelsens art. Består krenkelsen f eks i ulovlig trafikk eller støy, kan ikke selve overtredelsen gjøres om, og den virkning forstyrrelsen kan ha hatt på dyrelivet, lar seg i praksis ikke konkretisere på en slik måte at den kan gjenopprettes. Noen naturinngrep er irreversible – som større landskapsinngrep med fjellsprengning eller felling av individer eller utrydding av en art. Det er for øvrig en glidende overgang mellom det som lar seg gjenopprette og det som ikke kan gjenopprettes overhodet. Eroderende krefter kan gjøre at full tilbakeføring til det opprinnelige landskap er umulig, og en utryddet bestand kan etter omstendighetene reintroduseres.

Selv om en mer eller mindre fullstendig gjenoppretting er mulig, kan den likevel være problematisk. For det første kan gjenopprettingstiltakene i seg selv være så kostnadskrevende eller vanskelige å gjennomføre for overtrederen at det vil virke urimelig i forhold til den overtredelsen som det er tale om. Og for det annet kan gjenopprettingstiltakene bety nye naturinngrep, som i verste fall kan medføre større skader enn den opprinnelige overtredelsen. Faren for dette er størst dersom overtrederen ikke har gode faglige forutsetninger for eller erfaring med slike tiltak. Men det kan også henge sammen med gjenopprettingstiltakets art, f eks hvis det er spørsmål om å bruke kjemiske midler til å oppløse oljesøl.

Utvalget mener at det i utgangspunktet er gode grunner for å pålegge overtrederen en plikt til å foreta gjenoppretting eller tiltak for å avbøte ytterligere skader på miljøet. I lovutkastet er det derfor tatt med en slik regel i utk § 91. Innvendingene mot en gjenopprettingsplikt bør lede til at plikten ikke skal gjelde hvis det vil virke særlig urimelig å kreve gjenoppretting, jf § 91 annet ledd. I vurderingen av om det vil virke særlig urimelig, må det først og fremst legges vekt på kostnadene og virkningene av de aktuelle gjenopprettingstiltak og hvor omfattende miljøvirkningene har vært. Jo mer klanderverdig overtrederen har handlet – dvs jo grovere skyld vedkommende har utvist – desto større grunn er det til å pålegge gjenoppretting. Det kan være mer usikkert om overtrederens økonomiske stilling overhodet bør ha noen betydning, men iallfall bør det fortrinnsvis være slik at en overtreder med god økonomi kan være pliktig til å iverksette gjenopprettingstiltak som vil være for kostnadskrevende i forhold til andre.

Gjenopprettingsplikten må i utgangspunktet ligge på overtrederen selv. Hvis det er en arbeidstaker som har begått overtredelsen som ledd i sin tjeneste for arbeidsgiveren, kan plikten også påhvile arbeidsgiveren. Det vil være tilfellet dersom arbeidsgiveren kan holdes strafferettslig ansvarlig etter reglene om foretaksstraff eller erstatningsrettslig ansvarlig etter reglene om arbeidsgiveransvar. Da kan det virke urimelig å kreve at den ansatte foretar gjenopprettingen, slik at vedkommende personlig vil gå fri for dette.

Siden utbedrings- og gjenopprettingstiltak kan tenkes å medføre nye miljøskader, foreslår utvalget en viss kontroll med krav om samtykke fra sysselmannen til tiltak som kan volde miljøpåvirkning av noen betydning. Når det vurderes om et slikt samtykke er nødvendig, må det også tas i betraktning hvor viktig det er at overtrederen omgående griper inn for å forhindre ytterligere skader som følge av den opprinnelige overtredelsen.

Det kan lett oppstå tvil om hvor langt en generelt formet gjenopprettingsplikt i loven rekker. Det kan også oppstå tvil om valget mellom forskjellige gjenopprettingstiltak eller hvordan et tiltak skal utføres, og hvem som skal gjøre det. Av den grunn foreslår utvalget en generell adgang for sysselmannen til å gi nærmere pålegg om gjenopprettingstiltakene. Påleggene må naturligvis ligge innenfor rammen av den generelle gjenopprettingsplikten. Blir det gitt et slikt pålegg, bør det gjelde i stedet for et samtykke der hvor samtykke ellers ville ha vært nødvendig for tiltaket.

Så langt loven – direkte eller konkretisert ved sysselmannens pålegg – medfører plikt til å treffe gjenopprettingstiltak, må overtrederen også anses berettiget til å iverksette tiltakene. En annen grunneier som blir berørt, kan altså ikke motsette seg tiltakene. Utvalget anser det klart at dette er en hensiktsmessig løsning i forhold til statseiendom. Vi mener også at forholdene er slik på Svalbard at det er hensiktsmessig med den samme regelen for gjenopprettingstiltak på privateid grunn som eies av andre enn overtrederen. Dersom overtrederen unødig volder skade eller ulempe ved gjenopprettingstiltakene – typisk fordi de kunne ha vært utført på en annen måte uten skade eller ulempe for grunneieren – vil overtrederen bli erstatningsansvarlig for tap som grunneieren lider.

Noen gjenopprettingstiltak vil være av en slik art at de faller inn under lovutkastets alminnelige regler om krav til tillatelse. Utvalget mener imidlertid at det her er unødvendig med en slik tillatelse. Det får klare seg med reglene om samtykke eller pålegg fra sysselmannen til gjenopprettingstiltak. Når sysselmannen treffer et slikt vedtak, må man naturligvis ivareta de hensyn som ville ha gjort det nødvendig med tillatelse dersom tiltaket ikke skulle utføres i gjenopprettingsøyemed.

9.4 Direkte gjennomføring av miljøvernmyndighetene

9.4.1 Problemstillingen

Når noen lar være å oppfylle de forpliktelser som vedkommende er pålagt av hensyn til miljøet, kan det reises spørsmål om bruk av tvangsmidler for å få vedkommende til å gjøre sin plikt. Dette kommer utvalget tilbake til under kap 9.6. Men det kan også spørres om miljøvernmyndighetene – i praksis sysselmannen – bør ha adgang til å utføre det som er pålagt, uten hensyn til om den forpliktede samtykker eller motsetter seg det. Dette er spørsmålet om direkte gjennomføring. I praksis vil en adgang til direkte gjennomføring av miljøvernmyndighetene være kombinert med et erstatningskrav mot den ansvarlige for de utgifter som myndighetene har hatt til den direkte gjennomføringen.

9.4.2 Fastlandsregelverket

En regel som gir adgang til direkte gjennomføring er tatt inn i forurensningsloven § 74. Bestemmelsen blir supplert av nærmere regler i §§ 75-77, som gir en hjemmel til å bestemme at det kan gjøres bruk av tredjepersoners eiendom som ledd i direkte gjennomføring, og regler om dekning av utgifter til direkte gjennomføring. Det ligger i adgangen til direkte gjennomføring at den forpliktede må tåle at miljøvernmyndigheten foretar det nødvendige på hans eiendom når han ikke selv har sørget for å oppfylle sine plikter.

Også i innlandsfiskeloven § 7 fjerde ledd er det en hjemmel for direkte gjennomføring. Det samme gjelder ved pålegg om å utbedre skade på fredete bygninger og anlegg, jf kulturminneloven § 16 annet punktum (jf også § 17 første ledd tredje punktum).

Ellers i miljøvernlovgivningen er det ikke vanlig med slike bestemmelser. Det henger nok i noen grad sammen med karakteren av de rettsplikter som skal oppfylles. Direkte gjennomføring er mest nærliggende når det er tale om plikter til positivt å utføre noe, f eks opprydding etter forurensende utslipp. Er det tale om en plikt til å unnlate noe (forbudsregler), slik det typisk er ved vernevedtak etter naturvernloven, er det vanskelig å se at miljøvernmyndigheten kan gjøre noe direkte for å oppfylle plikten. Må det treffes fysiske tiltak for å stanse en ulovlig virksomhet, kan det likevel bli aktuelt med direkte gjennomføring dersom det er hjemmel for det. Det samme gjelder hvor overtredelse av et forbud utløser en plikt til gjenoppretting. Gjenopprettingsplikten kan da være gjenstand for direkte gjennomføring fra miljøvernmyndighetens side dersom det er adgang til det. Både innlandsfiskelovens og kulturminnelovens regel er eksempler på det.

9.4.3 Utvalgets vurderinger

På Svalbard ligger forholdene på mange måter naturlig til rette for en adgang til direkte gjennomføring. Når sysselmannen kommer over overtredelser i felt, kan det være det mest praktiske at sysselmannen selv foretar det nødvendige på stedet for å bringe forholdene i samsvar med lovens krav. Overtrederen vil ofte ikke være til stede, stedet for overtredelsen kan være utilgjengelig, og i endel tilfelle vil det være uklart hvem som er overtreder. Etter omstendighetene kan det være en både tungvint og tidkrevende prosedyre om man skal måtte basere seg på at det er overtrederen som selv skal stå for gjennomføringen.

Utvalget foreslår derfor i utk § 95 en generell regel om adgang til direkte gjennomføring for sysselmannen. Vi foreslår at regelen kombineres med en adgang til å gjøre bruk av (og om nødvendig også gjøre skade på) den ansvarliges eiendom. Om nødvendig bør det også kunne gjøres bruk av tredjepersoners eiendom mot at de får vederlag. Utgiftene til direkte gjennomføring bør kunne inndrives hos overtrederen.

9.5 Erstatning

9.5.1 Oversikt

I dette avsnittet vil vi først og fremst se nærmere på hvilke regler som bør gjelde for erstatning for miljøskader. Dette er temaet for kap 9.5.2 – 9.5.4. Men det kan også oppstå spørsmål om erstatning i miljøsammenheng på andre måter, enten det gjelder erstatning for rådighetsinnskrenkninger eller for skade voldt ved særlige faremomenter ved miljøet. Dette blir tatt opp avslutningsvis under kap 9.5.5.

9.5.2 Fastlandsregelverket om erstatning for miljøskader og dets anvendelse på Svalbard

Regler om skadeserstatning blir etter fast rettsoppfatning regnet som privatrettslige. Det følger derfor av svalbardloven § 2 første ledd at slike erstatningsrettslige regler også gjelder på Svalbard, om ikke annet er særskilt fastsatt.

De erstatningsrettslige regler som har interesse i vår sammenheng, er regler om erstatning for skader på naturmiljøet. I noen grad kan også miljøskader bli fanget opp av alminnelige erstatningsrettslige regler. Det er særlig tre regelsett som kommer i betraktning her:

• den ulovfestede regel om erstatningsansvar for den som uaktsomt volder skade på person eller ting (den såkalte culparegelen)

• det ulovfestede objektive ansvar (ansvar uten skyld) for risikofylt virksomhet, og

• grannelovens objektive ansvarsregel for skader voldt i naboforhold (granneloven § 9).

For enkelte slags virksomhet finnes særlige erstatningsregler. I miljøsammenheng er det særlig grunn til å trekke frem de særlige erstatningsregler for petroleumsvirksomhet, sjøfart, luftfart og atomenergivirksomhet.

Petroleumsloven (lov 29 november 1996 nr 72) har egne regler i kapittel 7 om erstatningsansvar for forurensningsskade og i kapittel 8 om erstatning til norske fiskere. Det følger uttrykkelig av § 7-2 at reglene i kapittel 7 også gjelder for Svalbard, i motsetning til loven i sin alminnelighet, jf § 1-4 femte ledd. Dette er mer uklart for reglene i kapittel 8, som ikke har noen klar bestemmelse i § 8-1 om forholdet til Svalbard.

I sjøloven 24 juni 1994 nr 39 er det alminnelige regler om erstatningsansvar i kapittel 7 med regler om begrensning av ansvaret i kapittel 9, og særskilte regler om ansvar for skade ved oljesøl i kapittel 10, jf også kapittel 12. Det er dessuten regler om bergelønn og særlig vederlag for berging i kapittel 16, som får betydning når berging av skip forhindrer eller begrenser miljøskade. 4 Reglene bygger i hovedsak på internasjonale kon-vensjoner, som også er bindende for Norge i forhold til Svalbard. Det må legges til grunn at sjølovens regler gjelder for Svalbard like mye som for fastlandet.

Luftfartsloven 11 juni 1993 nr 101 gjelder generelt for Svalbard, jf forskrift 15 mars 1996 nr 273.. Den har generelle regler om objektivt erstatningsansvar i kapittel XI (se særlig § 11-1), som gjelder for Svalbard allerede i kraft av lovens § 1-1 og svalbardloven § 2 første ledd.

For atomenergivirksomhet er det egne regler om atomansvaret i lov 12 mai 1972 nr 28 om atom-energivirksomhet kapittel III. Reglene bygger fullt ut på internasjonale konvensjoner, og gjelder også i forhold til Svalbard.

Forurensningsskader er en undergruppe av miljøskader. For forurensningsskader er det gitt særskilte regler om erstatningsansvar i forurensningsloven kapittel 8. Etter § 54 første ledd gjelder bestemmelsene for all forurensningsskade som inntrer i Norge, uansett hvor forurensningskilden befinner seg, og dessuten for alle forurensningsskader som skyldes utslipp i Norge, uansett hvor skaden inntrer. Men det følger av § 54 femte ledd jf § 3 tredje ledd at bestemmelsene ikke gjelder for Svalbard (og Jan Mayen) uten at det er fastsatt av Kongen. Det er ikke gjort.

Bestemmelsene i forurensningsloven kap 8 gir på flere punkter et styrket erstatningsrettslig vern i forhold til det som ville følge av alminnelige erstatningsregler. Dette betyr at det gjelder et svakere erstatningsrettslig vern ved forurensningsskader på Svalbard enn på fastlandet.

Om det er forurensningslovens regler eller andre lovfestede erstatningsregler som skal gjelde, er søkt løst i § 53 første jf fjerde ledd, men spørsmålet er mer komplisert enn bestemmelsens ordlyd kan gi inntrykk av. Generelt vil forurensningslovens regler om hva som kan kreves erstattet og særlige bevisregler gjelde også der ansvarsgrunnlaget følger av en særlov.

Forurensningslovens regler gir imidlertid ikke noen generell rett til erstatning for miljøskader.

For det første gjelder reglene bare for skade voldt av forurensning, ikke for miljøskader som har andre årsaker. For det annet er det – så sant forurensningen var lovlig etter reglene om utslippstillatelse m v – bare rett til erstatning for forurensning som overstiger den naborettslige tålegrensen etter granneloven § 2. Denne tålegrensen er formulert slik at man må finne seg i skader og ulemper som ikke er urimelige eller unødige. I urimelighetsvurderingen legges det vekt på hva som er ventelig etter forholdene på stedet og om forholdene er verre enn det som pleier å følge av vanlige bruks- og driftsmåter på slike steder.

Videre er utgangspunktet at norsk erstatningsrett bare gir rett til erstatning for det økonomiske tap som noen lider, vanligvis ved skade på person eller ting i noens eie. Grannelovens regel om erstatningsansvar omfatter også tap voldt ved ulemper i naboforhold, men heller ikke denne bestemmelsen gir rett til erstatning for ikke-økonomisk skade. Miljøskader kan til dels innebære eller medføre skade på person eller ting som noen eier. Men den rene miljøskade – f eks nedgang i en bestand, et sår i landskapet eller beskadigelse av et kulturminne som ikke er i privat eie – gir ikke noen en rett til erstatning etter vanlige regler når det ikke oppstår et økonomisk tap. Forurensningsloven går her noe lenger, ved at den gir rett til erstatning for næringstap som baserer seg på utøving av allemannsrett (f eks fiske) og for utgifter til avbøting av forurensningsskade og gjenoppretting, jf om det siste § 57 bokstav b og d jf § 58.

9.5.3 Utvalgets overordnete vurderinger

Utvalget konstaterer at reglene om erstatningsansvar frembyr et komplisert bilde med tanke på miljøskadene. Det gjelder også for forurensningslovens regler, som nok har fått mindre betydning i praksis enn man forestilte seg da reglene ble vedtatt i 1989. De er hverken gjort gjeldende eller utformet med tanke på Svalbard. Utvalgetbemerker at tilknytningen til den naborettslige tålegrensen kan virke lite treffende i forhold til villmarka på Svalbard, og at regelen om tålegrense – som lett kan føre til at en gradvis forverring av miljøet kan skje erstatningsfritt – samsvarer dårlig med en målsetting om særlig høy miljøstandard.

Utvalget peker videre på at det erstatningsrettslige utgangspunkt om at bare det økonomiske tapet blir erstattet, lett kan føre til at miljøskader kan bli påført uten at noen blir erstatningsansvarlig. Uten særskilt hjemmel kan man ikke legge til grunn uten videre at det kan kreves erstatning for utgiftene til gjenoppretting som ikke tjener til å avbøte økonomisk tap.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn en egen erstatningsbestemmelse med sikte på miljøskader på Svalbard. Det er naturlig å ta utgangspunkt i forurensningslovens regel om objektivt ansvar, som bør gjelde generelt for alle slags miljøskader, ikke bare for forurensningsskade. Utvalget foreslår dermed et objektivt ansvar som skal gjelde selv om skadevolderen ikke har utvist noen uaktsomhet. En slik regel bidrar til å understreke det alminnelige prinsipp om miljømessig atferd. Erstatningsplikten bør knyttes til ulovlig miljøskade, men gjelde uten hensyn til noen naborettslig tålegrense.

Avgrensningen av hvem som skal kunne holdes ansvarlig (ansvarssubjektet), bør skje etter samme linjer som i forurensningsloven. Selv om det her er langt fra full klarhet, finner utvalget ikke at forberedelsen av en miljøvernlov for Svalbard gir en naturlig foranledning til generell avklaring på dette punkt.

Mange overtredelser av miljøregelverket på Svalbard vil ikke utløse noe direkte økonomisk tap for noen privatpersoner. I slike tilfelle bør det kunne kreves erstatning for rimelige utgifter til eventuelle gjenopprettingstiltak. I endel tilfelle vil ikke dette være aktuelt, enten fordi gjenoppretting er umulig eller upraktisk, eller fordi gjenopprettingstiltak bare er aktuelt som følge av den samlede miljøbelastning, ikke som følge av den enkelte overtredelse. Etter vanlige regler vil man da bare kunne reagere mot overtredelsen med straff.

Utvalget mener at det vil gi et bredere spektrum av sanksjonsmuligheter om man får mulighet til å pålegge en erstatning som kan nyttes til å fremme miljømålene for Svalbard. En slik tankegang har vært fremme når det gjelder spørsmålet om sanksjoner mot overtredelse av miljøprotokollen til Antarktistraktaten. Det vil også gjøre det lettere å få til en likeartet sanksjonering av de miljøskader som lar seg måle i individuelle økonomiske tap, og de miljøskader hvor dette ikke lar seg gjøre. I forhold til virksomhet som drar nytte av naturen på Svalbard kan det sies å være rimelig at de betaler erstatning om de ulovlig skulle volde skade på den samme naturen, selv om dette ikke medfører konkret økonomisk tap for noen. Ved å reagere med erstatning, blir det dessuten mulig å unngå straffesanksjoner som i forhold til andre overtredelser – herunder miljølovbrudd på fastlandet – vil virke påfallende høye. En erstatningsregel som foreslått vil være et eksempel på erstatning for ikke-økonomisk skade, noe man allerede har enkelte eksempler på i norsk rett (se reglene om oppreisning i skadeserstatningsloven 13 juni 1969 nr 26 §§ 3-5 og 3-6).

9.5.4 Utvalgets forslag til lovbestemmelse. Nærmere om miljøerstatning uten hensyn til økonomisk tap

I tråd med de prinsipielle synspunktene under kap 9.5.3 foreslår utvalget bestemmelser om erstatningsplikt i utk § 93. I utgangspunktet bygger bestemmelsen på reglene i forurensningsloven kap 8. Men ut fra rettspedagogiske hensyn og fordi forholdene på Svalbard er andre og mer oversiktlige enn på fastlandet, kan bestemmelsen utformes enklere enn reglene i forurensningsloven. Erstatningsregelen i lovforslaget skal gjelde like godt for andre miljøskader som for forurensningsskader.

Etter forurensningsloven kan det kreves erstatning for skade som følge av lovlig forurensning bare dersom skaden overstiger tålegrensen etter granneloven. Som fremhevet ovenfor i 9.5.3, er det lite naturlig å operere med en naborettslig tålegrense ved miljøskader på Svalbard. Spørsmålet blir derfor om miljøskader fra en virksomhet skal kunne utløse erstatningsansvar uansett om virksomheten var lovlig eller ikke. Utvalget mener også på dette punkt at Svalbard kan sies å stå i en annen stilling enn fastlandet. Virksomhet som kan volde miljøskader, skal ha tillatelse etter lovforslaget. Ved vurderingen av om det skal gis tillatelse, legger utvalgetopp til at det tas stilling til hvilke miljøvirkninger som virksomheten må påregnes å få, og vurderingen skal skje i lys av de særlig høye miljømål for Svalbard. Det er da neppe grunn til at miljøvirkninger som tillatelsen omfatter, skal kunne utløse et erstatningsansvar.

Når det gjelder miljøerstatning uten at den skal dekke et individuelt økonomisk tap, er det klart at dette bare bør bli aktuelt hvor det foreligger en lovovertredelse. Det kan reises spørsmål om en slik regel bare bør gjelde der det er oppstått miljøskader, eller om den bør gjelde ved alle overtredelser av lovens regler. Bl a fordi det er tale om en nyskaping, er utvalget blitt stående ved at en overtredelse som bare har skapt fare for miljøskade uten at skaden er inntrådt, ikke bør gi grunnlag for slik erstatning.

Når det ikke er oppstått noe individuelt økonomisk tap – medregnet utgifter til gjenoppretting – må miljøerstatningen fastsettes ut fra andre kriterier. Det bør ikke være slik at miljøerstatning skal fastsettes for alle overtredelser. Både spørsmålet om det overhodet skal pålegges overtrederen å betale miljøerstatning, og hvor stor erstatningen skal være, bør bestemmes ut fra betydningen av de miljøgoder som er påvirket, miljøskadens omfang og varighet, overtrederens skyld, og hvilke sanksjoner som for øvrig blir pålagt. Utvalget foreslår å lovfeste som et uttrykkelig minstekrav at miljøskaden må være ikke ubetydelig for at skadevolderen skal kunne pålegges miljøerstatning uten at skaden har medført økonomisk tap for noen.

Utvalget foreslår at det i første hånd bør være sysselmannen som fastsetter miljøerstatning uten økonomisk tap. Avgjørelsen bør være tvangsgrunnlag for utlegg. Men det bør samtidig være mulig å få domstolenes prøving av alle sider ved erstatningsspørsmålet. Det kan skje ved at et utlegg påklages til namsretten og saken eventuelt overføres til behandling etter reglene for søksmål, eller ved å reise sivilt søksmål direkte. Dessuten bør sysselmannen kunne ta med et slikt erstatningskrav i en straffesak, og eventuelt bør også skadevolderen kunne kreve det prøvd i en straffesak. Dette innebærer en utvidelse i forhold til de alminnelige regler i straffeprosessloven § 3, og for behandlingen i straffesaken vil da reglene i straffeprosessloven kap 29 gjelde. Hvis sysselmannen mener det bør reageres med både straff og erstatning, er det rimelig å tro at erstatningskravet vil bli tatt med i forelegg eller tiltalebeslutning. Et selvstendig vedtak om erstatning for ren miljøskade vil i praksis bare bli aktuelt når det ikke reises straffesak.

Med slike overprøvingsregler, og siden miljøerstatningen hverken er betegnet som eller har rettsvirkning som straff, byr forholdet til Grunnloven § 96 ikke på problemer.

Etter alminnelige forvaltningsrettslige regler kan det være spørsmål om sysselmannens avgjørelse må regnes som et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven. Utvalget antar at gode grunner taler for å anvende forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak. Men vedtaket bør ikke kunne påklages når det åpnes for at domstolene kan prøve avgjørelsen fullt ut i samband med tvangsfullbyrdingen eller ved selvstendig søksmål, eventuelt i en straffesak dersom både straffansvar og erstatningsansvar blir gjort gjeldende.

Etter utvalgets mening bør man sikre at miljøerstatning etter disse reglene blir brukt til å fremme miljømålene for Svalbard, selv om det ikke nødvendigvis skjer i tilknytning til den aktuelle miljøskaden. Vi viser om dette nærmere til kap 9.8.

Svalbardmiljølovens regler om erstatning for miljøskade bør ha bredest mulig anvendelsesområde, og bør særlig gjelde i stedet for forurensningslovens erstatningsregler. Når det gjelder erstatningsregler i særlovgivningen, kan dette stå i en annen stilling. I mange tilfelle vil svalbardmiljølovens regler gi den sterkeste rettsstilling for miljøverdiene. Men enkelte erstatningsregler – bl a sjølovens regler – bygger på internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av. Utvalget foreslår derfor at svalbardmiljølovens erstatningsregel ikke skal gjelde i slike tilfelle. Dette vil særlig ha betydning i forhold til sjøloven og atomenergiloven.

9.5.5 Erstatning for tap som følge av miljøverntiltak, herunder erstatning for rådi-gehetsinnskrenkninger

Miljøverntiltak kan på flere måter forårsake tap for privatpersoner, slik at de kan reise spørsmål om erstatning fra det offentlige for tapet:

• Miljøvernlovgivningen og vedtak i medhold av den kan medføre rådighetsinnskrenkninger som medfører tapte gevinster ved å begrense lønnsom eksisterende virksomhet, eller ved å redusere verdien av privat eiendom fordi mulighetene for fremtidig lønnsom utnytting forhindres

• Miljøvernlovgivningen kan volde merutgifter ved å pålegge fordyrende investeringer eller fremgangsmåter for å beskytte miljøet

• Miljøvernlovgivningen og vedtak i medhold av den kan skape eller opprettholde en faktisk fare for skade, eller forhindre skadelidte fra å treffe tiltak mot skade. Isbjørnfredningen er det mest nærliggende eksempel på Svalbard.

I alle de tre gruppene av tilfelle er det rettslige utgangspunkt at det ikke vil inntre noe erstatningsansvar for det offentlige.

I den først nevnte gruppen av tilfelle fører ulovfestede synspunkter om erstatning for rådighetsinnskrenkninger, basert på Høyesteretts praksis til at det normalt ikke skal betales erstatning. 5 Denne praksis er lagt til grunn ved fredning etter naturvernloven. For de mest inngripende vernevedtak etter naturvernloven – naturreservat, biotopfredning og naturminner – er det imidlertid fastsatt særlige erstatningsregler i naturvernloven § 20. Etter disse reglene er utgangspunktet at staten skal gi erstatning for fredningen som om det var tale om ekspropriasjon.

I den andre gruppen av tilfelle er det knapt tenkelig med noe erstatningsansvar for det offentlige så lenge fordyrelsen skyldes et lovlig vedtak. Det er for øvrig i samsvar med prinsippet om at forurenseren skal betale, og mer generelt at miljøpåvirkeren skal betale, jf utk § 9, at det ikke gis erstatning i disse tilfelle.

Når det gjelder den tredje gruppen av tilfelle, er det et sikkert utgangspunkt etter norsk rett at folk må ferdes i naturen på egen risiko. Et faremoment som er skapt ved dårlig vedlikehold av tilretteleggingstiltak vil normalt heller ikke utløse erstatningsansvar når faren realiserer seg. Rent unntaksvis kan det likevel tenkes at mangelfull informasjon eller karakteren av en felle må anses som så uaktsom at det kan medføre erstatningsansvar. Består faren i at det er gitt tillatelse til en skadevoldende virksomhet, vil det klare utgangspunkt være at erstatning bare kan kreves av den umiddelbare skadevolder, og ikke av det offentlige som har gitt tillatelsen. 6

I denne gruppen er det flere eksempler på at det er innført statlige erstatningsordninger. I fast landsregelverket kan det særlig vises til reglene om erstatning for skade som rovvilt volder på bufe og tamrein. 7 Disse reglene har en viktig distrikts- og næringspolitisk side, og har også hatt til formål å skape større forståelse for rovviltfredningen på fastlandet.

For Svalbard har forskr 11 august 1978 i § 15 annet ledd en bestemmelse om at sysselmannen etter nærmere retningslinjer fastsatt av departementet, kan gi erstatning for skader som fredet vilt har voldt på Svalbard. Bestemmelsen gjelder nå bare for sjøpattedyr og har ingen praktisk betydning. Miljøverndepartementet har fastsatt retningslinjer 10 mai 1982. I retningslinjenes punkt II gis det adgang til å yte billighetserstatning til skadelidte som oppfyller vilkårene i punkt III. Her kreves det at skadelidte har gjort det som med rimelighet kan gjøres for å avverge eller redusere skaden sett i forhold til de verdier som står på spill, foreliggende skaderisiko og gjeldende fredningsbestemmelser. Det skal videre tas hensyn til skadelidtes økonomiske kår og muligheter for selv å bære påført tap, og det gis ikke erstatning for skader som det er mulig å forsikre seg mot. Søknad om erstatning må etter punkt IV sendes innen tre måneder etter den skadevoldende hendelsen. Hjemmelsbestemmelsen i 1978-forskriften er i viltforskriften av 1996 erstattet med en hjemmel til å gi forskrifter om erstatning for skader forvoldt av fredet vilt (viltforskr § 22 første ledd nr 2). Men det er ikke gitt noen slik forskrift, og det kan nå være tvilsomt om retningslinjene av 1982 står ved lag i forhold til skade voldt av landpattedyr og fugler. Fordi ordningen er karakterisert som en billighetserstatning – som ikke krever hjemmel – synes det mest nærliggende å anta at den fortsatt gjelder generelt. Men utvalget er ikke kjent med at det i senere år har vært truffet noe vedtak om erstatning.

Utvalget vil ikke foreslå noen særlige erstatningsregler for noen av disse tilfellene på Svalbard. De fleste verneområder vil ligge fullt ut på statsgrunn, og en eventuell gevinst for private ved å utnytte rettigheter eller grunn må anses som meget usikker. Med nåtidens holdning til Svalbard som den siste villmark og prioriteringen av miljøhensyn, kan en slik gevinst vanskelig anses som påregnelig. Det er derfor ikke grunn til å innføre noen særlige erstatningsregler som i naturvernloven. På bakgrunn av de alminnelige regler om erstatning for rådighetsinnskrenkninger er det heller ikke grunn til å ta med noen regel som kulturminneloven § 26 om forhåndsskjønn ved områdevern ut fra kulturminnehensyn.

Utvalget ser heller ikke tilstrekkelig grunn til å innføre noen regel om erstatning for staten for skade voldt ved særlige faremomenter ved svalbardnaturen, f eks skade voldt av isbjørn. Det vil kunne ha vidtrekkende konsekvenser for innsatsen for vern av biologisk mangfold om skade voldt av fredete arter kan kreves erstattet av staten. Det kan også hevdes at særlig på Svalbard bør det legges til grunn at ferdsel, anlegg og aktivitet må skje på naturens premisser. Den rettslige uklarhet som er til stede ved at retningslinjene av 1982 består, bør bringes ut av verden ved at de oppheves.

9.6 Tvangsmulkt

Hverken svalbardloven eller noen av miljøforskriftene for Svalbard har med bestemmelser om tvangsmulkt. Men i moderne miljøvernlovgivning på fastlandet er det vanlig å ha med en bestemmelse som gir forvaltningen adgang til å pålegge tvangsmulkt som middel til å gjennomføre de rettslige krav som følger av loven eller forvaltningsvedtak etter loven. Det er da forutsetningen at vedtaket om tvangsmulkt utformes slik at det blir mulig for den ansvarlige å unngå tvangsmulkten ved å oppfylle sin forpliktelse. Tvangsmulktens størrelse må også være satt ut fra hensynet til å virke som et effektivt pressmiddel, ikke ut fra pønale hensyn. Bestemmelser om tvangsmulkt finnes bl a i forurl § 73 (der kalt forurensningsgebyr), produktkontrolloven § 12 og nå også i plan- og bygningsloven § 116 a. Naturvernloven, kulturminneloven, motorferdselloven, viltloven og innlandsfiskeloven har derimot ikke bestemmelser om forvaltningsmessig tvangsmulkt. Erfaringene særlig med forurensningsloven har vist at en bestemmelse om tvangsmulkt er et praktisk og effektivt gjennomføringsmiddel.

Utvalget foreslår derfor at loven gir hjemmel for at miljøvernmyndighetene kan bruke tvangsmulkt til å gjennomføre bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven. Vi viser til utk § 94 med merknader.

9.7 Straff

9.7.1 Gjeldende rett

Etter svalbardloven § 2 gjelder norsk strafferett for Svalbard. Svalbardloven § 4 annet ledd setter straff av bøter eller fengsel inntil ett år for forsettlig eller uaktsom overtredelser av forskrifter gitt med hjemmel i § 4 første ledd, eller av for overtredelse av pålegg gitt i medhold av disse forskriftene. En tilsvarende straffebestemmelse er inntatt i de forskjellige miljøforskriftene, men de er altså nå uten selvstendig betydning ved siden av den alminnelige straffebestemmelsen i svalbardloven § 4 annet ledd. Strafferammen for overtredelser av miljøforskrifter gitt med hjemmel i svalbardlovens § 4 er i dag til dels lavere enn strafferammene i miljøregelverket på fastlandet, som er blitt vesentlig skjerpet på 1990-tallet.

I straffeloven er det særlig grunn til å merke den såkalte generalklausulen mot alvorlig miljøkriminalitet, som ble vedtatt i 1993 som § 152 b. Bestemmelsen gir adgang til å idømme straff på inntil 15 års fengsel for de aller mest alvorlige tilfelle av forurensningskriminalitet. Paragrafens annet ledd setter uttrykkelig straff på fengsel inntil 6 år for den som forsettlig eller uaktsomt påfører betydelig skade på et verneområde på Svalbard. Samme strafferamme gjelder for den som minsker en naturlig bestand av fredete levende organismer som nasjonalt eller internasjonalt er truet av utryddelse, eller som påfører betydelig skade på kulturminner eller kulturmiljøer av særlig nasjonal eller internasjonal betydning. Også begge disse alternativene kan tenkes å få anvendelse på alvorlig miljøkriminalitet på Svalbard.

9.7.2 Miljøkriminalitet og praktiseringen av straffebestemmelse på Svalbard

9.7.2.1 Registrert miljøkriminalitet

Kriminalitetsbildet på Svalbard skiller seg fra det som man generelt finner på fastlandet. Antall etterforskede straffbare forhold er lite, i overkant av 100 i året. Miljøkriminalitet utgjør en langt større andel av sakene enn på fastlandet.

Fra og med 1960 til og med 1969 ble det etterforsket 12 overtredelser av vernereglene på øygruppen. I perioden 1970 til og med 1979 er tallet 77. I tiden fra og med 1980 til og med 1989 ble 91 slike saker etterforsket. Fra og med 1990 til og med 30 desember 1998 er 104 saker registrert til etterforskning.

Det er en markert økning i antall etterforskede miljøovertredelser fra midten av 1970-årene, da effekten av forskriftene for verneområder fra 1973 viste seg for fullt. Den økende turismen til Svalbard er utvilsomt en viktig årsak til økningen i antall miljøsaker. En stor del av de personer som er etterforsket for forgåelser på 90-tallet er turister, og mange av dem utlendinger.

I tråd med riksadvokatens rundskriv nr 1/99, har sysselmannen de senere år gitt vesentlig høyere prioritet enn før til etterforsking av miljøkriminalitet. Straffesanksjonene – dvs særlig bøtenivået – er nå betydelig strengere enn tidligere.

Miljøkriminaliteten på Svalbard innebærer særlige utfordringer for sysselmannen. Store avstander og spredt trafikk gjør det vanskelig å være på rett sted til rett tid og dermed oppdage kriminaliteten under utførelse. Det er grunn til å regne med at det skjuler seg betydelige mørketall i statistikken. Sysselmannen har de siste 4 år, særlig gjennom feltinspektørordningen, i langt større grad enn tidligere vært til stede ved de mest utsatte områdene i turistsesongen. Dette har trolig forebygget lovbrudd, men også medført at flere straffbare forhold er oppdaget og straffeforfulgt. Den fortsatte økningen i antall etterforskede saker betyr derfor ikke nødvendigvis at miljøkriminalitet begås hyppigere enn før, det er nok vel så sannsynlig at flere tilfeller enn tidligere oppdages av sysselmannen og undergis etterforskning. Det ses dessuten mer alvorlig på slike forgåelser i dag enn bare for få år siden. Turistenes ødeleggelser av spekkovnene i Magdalenefjorden pågikk i flere år uten at spesielle tiltak ble satt i verk. I dag ville souvenirplukking herfra medført store bøter.

9.7.2.2 Straffereaksjoner

Fra 1960 og frem til 31 desember 1998 er det vedtatt i alt 79 forelegg for straffbare forhold mot natur- og kulturmiljøet på Svalbard. Det er gitt 10 påtaleunnlatelser. 5 personer er domfelt (på grunnlag av forelegg som ikke er vedtatt, og deretter oversendt retten til pådømmelse). De strengeste reaksjoner som er gitt, er tre forelegg på kr 25000 til utenlandske turister for henholdsvis gravåpning på Ytre Norskøya og ulovlig ilandstigning på Moffen sommeren 1997 samt bålbrenning i fredet spekkovn på Lægerneset sommeren 1998.

Av totalt 284 anmeldte miljøsaker i perioden 1960-1998 har dermed 94 endt med reaksjon i form av dom, vedtatt forelegg eller påtaleunnlatelse. Det er ikke idømt betinget eller ubetinget fengselsstraff i perioden. De øvrige 190 er henlagt av sysselmannen. De mest alminnelige grunnlag for henleggelse er manglende opplysninger om gjerningsmannen og bevisets stilling.

Sakenes art har endret seg over tid. Ulovlig felling av fredet vilt som isbjørn og reinsdyr var det mest vanlige frem til slutten av 1980-årene. I 1990-årene har brudd på vernereglene for de fredete områdene og kulturminneforskriften vært dominerende. Det er også en økende tendens til saker med utspring i fotosafari etter isbjørn.

Forurensningssaker har det vært lite av. Ved noen anledninger er det reagert med bot eller påtaleunnlatelse mot mindre forurensing fra skip, men det kan synes som om de mest alvorlige tilfelle av forurensning/fare for forurensning har vært følger av lovlig virksomhet. Eksempler på dette er Atlantic Prawn (rekefiske i Hinlopen), Maxim Gorki, Hanseatic (cruisetrafikk) og Arctic Corsair(fiske i Isfjorden). I de to sistnevnte sakene pågår det etterforsking mot skipsførerne for mulig overtredelser av straffelovens bestemmelser om forseeler i sjøfartsforhold.

9.7.2.3 Eksempler på miljøovertredelser i 1996 – 1998

9.7.3 Utvalgets vurderinger

Både i lovgivningen og i påtalemyndighetens praksis på fastlandet er det i de siste 10-15 år lagt vesentlig større vekt på strafferettslige reaksjoner mot overtredelser av miljøregelverket. For påtalemyndighetens del kan særlig vises til Riksadvokatens prioriteringsdirektiv, rundskriv nr 1/99. I lovgivningen er straffesanksjonene skjerpet i flere lover, senest ved å heve den alminnelige strafferamme i naturvernloven til bøter eller fengsel inntil ett år med adgang til å idømme fengsel inntil to år ved særdeles skjerpende omstendigheter. Det klareste uttrykket for lovgivernes strengere syn på miljøkriminalitet er vedtakelsen av straffeloven § 152 b, jf 9.7.1 ovenfor.

Utvalget finner det på denne bakgrunn klart at svalbardmiljøloven må inneholde straffebestemmelser som gjenspeiler miljøverdiene på Svalbard. De store avstandene og folketomme områdene på Svalbard gjør at det kan være tilfeldig om en overtredelse blir oppdaget og møtt med straffesanksjoner. Det er derfor av desto større allmennpreventiv betydning at reaksjonen er merkbar. Utvalget vil på dette grunnlag slutte seg til det alminnelige bøtenivå som i senere tid er utviklet. Samtidig vil utvalget påpeke at bøtenivået må ses i sammenheng med andre reaksjoner, som inndragning og erstatning etter utvalgets forslag til § 93. Utvalget vil også understreke hvor viktig det er å forebygge miljøkriminalitet, bl a ved informasjon til allmennheten om miljøverdier og regelverk.

Utvalget mener at den øvre strafferammen må gjenspeile miljøverdiene på Svalbard og ta hensyn til de strafferammer som er trukket opp i fastlandslovgivngen. Samtidig må strafferammen settes på bakgrunn av at særlig alvorlige tilfelle kan rammes av generalklausulen mot miljøkriminalitet i straffeloven § 152 b. På denne bakgrunn foreslår utvalget en alminnelig strafferamme på bøter eller fengsel inntil ett år, med en utvidet ramme på fengsel inntil tre år ved inntrådt eller fare for betydelig miljøskade eller særdeles skjerpende omstendigheter for øvrig.

Straffeloven § 2 bestemmer at straffbare handlinger som kan medføre fengsel over 3 måneder, er forbrytelser med mindre annet særskilt er bestemt. Med utvalgets forslag til strafferamme må det i tilfelle bestemmes uttrykkelig at overtredelse skal regnes som forseelse. Gjøres dette, bør det etter utvalgets oppfatning særskilt fastsettes at også forsøk er straffbart, jf straffelovens § 49 annet ledd.

Det har enkelte prosessuelle virkninger om en straffbar handling regnes som forbrytelse eller for seelse. Særskilt kan nevnes at sysselmannen som politimester ikke kan utferdige tiltale i noen miljøsaker fra

Svalbard hvis overtredelser karakteriseres som forbrytelser, jfr. straffeprosessloven § 67 og påtaleinstruksen § 22-2. Derimot kan sysselmannen utferdige forelegg i sakene med etterfølgende kontroll fra statsadvokaten, jfr. straffeprosessloven § 67 og påtaleinstruksen §§ 20-3 og 20-7. Det er et etablert samarbeid mellom sysselmannen og Statsadvokatene i Troms og Finnmark, og det behøver derfor ikke forsinke saksgangen nevneverdig om sysselmannen må oversende til statsadvokaten for vurdering de saker der det innstilles på tiltale for Nord-Troms herredsrett.

Utvalget bemerker at overtredelser av miljøreglene for Svalbard i dag blir regnet som forbrytelser, etter at strafferammen i svalbardloven § 4 annet ledd ble hevet til fengsel i ett år i 1991. Det kan ha en viss pedagogisk betydning at forgåelser mot Svalbards naturmiljø og kulturminner også i fremtiden blir kategorisert som forbrytelser. Etter en samlet vurdering er utvalget kommet til at straffbare overtredelser av svalbardmiljøloven bør følge den prosessuelle hovedregel i henhold til strafferammen, og dermed regnes som forbrytelser.

9.8 Svalbards miljøvernfond

9.8.1 Svalbardtraktatens bestemmelser

Svalbardtraktaten bestemmer i artikkel 8 annet ledd:

«De skatter, gebyrer og avgifter som opkreves skal utelukkende komme de nevnte områder til gode og kan bare pålegges i den utstrekning som deres øiemed tilsier.»

Med de nevnte områder forstår bestemmelsen de områder som svalbardtraktaten gjelder for, jf foran kap 4.1.1. Så langt artikkel 8 annet ledd gjelder, innebærer den at oppkrevde avgifter, gebyrer og skatter ( taxes, dues and duties) må anvendes på Svalbard og ikke på fastlandet.

Rekkevidden av bestemmelsen har vært omstridt på flere punkter. For det første er det spørsmål om bestemmelsen gjelder generelt, eller bare for bergverksdrift eller for aktiviteter som likebehandlingsprinsippet i svalbardtraktaten gjelder for. Videre kan det være uklart hvilke pengeytelser den gjelder for, særlig om den gjelder generelt for gebyrer og for vederlag for tjenester fra det offentlige.

Utvalget finner ikke grunn til å ta detaljert stilling til disse spørsmålene om hvordan traktaten skal forstås. Vi har lagt vekt på å finne en løsning som kan være både hensiktsmessig i lys av lovens formål og trygg i forhold til svalbardtraktatens bestemmelse.

9.8.2 Legimitet for det offentliges pengekrav

Utvalget foreslår i lovforslaget flere bestemmelser som vil gi det offentlige grunnlag for pengekrav mot private. Bakgrunnen for disse reglene er slik at de ikke kan ses som generell skattlegging. De er begrunnet på annen måte.

Noen av bestemmelsene knytter seg til betaling for tjenester, jf utk § 70 om avløps- og avfallsgebyr. Disse bestemmelsene kan ses som utslag av prinsippet om at forurenseren skal betale, jf utk § 9, og betalingen skal dekke kostnadene ved avløps- og avfallstjenester. Utvalget har derfor foreslått den begrensning at gebyrene samlet sett ikke må overstige kostnadene til henholdsvis avløpsanlegg og avfallsbehandling. Dette betyr ikke at gebyret nødvendigvis skal differensieres slik at hver forbruker betaler akkurat det som tjenesten til vedkommende koster. Bestemmelsen i lovutkastet setter ikke opp bestemte krav til fordelingen av de samlede kostnader på brukerne. Grensene her vil først og fremst følge av det alminnelige forvaltningsrettslige prinsipp om å unngå usaklig forskjellsbehandling.

Et eventuelt gebyr for tilreisende (utk § 76) og erstatning for ren miljøskade (utk § 93 tredje ledd) vil derimot ikke fremstå som betaling for konkrete tjenester. Men hvis en erstatning for ren miljøskade går inn i statskassen og brukes til formål uten sammenheng med de verdier som ble forringet, vil det svekke erstatningens gjenopprettende funksjon og gi den sterkere karakter av straff. Utvalget mener en slik erstatningsregel, som det foreslår som et ledd i regelverket for å beskytte naturmiljø og kulturminner på Svalbard, vil ha størst legitimitet dersom erstatningssummene nyttes til beste for miljøet på Svalbard. For et eventuelt gebyr for tilreisende vil en slik ordning være hensiktsmessig dersom man ikke skal risikere å bli utsatt for kritikk på grunnlag av Svalbardtraktaten artikkel 8 annet ledd.

Et eventuelt gebyr for tilreisende etter utk § 76 kan ikke ses som en betaling for tjenester eller vederlag for bruk av allemannsretten. Det er et rotfestet prinsipp i norsk miljørett og friluftspolitikk at allemannsretten til ferdsel skal kunne utøves vederlagsfritt. Gebyr for jaktkort og fellingsgebyr (utk § 30 annet ledd) kan i større grad ses som en form for vederlag, og står nærmest i en mellomstilling mellom gebyr for tilreisende og avløps- og avfallsgebyr. Det samme gjelder for fiskekortavgift. På fastlandet blir disse gebyrene brukt til viltstell og fiskekulturtiltak, men det er tvilsomt om det i praksis er grunnlag for en slik anvendelse på Svalbard.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn – dels Svalbardtraktaten, dels legitimiteten for de aktuelle pengekrav – at visse innbetalinger til det offentlige bør behandles og disponeres etter særskilte regler, i form av et miljøvernfond for Svalbard. Dette kan også gi et finansieringsgrunnlag f eks for ønskelige skjøtselstiltak for naturmiljøet og kulturminner på Svalbard.

9.8.3 Forslaget om Svalbards miljøvernfond

Svalbards miljøvernfond vil være statseid. Fondet bør ikke regnes som noe eget rettssubjekt. Men for disponeringen av fondets midler vil det til dels gjelde andre regler enn når det gjelder statsmidler for øvrig.

Lignende ordninger finnes på flere andre områder. Viltfondet er etablert etter viltloven § 43, og omfatter jegeravgift og fellingsavgift samt inntekter knyttet til fallvilt og ulovlig felt, fanget eller innført vilt m v, jf viltloven § 48. Viltfondets midler kan bare brukes til fremme av viltforvaltningen, jf viltloven § 43. Fordelingen av midler skal i hovedtrekk fremgå av Miljøverndepartementets budsjettproposisjon. En tilsvarende ordning er etablert etter innlandsfiskeloven § 29, Statens fiskefond. I fiskefondet inngår fiskeravgiften som må betales for å kunne fiske, jf innlandsfiskeloven § 30, samt verdien av ulovlig fanget anadrom laksefisk, jf lovens § 47. Retningslinjene for disponeringen svarer til det som gjelder for Viltfondet. 8 Et eksempel fra en annen sektor er Konsesjonsavgiftsfondet, som består av konsesjonsavgifter etter vassdragsreguleringsloven 14 desember 1917 nr 17, jf dens § 11 nr 2 første ledd, og tvangsmulkt etter lovens § 12 nr 21 annet ledd.

Utvalget foreslår at Svalbards miljøvernfond skal omfatte gebyr for jaktkort, fiskekort og fellingstillatelse, jf § 30. Dette vil være i tråd med ordningen med Viltfondet og Statens fiskefond på fastlandet. På grunn av Svalbardtraktaten kan det reises tvil om slike gebyrer oppkrevd på Svalbard kan gå inn i Viltfondet og Statens fiskefond. Videre foreslår vi at midler fra eventuelt gebyr for tilreisende (utk § 76) og fra erstatninger for ren miljøskade skal gå inn i fondet. Endelig foreslår utvalget at inndrevet tvangsmulkt (utk § 94) går inn i fondet. Det er neppe strengt nødvendig etter Svalbardtrakataten, men svarer til ordningen etter vassdragsreguleringsloven.

Utvalget foreslår at loven trekker opp noen hovedregler for disponering av fondet som kan suppleres av retningslinjer gitt av departementet. Utvalget mener det må unngås at fondet brukes til å dekke miljøforvaltningens ordinære administrative utgifter og sikres at fondet kommer lovens formål til gode. Fondet bør brukes til å finansiere tiltak som ikke dekkes av ordinære driftsmidler for sysselmannen. Fondets midler bør kunne brukes til tiltak i felt, særlig skjøtsel og vedlikehold, gjenoppretting av miljøforringelser, og til undersøkelser for å klarlegge miljøtilstanden og hva som forårsaker endringer i miljøet I sammenheng med dette bør fondet kunne brukes til tilskudd også til private til slike tiltak, så sant det ikke gjelder kostnader som en miljøpåvirker selv bør dekke i tråd med prinsippet i utk § 9. Fondet bør også kunne brukes til informasjons-, opplærings- og tilretteleggingstiltak. Prioriteringen kan bero på hvor omfattende midler fondet får til rådighet, noe som særlig vil avhenge av om det blir innført et gebyr for tilreisende, jf utk § 76.

Utvalget foreslår at fondet administreres av et eget styre som departementet oppnevner. Sammensetningen av styret bør gjenspeile formålet med loven, og herunder ha både miljøfaglig innsikt og lokal forankring. Sekretariatet for fondet kan tenkes lagt til sysselmannsbestillingen.