5 Lovens formål og virkeområde

5.1 Generelt om lovers formål

Det er vanlig å regne med at lovgivning har to hovedformål eller funksjoner: atferdsstyring og konfliktløsning. Dette er likevel ikke de eneste. Ser vi bort fra vedtakelse av nye grunnlovsbestemmelser, er lovvedtak Stortingets mest autoritative middel til å markere verdier i samfunnet. Lovvedtak kan videre tjene til å dokumentere oppfølging og gjennomføring av landets internasjonale forpliktelser.

Lovens atferdsstyring kan rette seg mot både individer, organisasjoner og myndigheter. Rasjonell atferdsstyring vil naturligvis skje med sikte på atferden skal føre til bestemte resultater i samfunnet (f eks en miljøkvalitet på et visst nivå). I kap 5.3 nedenfor vil utvalget drøfte nærmere hvilket formål – i denne betydning - som bør ligge under den nye loven om miljøvern for Svalbard.

Det er vanlig at formålet for den enkelte lov har karakter av et delmål i et større samfunnsmessig perspektiv. Riktignok kan loven angi en prioritering i forhold til andre samfunnsmessige mål, som andre lover og rettsregler har til formål å fremme. Men uansett vil det ofte bli aktuelt å fortolke og anvende loven i lys av andre mål for samfunnsutviklingen, og dermed i lys av formålet bak annen lovgivning. Formålet for den enkelte lov angir hvilken retning lovbrukerne skal gå i, men sier ikke nødvendigvis hvor langt man skal gå i den retningen eller om formålet skal realiseres for enhver pris. Andre mål enn dem som loven direkte har til formål å fremme, kan altså bidra til å modifisere anvendelsen av den enkelte lov, uten at dette får loven til å miste sin betydning når det gjelder å realisere formålet.

For å påvirke atferden kan lovgiverne gjøre bruk av forskjellige virkemidler som nedfelles i lovens regler. Gjennom forbud eller påbud kan lovgiverne begrense eller dirigere atferd. Det forutsetter selvfølgelig at det lykkes å få loven etterlevd; noe som bl a kan bero på hvor godt kjent regelen er, på om de praktiske forhold er lagt til rette for etterlevelse, på lovens og lovgivernes autoritet overfor de berørte, og på hvilke sanksjoner som står til rådighet mot eventuelle overtredelser. Atferden kan også påvirkes gjennom rettsregler som har en mindre absolutt karakter enn påbud og forbud, nemlig ved incentiver eller disincentiver til bestemte former for atferd (som f eks henholdsvis tilskudd og avgifter). Dessuten kan loven legge til rette for ønsket atferd ved å rydde av veien rettslige hindre som ellers ville være til stede. F eks vil alminnelige regler om eierens rett som utgangspunkt være til hinder for at offentlige myndigheter – eller andre interesserte – treffer tiltak på en eiendom for å fremme miljøhensyn, dersom ikke loven har regler som åpner adgang til dette.

Utvalget kommer under kap 5.5 nedenfor tilbake til spørsmålet om hvilke virkemidler loven skal gi anvisning på, og forholdet til andre virkemidler for å nå lovens formål.

Lovens konfliktløsende funksjon tar særlig sikte på at loven skal være et middel til å løse konflikter mellom forskjellige privatpersoner, og må især ses i sammenheng med domstolenes rolle som uavhengig tvisteløser. Men en lov kan også bidra til å løse konflikter mellom interesser eller grupperinger i samfunnet, f eks ved å gi anvisning på prosedyrer og prioriteringer når forvaltningsorganer skal treffe vedtak. Og ved å regulere atferden kan loven bidra til å forebygge konflikter.

5.2 Generelt om formålsbestemmelser

I de siste tiår er det blitt vanlig at nye lover har en innledende bestemmelse som angir formålet med loven. Særlig gjelder dette for lover som i stor grad legger myndighet til forvaltningen. Langt de fleste miljøvernlover har med en slik bestemmelse, men det gjelder ikke all lovgivning om naturressursene. Som eksempel nevnes at innlandsfiskeloven (lov 15 mai 1992 nr 47) har en formålsbestemmelse, men ikke saltvannsfiskeloven (lov 3 juni 1983 nr 40).

En lov kan også ha mer spesifikke formålsbestemmelser knyttet til lovens enkelte kapitler eller bestemmelser. Lovverket har således en god del eksempler på at en bestemmelse som gir vid fullmakt for forvaltningen, er begrenset slik at fullmakten bare kan brukes for et angitt formål. Drøftelsen nedenfor tar imidlertid sikte på en innledende formålsbestemmelse som skal gjelde generelt for loven.

Det varierer en god del hvordan formålsbestemmelsene er utformet. Ofte er formålet formulert så generelt og vagt at det blir vanskelig å trekke slutninger fra den generelle formålsbestemmelsen til avgjørelsen i en konkret sak. Iblant består det lovbestemte formålet av flere elementer. 1 Det forekommer at formålsbestemmelsen også angir kryssende hensyn eller verdier, som da kan sies å virke begrensende i forhold til lovens hovedformål.

Slike formålsbestemmelser kan ha betydning på flere måter. Rettspedagogisk kan de forklare for brukerne av loven og det alminnelige publikum hva som er hensikten med loven og hvilke verdier som ligger under den. I dette perspektiv minner formålsbestemmelsen om de mer utførlige preambler (fortaler) som man finner i internasjonale konvensjoner, og om den mer inngående grunngivning som de dansk-norske konger pleide å innlede sine lovvedtak (forordninger og plakater) med. Det må likevel innrømmes at formålsbestemmelsene i dagens lover er svært kortfattede i sammenligning.

For lovtolkingen er det anerkjent at lovens formål – og dermed en formålsbestemmelse i loven – har betydning. Etter omstendighetene blir det lagt stor vekt på formålet. Man vil iallfall nødig tolke en lov slik at det motvirker det som er fastslått som lovens formål. På den annen side vil en formålsbestemmelse som regel bare si noe om hvilke verdier som loven skal ivareta, og ikke angi nærmere hvor langt den skal gå i å ivareta disse verdiene. Kryssende verdier og hensyn, som til dels fremmes primært gjennom andre rettsregler, kan her påvirke hvor langt det er riktig å tolke loven i retning av å fremme det angitte formål.

Forvaltningsrettslig lovgivning gir gjerne forvaltningsorganet myndighet til å treffe vedtak etter fritt skjønn. Ved denne skjønnsutøvingen kan det oppstå spørsmål om hvilke hensyn som det er lovlig å legge vekt på. Når et forvaltningsorgan har fått myndighet til å treffe vedtak etter loven, innebærer dette som regel en frihet – et spillerom – for organet. Friheten gjelder bare innenfor de grenser som loven setter, men kan gjelde både om det overhodet skal treffes noe vedtak, og hva vedtaket i tilfelle skal gå ut på. En formålsbestemmelse vil ha betydning for hvordan dette frie forvaltningsskjønnet skal utøves. Men det kan være at bestemmelsen retter seg mer til det samlete resultat av myndighetsutøvingen enn til skjønnsutøvingen i den enkelte konkrete sak.

Som utgangspunkt må det kreves at forvaltningen vurderer hvordan vedtaket vil virke sett i forhold til lovens formål, og at saksforberedelsen belyser dette. Det vil normalt være riktig å legge stor vekt på lovens formål i skjønnsutøvingen, forutsatt at avgjørelsen i saken har reell betydning for hvordan formålet blir realisert. Et annet spørsmål er om en generell formålsbestemmelse i loven er uttømmende, eller om det er lovlig å legge avgjørende vekt på hensyn og verdier som ikke fremgår av formålsbestemmelsen. Dette kan det ikke gis noe helt generelt svar på. Mens forskrifter og selvstendige pålegg som regel må holde seg innenfor rammen av formålsbestemmelsen, kan det være adgang til å legge avgjørende vekt på andre hensyn ved avgjørelsen av enkeltsaker. Et eksempel på dette er høyesterettsdommen om Lunner pukkverk (Rt 1993 s 528), der Høyesterett fastslo at det er adgang til å legge avgjørende vekt på andre miljøhensyn enn de forurensningsmessige når en konsesjonssøknad blir avslått etter forurensningsloven. På den annen side kan det være adgang til å la sosiale hensyn være avgjørende for å gi en dispensasjon, selv om dette ikke er nevnt i formålsbestemmelsen – iallfall hvis ikke dette i et totalperspektiv hindrer at lovens formål blir nådd.

En formålsbestemmelse medfører ikke selv noen plikter eller rettigheter for noen. Dette beror fullt ut på hva de andre bestemmelsene i loven sier.

5.3 Formålet med en miljøvernlov for Svalbard

5.3.1 Styrke reglenes autoritet og lette oversikten over dem

Gjennom de siste 25 år er det med hjemmel i svalbardloven vedtatt et forholdsvis omfattende regelverk for å verne om miljøet på Svalbard. Dette regelverket er fordelt på forskrifter som er blitt til på forskjellig tid og med bakgrunn i varierende lovgivning for fastlandet. Utvalget mener derfor at det er et av formålene med en ny miljøvernlov å sikre et mer oversiktlig regelverk, og arbeidet med å forberede en slik miljøvernlov skal gi anledning til en samlet vurdering av reglene på de forskjellige miljøområder i lys av erfaringene med gjeldende regelverk og den aktivitet som nå foregår og i fremtiden kan forventes på Svalbard.

Det er i tråd med regelverket for Svalbard generelt at bestemmelsene om miljøvern har vært gitt i form av forskrift. Dette innebærer at Stortinget ikke har fått anledning til å ta stilling til de enkelte bestemmelsene, og det betyr også at reglene ikke nyter den ekstra autoritet som et lovvedtak av Stortinget kan gi ut over et forskriftsvedtak. På bakgrunn av sitt mandat anser utvalget det klart at et formål med arbeidet er å gi Stortinget anledning til å ta stilling til hovedreglene for vern av miljøet på Svalbard og gi dem status som formell lov.

5.3.2 Hvilke miljømål bør loven ha til formål å fremme?

De viktigste spørsmål om formålet med loven gjelder hvilke samfunnsmessige mål som den bør fremme. Utvalget vil vurdere dette på bakgrunn av mandatet, behandlingen av St meld nr 22 (1994-95) om miljøvern på Svalbard, og Stortingets behandling av andre meldinger om Svalbard som er lagt frem de siste årene.

Det ligger i bakgrunnen for utvalgets arbeid at lovens formål skal være å verne miljøet på Svalbard. Utvalget mener at det bør komme til uttrykk i en egen formålsbestemmelse først i loven. Dette er i tråd med fast praksis i miljøvernlovgivningen på fastlandet (naturvernloven, viltloven, innlandsfiskeloven, forurensningsloven, produktkontrolloven, kulturminneloven, og senest friluftsloven). Disse formålsbestemmelsene er skåret over noe ulike lester, slik at det ikke foreligger noe fast mønster for utformingen av en formålsbestemmelse i miljøvernlovgivningen. I tillegg til en formålsbestemmelse vil utvalget nedenfor drøfte lovfesting av visse miljørettslige prinsipper som kan gi nærmere retningslinjer for skjønnsutøvingen enn man kan lese ut av en formålsbestemmelse, se kap 5.6.

Utformingen av en formålsbestemmelse reiser flere spørsmål. Utvalget peker særlig på følgende:

• Bør bestemmelsen konkretisere miljøverdiene og presisere begrepet miljø, som ikke har noe entydig, klart avgrenset innhold?

• Bør bestemmelsen angi nærmere hvilket beskyttelsesnivå (miljøkvalitetsnivå) som det skal tas sikte på?

• Bør bestemmelsen angi formål eller hensyn ut over de miljørelaterte?

I St meld nr 22 (1994-95) ga regjeringen uttrykk for at et av de overordnete mål i norsk svalbardpolitikk er å bevare områdets særegne villmarksnatur, og at de miljømessige rammebetingelsene som følger av dette, gir ytre rammer for all virksomhet på øygruppen. Regjeringen gikk inn for et høyt ambisjonsnivå for miljøvernforvaltningen med minst like sterk beskyttelse av miljøet på Svalbard som på fastlandet. I stortingsmeldingen ble det også gitt uttrykk for at dette stiller krav når det gjelder å opprettholde et tilnærmet uberørt miljø med hensyn til sammenhengende villmark, flora, fauna og kulturminner (s 78-79). Under stortingsbehandlingen ble dette understreket og forsterket av Stortingets energi- og miljøkomité, som forutsatte at en egen miljøvernlov for Svalbard … gir en beskyttelse av miljøet i tråd med målet om å bevare villmarksnaturen, og understreket at ved konflikt med andre interesser på Svalbard skal miljøvernhensyn veie tyngst (Innst S nr 11 (1995-96) s 6 og 4).

Utvalget mener at lovens hovedformål bør være å sikre at miljøverdiene på Svalbard blir bevart. Det er ønskelig at formålsbestemmelsen kan referere til de viktigste miljøverdiene, uten at den blir for omfattende. Miljøverdiene knytter seg både til naturmiljøet og til kulturminnene. Den sterkt økende bevissthet om kulturminneverdier i de senere år, både på fastlandet og på Svalbard, tilsier at vern av kulturminnene blir nevnt uttrykkelig i formålsbestemmelsen. Verneverdiene ved naturmiljøet omfatter både statiske fenomener og dynamiske prosesser, og knytter seg særlig til

• landskapet med prosesser som har påvirket eller fortsatt påvirker det

• naturhistoriske dokumenter som f eks fossiler

• levende biologisk mangfold på økosystemnivå, artsnivå og også genetisk variasjon innenfor den enkelte art

• villmarkskarakteren av Svalbard, som både umiddelbart og totalt sett er lite preget av menneskelig påvirkning.

Utvalget ser det som ønskelig at formålsbestemmelsen gir uttrykk for de særskilte miljøverdiene som knytter seg til Svalbard. Om formålsbestemmelsen også bør reflektere andre mål for norsk svalbardpolitikk, kommer utvalget tilbake til under kap 5.3.3.

De arktiske forholdene gjør at miljøverdiene på Svalbard til dels er særlig sårbare. Vern av dem er ønskelig av flere grunner, både deres egenverdi og den betydning de har for mennesker gjennom opplevelsesverdi og på annen måte. Tidligere har Svalbards naturressurser hatt betydning som menneskers livsgrunnlag, og historien gir gode eksempler på behovet for vernetiltak for å unngå at en naturressurs blir uttømt. Men i dag vil utvalget særlig peke på den betydning Svalbard har som referanseområde for miljøforskning og miljøovervåking på grunn av sin tilnærmete uberørthet, beliggenhet og tilgjengelighet og som grunnlag for å erverve innsikt i naturlige prosesser i enkle eller arktiske økosystemer.

Loven bør ha til formål å verne miljøverdiene mot menneskelig påvirkning, særlig når den kan ha mer varige virkninger. Miljøverdiene blir dessuten påvirket av naturlige dynamiske prosesser som kan endre deres karakter. Det er lettest å se når kulturminner blir utsatt for vær og vind. Det oppstår da spørsmål om loven bør fremme bevaring gjennom menneskelige inngrep som kan motvirke de naturlige prosessene. Utvalget mener at dette ikke bør besvares generelt gjennom en formålsbestemmelse, men vurderes mer konkret – i praksis som regel av forvaltningen – i de konkrete situasjoner hvor spørsmålet reiser seg.

I stortingsmeldingen er miljømålene i hovedsak drøftet med sikte på naturmiljøet og villmarka på Svalbard, med de spor som der finnes etter eldre virksomhet. Bosettingene reiser i tillegg egne miljøspørsmål som i stor grad svarer til dem man kan finne i lokalsamfunn på fastlandet. Lovens hovedmål knytter seg til naturmiljøet utenfor bosettingene, men den skal også danne det rettslige grunnlag for å sikre en god miljøkvalitet i bosettingene. Utvalget mener at også dette bør bli reflektert i formålsbestemmelsen.

I nasjonal og internasjonal målestokk skiller naturmiljøet på Svalbard seg ut ved å være temmelig uberørt, selv om det i flere henseender kan konstateres en viss påvirkning. Det er et mål for miljøforvaltningen på Svalbard å sikre at villmarksområdene unngår ytterligere påvirkning av mer varig art. Svalbards særpreg er med på å begrunne at miljømålene er satt høyere enn på fastlandet, og som nevnt ga Stortingets energi- og miljøkomité ved behandlingen av St meld nr 22 (1994-95) uttrykk for at miljøhensyn skal veie tyngst ved konflikt med andre interesser, se Innst S nr 11 (1995-96) s 4 sp 2. Dette er et utsagn om vekting ved avveining av interesser, og ikke et formål i seg selv. Det vil derfor ha betydning for vurderingen av utvalgets forslag og den senere praktisering av reglene, men hører etter utvalgets syn ikke naturlig hjemme i selve formålsbestemmelsen.

Utvalget har vurdert om lovens formål burde knyttes til begrepet bærekraftig utvikling. Innholdet av dette begrepet er omdiskutert uten at man har nådd frem til full avklaring. På bakgrunn av Brundtlandkommisjonens rapport Vår felles framtid (1987) blir bærekraftig utvikling gjerne definert som en utvikling som møter dagens behov uten å redusere fremtidige generasjoners valgmuligheter for å få dekket sine behov. Begrepet har to sider – å fremme en utvikling som sikrer menneskers velferd, og å understreke at naturmiljøet setter grenser for menneskelig aktivitet. Det er blitt til med utviklingslandenes behov i fokus og kan derfor stille seg annerledes i et område uten opprinnelig befolkning, som Svalbard.

Etter dette er utvalget blitt stående ved at begrepet bærekraftig utvikling ikke bør tas inn i lovens formålsbestemmelse. Utvalget har heller ikke funnet det naturlig å følge eksemplet fra viltloven og innlandsfiskeloven som angir formålsbestemmelsen også at loven skal legge til rette for utnytting eller høsting innenfor de rammene som hensyn til miljøet og en bærekraftig utvikling tilsier, men bestemmelser i denne retning er tatt inn i det overordnete prinsipp for faunaforvaltning (utk § 23).

5.3.3 Forholdet til andre mål for Svalbardpolitikken

Norsk svalbardpolitikk vil generelt bli drøftet i en egen stortingsmelding som regjeringen ventes å legge frem i 1999. På grunnlag av tidligere stortingsmeldinger 2 og praksis kan det sies at norsk svalbardpolitikk i tillegg til å bevare villmarksnaturen, bygger på to andre grunnpillarer, nemlig å opprettholde norsk bosetting og sikre norsk suverenitet over øygruppen. Suverenitetsmålsettingen – som i flere stortingsmeldinger er nevnt først blant de overordnete mål for norsk svalbardpolitikk – blir som regel utdypet slik at målet er en konsekvent og fast håndhevelse av suvereniteten, korrekt overholdelse av Svalbardtraktaten og kontroll med at traktaten blir etterlevd, og bevaring av ro og stabilitet i området.

Målet om opprettholdelse av norske samfunn på Svalbard må ses i sammenheng med norsk suverenitet over øygruppen, og bygger ikke på distriktspolitiske hensyn. Også miljøforvaltningen på Svalbard kan bidra til å styrke norsk suverenitet. Hensynet til norsk suverenitetsutøving stiller seg imidlertid ikke annerledes ved miljøreglene enn på andre områder, og utvalget finner derfor ikke grunn til å ta dette med særskilt i formålsbestemmelsen.

Utvalget legger til grunn at loven må praktiseres på en måte som er forenlig med de andre grunnpillarene for norsk svalbardpolitikk. Den forvaltningsmodell som loven skal gi det rettslige grunnlaget for, skal gjøre det mulig å se vernebehov og aktuell menneskelig virksomhet i et helhetsperspektiv, øke forvaltningens evne til fleksibilitet ut fra ny kunnskap og endringer i miljøforhold og menneskelig virksomhet, og samtidig redusere graden av konflikter knyttet til tradisjonelt områdevern (St meld nr 22 (1994-95) s 78).

I St meld nr 50 (1990-91) heter det at norsk næringsutvikling er et viktig ledd i suverenitetshevdelsen på Svalbard, og at det er viktig å sikre fortsatt utvikling av norsk næringsvirksomhet på Svalbard. Utfordringen ligger i å etablere norsk næringsvirksomhet innenfor akseptable økonomiske rammer som har et innhold og omfang som er i samsvar med de overordnete målsettinger. Dette kan gjøre det nødvendig å legge andre hensyn til grunn enn det som er vanlig for utvikling av næringslivet på fastlandet (s 10). I tråd med dette har det vært et mål å sikre fremtidig norsk næringsvirksomhet på Svalbard, gjennom stabile, helårige og bedriftsøkonomisk lønnsomme arbeidsplasser innenfor fastsatte rammevilkår. Den utviklingen som har skjedd i de siste 10 år, har gjort at det norske samfunn har gått over fra å være ensidig basert på kulldrift til å bygge på tre grunnlag: kulldrift, forskning/utdanning og turisme.

I avveiningen mellom de ulike overordnete mål vil også stortingskomiteens utsagn om vekting i Innst nr 11 (1995-96) spille inn. Det bør derfor legges opp til en suverenitetsutøving som sikrer bevaring av villmarksnaturen, og til en bosetting med tilhørende aktiviteter som er i pakt med det samme målet. I dette ligger at nærings- og fritidsvirksomhet må tilpasses de rammebetingelser som målet om å bevare villmarksnaturen setter, samtidig som det sikres en fortsatt utvikling av norsk næringsvirksomhet på Svalbard.

Utvalget er kommet til at formålsbestemmelsen ikke bare bør gi uttrykk for miljømålene, men også omfatte forholdet mellom miljømål og bosetting, forskning og næringsdrift. Vi foreslår derfor et eget ledd i formålsbestemmelsen som understreker at loven innenfor rammen av hovedformålet gir rom for miljøforsvarlig bosetting, forskning og næringsdrift.

Utvalget foreslår etter dette en slik formålsbestemmelse som lovens faneparagraf:

«Denne lov har til formål å opprettholde et tilnærmet uberørt miljø på Svalbard når det gjelder sammenhengende villmark, landskapselementer, flora, fauna og kulturminner. Innenfor denne ramme gir loven rom for miljøforsvarlig bosetting, forskning og næringsdrift.»

5.4 Lovens virkefelt

Når lovens formål knyttes til miljøverdiene, reiser lovens virkefelt spørsmål om hvilke miljøpåvirkninger loven bør regulere ( kap 5.4.1) og hvilke geografiske områder den bør gjelde for ( kap 5.4.2). De løsningene som velges her, bør komme til uttrykk gjennom andre bestemmelser i loven enn formålsbestemmelsen.

5.4.1 Hva slags atferd bør reguleres?

Det naturlige utgangspunkt er at loven bør regulere all menneskelig påvirkning av de miljøverdier som loven har til formål å beskytte. I tillegg må loven gi rettslig adgang for menneskelige tiltak for å motvirke naturlige prosesser som påvirker visse miljøverdier, dersom det er ønskelig med beskyttelse også i denne henseende.

Ofte er det slik at den enkelte handling som et individ foretar, isolert sett ikke betyr noen merkbar påvirkning av miljøet. Likevel kan en effektiv ivaretakelse av miljøverdiene gjøre det ønskelig å regulere også slike handlinger. Det kan for det første være fordi summen av handlinger av samme slag som hver for seg er uten betydning, tilsammen påvirker miljøet. Ferdsel er et nærliggende eksempel.

For det annet kan en handling som i seg selv har liten betydning for miljøet, inngå i et begivenhetsforløp som påvirker miljøet. Skal man unngå miljøforringelser i slike tilfelle, kan det her være nødvendig å gripe inn i begivenhetsforløpet på et punkt hvor det er mest praktisk, og før det er skapt for store forventninger. Infrastrukturtiltak legger forholdene til rette for en bruk som kan være vanskelig å regulere når infrastrukturen først er til stede. Er det gjort betydelige investeringer, kan det være vanskelig å unngå at de blir utnyttet, selv om det påvirker miljøet. Dette er årsaken til at det ut fra miljøhensyn kan være viktig med regler om kontroll med fradeling eller omsetning av eiendom (jf for fastlandet f eks jordloven 12 mai 1995 nr 23 § 12 jf § 1 og konsesjonsloven 31 mai 1974 nr 19 § 2 jf § 1).

Av disse grunner mener utvalget at en miljølov for Svalbard også bør omfatte visse handlinger og tiltak som mer indirekte kan virke inn på miljøet. Det må vurderes nærmere hvilke tiltak og handlinger som dette kan være aktuelt for, og utvalget kommer tilbake til det senere i utredningen. Omsetning av hytter og utvidelse av hotellkapasitet er to eksempler hvor spørsmålet kan oppstå, idet salg av hytter til tilreisende kan øke etterspørselen etter nye hytter med de naturinngrep som dette vil føre med seg, og en øking i sengekapasiteten på Svalbard vil legge til rette for økt ferdselsbelastning. Om slike forhold skal reguleres i miljøloven, vil også bero på om det finnes noe annet regelsett der de naturlig kan høre hjemme dersom det er ønskelig med en slik regulering.

Så langt loven skal legge til rette for bruk av naturen og uttak av naturressurser innenfor de miljømessige rammer som hovedformålet tilsier, er det naturlig at loven ikke bare gir grenser for bruk og uttak, men også regulerer fordelingen av tillatt bruk og uttak mellom flere interesserte. Dette opplegget er fulgt bl a i viltloven (lov 29 mai 1981 nr 38) og innlandsfiskeloven (lov 15 mai 1992 nr 47).

5.4.2 Hvilke geografiske områder skal loven gjelde for?

Vandrende bestander, luft- og havstrømmer kjenner ikke territorielle grenser. En lov vedtatt av nasjonale myndigheter kan imidlertid bare gjelde innenfor grensene for vedkommende stats myndighet (jurisdiksjon). Territorialgrensen sammenfaller altså ofte ikke med grensene for miljøvirkninger, noe som reiser særskilte spørsmål for en miljølov.

Utvalget har i mandat å foreslå nytt miljøregelverk for Svalbard og Jan Mayen. Det ligger i dette at utvalgets lovforslag skal gjelde for landområdene på Svalbard, dvs øyene innenfor den såkalte svalbardkassen (mellom 10 og 35 grader østlig lengde og 74 og 81 grader nordlig bredde), jf kap 4.1.1 foran.

Det er uten videre klart at loven særlig vil få betydning for landbasert aktivitet i disse områdene. Når slik aktivitet skal vurderes etter reglene i lovforslaget, vil det i første rekke være med sikte på miljøvirkninger på landområdene på Svalbard. Men også mulige miljøvirkninger i de nære havområdene rundt Svalbard vil ha betydning, og det er ikke noe i veien for at miljøvirkninger utenfor Svalbard kan bli tillagt avgjørende betydning i skjønnsutøvingen.

Spørsmålet er videre i hvilken utstrekning miljøvernloven for Svalbard bør gjelde for havområdene rundt Svalbard, dvs i hvilken utstrekning lovens regler bør gjelde for menneskelig aktivitet i disse havområdene.

Etter mandatet skal svalbardlovens … geografiske virkeområde danne utgangspunkt for miljøvernloven, men utvalget kan foreslå tilpasninger dersom det er nødvendig for å oppnå en helhetlig forvaltning og beskyttelse av miljøet, under hensyntagen til det norske syn på svalbardtraktaten. Svalbardloven gjelder for øyene i svalbardkassen og for havområdene ut til firemilsgrensen, jf kap 4.2.1 foran. I kap 4.1.1 er det redegjort for det norske syn på Svalbardtraktatens virkeområde.

Utvalget legger vekt på at det for Svalbard er en særlig nær sammenheng mellom livet i havet og kystsonen og flora og fauna på land. Den overveiende del av biologisk produksjon på Svalbard er knyttet til dette samspillet. Landdyr kan i stor grad bevege seg på isen eller i sjøen. Miljøforvaltningen av Svalbard kan derfor ikke være begrenset til landområdene. Fra et miljøsynspunkt bør utgangspunktet være at loven iallfall gjelder ut til grensen for sjøterritoriet. I dette området har kyststaten i utgangspunktet full lovgivningskompetanse, men begrenset av enkelte folkerettslige regler, i første rekke retten til uskyldig gjennomfart. Utenfor sjøterritoriet kan en norsk lov bare gjelde så langt bestemmelsene ligger innenfor det som etter folkeretten kan fastsettes for særlige økonomiske soner, jf havrettskonvensjonenhavrettskonvensjonen artikkel 55 flg og dens del XII om forurensning og del XIII om havforskning.

Lovregulering for havområdene utenfor sjøterritoriet vil først og fremst ha betydning for fiske og fangst av sjøpattedyr, skipsfart og lufttrafikk. Det vil også ha betydning for det rettslige vern av isbjørn, som vandrer på havisen utenfor territorialgrensen, f eks over Storfjorden og mot Kong Karls Land. I disse områdene vil isbjørnens stilling bero på den særskilte lov 22 mars 1957 nr 4 om fangst av isbjørn, dersom miljøvernloven ikke skal få anvendelse, eller det i fiskervernsonen kan legges til grunn at viltloven gjelder, jf dens § 2 annet ledd. Fiske, skipsfart og lufttrafikk blir i stor grad regulert gjennom særskilte regler, ofte på grunnlag av internasjonale konvensjoner. Dette gjelder f eks for spørsmål om ressursuttak og krav til fartøyene. Skal miljøvernloven gjelde utenfor territorialgrensen, vil det først og fremst være for å gi grunnlag for supplerende regler innenfor folkerettens rammer, f eks om seilingsleder i sårbare farvann.

Utenfor territorialgrensen bygger all norsk regulering på lov 17 desember 1976 nr 91 om Norges økonomiske sone. Ut fra det norske syn på Svalbardtraktaten (jf kap 4.1.1 foran) kan Norge her foreta reguleringer utenfor territorialgrensen ubundet av svalbardtraktatens likebehandlingsprinsipp. På denne bakgrunn, og fordi også soneloven gir hjemmel for de aktuelle reguleringer, kan det skape uklarhet om svalbardmiljøloven skal gjelde utenfor territorialgrensen.

Etter en samlet vurdering av miljømessige og jurisdiksjonelle forhold samt den foreliggende regelsituasjon foreslår utvalget at loven skal gjelde ut til grensen for sjøterritoriet. Når det gjelder den nærmere regulering av fiske, sjøfart og luftfart, viser vi til videre diskusjoner i kap 6 og 8.

Selv om lovens materielle regler bare gjelder for atferd på Svalbard (innenfor territorialgrensen), vil en overtredelse kunne håndheves med de sanksjoner som følger av loven også når den ansvarlige holder til utenfor Svalbard. Når atferd utenfor lovens virkeområde volder skade på naturmiljøet innenfor virkeområdet, bør loven regulere spørsmålet om gjerningspersonens ansvar for erstatning for skaden eller for utgifter til tiltak for å begrense, gjenopprette eller avbøte miljøskaden.

Spørsmålet om loven bør gjelde for Jan Mayen, kommer utvalget tilbake til i kap 11.

5.5 Hvilke virkemidler bør tas med i loven?

5.5.1 Kort om rettslige virkemidler i sammenheng med miljølovgivning generelt

Det er vanlig å inndele virkemidlene i miljøpolitikken i normative, økonomiske, fysiske og informative virkemidler. Rettslig regulering ses da på som en viktig undergruppe av normative virkemidler. I mange tilfelle kan imidlertid også økonomiske, fysiske og informative virkemidler forutsette et rettslig grunnlag eller reise rettslige spørsmål. F eks kan ikke avgifter pålegges og innkreves uten lovhjemmel, og det er også nødvendig med lovhjemmel for å iverksette fysiske virkemidler – f eks bygge en dam – på andres eiendom. En annen inndeling som er i bruk, skiller mellom administrative og økonomiske virkemidler. Men også dette skillet overser at begge typer virkemidler kan forutsette rettsregler, og det overser at generelle regler er et rettslig virkemiddel som faller utenfor både de administrative og økonomiske virkemidlene.

Det er en rekke forskjellige rettslige virkemidler som kan være aktuelle for å nå miljømål. Det er vanlig å utforme regler i miljøretten som pliktregler – som påbud eller forbudsregler. Det kan være tale om forbud mot miljøskadelig virksomhet generelt eller spesifiserte former for miljøskadelig virksomhet, og om generelle påbud om miljøforsvarlig atferd (aktsomhets- og hensynsregler) eller spesifikke påbud om bestemte tiltak for å unngå skadevirkninger for miljøet. Pliktregler kan ha den fordel at de lett kan utformes på en operativ måte, både når det gjelder hva som skal foretas, og hvem som skal gjøre det. En svakhet kan være at deres skarpe todeling i plikt og frihet ikke er så godt egnet for en gradvis omlegging av aktiviteter i miljøvennlig retning. Utformingen av pliktregler kan også virke for repressiv og negativ på bekostning av de verdier og rettigheter som pliktreglene skal fremme.

En samlet miljølov bør derfor ikke være prinsipielt begrenset til å oppstille pliktregler. Hvor det er grunnlag for det, bør det også overveies å la loven omfatte rettigheter knyttet til et høyt miljøvernnivå. Dette kan f eks tenkes gjennom miljøkvalitetsnormer, som med tanke på fremmede stoffer i naturmiljøet angir en grenseverdi for forekomsten av stoffet. Erfaring taler imidlertid for at også rettighetsregler må kunne håndheves og sanksjoneres av offentlige miljøvernmyndigheter for å bli effektive. I lovgivningspraksis har man relativt dårlig med eksempler på generelle rettigheter til miljøet som har et substansielt innhold. Derimot har utviklingen gått i retning av å oppstille prosessuelle rettigheter i saker som berører miljøet til enkeltindivider, f eks rett til informasjon og klagerett. Utvalget vil imidlertid peke på at denne typen rettigheter best kan ivaretas i alminnelig lovgivning som ikke gjelder spesielt for Svalbard.

Blant pliktreglene går et skille mellom generelle regler og pålegg fastsatt ved individuelle vedtak (konsesjoner, individuelle påbud og forbud). Trolig kan generelle regler lettere virke holdningsskapende, iallfall dersom de blir håndhevet rimelig effektivt. Men individuelle vedtak gjør det lettere å få til en konkret tilpasning av kryssende hensyn, og det kan ofte være nødvendig når et regelsett skal praktiseres med flere atskilte mål for øye.

Med tanke på en gradvis omlegging i miljøvennlig retning kan det være aktuelt med regler om sikrer at miljøhensyn blir tillagt vekt i beslutningsprosesser, bruk av rettslige standarder med et innhold som kan utvikle seg etter hvert i retning av større miljøkrav, regler om planlegging og stimulanseregler. Med stimulanseregler siktes det her til regler som ikke tvinger, men påvirker eller frister til ønsket atferd – f eks regler om tilskudd. Også regler om avgifter i miljøsektoren kan betraktes som stimulanseregler. Det gjelder særlig når avgiftsplikten utformes med sikte på å stimulere til lavere bruk av den avgiftspliktige ressurs.

I tillegg til regler som direkte har miljøet – eller sider av det – som gjenstand, er det behov for regler som kan sikre deres effektivitet gjennom håndheving og sanksjoner. På miljølovgivningens felt kan det her oppstå spørsmål om håndhevingen bør forbeholdes det offentlige, eller om også miljøinteresserte bør kunne stå for håndhevingen. Det siste spørsmålet har sammenheng med spørsmålet om rettigheter til miljøet. I nyere miljøpolitikk har det imidlertid ikke vært ansett som realistisk å overlate håndhevingen utelukkende til private miljøinteresserte dersom man skal kunne sikre en effektiv håndheving.

5.5.2 Utvalgets vurderinger

Etter utvalgets syn bør utgangspunktet være at loven gjør bruk av de virkemidler som det er hensiktsmessig å nytte for å løse miljøspørsmålene på Svalbard. En helhetlig lovgivning oppnås best ved at loven selv tar opp og gir mulighet for å se de aktuelle virkemidlene i sammenheng. Det er altså ikke grunn til prinsipielt å holde visse virkemidler utenfor miljøloven dersom bruken av dem forutsetter en rettslig regulering. På den annen side kan det tenkes at et virkemiddel er så nært knyttet opp til andre regelsett at det mest naturlig inngår der.

Utvalget mener på denne bakgrunn – og i tråd med mandatet – at reglene om arealplanlegging bør inngå i miljøvernloven. Dette gjelder selv om reglene for arealplanlegging begrenses til bosettingsområdene. Arealplanlegging er et viktig middel til å ivareta miljøhensyn, selv om det også er andre formål som skal tilgodeses gjennom reglene om arealplanlegging.

I enkelte sammenhenger kan det være aktuelt å vurdere regler om kontroll med omsetning av gjenstander, jf kap 5.4.1 foran. Det kan også være aktuelt med regler som legger forholdene til rette for god miljømessig atferd (f eks om mottaksstasjoner for avfall). Utvalget mener at slike regler bør inngå i miljøloven dersom de er miljømessig motivert og det ikke er noe annet regelsett hvor de mer naturlig hører hjemme.

På mange områder er det nå en tendens til å anbefale at en rettslig regulering skjer ved hjelp av funksjonskrav i stedet for ved metodekrav. Ved funksjonskrav vil det være opp til tiltakshaveren selv å velge en fremgangsmåte som vedkommende vil følge for å oppfylle funksjonskravene. Bruk av funksjonskrav kan fremme en lokal tilpasning helt ned på virksomhetsnivå som kan være økonomisk rasjonell. Utvalget vil imidlertid peke på at funksjonskrav kan øke risikoen for at nødvendige miljøtiltak ikke blir satt i verk, særlig hvis tiltakshaveren ikke har tilstrekkelig informasjon eller ressurser til å foreta og iverksette det nødvendige valg av en egnet metode.

I forurensningssektoren har man reist spørsmålet om å innføre nye virkemidler som omsettelige utslippskvoter og miljøavtaler, jf NOU 1994:3 – Virkemidler i miljøpolitikken s 170 flg. Så langt har dette likevel ikke ført til noen konkrete forslag om endringer i forurensningsloven. Med de høye miljømål som skal gjelde for Svalbard, og de få forurensningskildene som det er tale om, mener utvalget at det ikke er grunn til å innføre særskilte regler om omsettelige utslippskvoter for Svalbard. Utvalget vil også frarå at eventuelle regler om omsettelige utslippskvoter blir gjort gjeldende for Svalbard, fordi det skaper en fare for større utslipp – enten ved at virksomheter på Svalbard kjøper kvoter som nyttes til å øke utslippene på Svalbard, eller eventuelt ved å selge kvoter uten faktisk å redusere utslippene på Svalbard i samsvar med det. Avtaler med et miljøformål kan i og for seg inngås uten lovhjemmel, men vil ikke frita for de plikter og den saksbehandling som vil følge av miljøloven. Utvalget kan ikke se at det er grunn til å ta med særskilte regler for miljøavtaler i loven.

Bruk av avgifter for å stimulere til miljømessig atferd har vært drøftet i flere utredninger, senest NOU 1994:3 og NOU 1996:9 Grønne skatter – en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting, jf St prp nr 54 (1997-98). Med miljøavgifter i vid forstand kan det siktes til enhver ordning som innebærer at skatter og avgifter knyttes til miljøbelastningen. For utvalget er det bare aktuelt å vurdere miljøavgifter som innføres med det formål å motvirke miljøbelastningen eller reparere miljøvirkningene (herunder et såkalt gebyr for tilreisende). Det må antas at svalbardtraktaten artikkel 8 annet ledd ikke er til hinder for å innføre miljøavgifter på Svalbard, men det følger av bestemmelsen at avgiftsinntektene bare kan anvendes på Svalbard. Miljøavgifter for fastlandet vil derfor ikke kunne gjelde for Svalbard uten videre. På denne bakgrunn bør et eventuelt forslag om miljøavgifter hjemles i miljøvernloven.

Når det er tale om å pålegge noen å gjøre bruk av visse tjenester for å unngå at miljøet blir belastet, bør eventuell betaling for tjenestene (gebyr) reguleres i loven samtidig. Dette er en aktuelt særlig når det gjelder gebyr for avfallsinnsamling og -behandling og for tilknytning til renseanlegg.

5.6 Miljørettslige prinsipper

I internasjonale instrumenter og miljørettslig teori, og til dels også i nasjonal lovgivning, er det kommet til uttrykk en rekke såkalte miljørettslige prinsipper. Den konkrete utformingen av disse prinsippene kan variere, og de kan ha forskjellig funksjon. Selv om noen av dem kan ses som miljøpolitiske mål, er det mer naturlig å betrakte dem som midler til å virkeliggjøre de mål som miljøvernlovgivningen skal fremme. Miljøpolitisk kan de da virke som rettesnorer for utviklingen av nye reformer og tiltak på miljøområdet. Det er f eks liten tvil om at prinsippet om at forurenseren skal betale (Polluter Pays Principle), som først ble knesatt i OECDs rekommandasjoner fra 1972 og 1974, har hatt en slik betydning. Det gjelder også for Norge, jf den prinsipielle introduksjonen i den første alminnelige stortingsmelding om vern mot forurensninger, St meld nr 44 (1975-76).

Miljørettslige prinsipper kan også bli en del av gjeldende rett. Også i denne sammenheng kan prinsippenes funksjon variere. Et prinsipp kan være å betrakte som en alminnelig eller grunnleggende regel på området. Et miljørettslig prinsipp som er oppstilt i juridisk teori, kan være å anse som en pedagogisk sammenfatning av spredte enkeltregler, da som regel med sikte på en mer generell anvendelse. Samspillet mellom rettsvitenskap og rettspraksis gir atskillige eksempler på at rettsvitenskapen ved å oppstille slike generelle prinsipper har gitt grunnlag for en videre anvendelse av essensen i de enkeltreglene som prinsippdannelsen har bygd på. Også i lovgivningen kan prinsippene ha en slik pedagogisk funksjon ved å sammenfatte mer spesifiserte enkeltregler og skape orienteringspunkter i det mylderet av enkeltregler som i stigende grad preger også miljøsektoren. Det er rimelig å tro at slike prinsipper kan bidra bedre til holdningsdannelsen blant publikum enn mer konkrete og spesifikke enkeltregler.

Et miljørettslig prinsipp kan videre ha betydning for fortolkningen av enkeltregler, og for utøvelsen av forvaltningsmessig skjønn der reglene gir et spillerom for forvaltningsorganene. Særlig i samband med forskrifter er det her nært samband med den miljøpolitiske funksjon av prinsippet. Nettopp ved bruk av fullmaktslovgivning kan prinsippene ha betydning ved å angi rettesnorer for forvaltningens skjønnsutøving.

Blant de viktigste eksemplene på miljørettslige prinsipper kan nevnes 3 :

• Føre vàr-prinsippet – som innebærer at man ikke skal kreve (full) visshet for å treffe tiltak mot forhold som innebærer en miljørisiko. I internasjonale instrumenter er prinsippet kommet til uttrykk bl a i Rio-erklæringen artikkel 15 og EØS-avtalen artikkel 73 nr 2. Når føre vàr-prinsippet presiseres, kan det skje ved å oppstille et krav om omvendt bevisbyrde – dvs at det er den som vil sette i verk et tiltak, som må påvise at det ikke vil ha skadevirkninger for miljøet. En presisering kan også skje ved å legge inn en nærmere bestemt sikkerhetsmargin i vurderingene, noe som vil bety at nye tiltak ikke tillates selv om risikoen (produktet av skadens omfang og sannsynligheten for at den inntrer) er forholdsvis liten. En slik sikkerhetsmargin kan være særlig nærliggende når man står overfor risiki der skadens omfang vil være meget stort, selv om det er liten sannsynlighet for at skaden inntrer.

• Prinsippet om forebygging fremfor reparasjon tilsier at man setter i verk tiltak som kan hindre at miljøskader oppstår, fremfor å reparere skadene. Prinsippet er særlig viktig i forhold til irreversible skadevirkninger. Det ligger f eks under lovfestede krav om forhåndsvurdering (som f eks konsesjonssystemet etter forurensningsloven) og krav om rensetiltak som vilkår for utslipp.

• Prinsippet om naturens tålegrense ( critical load) er først og fremst utviklet med tanke på sur nedbør og høsting av naturlige bestander, og betegner den belastning som et økosystem kan tåle uten å bli betydelig endret.

• Prinsippet om at forurensning skal bekjempes ved kilden (fremfor ved tiltak i resipienten) ble lagt til grunn i St meld nr 44 (1975-76) og er kommet til uttrykk bl a i EØS-avtalen artikkel 73 nr 2.

• Prinsippet om at forurenseren skal betale bygger på OECD-rekommandasjoner fra 1972 og 1974 og er siden kommet til uttrykk eller gjennomført ved en lang rekke internasjonale instrumenter, herunder EØS-avtalen artikkel 73 nr 2. Det er lovfestet i forurensningsloven § 2 nr 5.

• Fra vuggen til graven-prinsippet er av forholdsvis nyere dato og innebærer at samtlige miljøvirkninger av en produksjons- eller produktsyklus skal tas i betraktning ved valg av miljøriktig alternativ.

• Prinsippet om best anvendbar teknologi er særlig brukt med tanke på forurensningsspørsmål og finnes internasjonalt i forskjellige versjoner. I norsk rett er det i en versjon lovfestet i forurensningsloven § 2 nr 3.

• Substitusjonsprinsippet innebærer at produkter og fremgangsmåter som belaster miljøet skal erstattes med andre som er mindre miljøbelastende. Det er nå foreslått lovfestet i produktkontrolloven, jf Miljøverndepartementets høringsbrev 3 juli 1998.

• Prinsippet om solidaritet med fremtidige generasjoner og om at naturens kvalitet skal bevares for ettertiden er hos oss kommet til uttrykk særlig i Grunnloven § 110 b og naturvernloven § 1.

• Prinsippet om internasjonal solidaritet – at miljøvirkninger utenfor statens territorium skal betraktes på linje med virkninger på territoriet – er kommet til uttrykk bl a i den nordiske miljøvernkonvensjon 19 februar 1974 (gjennomført i norsk rett ved lov 9 april 1976 nr 21) og i forurensningsloven § 2 nr 6.

• Prinsippet om at miljøhensyn skal integreres i alle beslutningsprosesser har internasjonalt fått et uttrykk bl a i EØS-avtalen artikkel 73 nr 2. I norsk rett kan det forankres i Grunnloven § 110 b første ledd og naturvernloven § 1 når det generelt gjelder disponering av naturressurser. Et mer spesifikt uttrykk finnes i viltloven § 3 tredje ledd.

• Prinsippet om å vise aktsomhet i forhold til naturen er i norsk rett kommet til uttrykk i bestemmelser som naturvernloven § 1, produktkontrolloven § 3, motorferdselloven § 8 og sjødyktighetsloven 9 juni 1903 nr 7 § 113.

• Prinsippet om utredning av miljøkonsekvenser henger nært sammen med prinsippet om integrering i alle beslutningsprosesser, og ligger under de forskjellige regler om konsekvensutredninger som er vedtatt både nasjonalt og internasjonalt.

• Prinsippet om rett til miljøinformasjon er internasjonalt kommet til uttrykk i ECE-konvensjonen 1998 (Århus 25 juni 1998, jf kap 9.2.1) og i norsk rett særlig i Grunnloven § 110 b annet ledd.

Utvalget foreslår at enkelte utvalgte miljørettslige prinsipper blir lovfestet i miljøvernloven for Svalbard. Det er særlig tre grunner til det. Det vil bidra til å anskueliggjøre gjennomføringen av prinsipper i internasjonal miljørett. Det vil kunne bidra til å høyne miljøstandarden for Svalbard. Og det vil gi visse rettesnorer for bruken av de fullmakter som lovforslaget gir til forvaltningen.

Når man velger ut de miljørettslige prinsipper som bør lovfestes, bør det legges særlig vekt på prinsipper som vil ha reell betydning for praktiseringen av miljøloven på Svalbard. Det bør også legges vekt på å velge prinsipper som står sentralt i nåtidig miljøpolitikk og som har god internasjonal forankring. Prinsippene bør fortrinnsvis formuleres så generelt at de dekker alle miljøspørsmål som loven regulerer. Regler av prinsipiell karakter med adresse til avgrensete miljøspørsmål kan heller tas inn i lovens enkelte kapitler (jf således utk § 55 om lokalisering av virksomhet). Dette gjelder også for det såkalte carry in, carry out-prinsippet som anvendes på avfall i Antarktis (som et stykke på vei foreslås lovfestet i utk § 69). Ved vurderingen har utvalget endelig tatt hensyn til at enkelte miljørettslige prinsipper er knesatt i Grunnloven § 110 b, slik at de allerede har et rettslig grunnlag som gjelder for Svalbard.

Utvalget foreslår at følgende prinsipper blir lovfestet i generell form:

• Føre vàr-prinsippet, jf utk § 7. Dette prinsippet står sentralt i nåtidens vurdering av miljøproblemer, er viktig for å unngå utilsiktede miljøkonsekvenser i beslutningssituasjoner med begrenset kunnskap, og har generell betydning for bruken av lovens fullmakter.

• Prinsippet om samlet belastning, jf utk § 8. Det er viktig for miljøet generelt og på Svalbard spesielt at vurderingen av det enkelte tiltak eller inngrep ikke bare vurderes ut fra dette isolert, men i lys av andre tiltak. Prinsippet er vesentlig for å sikre at det blir tatt tilstrekkelig hensyn til sumvirkninger og synergieffekter. Prinsippet har også betydning som et varsko mot de fremtidige konsekvenser av en viss praksis.

• Prinsippet om at forurenseren skal betale, som bør gjelde for miljøpåvirkere generelt, jf utk § 9. I næringsvirksomhet er dette prinsippet vesentlig for å sikre at miljøkostnadene blir innkalkulert og kommer til utrykk i bedriftens regnskap (internalisering av miljøkostnadene), noe som er avgjørende for at bedriftsøkonomisk rasjonelle avgjørelser også kan være samfunnsøkonomisk rasjonelle. Prinsippet er også et naturlig svar på spørsmålet om hvem som er nærmest til å betale kostnadene knyttet til miljøpåvirkningen av et tiltak – tiltakshaveren eller samfunnet i sin helhet (det offentlige).

• Substitusjonsprinsippet (krav om miljømessig teknologi), jf utk § 10. Prinsippet kan ses som en variant av et krav om ren teknologi fremfor rensing (eller etterfølgende utbedring) og er i pakt med den internasjonale utvikling om å stille miljøkrav til selve produksjonsprosessen.

• En alminnelig aktsomhetsplikt, jf utk § 5, er en naturlig konsekvens av at Svalbardnaturen er særlig sårbar, og derfor forutsetter spesiell omtanke fra dem som ferdes eller virker der.

Skal prinsippene lovfestes, bør det samtidig klargjøres hvilken funksjon de skal ha. Dette kan bero på hvilket prinsipp det er tale om. Så generelt formet som prinsippene gjerne er, kan det hensyn at loven skal gi presis informasjon, tale mot at de brukes til å pålegge privatpersoner rettslig bindende forpliktelser. Man kan si det slik hensynet til forutberegnelighet for private taler for at prinsippene blir konkretisert og presisert gjennom forvaltningsvedtak for å bli operative og bindende. Dette hindrer likevel ikke at prinsippene umiddelbart får betydning for tolkingen av lovens øvrige bestemmelser og at de etter hvert kan bidra til å danne rettsoppfatninger eller holdninger utenfor forvaltningen. Videre er enkelte prinsipper av en type der man er vant med direkte rettsvirkning for private. Det gjelder for en alminnelig aktsomhetsplikt. Utvalget foreslår derfor at den alminnelige aktsomhetsplikten bør være rettslig bindende for alle.

Utvalget mener videre at noen av prinsippene mer hensiktsmessig kan komme direkte til uttrykk som operative bestemmelser i loven, enn som generelle prinsipper i lovens innledende del. Dette gjelder for prinsippet om forebygging fremfor reparasjon, som kommer til uttrykk i kravet om forhåndsvurdering og tillatelser i utk §§ 56 og 57 jf § 60. Prinsippet om utredning av miljøkonsekvenser kommer til uttrykk i utk § 58. Fredningsprinsippet kommer frem særskilt i de kapitler hvor det er aktuelt (områdevern, flora og fauna og kulturminner), jf utk § 11, § 23 jf §§ 25 og 27 og § 38 jf §§ 39 og 42.

5.7 Et høyt miljøvernnivå for Svalbard

På bakgrunn av St meld nr 22 (1994-95) (s 79) heter det i utvalgets mandat at miljøvernlovgivningen skal som utgangspunkt gi minst like sterk beskyttelse av miljøet på Svalbard som på fastlandet. På bakgrunn av Svalbards helt spesielle miljøverdier kan det i enkelte tilfelle være behov for en strengere beskyttelse.. I Innst S nr 11 (1995-96) taler Stortingets energi- og miljøkomité om en egen miljøvernlov som et middel til å gi et styrket vern for miljøet på Svalbard. Komiteen forutsatte at loven vil gi en beskyttelse av miljøet i tråd med målet om å bevare villmarksnaturen, og ga generelt uttrykk for at ved konflikt med andre interesser skal miljøhensyn veie tyngst.

Samlet sett gir dette uttrykk for at lovforslaget bør sikre et høyt miljøvernnivå på Svalbard. Om betydningen av den sist nevnte uttalelse fra stortingskomiteen viser utvalget til diskusjonen foran i kap. 5.3.2.

Målet om at miljøvernlovgivningen skal gi minst like sterk beskyttelse som på fastlandet, kan forstås på noe forskjellige måter. Det kan sikte til den rent rettslige beskyttelse: Svalbardmiljølovens miljøkrav må ligge minst på samme nivå som fastlandslovgivningens. Når det sies at dette skal gjelde som utgangspunkt, tar en slik modifikasjon særlig sikte på det forhold at også svalbardmiljøloven vil i stor grad være preget av fullmaktsbestemmelser, slik at det reelle rettslige vern først kommer til syne når fullmaktene er tatt i bruk. På den annen side kan målet også rette seg mot det faktiske vern. Det kan tenkes at man kan oppnå et minst like godt faktisk vern på Svalbard som på fastlandet med lempeligere regler enn på fastlandet – særlig på grunn av store avstander, begrensede kommunikasjoner og liten bosetting på Svalbard.

Det kan her på den ene siden sies at man må legge hovedvekten på å sikre at det rettslige vern er minst like sterkt på Svalbard som på fastlandet. Riktignok kan det hevdes at naturen på Svalbard under de nåværende fysiske og sosiale forhold kan være mindre utsatt for inngrep og belastning enn naturen på fastlandet er. Men det er ikke noen garanti mot en utvikling som vil belaste miljøet sterkere i fremtiden. Føre var-prinsippet bør legges til grunn også når det er spørsmål om å gi en ny lov. Det gjelder desto mer fordi det er tale om en ny lov som virkemiddel til å bevare villmarksnaturen – ikke en natur som allrede delvis er påvirket av mennesker. Fordi naturen på Svalbard kan være særlig sårbar for påvirkning, er det behov for et desto sterkere rettslig vern som middel til å oppnå de miljømål som er satt.

Til støtte for å legge hovedvekten på det faktiske vern kan det vises til at man tradisjonelt har fulgt det prinsipp at lover og forskrifter vedtas eller gjøres gjeldende for Svalbard bare når det foreligger et særlig behov for det, jf St meld nr 40 (1985-86) s 5. Dette henger sammen med at regler som innføres, også bør håndheves, og at håndhevingsmulighetene på Svalbard begrenses av områdets størrelse, bosettingsstruktur og kommunikasjonsforhold, jf St meld nr 39 (1974 – 75) s 51. Det kan også reises spørsmål om en fokusering på det formelle rettslige vern i tilfeller hvor man ikke kan påvise noe faktisk behov for bestemmelser, vil virke mot sin hensikt og svekke respekten for lovgivningen.

Selv om man på denne måten kan innta forskjellige prinsipielle utgangspunkter, vil det nok i praksis være aktuelt å gjøre visse modifikasjoner i dem. På dette grunnlag har det lykkes utvalget i å samle seg om et felles forslag til lov om miljøvern for Svalbard.