Del 1: En oversikt over næringslivets FoU

Vi skal dele fremstillingen av næringslivets FoU i to hovedperioder ved å lage et skillepunkt da industrien som næring kuliminerte (1974–76). I første del drøftes FoU under industrisamfunnet, i neste under avindustrialiseringens periode.

Industriens FoU under industrialiseringens periode (frem til ca. 1977)

Industrialiseringens lange periode er preget av en relativt jevn vekst i FoU i næringslivet. Med næringslivet mener vi «industri». Det var den sektoren av økonomien som var politisk interessant, og det var industriens FoU det ble laget statistikk over. Mye tyder på at industrien i denne perioden økte sin FoU-aktivitet relativt jevnt og noe raskere enn økningen i verdiskapningen. FoU-intensiteten (målt som FoU/bearbeidelsesverdien) økte mellom 1965 og 1975 fra en til to prosent for industrien samlet.

Industrien har gjennomgått omfattende endringer gjennom det 20. århundre. Når det gjelder bedriftenes investeringer i FoU er det likevel noen hovedtrekk som er forbausende stabile. Det gjelder hvilke typer bedrifter som har drevet mest FoU. Fra bedrifter begynte med egen systematisk forskning mot slutten av 19. århundre, var det to typer produktområder som fikk egne laboratorier og ansatte vitenskapelig utdannet personell: kjemiske og elektriske produkter. I Norge var det kjemisk forskning som utgjorde det viktigste av næringslivets egen forskning. Kjemisk forskning ble ikke utført bare i kjemisk industri, men også i treforedling, metallproduksjon, etc. Den elektrotekniske industrien var derimot relativt beskjeden i omfang frem midten av det 20. århundre, men bransjens vekst og omstrukturering gjorde sektoren til den viktigste FoU-sektoren i næringslivet fra 1960-årene. Bedriftenes FoU knyttet til vannkraftutbygging og sterkstrøm var nokså beskjeden. Det var svakstrøm, eller elektronikk, IT, IKT etc, som ble den store aktør for næringslivets FoU. Konsentrasjonen av FoU i noen bransjer av økonomien gjenfinnes i alle land og har vært gjennomgående så lenge som vi har informasjon om bedriftenes FoU. Kjemisk industri og elektroteknisk industri sto alene for 45   % av all forskning i industrien i den første målingen i 1962 og 48   % i 1974. Dette er det nærings-strukturelle aspektet ved FoU: det meste av næringslivets FoU har til alle tider foregått i noen få bransjer. Disse bransjene er blitt kalt «høyteknologiske», og under industrialiseringens periode besto disse av de to nevnte områdene. Den langt mest FoU-intensive sektoren var elektroteknisk. Deretter fulgte kjemi, i god avstand til maskinproduksjon.

I motsatt ende av skalaen av FoU intensiv industri finner vi bransjer med stor betydning både for sysselsetting, regional bosetting og industriell produksjon: næringsmiddelindustrien, teko-industrien og trevareindustrien. Bruker vi utviklingen i bransjenes FoU-intensitet i tiden fra statistikken ble opprettet og frem til industriens kulminasjon, tyder mye på at de bransjene som tradisjonelt ikke utførte mye FoU, heller ikke økte sin FoU-intensitet i særlig grad. For de mest FoU-intensive industriene er tendensen til økt FoU-intensitet tydelig: med en viss slingringsmonn kan vi si at alle de tre høyteknologiske områdene fordoblet sin FoU-intensitet fra midten av 1960-tallet til midten av 1970-tallet. Det foregikk en relativ konsentrasjon av næringslivets FoU i noen få bransjer, mens mange av de store bransjene ikke ble trukket inn i «forskningens tidsalder».

Statistikken antyder også at det var et klart skille mellom hvordan de FoU-intensive bransjene brukte sin FoU. I elektroteknisk og maskin ble det aller meste av FoU-ressursene brukt til å forbedre eller lage nye produkter, mens kjemisk forskning brukte mer til å forbedre eller utvikle nye prosesser til produksjonen. Elektroteknisk brukte også nesten alle sine midler til «utvikling» og bare en beskjeden del til «anvendt forskning» (og ikke noe til grunnforskning). Produktutvikling utgjorde således kjernen i elektroteknisk FoU. Elektronikkindustrien i Norge var i all hovedsak en sammensetningsindustri som kjøpte inn komponenter fra utenlandske leverandører. Den FoU-intensive delen av bransjen leverte mer eller mindre skreddersydde produkter til lokale leverandører (oftest offentlig), og produktutviklingen innebar å konstruere et godt fungerende produkt til kundens behov. Utviklingsarbeidet var således nært knyttet til selve produksjonen. I kjemi var situasjonen annerledes. Her gikk mer av midlene til «anvendt forskning» og det ble også avsatt midler til «grunnforskning». Utvikling av nye produkter var også her viktig, men betydningen av å ha effektive produksjonsprosesser reflekterer mye av kjemisk industris konkurranseposisjon i et internasjonalt marked.

FoU i industrien var også konsentrert i få og store bedrifter. Bare et relativt lite antall bedrifter utførte FoU overhodet. I følge undersøkelsene om næringslivets FoU sank tallet på bedrifter som utførte FoU (og som var med i undersøkelsen) fra 273 i 1965 til 263 i 1974. Av disse ble det meste av FoU utført i et fåtall konserner/foretak. I 1965 sto 17 bedrifter for halvparten av all FoU i industrien. I 1974 viser statistikken at 24 enheter sto for 68 prosent av all intern FoU i næringslivet. Mye av utviklingen i FoU-statistikken skyldes således endringer i FoU-aktivitet i noen relativt få store bedrifter innenfor de store FoU-områdene kjemiske produkter (inkl. farmasøytiske) og elektriske produkter (inkl. datamaskiner, telekommunikasjon, elektriske maskiner etc). Dette utgjør det bedrifts-strukturelle aspektet ved FoU. En historie om næringslivets FoU burde derfor bestå av nærkunnskap om de sentrale aktørene som Norsk Hydro, Elkem, Borregaard, Det norske Veritas, Aker-gruppen, Kværner, Kongsberg Våpenfabrikk, Simrad, National Industri, Nygaard & Co, Tandberg Radiofabrikk, osv. Denne kunnskapen har vi bare for et fåtall bedrifter. Men den informasjonen som finnes kan brukes som innfallsvinkel til å forstå mer av hva som skjuler seg bak tallene.

Todelingen av industrien i «høy-» og «lav»-teknologi basert på FoU-intensitet, er basert på resultatene fra statistikkinnsamlingen av FoU-data som vi fikk fra begynnelsen av 1960-årene. Den første tellingen i Norge ble gjort i 1962, og NTNF gjennomførte årlige undersøkelser frem til 1978. Fra da ble undersøkelsene foretatt annet hvert år som en del av den samlede FoU-statistikken. Begrepet «FoU» slik vi er vant til å bruke det, er et resultat av utarbeidelsen av «Frascati-manualen». Manualen definerte FoU-begrepet og bestemte hvilke økonomiske aktiviteter i bedriftene som skulle innkalkuleres i FoU-statistikken og hvilke som skulle utdefineres. En undersøkelse av hvordan begrepet ble konstruert og hvilke konsekvenser avgrensingene som ble gjort, har for FoU-statistikken, ville være av stor interesse for bedre å forstå hva vi faktisk måler når vi lager FoU-statistikk – og derfor for hvordan vi kan tolke tallene. Her skal vi ta definisjonene og statistikken for gitt. Vi skal bruke dem som indikator for omfanget av bedriftenes arbeid med utvikling av produkter og prosesser.

Industriforskningen bak tallene

Bak det som retrospektivt fortoner seg som en relativt jevn FoU-vekst i næringslivet frem til midten av 1970-årene (se figur 1), ligger en rekke enkeltbeslutninger om forskningsstrategi og investeringer i FoU i noen hundre bedrifter – selv om noen bedrifters beslutninger betydde mye mer for den statistiske utviklingen enn andres. Tallene sier lite om hvordan pengene ble brukt, hva slags FoU bedriftene faktisk gjennomførte, og hvorfor de valgte å satse på FoU i noen bransjer og ikke i andre. Vi skal her trekke frem noen aspekter ved forskningen i Norsk Hydro og elektronikkindustrien for å illustrere at forskning inngikk i bedriftene (og i politikken) på ulike måter.

Norsk Hydro var landets ledende FoU-bedrift etter andre verdenskrig. Konsernet var etablert på grunnlag av radikal ny teknologi/vitenskap og gjennom et samarbeid mellom professoren ved landets universitet og en av landets store gründere. Ideologien knyttet til at vitenskap og forskning kunne legge grunnlag for store og kommersielt viktige gjennombrudd, lå under konsernets FoU-strategi i tiåret etter andre verdenskrigs slutt. En rekke prosjekter for utvikling av helt nye prosesser ble tatt opp (f.eks. for titan). I denne perioden var forskningen nært knyttet til konsernets overordnede strategi. Forskningen lykkes imidlertid ikke å fremskaffe radikale gjennombrudd, noe som bidro til en motreaksjon mot å bruke forskning som strategisk virkemiddel i Norsk Hydro. Fra slutten av 1950-årene, etter at Johan B. Holte hadde overtatt ansvaret for forskningen, ble forskningsstrategien at egen forskning skulle være nært knyttet til produksjonen og bidra til å forbedre effektivitet og kvalitet gjennom små gradvise prosesser. Det var dette som i forskningspolitiske dokumenter ble beskrevet som ‘marginalforskning’, og som Holte lykkes med å selge inn i den nasjonale forskningspolitikken. Holte mente at det var urealistisk å tro at Norsk Hydro – eller Norge – hadde tilstrekkelige ressurser til å drive gjennom kommersialisering av nye radikale forskningsgjennombrudd. Bedriften skulle heller kjøpe den grunnleggende teknologien utenfra, mens forskningen burde bidra med viktig kunnskap i forbindelse med valg mellom leverandører av teknologi. 1

Den mer radikale strategi for FoU-basert industrialisering finner vi gjennomført på nasjonalt nivå i elektronikkindustrien. Det var et politisk ønske om å bygge opp en norsk, nasjonal elektronisk industri uavhengig av de store utenlandske konsernene som kontrollerte teknologiutviklingen. I denne strategien fikk utenlandsk eide selskaper som EB, STK, Siemens, Phillips etc. ingen plass. 2 Bakgrunn for strategien var de store konsernenes dels manglende vilje til å utføre FoU i Norge, men også erfaringer fra norske prosjekter der det kunne være vanskelig å få kjøpe komponenter eller skaffe kunnskap fordi konsernene ville beskytte seg mot potensielle nye konkurrenter. 3 De norsk-nasjonale bedriftene ble inkorporert i et nasjonalt apparat for å støtte FoU-virksomheten. Selv om mange av bedriftene var små, var det betydlige FoU-utførende enheter i norsk sammenheng. Muligheten til dette lå i ulike former for finansiell og kunnskapsmessig støtte gjennom virkemidler som ble opprettet fra 1960-årene og særlig frem til slutten av 1980-tallet. De viktigste firmaene var KV, som ble en moderne elektronikkbedrift gjennom modernisering fra ca 1957, Nera Bergen, som ble etablert med utgangspunkt i FFIs radiolinjeforskning , Simrad med utgangspunkt i engelsk krigsforskning, AME basert på SIs forskning på halvledere, Norsk Data, som sprang ut av FFIs forskning omkring kontrollteknologi, Norcontrol med bakgrunn i skipsteknisk/reguleringsteknisk forskning i Trondheim etc. – og EB etter at den ble norskkontrollert i 1974. Etter hvert begynte også utenlandske konserners datterselskaper å utføre mer FoU i Norge (f.eks. STK og Siemens). Den lille elektronikkindustrien sto i 1978 for nesten 30 prosent av all FoU i norsk næringsliv.

De norsk-nasjonale bedriftenes forskningsstrategi kan ikke skilles fra den bredere nasjonale og politiske strategi for å bygge en nasjonal høyteknologisk industri. Bedriftenes utvikling var formet av offentlig innkjøpspolitikk (særlig i Forsvaret og Televerket), deres kunnskap kom ofte fra offentlig finansierte forskningsinstitutter, de ble beskyttet mot konkurranse utenfra (her var Televerket noe mer liberal i sin politikk enn Forsvaret), og FoU-midler eller andre støtteordninger ble stilt til disposisjon for selskapene. Fremveksten av en høyteknologisk industri i Norge var en del av en nasjonal strategi for å skape et moderne fremtidsrettet norsk næringsliv og økonomi. Bedriftenes FoU-strategi må forstås i en kontekst av nasjonalbygging like mye som å være bedriftsutvikling.

Eksemplene antyder at FoUs rolle i næringslivet må ses i sin kontekst. FoU kan brukes strategisk for å skape helt ny produksjon eller som en integrert del av eksisterende produksjon. Bedriftene kan selv være i stand til å formulere sin egen strategi, eller som i Norsk Hydros tilfelle, være i stand til å bidra til formulering av den nasjonale strategi. Men bedriftene kan også inngå i strukturer der de må innpasse seg i politiske (elle andre store aktørers som multinasjonale selskapers) strategier. Under tallene for FoU skjuler det seg ulike måter å å bruke FoU på.

Avindustrialisering og næringslivets FoU

Utviklingen av næringslivets FoU var langt mer ujevn etter midten av 1970-årene enn den hadde vært under industrialiseringen. Kort beskrevet stagnerte FoU-nivået ca 1977–83, vokste til dels raskt 1983–87 (særlig 1983–85), ny periode med stagnasjon 1987–1995 og deretter rask økning etter 1995. Fremstillingen av tiden etter industrialiseringens kulminasjon kan i et langsiktig perspektiv tolkes på flere måter. Jeg vil her velge å se på tiden ca 1977–1987 som en videreføring av perioden foran, industrialiseringen. Perioden var politisk preget av forsøk på re-industrialisering og svært mye av oppgangen i FoU i perioden 1983–87 var forårsaket av veksten i FoU i de høy-FoU-intensive bransjene (IT) og i aktiviteter tilknyttet ekspansjonen i offshore-sektoren. Det store vendepunktet i den langsiktige omstillingen av næringslivets FoU plasseres i dette perspektivet i den dyptgripende transformasjonen i «kriseårene» ca. 1987–93. Fra 1995 økte igjen næringslivets FoU. Den nye veksten i næringslivets FoU var ikke lenger knyttet til industrien. Det var deler av tjenesteytende sektor som var blitt den dynamiske kraften bak tallene i FoU-statistikken. Endringene reflekterer strukturendringene i næringslivet. Den nye vekstsektoren for FoU var forretningsmessig tjenesteyting som utgjorde en langsiktig vekstsektor. Den nye veksten var imidlertid også resultat av endring i statistikkgrunnlaget for måling av FoU. Frem til midten av 1980-årene inneholdt statistikken i all hovedsak tall fra industrien. Fra 1985 ble stadig større deler av servicesektoren trukket inn i målingene. I 1997 sto tjenesteytende sektor for 38   % av den samlede registrerte FoU i næringslivet. De statistiske endringene gjør at svingingene i næringslivets FoU slik de fremstår i figur 1 er større enn de i virkeligheten var.

FoU og vekst i «høyteknologisk» industri (ca. 1977–1987)

Årene ca. 1977–83 var preget av behovet for omstilling etter en lang periode med internasjonal lavkonjunktur og omstilling i næringslivet i mange land. I Norge fungerte motkonjunkturpolitikken som motstrukturpolitikk for industrisektoren. Støtteformer til store og gamle industrier som verksted- og teko-industrien gjorde det mulig å videreføre produksjon fra «den lange vekstens» periode frem mot slutten av 1970-tallet og inn i 1980-årene. Opphevelsen av motkonjunkturpolitikken 1977–78 førte ikke til at alle støtteformer ble opphevet, men skapte likevel store utfordringer for deler av næringslivet, særlig i industrien. Verkstedindustrien, som hadde vært den store vekstsektoren innen industrien, opplevde betydelige problemer, ikke minst den politisk viktige skipsbyggingsindustrien. Det foregikk en omstilling fra skip til offshore. Avindustrialisering satte inn (50 000 færre sysselsatte i industrien 1977–83). Det var en periode preget av konsolidering, men uten at det i næringslivet fantes en bred forent oppfatning av hvilken retning utviklingen ville eller burde ta.

Nedgangen i industrien fikk selvsagt konsekvenser for omfanget av FoU i industrien. FoU-omfanget i næringslivet stagnerte. Bak stagnasjonen skjuler seg to svært forskjellige trekk. Oljeselskapene økte sin FoU-aktivitet i Norge betydelig . Investeringene mellom 1979 og 1883 økte fra ca 60 til ca 1000 millioner kr! Dette skyldtes en politisk beslutning. Norske myndigheter krevde at utenlandske oljeselskaper investerte i FoU i norske institutter eller bedrifter dersom de ønsket å bli med i tildelingen av blokker i Nordsjøen ved konsesjonstildelingene. Veksten i oljesektoren skjuler nedgangen i industriens FoU i de vanskelige omstillingsårene etter motkonjunkturpolitikkens avslutning. Nedgangen i FoU var ikke like rask som nedgangen i verdiskapningen i industrien. Det innebar at FoU-intensiteten fortsatte å vokse i de fleste bransjer. For hele industrien økte FoU-intensiteten fra 2   % i 1975 til 3,2   % i 1983. De «lavteknologiske» bransjene forble lav-FoU-intensiv gjennom perioden, selv om de hadde en relativt sett stor økning.9 Men de høyteknologiske bransjene økte FoU-intensitet mer i absolutte størrelser.

I årene 1983–85 ble stagnasjonen i næringslivets/industriens FoU avløst av en nærmest eksplosiv vekst, og det var en ytterligere svak økning til 1987. FoU intensiteten i industrien økte markant fra 3,2 i 1983 til 4,2 i 1985 og videre til 4,7   % i 1987. Det innebar en økning i investering i FoU i forhold til produksjonsverdien på nesten 50   % i løpet av bare fire år! Disse årene fremstår som unntaket i tyveårsperioden fra midten av 1970-årene til midten av 1990-årene, som ellers er preget av stagnasjon i næringslivets FoU. Økningen totalt 1983–1985 var ca to milliarder kroner. Ser vi nærmere på hva som skjuler seg bak det kraftige hoppet i kurven på figur 1, finner vi at økningen i hovedsak besto av fire elementer:

• FoU i oljesektoren sank med over 400 millioner kr, noe som innebærer at øvrig FoU i næringslivet forøvrig steg med hele ca 2,4 milliarder kr. på to år (fra et nivå på tre milliarder!)

• statistiske endringer: det statistiske grunnlaget ble fra 1985 utvidet til å omfatte databehandling og teknisk tjenesteyting (innebar en økning på ca 0,5 mrd)

• vekst i kjemi og metaller (ca 0,5 milliarder kr)

• vekst i elektronikk/IT (mer enn 1 milliard kr)

Vi skal kort se nærmere på de to siste elementene. Sentralt står elektroteknikk eller elektronikk/informasjonsteknologi. Dette er glansperioden for denne teknologiens rolle i økonomi og politikk. Det oppsto en bred forståelse i samfunnet, både i næringslivet og hos politikerne, om hva som utgjorde fremtidens vekstpotensial i en tid med omfattende problemer og reduksjoner i tradisjonell industri. Elektronikk/informasjonsteknologi fremsto som en modell for fremtidens industri og særlig ble dataindustrien med Norsk Data symbolet på moderne forskningsbasert industri. Norsk Data var, på samme måte som Norsk Hydro, grunnlagt på basis av langvarig forskning utenfor næringslivet. Bedriften hadde lykkes med å etablere seg som en av de mest ekspansive og mest lønnsomme bedrifter i markedet. En rekke initiativer ble tatt i næringslivet for å skape nye Norsk Data i betydningen at det var villighet til å investere i ideer fra forskningsverdenen som kunne skape grunnlag for nye produkter og bedrifter. FoU-investeringene i den lille dataindustrien var i 1987 på samme nivå som i de store sektorene som maskiner og metaller. Norsk Data alene med en årlig vekst på 40 prosent ikke bare støvsuget markedet for utdannede ingeniører, men bidro alene til en betydelig del av økningen av industriens FoU i 1980-årene.

Troen på at kommersiell utnyttelse av FoU kunne legge grunnlag for vekst, var i seg selv en viktig drivkraft bak veksten i FoU på midten av 1980-tallet. Et uttrykk for dette er FoU-strategien som ble lagt i Norsk Hydro i disse årene. Konsernet integrerte igjen FoU i sin ledelsesstrategi, og siktet inn på å utvikle nye forskningsbaserte produkter i samarbeid med eksterne forskningsmiljøer. Et av de større satsingsområdene var bioteknologi og legemidler, men også investeringene i nye prosesser i kjemi økte. Troen på at de gamle produktene og produksjonene var «modne» og derfor ikke var fremtidsrettet, førte til en vilje til å investere i nye og det som ble definert som fremtidsrettet teknologi. Dette førte til omfattende ekspansjon i FoU internt i Norsk Hydro og i investeringer i eksterne fagmiljøer. Det er liten grunn til å tro at Norsk Hydro utgjør noe unntak i næringslivet. Tvert imot synes det som om stagnasjonen og tilbakeslagene i tradisjonell industri fra slutten av 1970-årene – sammen med mulighetene som åpnet seg i nye teknologier – skapte forventninger om en rask og dramatisk omlegging av industrien fra det «gamle» til det «nye». Bedriftene kunne ikke løpe risikoen med å la være å satse på nye teknologier og produkter.

Ekspansjonen i elektronikk/IT-industriens FoU var også nært koplet til endringer i kapitalmarkeder og institusjoner. Liberaliseringen av kredittpolitikk og «gjenopplivningen» av Oslo Børs i begynnelsen av 1980-årene og raskt økende tilgang på risikovillig kapital, koplet sammen med troen på fortjenestemulighetene i data- og elektronikkbransjen, gjorde det langt lettere å skaffe privat kapital. Samtidig gjorde oljeøkonomien (og andre forhold) at finansinstitusjonene fikk store likvide midler som de skulle plasseres i økonomisk aktivitet. Det ble et press fra finans til å finne potensielle gode investeringsobjekter. Med Norsk Data som modell ble mye kapital beveget i retning av risikofylte FoU-prosjekter. Det er neppe tvil om at endringene i finansinstitusjoner og kapitalmarkeder skapte helt nye muligheter for at prosjekter med utgangspunkt i FoU-miljøer kunne bli forsøkt kommersialisert. Etablerte elektronikkbedrifter var i økende grad i stand til å ekspandere gjennom bedrede finansielle forhold.

Kombinasjonen av tvil om de gamle industriens livsberettigelse, en sterk tro på mulighetene av å skape høyt lønnsomme bedrifter og produksjoner gjennom FoU og økt tilgang på risikovillig kapital, skapte grunnlag for en meget rask vekst i FoU på midten av 1980-tallet.

Omstrukturering og tjenesteytende sektors som vekstsektor for FoU

Omkring 1990 var mye av holdningene fra midten av 1980-tallet både til «modne» og «nye» produkter og teknologier endret. Særlig etter børskrakket i 1987 fikk mange av de høyteknologiske (elektroniske) bedriftene problemer. Store deler av denne industrien var knyttet til olje- og offentlig sektor. Flaggskipene Kongsberg Våpenfabrikk og Norsk Data forsvant, og med dem mye av troen på at det var mulig med en reindustrialisering gjennom etablering av en ny type industribedrifter. Til gjengjeld var det bedre konjunkturer for mange av de produktene som den tradisjonelle eksportindustrien fremstilte. Virkeligheten fortonte seg mer komplisert enn noen år tidligere. Det var ikke like opplagt hvem som var vinnere og tapere i den internasjonale konkurransen i økonomien. Det var ikke gitt at den beste strategien var å satse på produksjon av «høyteknologi». Erfaringen var at risikoen var høy og at få lyktes. Det kom ingen nye Norsk Data ut av den omfattende offentlige og private satsingen i 1980-årene.

Perioden mellom oljeprisfallet i 1986 og den gryende oppgangen fra ca 1992–93, var en tid preget av turbulens i norsk næringsliv og politikk. Kombinasjonen av markedsutvikling generelt og en innenlandsk innstramming i finanspolitikken, kombinert med høye renter skapte problemer særlig i bedrifter som hadde lånefinansiert investeringer i oppgangstiden. Tapene i næringslivet forplantet seg til finansinstitusjonene og de store forretningsbankene. Vi opplevde et sammenbrudd i det etablerte finanssystemet med konkurser for landet største banker. Sysselsettingen sank i Norge etter en rask økning gjennom oljeøkonomiens tidsalder. Mellom 1986 og 1991 ble det 75 000 færre arbeidsplasser i Norge. Alle sektorer ble rammet, også tjenesteytende sektor. Bare en gruppe økte sysselsettingen – teknisk-vitenskapelig personell.

Industrisysselsettingen sank fra 1986 til 1992 med over 60 000 (fra 332 000 til 271 000) etter en relativ stabil periode mellom 1983 og 1987. Bak tallet skjuler det seg en dominerende omstilling i holdninger i industrien. Mens perioden frem til 1987 var preget av forsøk på å bruke ny teknologi til å skape ny produksjon og aktivitet, ble det nå lagt langt større vekt på å bruke teknologi til å skape lønnsomhet i eksisterende produksjon. Fokus ble satt på rasjonalisering og produktivitetsøkning. Dette er tydelig i alle bransjer. Et godt eksempel på omleggingen er også her landets store FoU-bedrift, Norsk Hydro. Fra begynnelsen av 1990-årene ble satsingen på de nye produktene og sektorene trappet ned, og i 1994 var mange av de aktivitetene som var startet opp i 1980-årene avsluttet. I stedet ble det lagt opp en strategi i tråd med den som hadde vært gjeldende fra slutten av 1950-årene: FoU-aktiviteten skulle arbeide nært og integrert med produksjonen for å bidra til effektivisering og bedring av prosesser. Den nye strategien for FoU var parallell til omstillingen i slutten av 1950-årene, og var også denne gangen knyttet til endring i ledelsen i konsernet.

Industriens FoU gikk reelt sett betydelig ned fra 1987 til 1991 4 , og næringslivets samlede FoU var i 1993 fortsatt lavere enn i 1987. Nedgangen i industriens FoU skyldtes også denne gangen den absolutte tilbakegang i næringen. FoU-intensiteten holdt seg stabil til 1991 og økte frem til 1993. (fra 4,7 i 1987, 4,8 i 1991 og 5,6 i 1993). FoU ble således relativt sett en stadig viktigere del av industriens aktivitet. Ser vi på de enkelte områdene var det en markant nedgang i FoU både i kjemi og metallproduksjon; mens investeringen i maskiner og elektronikk var relativt stabil i løpende priser. Innenfor elektronikk/IT området var det imidlertid store forskjeller i utvikling. Det ble utført stadig mindre FoU i produksjon av datamaskiner. Nedgangen var på hele 600 årsverk. Dette er omtrent størrelsen på nedgangen i FoU i industrien samlet. 5 Det eneste større produktområde som både opplevde betydelig økning i FoU og i FoU-intensitet var telekommunikasjoner, et område som fortsatt var tett koplet til offentlig sektor og der politiske beslutninger om investeringer var avgjørende for utviklingen.

FoU-intensiteten opp til mer enn 100 ganger høyere i høyteknologiske produktområder sammenlignet med lavteknologisk! Innebærer at FoU er en meget viktig del av aktiviteten til en liten del av industrien. Men ingen endring for de lite FoU-intensive fra situasjonen omkring 1960: fortsatt nesten ingen egen FoU og liten betydning for bedriftenes faktiske utvikling.

Fra høyteknologisk industri til kunnskapsbaserte tjenester

Det er langt vanskeligere å fortolke utviklingstrekk ved vår nære fortid og samtid. Risikoen for å vektlegge faktorer og tendenser som er blindspor eller som tar uventede retninger, er til stede på en måte som de ikke er for perioder som vi definerer som avsluttet. Vi skal likevel avslutningsvis i del 1 gjøre et forsøk på å fortolke tendensene i utviklingen fra 1991–93 med utgangspunkt i de generelle trekkene ved FoU som vi har funnet frem til omkring 1990. Det er enkelte trekk som er nye, noen som er forlengelser av tendenser fra 1980-årene og noen med røtter langt tilbake som finner sin egen form i 1990-årene. Konjunkturutviklingen nådde et bunnivå ca 1991–92, og 1990-årene etter dette kjennetegnes av en lang oppgangskonjunktur der selv tilbakeslag som oljeprisfall og børsfall 1996–97 med økning i rentene i ettertid fortoner seg som krusninger i en langvarig oppgangstid. Arbeidsløsheten ble redusert kraftig, sysselsettingen økte, lønnsomheten i næringslivet var god. Det foregikk en sosial omstrukturering ved fremveksten av en stor gruppe personer med høy formue og inntekter; og en klar tendens til globalisering (multinasjonale foretak styrkes). Internasjonale avtaler om regulering av næringslivet (EU/EØS, GATT/WTO) fikk økende betydning for nasjonalstater. Samtidig fortsatte tendensen til avindustrialisering og til at veksten og nye arbeidsplasser ble opprettet i tjenestesektoren.

FoU i kunnskapsinstensive tjenester

Omstruktureringen av en del av næringslivet fra slutten av 1980-årene fikk stor betydning for tendensene i utviklingen av næringslivets FoU utover på 1990-tallet. Elektronikk og IT («høyteknologi») spilte en dominerende rolle i industriell FoU på slutten av 1980-tallet. Sammenbruddet i den norske dataindustrien og problemer i deler av elektronikkbransjen må ses som en del av en omlegging av «høyteknologisk» næringsliv fra vareproduserende industri til økende grad å være «kunnskapsintensive» tjenester. Aktiviteten i næringen gikk fra produksjon av utstyr og maskiner til produksjon av tjenester knyttet til utstyret. Den nære sammenhengen mellom de to sektorene reflekteres i at aktiviteter/bedrifter som tidligere var definert som «industri» ble omdefinert til «tjenester». Nye tjenester i områder, kategorisert som databehandling, telekommunikasjon, agentur- og engroshandel (oftest av IT-utstyr), ble vekstsektorer for FoU i næringslivet. I tillegg kom servicetjenester, kategorisert som teknisk testing og konsulentvirksomhet, som hadde andre deler av næringslivet som sine kunder. Et siste viktig område for FoU i tjenestesektoren var finansiell tjenesteyting Men særlig ble databehandling en stor FoU-virksomhet. I 1997 var den alene nesten like stor som hele den største FoU-sektoren i industrien, elektroteknisk og optisk industri

Som vi foran har vært inne på, er den sterke veksten i FoU i tjenesteytende sektor delvis et uttrykk for at denne delen av næringslivet fra midten av 1980-tallet gradvis er inkludert i statistikkgrunnlaget. Det er også mulig at fremveksten av sektoren «Teknisk testing og konsulentvirksomhet» er knyttet til utskillelse av enkelte typer aktiviteter fra industrifirma og dermed i realiteten en flytting i statistikken fra industri til tjenesteytende sektor. Men veksten i FoU i deler av tjenesteytende sektor er markant i 1990-årene. På samme måte som det alltid har vært med FoU i industrien, er også FoU i tjenestesektoren sterkt konsentrert til enkelte avgrensede deler av sektoren. De viktigste er nevnt foran og det er disse områdene som er blitt definert som kunnskapsintensive tjenester.

Definisjonen av FoU for bruk i offentlig statistikk ble utviklet med sikte på å måle aktiviteter i industrien. Det er et spørsmål i hvilken grad FoU er godt tilpasset prosesser knyttet til kunnskapsutvikling i tjenestesektoren, og nyere undersøkelser tilsier at det kan være grunn til å se nærmere på hvordan tjenestesektorens kunnskapsutvikling faktisk foregår, og se FoU i lys av en slik forståelse. Mye tyder på at slik vi har valgt å definere FoU (produkt- og prosessutvikling) gir ikke dette noe godt bilde av kunnskapsproduksjonen i sektoren.

Veksten i tjenesteytende sektors FoU sammen med stagnasjon eller svakere vekst i FoU i andre deler av næringslivet, har ført til at forholdet mellom de tre hovedsektorene for næringslivs-FoU (oljesektor, industri og tjenesteytende sektor) er blitt kraftig forskjøvet:

Bak utviklingen er det en tendens til at industriens FoU fortsatt stagnerte og oljeselskapene opplevde en svak reell nedgang. Tjenestesektoren var fra midten av 1990-tallet ikke bare den dynamiske kraft i næringslivets FoU-utvikling, men utgjorde også en betydelig del av hele FoU-sektoren. Dersom tjenestesektorens og industrisektorenes vekstrater var de samme 1997–99 som i 1995–97, så var industriens og tjenestesektorens FoU på omtrent samme nivå i allerede 1999! (tallmateriale foreligger ikke).

Innenfor den FoU-intensive industrien var det svært ulike tendenser i utviklingen. Elektronisk, data og elektrotekisk industri stagnerte i nominell FoU forbruk og fikk en reell nedgang. Derimot vokste kjemisk industri meget raskt gjennom undergruppen farmasøytisk industri og nærmet seg gruppen for elektriske produkter i størrelse. Også "maskiner" økte sin FoU-investering betydlig. 6 I perioden 1995–1997 bidro den FoU-intensive delen av industrien bare i meget liten grad til økningen i nærigslivets totale FoU.

Hva så med utviklingen i oljesektoren som hadde utgjort en viktig del av næringslivets FoU fra innføringen av teknologiavtalene helt på slutten av 1970-årene? Oljeselskapene investerte 1,3 milliarder kr i norsk forskning i 1985. Siden den gang har totalnivået for oljesektorens forskning holdt seg på dette nivået nominelt, noe som innebærer er markant tilbakegang i reell FoU. Dette reflekteres i at sektorens relative betydning for næringslivets FoU er blitt redusert. I 1994 opphørte goodwillavtalen å gjelde, og dette kan ha langsiktig konsekvenser for hvordan oljeselskapene velger å bruke sine FoU-ressurser.

Fremveksten av et kommersielt marked for FoU

Gjennom etterkrigstiden ble det bygd opp en stor instituttsektor for teknologisk forskning. Særlig fra 1960-årene ble et arbeidet for at instituttene i økende grad skulle bli leverandører av tjenester og kunnskap til bedriftene. Fra næringslivs- og politisk hold ble det kritisert at instituttene, som hovedsaklig var basert på offentlige midler, i liten grad leverte tjenester som var etterspurte av bedriftene. Fra 1979 økte instituttenes inntekter fra næringslivet. Dette skyldtes i hovedsak det politiske presset fra oljeselskapene til å kjøpe tjenester fra norske institutter og bedrifter gjennom teknologiavtalene. På midten av 1980-tallet ble instituttene «fristilt» som et virkemiddel for å presse instituttene til å bli mer markedsorientert.

Gjennom 1980-årene økte ikke bedriftenes kjøp av FoU fra institutene (i følge bedriftenes egne opplysninger) selv om deres totale kjøp av FoU eksternt vokste. Stagnasjonen i kjøp av tjenester fra instituttene fortsatte gjennom 1990-årene, og instituttene (medregnet U&H) utgjorde bare en beskjeden del av kjøp av FoU til næringslivet på slutten av 1990-tallet.

De to andre hovedleverandørene av FoU til næringslivet er norske foretak og tjenester fra utlandet. Det siste består for det meste av interne kjøp av FoU i multinasjonale selskaper. Næringslivet har over tid økt kjøp av tjenester fra disse leverandørene langt raskere enn fra institutter og universiteter. Det vokste således frem en kommersiell sektor for kjøp og salg av FoU som ikke er knyttet til de institusjonene som var opprettet for teknisk eller vitenskapelig forskning, og det er denne sektoren som vokste raskest i de 15 årene mellom 1983 og 1997.20 . Selv om eksternt kjøp av FoU ikke utgjorde en mye større andel av total FoU i 1997 enn i 1983, er strukturen på markedet for handel med FoU således endret seg betydelig.

En del av bakgrunnen for denne tendensen er den sterke tendensen til at instituttene har sine kunder og samarbeidspartnere i industrien eller i oljesektoren, og i liten grad i tjenesteytende sektor. Den sistnevnte sektoren kjøpte FoU fra instituttsektoren for ca 100 mill kr av totalt kjøp av ekstern FoU for til sammen 1,5 milliarder. Tjenestebedriftene kjøpte FoU for nesten en milliard kroner fra andre foretak i Norge. Det var økningen i denne sektoren som skapte det store spranget i næringslivets kjøp av FoU fra andre foretak i Norge i statistikken for 1997. I tillegg kjøpte de FoU for 200 millioner kr fra henholdsvis utlandet og eget foretak i Norge. Det er således sannsynlig av instituttsektorens betydning for næringslivets FoU raskt vil reduseres.

FoU og multinasjonale selskaper

Kjøp av FoU fra utlandet er blitt en stadig viktigere del av den samlede bruk av FoU-ressurser i norsk næringsliv. Fra 1989 til 1997 har andelen av total FoU kjøpt fra utlandet steget fra 7 prosent til 14 prosent. Selv om det ikke er noen jevn utvikling i forholdet mellom kjøp av tjenester fra Norge eller utlandet viser statistikken at i 1985 ble 13 prosent av total FoU i oljesektoren kjøpt fra utlandet. I 1997 var tilsvarende prosentdel 31. Det høye tallet skyldes i stor grad et stort hopp i statistikken 1995–1997. Frem til 1989 var det oljeselskapenes kjøp av FoU i utlandet som var den største komponenten, men figur 2 over utviklingen av kjøp av FoU fra utlandet viser at gjennom 1990-tallet er det i industrien vi finner den raskeste veksten og de langt største midlene. Frem til midten av 1980-årene var det dataindustrien som sto for det meste av import av FoU, men med sammenbruddet i denne industrien ble omfanget kraftig redusert. I stedet begynte andre bransjer å kjøpe tjenester. Det er i bransjer med stor konsentrasjon og med store bedrifter eller konserner at importen av FoU til Norge har ekspandert raskest i 1990-årene.

Den sterke veksten mellom 1995–1997 (på totalt 737   m kr) skyldtes særlig økning i kjemi (314 mkr), maskiner (63 mkr) og tjenester (150 mkr). Selv om det ikke kan sluttes direkte til hva som skjuler seg bak den ekstreme økningen for kjemi, er det mulig at det er den nye eierstrukturen i Nycomed Amersham som gir seg utslag.

Dessverre mangler vi god empirisk kunnskap om MNF og deres lokalisering og organisering av FoU i Norge. Også historisk sett er kunnskapen om dette lite systematisert. I 1970-årene kjøpte STK det meste av sin FoU fra ITTs sentrale FoU-enheter, mens LMEs datterselskap STK i større grad fikk kunnskap fra hovedkonsernet gjennom kjøp av lisenser. Dette reflekterer at MNF har forskjellige strategier for hvordan datterselskaper skal forholde seg til FoU og teknologianskaffelser eller -utvikling. Flere svenske selskaper har gjennom lang tid utført betydelig FoU i sine datterselskaper i Norge, f.eks. Ericsson og ABB. ABB har hatt en strategi med å gi enkelte datterselskap hovedansvar for enkelte områder av selskapets aktivitet, noe som har det mulig å utvikle FoU i stort omfang i Norge.

Norske MNF har i liten grad etablert FoU-laboratorier i Norge gjennom internasjonaliseringsbølgen i 1990-årene. Undersøkelser tyder på at de store konsernene bare sysselsetter et fåtall hundre personer totalt i utenlandske laboratorier og at hvert av laboratoriene er små – langt mindre enn innenlands. Dette tyder på at norske selskaper ennå ikke foretar betydelige kjøp i utlandet av FoU fra egne datterselskaper i utlandet. Veksten skyldes derfor sannsynligvis de utenlandsk eide MNF i Norge.

FoU vekst i tradisjonelt «lavteknologiske» bransjer

Vi skal avslutningvis påpeke et forhold ved FoU-statistikken for 1990-årene av politisk interesse. Det er tendensen til at de tradisjonelle lav-FoU-intensive industriene øker sin FoU-intensitet i betydelig omfang. Dette er første gang siden det ble ført statistikk over næringslivets FoU. Disse næringene (næringsmiddel-, teko-, trevare) har tidligere aldri hatt over en prosent FoU/bearbeidelsesverdi. Økningen i FoU i de såkalte lavteknologiske bransjene er så markant at det vil være av stor interesse å avdekke hvilke prosesser som skjuler seg bak endringene. Nedgangen i FoU-intensitet for tre av bransjene i 1997 kan tyde på at dette ikke er langsiktige tendenser.

Avslutning

Et forsøk på å systematisere erfaringene fra svingningene i FoU fra slutten av 1970-tallet tyder på at blant de viktige forkalingsfaktorene ligger:

• holdninger og fremtidstro: teknologioptimisme

• finansmarkeder og investeringsklima: tilgang på risikokapital

• næringsstruktur: forholdet mellom ulike næringers FoU-intensitet er stabil. Vekst i FoU er nært knyttet til strukturelle endringer i økonomien

• generelle konjunkturer og vekst: FoU-intensiteten har over tid steget i de fleste næringer; stagnasjon i enkelte bransjers FoU i perioder skyldes derfor bransjens stagnasjon og tilbakegang

Del 2. Samfunnets regulering av næringslivets FoU

Vi skal i det følgende kort se på noen trekk ved FoU politikken overfor næringslivet i siste halvdel av det 20. århundre. Utgangspunktet er en forståelse av politikk som en vekselvirkning mellom en generell ideologi som strukturer hvordan vi definerer vår forståelse av verden og hvordan problemene som vi står overfor skal tolkes; og dels som søking etter konkrete tiltak på (dagligdagse) utfordringer som politikken må forholde seg til. I økonomisk politikk og næringspolitikk har det vært noen dominerende ideologier som har hatt stor betydning for FoU-politikken. Disse har vært knyttet til en tro på hvilken næringsstruktur som var den beste for fremtidig vekst og utvikling. Under den lange veksten var det en generell tro på stordriftens fordeler og behovet for store og finansielt sterke enheter. Det var da også slike bedrifter som utførte mest FoU. Men den viktigste ideologien knyttet til næringslivets FoU har vært knyttet til troen på at det er nødvendig å foreta radikale strukturelle endringer i retning av mer FoU-intensiv industri/næringsliv for å skape økt verdiskaping. Dette synet fikk innpass i politikken i 1960-årene og nådde et politisk høydepunkt i 1980-årene. Det er liten tvil om at denne generelle forståelsen av nødvendig modernisering av næringslivet har formet mye av FoU-politikken.

Dette er selvsagt ikke hele historien. Den dagsaktuelle virkelighet har også hatt konsekvenser for FoU-politikken. behovet for å gjøre ‘noe’ med bransjer med lav FoU-intensitet (f.eks. næringsmiddelindustrien) eller å støtte politisk viktige bransjer (som skipsbyggingsindustrien) har selvsagt også påvirket politiske valg. Politikk er ikke bare formuleringen av målsettinger og initiering av nye virkemidler og tiltak. Den består også av den praktiske iverksettingen av tiltakene og av de institusjonene som er tildelt denne rollen. Slike institusjoner utvikler egne kulturer og verdier som kan skape spenninger mellom virkemiddelapparat og det politiske nivå. Særlig i perioder preget av endringer vil dette kunne være tilfelle (som i 1990-årene).

Historiske fremstillinger struktureres omkring perioder som gis særskilte kjennetegn. Her skal vi dels bruke en noe annen inndeling enn foran og dele andre halvdel av det 20 århundre i 15-årsperioder, og argumentere for at hver av dem karakteriseres ved noe ulik forståelse for hvordan FoU inngår i økonomi og næringsliv, og dermed noe ulik vektlegging av hvordan FoU bør brukes i næringsutviklingen. Implisitt i fremstillingen ligger en forståelse av at forholdet mellom FoU og næringsutvikling gradvis er blitt oppfattet som mer kompleks, og at det følgende også er mer komplisert å utforme en sammenhengende politikk i tråd med tidens forståelse. For hver periode er nye institusjoner, flere virkemidler og bedrifter blitt trukket inn i arbeidet med å regulere næringsutviklingen. Vi skal ikke eksplisitt drøfte følgene av ‘kompleksitetens politikk’, men gi en beskrivelse som illustrerer den langsiktige tendensen.

FoU som vitenskapspolitikk (ca 1950–1965)

Selv om det hadde vært betydelig opptatthet av forholdet mellom vitenskap og industrialisering før andre verdenskrig, er det først etter krigen at dette forholdet systematisk ble en del av politikken. Den voldsomme teknologiske utviklingen av krigsmateriell (atombomben, radar, nærhetsbrannrør, reguleringsteknologi, kommuniksjonsteknologi etc.) ble utgangspunkt for tenkning om hvordan det ville være mulig å bruke vitenskapelig kunnskap og forskning i fredelige forhold for utvikle næringsgrunnlaget. Etterkrigstidens ideologi ble formulert av den amerikanske presidentens vitenskapelige rådgiver, Vannevar Bush, i hans rapport «Science – The Endless Frontier» til president Roosevelt 1945. Det grunnleggende i rapporten var fremstillingen av forholdet mellom vitenskap, teknologi og industrialisering. Bush formulerte tankene som senere ble betegnet som «den lineære modell» og som fikk stor gjennomslag i politikk i andre halvdel av det 20. århundre. Bush så på «den frie forskning» som grunnlaget for seieren i andre verdenskrig. Det var den kunnskapen som befant seg eller som var utviklet i universitetene, som hadde gjort det mulig å få til store teknologiske gjennombrudd. Denne kunnskapen ble betegnet som grunnforskning, og den fikk status som grunnlaget også for videre industrialisering.

Disse tankene fikk også gjennomslag i formuleringen av en politikk for å bruke vitenskap og forskning for å fremme industriutvikling i det norske samfunnet. I 1947 ble det besluttet å opprette et forskningsråd for teknisk-naturvitenskapelig forskning (NTNF) basert på en utredning ledet av NTHs Fredrik Vogt. Vogt-komiteen baserte sin fremstilling på Bushs rapport og siterte direkte fra denne. Vitenskapen ble også i Norge akseptert som en drivkraft i samfunnsutviklingen. I Norge var det et aspekt ved den lineære modells tenkning som var svak: Krigserfaringene viste at det var viktig med «anvendt forskning», gjerne organisert i form av forskningsinstitutter, som kunne omforme den vitenskapelige kunnskapen i universitetene til teknologi. Dette var et kritisk punkt. Uten at vitenskapelig kunnskap ble omformet til teknologi, kunne ikke grunnforskningen resultere i industriell utvikling og vekst.

NTNFs praksis gjennom 1950- og 1960-tallet var langt på vei en iverksetting av ideen om betydningen av å bygge opp en sektor for å utvikle «vitenskapsbasert teknologi». En rekke institutter ble opprettet for å ta seg av teknologiutvikling på ulike felter. I tillegg opprettet NTNF etter hvert institutter som ikke direkte arbeidet med teknologiutvikling (TØI, NIBR, NIVA etc). Det viktigste instituttet for industrien var Sentralinstituttet for industriell forskning som ble opprettet 1949. Det er karakteristisk for tenkningen omkring forholdet mellom vitenskap, teknologi og industri at et av SIs første prosjekter var utvikling av en norsk digital regnemaskin (NUSSE). Det fantes ingen bedrift i Norge som etterspurte denne teknologi, men tanken var at ny teknologi kunne legge grunnlag for ny produksjon, eller at en alltid ville finne brukere for den mest avanserte og beste eksisterende teknologi. SI hadde fra begynnelsen et nært forhold til Universitetet i Oslo gjennom kjemiforskning. Flere av nobelprisvinner Odd Hassels elever ble tilsatt ved SI, som også var lokalisert ved universitetet. Den generelle avstand mellom institutt og næringsliv illustreres også ved dets forhold til Norsk Hydro. NH investerte betydelige summer i SI gjennom 1950-årene. Hydro brukte imidlertid ikke SI til forskning omkring prosesser og problemer som var dagsaktuelle i produksjonen. I stedet gjennomførte SI mer langsiktig kunnskaps- og teknologiutvikling som kunne komme Norsk Hydro til gode på lengre sikt. Bakgrunnen for forholdet var nok både ønsket om et nært forhold til UiOs gode kjemiske miljø, men også at bedriften ønsket å beskytte informasjon om de mer produksjonsnære områdene.

Den betydelige instituttsektoren for teknologiutvikling som ble etablert i 1950- og 1960-årene, var ikke bare et resultat av NTNF-tiltak. En av de viktigste politiske beslutningene knyttet til instituttutvikling i perioden var forsvarsminister Jens Chr Hauges beslutning om å gi hele 10 millioner kr til atom- og rakettutvikling ved FFI i 1947. Dette la grunnlaget for at det ble to store forskningsinstitutter på Kjeller utenfor Oslo (IFA og FFI) som på midten av 1960-tallet hver hadde ca 500 ansatte og var frem til da landets klart største anvendte forskningsinstitutter. Filosofien ved disse instituttene var også preget av en sterk tro på at teknologisk utvikling basert på vitenskapelig kunnskap kunne legge grunnlaget for en modernisering av både forsvaret og energiforsyningen. FFI fremsto som landets sterkeste teknologiske miljø i elektronikk og telekommunikasjoner og var en representant for de nye teknologiene. I 1967 ble miljøet på Kjeller styrket da Televerkets Forskningsinstitutt (TF) ble etablert. Kjellermiljøets størrelse førte til at instituttsektoren i Norge ble sterkt preget av teknologier som vi forbinder med den kalde krigen, atomenergi og militærforskning:

Den fremvoksende instituttsektoren og NTNF var styrt av forskerne og de fleste av dem var ingeniører. Gjennom vitenskapspolitikkens periode var det «forskningsingeniørene» som hadde den sterke innflytelse over hvordan ressurser skulle anvendes og hvilke prosjekter som burde iverksettes. Forskerne ble den dominerende gruppe i å utforme vitenskapspolitikken for næringsliv. Men langt på vei levde instituttene i en «splendid isolation». De var betraktet som viktige institusjoner for teknologiutvikling og langsiktig næringsutvikling, men forskningen foregikk på armlengdes avstand fra bedriftene.

FoU som industriell forskningspolitikk (ca 1965–1980)

I begynnelsen av 1960-årene fremsto forskning og utdanning som grunnleggende faktorer for samfunnsutvikling. Sputnik-sjokket i 1957 (sammen med andre faktorer) fikk regjeringer i vestlige land til å øke satsingen på utdanning og forskning betydelig. Universitetene ekspanderte og både grunn- og anvendt forskning fikk økte ressurser. Som sitt første vedtak uttrykte OECD i 1960 at produksjonen i medlemslandene skulle øke med 50   % i 1960-tallet. Teknologi ble sett på som et viktig virkemiddel. Debatten om «the technology gap» antydet at europeisk økonomi var teknologisk tilbakeliggende, og at heving av det teknologiske nivået var avgjørende for å lykkes med vekstmålsettingen. I Norge utredet NTNF den fremtidige forskningen for næringslivet i 1964. Innledningsvis påpekte meldingen det grunnleggende i tidens forståelse: «Forskningen må ... i årene fremover i ennå sterkere grad enn hittil vurderes som en økonomisk vekstfaktor». Vi merker oss at «vitenskap» (som ble brukt av Vogt-komiteen) nå var blitt erstattet av «forskning» i beskrivelse av hva som var drivkraft i økonomien.

For første gang fikk teknisk forskning innpass i en mer konkret industripolitikk. Bakgrunnen var opplevelsen av at det som hadde vært politisk satsingssektorer i industrien på lang sikt ikke kunne bære veksten videre. Naturressursene satte grenser for videre vekst basert på innenlandske råvarer. For å skape vekst og velstand måtte det utvikles produkter med høyere foredlingsgrad som var avhengig av sterk forskningsinnsats og høyt kvalifisert arbeidskraft. I denne politiske konteksten skulle forskningen bidra til å skape nye produkter, nye produksjonsområder og kanskje helt nye sektorer i samfunnet. Det var et opplegg for å bruke forskningen i strukturpolitikken, der forskning ble en drivkraft bak nyskapingen. Langt på vei var dette likevel en videreføring av politikken i 1950-årene. Det var fortsatt teknologien – som instituttene var eiere av – som ville forme fremtidig næringsliv. Det offentlige burde utvikle institusjoner som kunne bidra til nyskaping av fremtidsrettet industri – i samarbeid med utvalgte, «progressive» bedrifter. I denne posisjonen lå en kritikk både av næringsliv og institutter. De måtte begge inngå i den politisk viktige oppgaven med å skape et moderne industrisamfunn.

Dette synet sto ikke langt fra holdninger som kom til uttrykk i forskersamfunnet som oppfattet næringslivet som teknologisk konservativt. Forskere mente at bedriftslederne ikke så potensial i den nye teknologien som instituttene utviklet, og at de ikke var interessert i å være medspillere med forskerne i kommersialisering av prosjekter. SI opplevde f.eks. at det var vanskelig å finne industribedrifter som var interessert i deres numeriske styringssystemer i 1950-årene, og noen år senere fant SINTEF/NTH-forskere det vanskelig å finne skipsredere som var interessert i prosjekter om automatisering av drift av skip. Begge prosjektene ble kommersialisert og ble av betydning i skipbyggingsindustri og shipping. Det var personlige kontakter til bedrifter som arbeidet innenfor NTNF-nettverket som til slutt skapte åpninger inn i industrien for prosjektene. SI fikk inntak inn i Aker mek Verksted og SINTEF fikk bruke en båt eid av Norsk Hydro til sitt utviklingsarbeid.

Det fantes imidlertid også en annen kritikk av instituttene som kom fra representanter for store forskningsbedrifter. Representantene for dette synet mente at det var urealistisk å tro at de små miljøene og bedriftene i Norge var i stand til å skape de store teknologiske gjennombruddene som skulle til for å bidra til strukturendringene. Disse gjennombruddene måtte skje ute, og norske bedrifter kunne kjøpe teknologien fra utlandet. I stedet burde den innenlandske forskningen gjennomføre FoU som var relevant for næringslivets daglige utfordringer. Den fremste representant for dette synet var Norsk Hydros Johan B. Holte.

I næringslivet fantes det også representanter for bransjer med lav FoU som kritiserte NTNF og instituttene fordi de i liten grad var opptatt av kollektiv forskning i form av bransjeforskning. Denne forskningen hadde små ressurser i de fleste bransjer, og disse representanter forsøkte å få gjennomslag for økte offentlige midler til denne forskningen

Kritikken av tidens forhold skapte en felles enighet om behovet for å heve teknologi- og forskningsnivået i bedriftene. Dette ble kjernen i den industrielle forskningspolitikkens periode. Virkemidlet skulle dels være å få bedriftene til å øke sin egen FoU ved å bedre sin mottakerkompetanse, (teknologioverføring fra instituttene) eller for å stå for utviklingsdelen av innovasjonsprosessen, eller dels å gi bedriftene kontrollen over utformingen av prosjektene som instituttene skulle iverksette. Det var konkrete tiltak for å flytte innflytelse og makt til å definere forskningens innhold fra instituttene (og NTNF) over til politikere og næringsliv. Vi skal presentere tre nye ordninger og kort se på tildelingspolitikken i disse.

Utviklingsfondet

ble opprettet i 1965 for å gi lån til utviklingsarbeid i bedriftene. Fondet ble fra starten tungt politisk representert og sto for en indikativ planpolitisk tenkning. Det innebar en bevisst utvelgelse av enkelte bedrifter som samarbeidspartnere, der bedriftene fikk finansiell støtte mot de facto å bidra til en bestemt retning for næringsutvikling. Utviklingsfondet kom i praksis til å gi mest midler til politisk viktige bransjer som verkstedindustri (skipsbygging); prosessindustri (aluminium) og høyteknologi (elektronikkindustri og delvis farmasøytisk industri). Utviklingsfondet ga lån til utviklingsprosjekter i bedriftene, og hadde fra starten en ramme på 25 millioner kr årlig. Fondet kunne ettergi lån dersom prosjektet ikke lyktes.

Statlige FoU-kontrakter

ble opprettet i 1967 med siktemål å bruke offentlige etaters anskaffelser til å fremme vekst i høyteknologisk industri, særlig elektronikk. Midlene til den sentrale SFU-ordningen (senere kalt OFU-kontrakter) som Industridepartementet administrerte, var beskjedne fram til slutten av 1980-tallet. I den første tiden utgjorde rammene bare 3–5 millioner kr årlig og totalt ble det utdelt 31 millioner kr fordelt på 41 prosjekter mellom 1969 og 1980. Den sentrale potten utgjorde antakelig ikke mer enn ca 10   % av de inngåtte FoU-kontraktene for offentlig sektor. De store brukere av ordningen totalt (også utenom SFU) var Forsvaret og Televerket, men det finnes ingen systematisk analyse av omfanget av etaters bruk av FoU-kontrakter totalt. Også i den sentrale SFU-ordningen var det noen høyteknologiske bedrifter som mottok det meste av kontraktsummene: STK, Nera, Nyco, Norsk Data, El-Bil, EB, Simrad, Comtec, Nycotron, Tandberg etc. Av de 41 inngåtte kontraktene gikk 28 til elektronikk/data og fire til medisin (to til Nyco og to til Nycotron; det siste var også «elektronisk instrument»). Nesten 24 av de 27 tildelte millionene gikk til elektronikk/data (inkl Nycotron). Evalueringen av ordningen i 1980 viste også at de aller fleste involverte bedriftene var lokalisert i Østlandsområdet og at de som deltok var store bedrifter (over 100 ansatte). Evalueringen mente at «fordelingen av midler mellom de enkelte industribransjer [bør] overveies».

Prosjekter i industriell regi

var resulatet av presset mot NTNF for å gi bedriftene økt kontroll over prosjektene finansiert av rådets midler. Fra 1967 delte NTNF ut midler til bedrifter som kunne bruke dem selv eller kjøpe FoU fra institutter. I den første tiden (frem til 1974) ble omkring halvparten av de tildelte midlene brukt i instituttene og halvparten i bedriftene selv. Omfanget av ordningen var betydelig og utgjorde allerede i 1970 40   % av alle tildelte prosjektmidler gjennom NTNF. Deretter sank andelen og var i 1978 kommet ned i 24. Som del av NTNFs totale tildelinger utgjorde PIR-ordningen frem til 1978 mellom 9 og 12 prosent årlig. Det var de enkelte komiteene som fordelte midlene, og som dermed besluttet hvor stor del som skulle gå til PIR-ordningen. Det var betydelig forskjell mellom komiteene om hvor stor del som ble tildelt bedriftene. Blant de komiteene som tidlig var aktive var automatisering og data-komiteen og komiteene for kjemi og metallurgi. Også verkstedindustri og skipsbygging delte ut en stor andel til bedriftene.

Offentlige ressurser for å fremme FoU i næringslivet inngikk i en bredere industripolitikk som var innrettet mot visse politisk viktige bransjer og teknologier. De store prosessbedriftene var myndighetenes store satsing i etterkrigstiden, mens skipsbyggingsindustrien med sin sterke posisjon i fagbevegelsen, var en politisk svært viktig industribransje. Offentlige forskningsressurser ble brukt som virkemiddel i deler av den konkrete industripolitikken. Noen områder og bransjer ble de facto prioritert. Noen av de store forskningsbedriftene i tradisjonell industri (Norsk Hydro, Norsk Jernverk) ble tildelt midler gjennom PIR til kjøp av FoU i instituttene. Dermed fikk de muligheten til å påvirke instituttenes innretning på sin forskning. Den politisk viktige skipsindustrien var langt større aktør enn de store prosessbedriftene både i PIR-tildelingene og i Utviklingsfondet. Veritas, Aker-konsernet, Norcontrol, Moss Rosenberg Verft, Ankerløkken, Bergen mek Verksted, Wichman Motorfabrikk var alle blant de bedriftene som mottok størst tildelinger. Tildelingene reflekterer den plassen skipsindustrien hadde i politikken, og flere av NTNFs store satsinger var utvikling av skipsteknologi (automatisering, skipskommunikasjon) foruten at Veritas var den største av mottakerne av midler fra NTNF. Utviklingsfondet støttet de store skipsbyggeriene i deres utviklingsprosjekter.

Den viktigste industrielle forskningspolitikken var likevel oppbyggingen av elektronikkindustrien, og kanskje spesielt automatiseringsteknologi som kunne brukes til modernisering og effektivisering av så vel skip som prosessindustri – og andre deler av samfunnslivet. I løpet av 1960-årene ble stadig større del av rådets ressurser dreiet i retning av elektronikk. Dette gjaldt både prosjekter til institutter og fordeling av ressurser mellom bedrifter. Det gjaldt også FoU midlene til bedriftene. Elektronikkbedriftene «dominerte» listene fra NTNF, Utviklingsfondet og statlige FoU-kontrakter. Simrad var blant de største aktørene på alle ordningene. ND, KV og Noratom-Norcontrol var blant de største på to av ordningene. Elektronikk ble kjernen i den industrielle forskningspolitikken fra midten av 1960-årene. Store ressurser ble satt inn for å bygge opp en ny industri basert på teknologisk forskning. I tillegg til midler gjennom de nevnte virkemidlene brukte forskningsinstitutter som FFI og TF ressurser på kjøp av FoU fra andre, og fungerte på mange måter som egne forskningråd. Etater som Televerket og Forsvaret brukte anskaffelser til å investere store beløp i industriutvikling. Det politiske målet var å skape en norsk-nasjonal høyteknologisk industri, og det var politisk vilje og institusjonell evne til å drive en systematisk støtte av denne sektoren gjennom lang tid selv om veksten i industriell perspektiv heller var beskjeden. Det er vanskelig å tenke seg at det ville ha vokst frem en elektronikk- og dataindustri i Norge i det omfang som fant sted uten den omfattende statlige investeringen i denne sektoren. Dette var en politisk økonomi der grensene mellom offentlig og privat, industri og forskning, kunde og utvikler, var brutt ned og det foregikk et omfattende samspill mellom mange aktører – de fleste offentlige.

De nye virkemidlene for å fremme FoU fikk noe ulik profil, men også klare likhetstrekk. SFU var den minste ordningen, men også den med mest markant profil: Dette var en ordning som nesten utelukkende ble benyttet til å støtte elektronikk/data-industrien. Også de to andre ordningene var profilert mot denne, men det større omfanget gjorde også at andre bransjer med politisk tyngde ble involvert (prosessindustri og skipsbygging). Ordningene inngikk på denne måten i den overordende industripolitikken i perioden. Ordningene reflekterte også langt på vei realiteten i norsk industri: de bedriftene som utførte mest egen FoU var også de som lyktes best med å få midler fra offentlige ordninger. Konsentrasjonen i næringslivets FoU ble reflektert i støtteordningene: Et fåtall bedrifter (10–15) i hver ordning mottok halvparten av de tildelte midlene. Disse bedriftene tilhørte noen få bransjer og de var i all hovedsak lokalisert i Oslofjordområdet. I dette lå også kritikken av ordningene – og av NTNF generelt – utover i 1970-årene. Flere ga uttrykk for skjevhet i fordelingen, og at også andre bransjer, firmaer og regioner burde trekkes inn i FoU-politikkens virkemiddelapparat.

FoU som teknologipolitikk (ca 1978–1992)

Internasjonalt skapte avindustrialisering, økt arbeidsløshet og institusjonell «sklerose» i Europa interesse for vekst og for ny vekstpolitikk. Norge sto i en enestående posisjon som en begynnende oljeeksportør, og problemene var mindre akutte i samfunnet totalt. De økende problemene for industrien som rask prisstigning og høye kostnader skapte, førte til introduksjon av ideer om en ny industripolitikk da oljeprisene sank 1976–78. I løpet av de første årene av 1980-tallet vokste det internasjonalt og i Norge frem en politisk enighet om at det viktigste virkemidlet for å skape ny vekst lå i teknologien. Teknologi ble betraktet som den dynamiske kraften i fornyelsen av økonomien, og nye teknologier med potensiell vekstkraft ble definert som satsingsområder i industripolitikken. Internasjonale forhold styrket interessen for teknologi. På samme måte som Sputnik-sjokket førte til økt vekt på teknologi under den kalde krigen rundt 1960, førte president Reagans satsing på SDI («space war») til omfattende fokus på høyteknologiens betydning på et strategisk nivå. Det er liten tvil om at det under «den andre kalde krigen» var lettere å mobilisere ressurser for høyteknologi enn både før og etter.

I den nye strategien for næringsutvikling lå at aktiv bruk av ny teknologi ville føre til utvikling av nye produkter, ny produksjon og arbeidsplasser ville skapes og velstand bygges. Teknologien skulle bidra til en strukturendring av først og fremst industrien, men også videre, gjennom utvikling av forskningsbasert og høyteknologisk industri. Vekten på teknologiens rolle i økonomien gjorde at for første gang fikk FoU en sentral plass i næringspolitikk. Men teknologi innebar noe mer enn FoU. Det ble også lagt vekt på at utvikling av teknologi ikke var tilstrekkelig. Erfaringene var at også spredning og bruk av teknologi måtte vektlegges dersom næringslivet og offentlig forvaltning skulle dra nytte av FoUs bidrag til teknologiutvikling. I dette lå en ytterligere utvikling av virkemiddelapparatet. Men hovedvekten lå fortsatt på FoU og på å fremme FoU i bedriftene.

Formaliseringen av en ny industripolitikk i form av en teknologipolitikk fant sitt uttrykk gjennom en rekke offentlige utredninger og rapporter i første del av 1980-årene. Det var utviklingen av de såkalte Vekstpakkene i Industridepartementet under Jan P. Syse som kom til å sette det dominerende preget på FoU-politikken overfor næringslivet gjennom utviklingen av hovedinnsatspolitikken. Noen teknologier med vekstpotensial ble valgt ut som politiske satsingsfelter. I de fleste land ble IT, bioteknologi og materialteknologi valgt. I Norge ble dessuten offshoreteknologi og havbruk plukket ut som næringsmessige satsingsområder. I tillegg kom noen områder som ikke var direkte teknologi/industri-relatert. Hovedinnsatsområdepolitikken ble iverksatt fra 1986–87 og varte til 1990–91. Den falt således i tid sammen med en markant nedgangskonjunktur i norsk økonomi og næringsliv. Det spesielle med den norske versjonen av hovedinnsatsområdene var bredden i satsingene, fra utdanning, FoU og teknologispredning. Det klart største av områdene var IT, der 5 milliarder kr ble definert inn i programmet, men det aller meste av dette var midler som uansett ble anvendt til IT-formål. Hovedinnsatsområdene førte til økt oppmerksomhet og økte offentlige ressurser til de utvalgte områdene. Politikken var preget av vilje til satsing, men til en styrt teknologiutvikling med en overraskende sterk vilje til selektiv utvelgelse av noen få teknologier for å være i en periode preget av liberale politiske holdninger og eksplisitte uttrykk for mangfold som viktig politisk ingrediens.

Ideologisk foregikk det en dreining i retning av større vektlegging på markedets rolle i næringsutviklingen enn det som hadde vært tilfelle i perioden før, som var mer preget av troen på offentlig styring av den økonomiske utviklingen. Dette fikk først og fremst konsekvenser for instituttsektoren i NTNF. På midten av 1980-tallet ble de "fristilt", det vil si at instituttene ikke lenger var eid av NTNF, men ble som oftest organsiert som selvstendige stiftelser. Planen var at instituttene skulle få ca. 25   % i grunnbevilgning, 25   % i langsiktige eller strategiske instituttmidler og at halvparten av inntektene skulle komme fra prosjekter fra næringsliv, forvaltning eller forskningsråd i konkurranse med andre institutter. Realiteten ble annerledes. Instituttenes vekst førte til at inntektene fra prosjekter ble den dominerende inntektskilde for de fleste instituttene. 7

Politikkens formuleringer ble fulgt opp av konkrete tiltak. Likevel er det ingen klar sammenheng mellom veksten i næringslivets FoU og endringene i det offentlige virkemiddelapparatet i perioden fra slutten av 1970-årene. Den store veksten i næringslivets FoU skjedde mellom 1983 og 1985. Faktisk var denne perioden mer en mellomperiode for nye virkemidler for industriell FoU. To store tiltak ble iverksatt som «krisetiltak» helt på slutten av 1970-årene. En av ordningene bidro til økning helt frem til 1985. Oljeselskapene økte sin FoU innsats til nesten 700 mill kr i 1983, og økte ytterligere til over 1250 mill kr i 1985. Bak dette lå en politisk beslutning om å bruke konsesjonstildelinger av rettigheter til oljeboring i Nordsjøen for å få utenlandske oljeselskaper til å investere i FoU i Norge. Det andre «krisetiltaket» var bevilgninger på årlig 50 mill kr til FoU i bedrifter 1979–1982 til Nyskapingsplanen som ble administrert av NTNF og Industrifondet (som Utviklingsfondet var blitt innlemmet i). Den store opptrappingen i forbindelse med teknologipolitikken kom ikke i gang for alvor før 1986–87, da innsatsområdene ble trappet opp og regjeringen gikk inn for en årlig økning i FoU i Norge på 5 prosent. Den offentlige opptrappingen falt sammen med tilbakeslaget i næringslivs-FoU etter 1987. Slik kom de offentlige tiltakene til å være meget godt tidsmessig tilpasset som «motkonjunkturpolitikk» – de nye tiltakene kom i perioder da bedriftene hadde vansker med å øke sin egen FoU. Det kan være grunn til å understreke at treffsikkerheten ikke var tilsiktet. Ingen forutså sammenbruddet i høyteknologisk industri etter 1987. Tvert imot var det store forventninger til at elektronikkindustrien ville føre til mange nye arbeidsplasser. Dette var en av hovedbegrunnelsene for den omfattende satsingen på denne teknologien og bransjen.

Teknologiavtalene i oljesektoren

var det viktigste FoU-fremmende virkemidlet i perioden, og sannsynligvis det mest effektive som noen sinne er laget for å få bedrifter til å foreta mer FoU i Norge. Myndighetene brukte sin maktposisjon over tildeling av lukrative konsesjoner til å bore etter olje i Nordsjøen til å presse de utenlandske oljeselskapene til å investere i FoU i norske bedrifter. Det ble opprettet tre typer avtaler der goodwillavtalene ble de viktigste. I løpet av perioden 1980–91 brukte oljeselskapene 5,8 milliarder kr fordelt relativt jevnt på kjøp av FoU fra bedrifter og institutter i Norge. I årene 1983–91 mottok bedriftene 2,1 milliard kr, og de 11 mest deltakende bedriftene mottok 50   % av disse midlene. Engineeringsselskapene var de største mottakerne, men det er grunn til å merke seg at bedriftene som fikk store kontrakter, varierte fra år til år. Det synes derfor ikke som om det i særlig grad ble bygd opp faste relasjoner mellom de norske bedriftene og de utenlandske selskapene. Ordningen varte frem til 1994.

Nyskaping i næringslivet

Den praktiske politikken kom i forkant av de bredere utredningene om den nye retningen i industri- og næringspolitikken fra slutten av 1970-tallet. NTNF, som politikerne var lite interessert i under motkonjunkturpolitikken, så i 1977 muligheten til igjen å komme i inngrep med politisk miljø. Det lyktes å få en ekstrafinansiering av FoU-midler til fordeling til bedrifter på 30 millioner kr for 1978 og 50 millioner for årene som fulgte frem til 1982, til sammen 230 millioner kr. Kort tid etter lanserte Industridepartementet Skipsforskningplanen som også hadde betydelige beløp til bedriftene, og var en del av den langt bredere støttepolitikken overfor skipsbyggingsindustrien. Nyskapingsplanen var i seg selv en nyskaping i politikken. Ordningen ble delt mellom Industrifondet (som inkluderte det tidligere Utviklingsfondet) og NTNF, og det ble opprettet et særskilt organ for å koordinere fordelingen av prosjektene mellom de to organene: IF skulle ta seg av utvikling, NTNF av forskning. Da Nyskapingsplanen var over, ble ordningen videreført i NTNFs egen regi under betegnelsen Nyskaping i Næringslivet (NN) som etter hvert også inkluderte PIR-ordningen. Også i Nyskapingsplanen og NN var det store og FoU-intensive bedrifter som var de store deltakerne. Elektronikkbransjen var fortsatt store mottakere av de offentlige FoU-midlene (Simrad, EB, ND, KV, AME, Stentor og Trallfa blant de største). Som før var store prosessindustribedrifter involvert (Jernverket, Borregaard, Elkem, ÅSV) og det samme gjaldt verkstedindustrien (Kværner, Kverneland, Nobø, Aker (SIAG) og dessuten Nygaard og Co som er den eneste farmasøytiske bedriften som var en stor aktør i virkemiddelapparatet. Vi merker oss likevel at det var flere små bedrifter i Nyskapingsplanen enn i PIR-ordningen blant de som fikk tildelt betydelige midler. Dette var en klar politisk forutsetning og reflekterte en økende vektlegging av SMB i FoU-politikken. Profilen på NTNFs tildelinger av midler endret seg ikke i særlig grad gjennom NN programmet i 1980-årene i forhold til PIR-tildelingene i 1970-årene. Fortsatt en stor konsentrasjon om enkelte store selskaper i noen bransjer beliggende i én region av landet.

Teknologispredning

Teknologipolitikken var i all hovedsak innrettet mot å fremme høyteknologisk ny industri. Mange av støtteordningene var innrettet slik at de ga tilskudd til et fåtall bedrifter i noen få bransjer. Vi har sett at dette gjaldt både utviklingslån, tildeling av støtte til bedriftene gjennom NTNF og OFU (SFU)-ordningen. Men politikken hadde også et annet, om enn langt mindre aspekt, ved at flere tiltak var innrettet på å få bedrifter til å ta i bruk ny teknologi (teknologispredning) med særlig vekt på små og mellomstore bedrifter (SMB). Det fantes en rekke spredte institusjoner som hadde dette som formål. Teknologisk Institutt hadde spilt en betydelig rolle for småindustriutviklingen i mellomkringistiden i det 20. århundre, men var blitt marginalisert i virkemiddelapparatet gjennom en lang periode med vektlegging av utvikling av store bedrifter og økt konsentrasjon i næringslivet. INKO-tjenesten ble opprettet 1978 for å drive informasjonsarbeid overfor næringslivet med sikte på å gjøre SMB til større kunder fra veiledningsapparatet, særlig STI (TI). I 1982 ble Veiledningsinstituttet for industrien i Nord-Norge (VINN) opprettet for å fremme spredning av FoU og teknologi til SMB og stimulere til FoU i distriktene. Det ble også bygd opp regionale kompetansesentra med sikte på å samordne kompetanse på regionalt nivå og gjøre det enklere for SMB å komme i kontakt med virkemiddelapparatet. Vi bør også nevne opprettelsen av ordningen med Norges Industriattacheer, som var en ordning i samarbeid med utenrikstjenesten. Personell ble plassert ved ambassader for å gi tilbakemelding om teknologiutvikling i de landene der de var plassert. Et stort virkemiddel var programmer for teknologispredning, både i NTNF, Industrifondet og /eller i samarbeid med andre. Disse kom i gang fra midten av 1980-tallet og fikk økt omfang over tid. (SMB-T, DAK/DAP). I sum var det en ikke ubetydelig innsats for å fremme teknologispredning. Men denne delen av virkemiddelapparatet var fragmentert, mer fragmentert enn andre deler av virkemiddelapparatet. Dessuten var hver enkelt av ordningene beskjeden i omfang.

De gamle virkemidlene

OFU, utviklingslån og tildeling av FoU-midler til bedrifter gjennom NTNF fortsatte gjennom 1980-årene. I hovedtrekk var innretningen lik den som er beskrevet for tiden før 1978. Noen endringer var det likevel, spesielt i omfang, men også i noen grad i hvem som fikk tilskudd.

Industrifondet – utviklingslån

IF endret sin strategi i 1970-årene slik at institusjonen omkring 1980 var langt mer i pakt med de mer liberale næringspolitiske holdningene som var dominerende på 1980-tallet.36 Tildeling av midler skulle i økende grad tas ut fra bedriftsøkonomiske vurderinger og i mindre grad ut fra overordnede politiske målsettinger. Vi mangler bedriftsopplysninger fra Industrifondet i 1980-årene, og evalueringen av ordningen gir få holdepunkter om tiltakets industripolitiske tiltak. Den fokuserer mer på de bedriftsøkonomiske resultatene. Evalueringen viste at bedriftene fant at prosjektene i høy grad var vellykket teknologisk, og at 42–45   % mente at det økonomiske resultat og forventet vekstpotensial var gode. Ut fra evalueringens kriterier for suksess, var det bare 13 prosent av prosjektene som ble definert som å ha lav suksessgrad. Undersøkelsen tydet også på at IF ble involvert i prosjekter med høy risiko, noe som tyder på at fondet fant frem til prosjekter som ikke lett ville kunne realiseres uten bruk av virkemidlet.

Offentlige FoU-kontrakter (Industridepartementet, Industrifondet kunne vedta tilskudd opp til 5 mill kr fra 1989)

vokste raskt fra 1986 da det ble gitt tilskudd på 7 millioner kr. I årene som fulgte, økte tildelingene til 21, 25, 80 og 111 millioner kr (i 1990). OFU forble en ordning rettet mot IT-sektoren. Av de ti største mottakerne av midler 1978–87, var ni innenfor IT-feltet. De klart største mottakerene var ND og KV, fulgt av den eneste ikke IT-bedriften på listen, Raufoss Ammunisjonsfabrikk. Evalueringen av ordningen for hele 1980-tallet tyder likevel på at det var en tendens til at også andre bransjer og teknologier ble med i ordningen. Midlene til elektronikk/EDB utgjorde ca 70 prosent av de samlede tilskuddene, og det var særlig i gruppen «andre» at det var kommet mange nye prosjekter. Denne gruppen omfattet bygg og anlegg, måleteknikk, næringsmidler og mange tverrfaglige prosjekter. Evalueringen konkluderte derfor med at en «hovedtendens synes derfor å være en økende spredning i SFU-prosjektene med hensyn på fagområde over de siste 10 år».

Virkemiddelapparatet under teknologipolitikken fulgte opp de overordnede politiske intensjonene. I denne perioden var det et godt sammenfall mellom de intensjonene som lå til grunn hos forskningpolitiske entreprenører for den tekniske forskningspolitikken slik den ble utformet i 1960-årene med vekst på elektronikk og høyteknologi, og politiske myndigheters formuleringer av kjernen i tidens industripolitikk. Også den realøkonomiske utviklingen var i pakt med idealene for den forskningsdrevne industripolitikken. Veksten i næringslivets FoU under veksten 1983–87 var i stor grad preget av vekst i IT og høyteknologi. Teknologipolitikken og virkemiddelapparatet forsterket tendensene fra markedet. Men det fantes også et annet aspekt ved tidens virkemiddelpolitikk. Ny teknologi skulle også bringes ut til bedriftene og næringslivet, og særlig til små og mellomstore bedifter med lite egen FoU. Teknologispredning ble i større grad inkludert i FoU-politikken enn den hadde gjort tidligere. Teknologispredning og informasjon om ny teknologi og FoU gjorde at flere små og mellomstore bedrifter kom i kontakt med virkemiddelapparatet.

FoU som innovasjonspolitikk (ca 1993- )

Kriseårene i økonomien fra siste del av 1980-årene fikk konsekvenser for økonomisk politikk. I vårt perspektiv er et sentralt aspekt omleggingen fra industri- til næringspolitikk. I dette lå en oppgivelse av at industrien skulle være kjernen i utviklingen av næringslivet. Den nye politikken ga formelt ikke fortrinn til noen bransje eller næring. Virkemidlene skulle i prinsippet ikke lenger tildeles ut fra om de var politisk korrekt, men om prosjektene hadde potensial for å skape lønnsomhet i bedriftene og langsiktig vekst. Næringspolitikken inngikk i en bredere politisk ramme som hadde som mål å gjøre «A/S Norge» mer produktivt og effektivt. Markedsmekanismene ble sett på som det beste virkemidlet for å nå disse målene, og hver enkelt økonomisk enhet skulle oppnå bedre lønnsomhet gjennom økt produktivitet. Begrepet næringspolitikk innebar at også tjenesteytende sektor skulle inkluderes i virkemiddelapparatet.

Det politiske hamskiftet i lavkonjunkturen mellom ca 1987 og 1993 må ses på bakgrunn dels av brede internasjonale tendenser som ble forsterket gjennom avslutningen av den kalde krigen (liberalisering, globalisering), og dels på bakgrunn av de konkrete problemene som det norske samfunnet sto overfor. For FoU kom omslaget i konjunkturene til å bety et nærmest sammenbrudd for elektronikkindustrien, og samtidig en bedring i situasjonen i tradisjonelle eksportindustrier. Det førte til en endret holdning i synet på de nye og gamle bransjenes rolle i industrien. Troen på at høyteknologi ville løse vekstproblemene var svekket, mens troen på at de gamle produksjonene fortsatt kunne bidra til økt verdiskapning var tiltatt. Viktigst var likevel at det ble akseptert at også tjenesteytende sektor skulle ha en plass i næringspolitikken. Den nye næringspolitikken må også ses i sammenheng med omleggingen av distrikts- eller regionalpolitikken. Distriktspolitikken gikk fra å være redistribusjon av industriarbeidsplasser til å bli en politikk for å fremme lokal næringsutvikling i regionene. Slik ble nærings- og regionalpolitikk nært knyttet sammen. Næringspolitikk ble regionalpolitikk. I denne fikk også SMB en plass i næringspolitikken. Den nye politiske linjen som inkluderte andre næringer enn industrien og andre bransjer enn de høyteknologiske, skapte et mindre harmonisk forhold mellom det etablerte virkemiddelapparatet med sine tradisjoner og det politiske system med sin synspunkter på ønsket økonomisk utvikling.

Kunnskap som virkemiddel

Næringspolitikkens viktigste elementer var den generelle økonomiske politikk og et ønske om å bruke indirekte virkemidler (f.eks. skatt). De direkte virkemidlene ble begrenset til tre kategorier: risikokapital, kunnskap og infrastruktur (kommunikasjon). Det hadde gjennom lang tid vokst frem et stort antall institusjoner og ordninger overfor næringslivet på disse feltene, og antallet økte gjennom lavkonjunkturen 1987–92.

Når det gjaldt kapitaltilgang til næringslivet var det flere fond opprettet fra 1960-årene, som fordelte midler som kan plasseres i denne kategorien (Industrifondet, Småindustrifondet, DUF, Industribanken, Bygdeutviklingsfondet). Viktigst var risikokapitalordningen i Industrifondet. I begynnelsen av 1990-årene bidro staten til opprettelse av venture-bedrifter (Norsk Venture A/S) som et svar på problemene med å skaffe risikokapital til utvikling i næringslivet. På kunnskapsfeltet var det enda flere institusjoner i virkemiddelapparatet. Veilednings- og rådgivingstjenesten besto bl.a. av den fylkeskommunale rådgivingstjenesten (FRT, senere BRT), Teknologisk institutt (TI), veiledningsinstituttet i Nord-Norge (VINN) og Norges Industriattacheer (NIA). I tillegg fantes SIVA som etablerte vekstsentra (lokaler) for lokalisering og støtte av industri i enkelte mindre sentra. Sentrale enheter på kunnskapssiden er naturligvis hele forskningssystemet. I tillegg fantes det en rekke aktører med midler til nyskaping, teknologispredning og kompetanseutvikling via landsdelsutvalg, fylkeskommuner, kommuner, lokale fellesorganer osv. 8

Virkemiddelapparatet var komplekst. Frem til 1993 foregikk det en reorganisering av virkemidlene innenfor deler av disse områdene. SND ble opprettet ved at Industrifondet, Småbedriftsfondet, Industribanken og Distriktenes Utviklingsfond ble slått sammen i en enhet som både representerte risikolån og kunnskapsvirkemidler (utviklingslån/-tilskudd). Omtrent samtidig ble de fem forskningsrådene slått sammen til NFR. Det var NFR som hadde ansvar for bl.a. FoU overfor næringslivet.

Det sentrale virkemidlet fra Forskningsrådet til å fremme FoU i bedriftene var ‘brukerstyrt forskning’. Dette ble innført som begrep av NTNFs nye direktør Rolf Skår ved inngangen til 1990-årene, og ble raskt den dominerende måten for NTNF å dele ut den industrirelevante (næringsrelevante) FoU-støtten. I NFR overtok området Industri og Energi denne modellen for tildeling av midler til næringslivet. Den innebar at midlene skulle tildeles til bedrifter (som PIR og NN tidligere) slik at bedriftene fikk kontrollen over hvordan midlene ble brukt. I tillegg skulle næringslivet ha større innflytelse og kontroll over det strategiske nivå, dvs. i definisjon av programmer og som medlemmer i områdestyre. I praksis har bare ca 55 prosent (av av de brukerstyrte midlene blitt tildelt bedrifter, og hele 35 prosent er gått til instituttene. Det var imidlertid en klar tendens til økning i tallet på bedrifter som kontraktpartnere i brukerstyrt forskning over tid. 9

Erfaringene fra NN og PIR viste at det aller meste av midlene gjennom denne formen for tildeling gikk til et relativt lite antall bedrifter i enkelte FoU-intensive bransjer i Oslofjordregionen. Fordelingen av midler var meget skjev. Dette var tilfelle gjennom hele NTNFs historie, og markant i rådets siste fase 1987–93. 10 Selv om de store bedriftene til en viss grad brukte midler til å kjøpe FoU særlig fra instituttene og i mindre grad fra andre bedrifter, tyder mye på at det var en meget sterk konsentrasjon i tildelingen til noen store FoU-aktører. Dette forholdet synes gradvis å endre seg etter opprettelsen av Forskningsrådet. Statistikken for 1994–1999 viser at tallet på bedrifter som mottar midler er blitt større og at det er en større spredning i tildelingene totalt. 11 Dessverre finnes det ikke statistikk over hvordan mottakerne bruker midlene, det vil si i hvilken grad de kjøper FoU fra mindre bedrifter eller institutter. Det synes å være en bevisst politikk i den brukerstyrte forskningen å forsøke å få de store aktørene og mottakere av støtte (f.eks. Norsk Hydro, Kværner, Statoil, Elkem) til å kjøpe FoU fra SMB. I den grad dette er riktig, har den brukerstyrte forskningen delvis endret karakter i NFR-perioden og når i dag frem til bredere grupper enn det tradisjonelle klientellet i NTNF-perioden.

At den brukerstyrte forskningen i mindre grad er konsentrert om de store FoU-bedriftene, kommer også tydelig frem gjennom utformingen av og intensjonen bak mange av de brukerstyrte programmene. I økende grad er det kommet programmer innrettet mot SMB og mot bransjene med tradisjonelt lav FoU-intensitet. Etter oppstart midt på 1980-tallet med SMB-rettede programmer, økte antallet nye programmer mot denne gruppen bedrifter fra slutten av 1980-tallet og ytterligere i 1990-årene. VARP, TEFT, RUSH og andre akronymer for programoverskrifter illustrerer denne tendensen. Både NFR, SND, departementer og andre initierte programmer som var rettet mot flere sider ved kunnskapsutvikling enn bare forskning, særlig rettet mot små bedrifter. Det ble laget programmer som rettet seg mot utvikling av kompetanser i bedriftene som ledelse, strategi, organisasjon (f. eks. BUNT – FRAM, BU 2000), programmer for å styrke samarbeid og nettverk mellom bedrifter (NVP, NIN), og programmer for å bygge bro mellom næringsliv og forskning. Totalt synes det å være en tendens til at bredden i virkemidlene innenfor kategorien ‘kunnskap’ er utvidet til å være langt mer enn den rent teknologiske FoU og teknologisspredning.

Kombinasjonen av nærings- og regionalpolitikk knyttet til utvikling av bedrifter og næringer har også skapt koplinger mellom SND og NFR på lokalt nivå, der SND-apparatet i regionene brukes til å kople distriktenes bedrifter til de brukerstyrte programmene i NFR. I enkelte fylker tyder erfaringene på at dette har hatt positive følger for bedriftenes bruk av virkemiddelapparatet og blitt trukket inn i forskningsaktivitet. En mer pro-aktiv innretning der programmene aktivt søker opp bedrifter som tidligere ikke har drevet forskning eller vært en del av virkemiddelapparatet, er også trekk ved en del av brukerorienterte programmer innrettet mot SMB som er oppstartet i siste del av 1990-årene (RUSH, TEFT). I sum synes dette å innebære en betydelig omlegging av den del av virkemiddelapparatet som er innrettet mot å fremme FoU i bedriftene. Virkemidlet omfatter i dag også bedrifter i bransjer med lav FoU-intensitet i regioner utenfor Østlandet og antakelig noe flere SMB enn tidligere.

Det er grunn til å merke seg at det er en sammenfall i tid mellom fremveksten av programmene innrettet mot bransjer i industrien som tradisjonelt har hatt lav FoU-intensitet, og økningen i FoU-intensiteten for disse bransjene i 1990-årene.

IFU

Næringsdepartementet opprettet 1993 en ordning med tildeling av FoU-midler for at bedrifter kunne kjøpe FoU fra andre bedrifter, Industrielle FoU-kontrakter (IFU), parallelt med OFU-ordningen. Budsjettmessig ligger ordningen under NHD, men det er SND som administrerer den. Ordningen har vært beskjeden i omfang i forhold til andre virkemidler (fra ca 20 mill kr i 1994 til knapt 70 millioner i 1999. Denne ordningen var den som hadde størst spredning av tildelingene fordelt mellom bedriftene 1994–99 av de som mottok tilskuddene gjennom ordningen. 12 For IFU-ordningen har vi også informasjon om bedriftene som utførte FoU, og denne viser en ytterligere spredning på mange bedrifter. Det var de svært store bedriftene i norsk næringsliv som fikk IFU-tilskudd i perioden med oljeselskaper (bl.a. Statoil, Elf, Maritime Well Service), Informasjonsteknologi (bl.a. Telenor, Siemens, IBM), prosessindustri (Norsk Hydro, Elkem) og elektrisitetsprodusenter (Akershus, Østfold og Hedemark Energi). De bedriftene som gjennomfører FoU-oppdraget, var mindre bedrifter, i stor grad IT-bedrifter.

Det har selvsagt ikke skjedd en total omstilling av virkemiddelapparatet i retning av SMB og nye aktører, men den nevnte dualismen i virkemiddelapparatet er blitt forsterket. Først og fremst har elektronikk fått en svakere plass, særlig i NFRs brukerstyrte forskning. I 1994 til 1999 var det bare en av de ‘tradisjonelle’ elektronikkbedriftene som fortsatt var rangert blant de som fikk mest midler tildelt (Simrad). 13 De andre var borte. Derimot sto IT-industrien fortsatt sterkt innenfor OFU-ordningen. Her kan seks av de ti største mottakerne kategoriseres som IT-selskaper og flere av disse tilhørte de elektronikkbedriftene som tradisjonelt hadde vært aktive brukere av det offentlige FoU-apparatet i 1980-årene (bl.a. Siemens, Alcatel, Kongsberg, Nera, Vingmed Sound). OFU-ordningen, som administreres av SND, hadde også fortsatt en meget skjev fordeling av midlene, og var på denne måten den av ordningene som minnet mest om tildelingsstrukturen i 1970- og 1980-årene. Faktisk var utviklingen for OFU-ordningen over tid en tendens til økende skjevhet i fordelingen. 14 Ser vi på OFU-midlenes fordeling etter næring, er det svært lite tilskudd til FoU i de bransjene som tradisjonelt har lav FoU-intensitet (næringsmiddel, trevare/møbler, teko), og en sterk konsentrasjon i de bransjene som utførte mye FoU ved utgangen av århundret (maskiner 26   %, elektriske produkter 18   % og forretningsmessige tjenesteytelser etc. 29   %; i alt 73   % av alle tildelt midler til disse tre bransjene). 15

Ekstra skattelette for FoU?

Næringslivets egen FoU stagnerte omkring 1987, mens den offentlige økte frem til 1992. Da stagnerte også denne. Parallelt med at næringslivets FoU stagnerte, tok NIF initiativ til å få innført en ordning med ekstra skattefradrag på investering i FoU. 16 Våren 1989 foreslo forbundet at Norge burde følge den svenske modellen med 30   % overavskriving som var innført i 1984. I tillegg ble det foreslått å bruke den tyske modellen som var basert på tilskudd til personell som arbeidet med FoU, innført fra 1986. 17 Det er liten tvil om at NIF hadde sympati i deler av regjeringen. Både industriminister Finn Kristensen og kulturminister Halvard Bakke som utarbeidet forskningsmelding i 1989, gikk inn for skatteordninger som fremmet FoU i bedriftene. 18 Forskningsseksjonen/-avdelingen i Industridepartementet støttet likeledes forslagene og arbeidet aktivt for å finne frem til konkrete forlag som kunne iverksettes. Derimot var det motstand mot denne form for skattelettelse i andre deler av statsadministrasjonen (les: Finansdepartementet). I prosessen som fulgt fikk NTNF en avgjørende rolle. Forskningsrådet ble bedt om å utrede erfaringene med tilsvarende ordninger i andre land. Rådet konkluderte med at det var få holdepunkter for å anta at en ordning ved ekstra skattefradrag for næringslivets FoU-utgifter ville være særlig hensiktsmessig ut fra et effektiviseringssynspunkt. Det er liten tvil om at NTNFs rapport la saken politisk død i flere år. Reaksjonene på NTNFs rolle i det politiske spillet var sterke, særlig fra NHO. 19 Kort tid etter fikk NTNF ny ledelse og innførte en ny strategi for tildeling av midler basert på at næringsrettede prosjektmidler skulle tildeles gjennom bedriftene.

Nye initiativer ble tatt av NHO parallelt med at også de offentlige FoU-midlene til næringslivet flatet ut 1992–1993. Som en del av et bredere arbeid med nærings- og vekstpolitikken på denne tiden («Strategi for verdiskapning»), ble det nedsatt en embetsmannsgruppe for næringsrettet FoU. Omkring denne tiden synes det å ha blitt langt klarere partipolitiske skillelinjer i spørsmålet om å bruke skatteincentiver for å fremme FoU i næringslivet. Mens de borgerlige partiene støttet slike forslag når næringslivet fremmet dem, var Arbeiderpartiet og Senterpartiet skeptisk. Så lenge Arbeiderpartiet hadde regjeringsmakten, var det ikke mulig å presse frem denne typen ordninger selv om både næringslivets organisasjoner og den politiske opposisjonen mobiliserte. Da regjeringen Bondevik tiltrådte, ble mulighetene bedre. Forskningsrådets ledelse presenterte et forslag basert på den nederlanske modellen i 1997, og dette forslaget fikk positiv respons i det politiske miljø og i deler av administrasjonen. Det fantes nå en viss vilje til å fremme forslaget, men saken tok tid fordi den ble koplet til ferdiggjøring av forskningsmeldingen. Da den forelå, ble et utvalg ledet av Arild Hervik, nedsatt for å utrede mulighetene for offentlige tiltak for å fremme FoU i bredt.

Mot FoU som innovasjonspolitikk?

Jeg har valgt å sette betegnelsen innovasjonspolitikk på den delen av næringspolitikken som knytter an til FoU i denne perioden. Den mest eksplisitte formuleringen av forskning som del av innovasjonspolitikk finnes i forskningsmeldingene fra 1993 og 1999. 20 Her beskrives hvordan FoU inngår i næringsutvikling og en eksplisitt teoretisk sammenheng mellom kunnskap og økonomisk utvikling. I de næringsøkonomiske meldingene (1989 og 1998) har innovasjonspolitikk ingen sentral plass. Likevel ligger mye av den implisitte forståelsen i politikken og i virkemiddelapparatet nært koplet til det som er definert som innovasjonspolitikk, basert på en teoretisk forståelse av hvordan kunnskapsutvikling og læring foregår som interaksjon mellom aktører i en systemisk kontekst. FoU ble i denne rammen sett på som en viktig del, men bare en faktor av mange som må spille sammen for å få til vellykkede innovasjonsprosesser.

Den beskrivelsen som er gitt av deler av virkemiddelapparatet i perioden etter 1994, antyder at det gradvis har vokst frem noe som kan karakteriseres som en innovasjonspolitikk i næringspolitikken knyttet til virkemidlet ‘kunnskap’, deriblant FoU. Flere av programmene er formulert på basis av innovasjonsteori (f.eks. nettverksprogram), og Forskningsrådets tildeling til ‘FoU’ er i mange sammenhenger basert på en langt videre fortolkning av ‘utvikling’ enn det som var vanlig i 1980-årene og tidligere, da vekten lå enda sterkere på en ren teknisk utvikling. Gjennom virkemiddelapparatets utvikling, og spesielt FoU-tiltakene, synes det å vokse frem en innovasjonspolitikk nedenfra som har konsekvenser for hvilke tiltak som inkluderes under "FoU"-begrepet.