8 Prinsipper for tiltaksutforming

8.1 Innledning

Dette kapitlet gir en oversikt over mulige tiltak for å øke eller effektivisere næringslivets innovasjon, forskning og utvikling. I kapittel 3 behandles de teoretiske begrunnelsene for tiltakene, på mikro- og makronivå. Her skal en i hovedsak vurdere hvordan tiltak kan utformes, og virkningen av dem i forhold til ulike kriterier, målgrupper og faser i innovasjonsprosessen.

Det er nødvendig å erkjenne at en god FoU-politikk først gir full effekt når næringslivet generelt har gode rammebetingelser, og øvrige forhold som stimulerer FoU er på plass. Utvalget understreker at næringslivets FoU-innsats henger sammen med en lang rekke forhold. Stikkord her kan være utdanningssystemet, infrastrukturen, forskningspolitikken, konkurranseforholdene i markedet, graden av byråkrati generelt, skattesystemet, kapitalmarkedene, geografi, tradisjoner, hjemmemarkedenes størrelse, mobilitet osv. Disse faktorene påvirker hverandre gjensidig, og påvirker næringsklimaet i sin alminnelighet – hva slags bedrifter vi får, og hvordan de tilpasser seg. Det er vanskelig å si hva hver faktor betyr isolert sett, og hvilken effekt endringer av enkeltfaktorer vil ha. Dette forsterkes av at næringslivet er svært heterogent, og at de nevnte forholdene har ulik betydning for forskjellige næringer og typer bedrifter.

Ideelt sett skulle en ønske å gå dypt inn i en analyse av alle forhold i det norske samfunn som påvirker innovasjonsevnen i næringslivet. Men dette ligger dels utenfor mandatet, og er dels en uoverkommelig oppgave innen en kort tidsramme. Utvalget har derfor konsentrert seg om mulige tiltak på de områdene som mest direkte antas å påvirke næringslivets FoU-innsats, og ikke tatt det bredere utgangspunktet – hva som alt i alt bør gjøres for å skape en ny giv for innovasjon i norsk næringsliv. Fremstillingen i dette kapitlet er bygget opp som flere isolerte delanalyser på enkelte områder, selv om utvalget er klar over at en ved det kan miste noe av helheten. Utvalget erkjenner videre at det faglig og empirisk er svært vanskelig å forutsi effekten av tiltak for å stimulere næringslivets FoU-innsats, enn si beregne den samfunnsøkonomiske nytten med særlig grad av nøyaktighet.

Målet og begrunnelsen for offentlig FoU-politikk har tradisjonelt vært å korrigere for markedssvikt . Fokuset har vært de enkelte aktørene (bedrifter, forskningsinstitusjoner, universiteter), og deres motiver for og muligheter til å drive FoU. Nivået og kvaliteten på FoU og innovasjon i næringslivet avhenger imidlertid ikke bare av yteevnen til de enkelte aktørene, men også av samspillet mellom disse. Når dette samspillet ikke fungerer, snakker en ofte om systemsvikt . Svikt i innovasjonssystemet kan skyldes manglende samarbeid, lite mobil arbeidskraft, motstridende incentiver for bedrifter og forskningsinstitusjoner e.l. Slike forhold kan hindre flyten av kunnskap og teknologi, og bidra til at FoU-investeringene blir mindre effektive. Utvalget legger derfor vekt på å vurdere flere former for markedssvikt og se dem i sammenheng.

Her har vi valgt å sette hele innovasjonsprosessen i fokus for tiltakene, og ikke bare forsknings- og utviklingsfasen.

Dette kapitlet omhandler både tiltak knyttet til enkeltfaktorer og mulighetene for å forbedre hele FoU- og innovasjonssystemet. Vi vurderer tiltak rettet mot de fleste faktorer som anses å ha betydning for bedriftenes investeringer i FoU: Tilgang til kritiske innsatsfaktorer (arbeidskraft, kapital, kunnskap), individuelle incentiver, samspillet mellom aktører i nettverk og næringsklynger, generelle rammebetingelser, samt den enkelte bedrifts kapasitet til å fange opp markedsmessige og teknologiske muligheter.

En har valgt å klassifisere tiltak som direkte eller indirekte . Det vil normalt være slik at direkte tiltak er rettet mot utvalgte prosjekter eller bedrifter, mens indirekte tiltak er av mer generell karakter. Det relevante skillet mellom de to tiltakstypene er hvorvidt det foreligger en diskresjonær beslutning fra myndighetenes side om hvilke prosjekter som skal motta støtte eller ikke. Ved direkte tiltak plukker myndighetene aktivt ut støtteberettigede prosjekter. Ved indirekte tiltak skaper myndighetene incentiver til at de private aktørene skal foreta ønskede beslutninger, f.eks. ved at private investeringer som oppfyller visse objektive kriterier automatisk utløser offentlig støtte. Bedriftene velger imidlertid fullt ut selv hvordan de skal tilpasse seg et indirekte tiltak.

Innledningsvis i kapitlet diskuteres mulige kriterier for å vurdere de enkelte tiltakene. I avsnitt 8.2 diskuteres de «klassiske» tiltakstypene, som i hovedsak går ut på å redusere den enkelte bedrifts kostnader ved å drive FoU. I 8.3 omtales tiltak for å bedre eller etablere samarbeid mellom ulike aktører, mens 8.4 omhandler tiltak knyttet til tilbudet av kvalifisert arbeidskraft. Til slutt går vi over til å diskutere tiltak som er særlig relevante for nyetablering og små og mellomstore bedrifter.

8.1.1 Kriterier for valg av tiltak

I dette avsnittet diskuteres egenskaper ved gode tiltak. De ulike kriteriene som listes opp nedenfor, kan i enkelte tilfeller komme i konflikt med hverandre. Det er derfor viktig å gjøre seg opp en mening om hvilke kriterier en ønsker å legge mest vekt på i valg og utforming av tiltak.

Treffsikkerhet

Det primære målet med offentlige tiltak rettet mot FoU og innovasjon, er at en ønsker å korrigere for ulike former for markeds- eller systemsvikt , jf. kap. 3. Et viktig prinsipp for utforming av offentlig politikk, er at virkemidlene skal være mest mulig målrettet i forhold til kilden til problemet en ønsker å gjøre noe med. Hovedårsaken til at en ønsker å sikte tiltaket mest mulig direkte mot kilden, er at en ønsker å unngå utilsiktede bivirkninger av den offentlige politikken. Nedenfor følger enkelte eksempler på årsaker til at markedet ikke genererer det samfunnsøkonomisk optimale nivået på FoU-investeringene, og hva som ville være en målrettet FoU-politikk i de enkelte tilfellene. Senere i kapitlet drøftes konkrete tiltak.

En viktig kilde til markedssvikt er at private aktører kan legge et for snevert lønnsomhetsbegrep til grunn for sine FoU-investeringer pga. kunnskapslekkasjer som ikke prises i markedet. Når deler av avkastningen fra FoU-investeringene tilfaller andre aktører vil det oppstå et avvik mellom den samfunnsøkonomiske avkastningen og den privatøkonomiske avkastningen fra investeringene. I kapittel 3 går en nærmere inn på årsaker til slike avvik. Dersom den samfunnsøkonomiske avkastningen er større enn den privatøkonomiske, vil den enkelte aktør få for svake incitamenter til å investere i FoU sett fra en samfunnsøkonomisk synsvinkel. Myndighetene kan derfor ønske å påvirke incitamentene ved å øke den forventede avkastningen på FoU-investeringene. Økningen (subsidien) bør i prinsippet være på et nivå der samfunnsøkonomisk avkastning er lik privatøkonomisk avkastning.

Markedet kan videre generere for lite FoU-samarbeid i forhold til hva som er samfunnsøkonomisk ønskelig. Kunnskapsstrømmer mellom aktører i en samarbeidssituasjon kan være en kilde til økt verdiskapning. For den enkelte bedrift, kan imidlertid frykten for lekkasje virke hindrende for samarbeid. Det offentlige kan ha en rolle i forhold til å etablere og opprettholde samarbeid mellom aktører.

En annen kilde til markedssvikt i forhold til investeringer i FoU, er den informasjonsskjevheten som ofte vil være mellom kapitalmarkedene (aksje- og lånemarkedene) og bedriftene som søker finansiering til sine FoU-prosjekter, jf. omtale i kapittel 3. Dette kan føre til at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter ikke oppnår nødvendig ekstern finansiering og risikoavlastning, til lønnsomme vilkår, i markedet. En målrettet FoU-politikk i denne sammenheng kan innebære tiltak med sikte på å redusere informasjonsskjevheten mellom investorer og bedrifter (f.eks. ved at det offentlige tilbyr uavhengig ekspertbedømmelse av prosjekter), eller at det offentlige via skattesystemet eller statlige låneordninger eller –garantier, overtar noe av risikoen knyttet til privat FoU-virksomhet.

Informasjonsrobuste tiltak

Ovenfor har en vist til enkelte eksempler på markedssvikt i forhold til FoU-investeringer, og hva slags type offentlig inngripen dette taler for. I praksis kan imidlertid den eller de konkrete formene for markedssvikt som ligger til grunn for at markedet ikke realiserer det samfunnsøkonomisk optimale nivået på FoU-investeringene, være vanskelige å identifisere. Det relevante spørsmålet for valg og utforming av tiltak vil ofte være hvordan offentlig politikk bør utformes gitt at myndighetene mangler relevant informasjon.

Det første spørsmålet en må stille seg er om det en observerer i markedet faktisk skyldes en markedssvikt, deretter hva som er kilden til markedssvikten. Dersom en kan identifisere en svikt i markedet, er det neste spørsmålet om myndighetene ved hjelp av offentlig politikk er i stand til å forbedre markedsløsningen.

Myndighetenes mangel på informasjon tilsier virkemidler som er informasjonsrobuste. Et kriterium for virkemiddelbruken bør være at den virker positivt under et vidt sett av forutsetninger om hva kildene til markedssvikt er, eller om det faktisk foreligger en markedssvikt. Desto mindre sikker informasjon myndighetene har om kildene til markedssvikt og virkninger av tiltakene, desto viktigere er det å bruke tiltak som antas å virke positivt på FoU-investeringene nærmest uansett forutsetninger.

Informasjonsrobuste tiltak kan i denne sammenheng også forstås som tiltak som er robuste overfor lobbyvirksomhet. De enkelte bransjer vil ofte ha relativt god kjennskap til de prioriteringer som ligger til grunn for myndighetenes beslutninger, mens myndighetene kan ha mangelfull informasjon om bransjen. Bransjen kan utnytte denne informasjonsskjevheten til å skaffe seg fordeler i form av særordninger e.l.

Kostnader og administrasjon

Et naturlig utgangspunkt for å vurdere tiltak vil være å sammenligne de samfunnsøkonomiske kostnadene med den samfunnsøkonomiske gevinsten. På kostnadssiden inngår alle administrative kostnader knyttet til tiltaket, herunder kontrollkostnader, samt ev. effektivitetstap ved at det oppstår uønskede vridninger i bedriftenes tilpasning. I tillegg inngår kostnadene ved å finansiere et tiltak over offentlige budsjetter. Dette skyldes administrative kostnader ved å kreve inn skatter, men også at skatter fungerer vridende på ressursbruken i samfunnet og dermed medfører et effektivitetstap 1 . Skattekostnaden er uavhengig av om tiltaket er utformet som et skatteincentiv (som gir redusert skatteinngang fra en kilde, og dermed fordrer økt skattlegging av andre kilder), eller som en tilskuddsordning. At et tiltak skal ha lave administrasjonskostnader er ikke i seg selv et avgjørende kriterium, men må ses i sammenheng med den samfunnsøkonomiske gevinsten av tiltaket (se 8.1.2).

Inkludert i de samfunnsøkonomiske kostnadene, er også bedriftenes kostnader ved å administrere tiltaket. For å redusere de administrative kostnadene for bedriften, bør det stilles krav til enkelhet. Et slikt kriterium kan være særlig viktig dersom en legger vekt på at tiltaket også skal treffe små og mellomstore bedrifter. Administrative kostnader vil utgjøre en forholdsmessig større byrde for mindre enn for større bedrifter.

Sannsynligheten for å lykkes med et FoU-prosjekt er i høy grad avhengig av innsatsen til de involverte. Samtidig kan det være svært vanskelig for det offentlige å knytte spesifikke krav til innsats til en støtteordning. I tillegg kommer at det kan være vanskelig for det offentlige å lese innsatsen til de involverte ut av resultatet av prosjektet, da det typisk er stor usikkerhet knyttet til utfallet av et FoU-prosjekt. (Dette problemet omtales i økonomisk teori som et «atferdsrisikoproblem».) Et kriterium for utforming av tiltak kan derfor være at det styrker eller i hvert fall ikke demper motivene til innsats. Et slikt kriterium kan gi utslag både på nyttesiden (ved å øke sannsynligheten for et vellykket prosjekt) og kostnadssiden (ved å redusere myndighetenes kontrollkostnader). For å opprettholde motiver til innsats, er det f.eks. vanlig å kreve egenandeler ved prosjektspesifikk støtte.

Stabilitet og fleksibilitet

Stabilitet i virkemiddelbruken kan være viktig for at tiltaket skal ha en effekt. For det første må bedriftene ofte «lære» om en ordning før de utnytter den, slik at det kan være avstand i tid mellom innfasing av tiltaket og effekten av det. For det andre innebærer FoU-aktivitet ofte langsiktige forpliktelser og prosjektspesifikke kostnader, noe som bidrar til at FoU-investeringer kan være særlig følsomme overfor usikkerhet, herunder usikkerhet omkring offentlig finansiering.

Et problem knyttet til tiltak som skal gi bedriftene incitamenter til å foreta ønskede investeringer, er at myndighetene, så snart bedriftene har foretatt investeringene som i større eller mindre grad er irreversible, har motiver til å reversere eller redusere generøsiteten i tiltaket. Dersom bedriftene gjennomskuer myndighetenes motiver, kan incitamentvirkningen av politikken reduseres. Det kan derfor være ønskelig fra myndighetenes side å på en troverdig måte binde seg til å drive en gitt FoU-politikk. Dette må imidlertid avveies mot hensynet til fleksibilitet i forhold til virkemiddelbruken. Fleksibilitet vil være et særlig viktig kriterium så lenge effektene av tiltakene er usikre. Myndighetene kan ønske å reversere eller endre tiltakene dersom det viser seg at effekten ikke er som en hadde håpet.

I hvilken grad utløses privat finansiering?

Et vanlig kriterium for tiltak rettet mot FoU i næringslivet, er at offentlige tilskudd skal utløse økt privat finansiering av FoU. Dette formuleres ofte som et krav til addisjonalitet. En ønsker ikke offentlig finansiering av FoU som uansett ville blitt gjennomført. I verste fall kan det føre til at offentlige midler erstatter private midler, uten at de samlede FoU-investeringene øker. Dette er ikke et ønskelig utfall av FoU-politikken.

Kravet til addisjonalitet må imidlertid nyanseres. Addisjonalitet trenger verken være en nødvendig eller tilstrekkelig betingelse for et vellykket tiltak. En kan f.eks. tenke seg at reduserte eller uendrede FoU-investeringer som følge av støtte til samarbeidsprosjekter, kan skyldes at en har lykkes i å redusere ineffektiv overinvestering som følge av parallell FoU i bedriftene. En kan også tenke seg at økt etterspørsel etter forskere og annen kompetent arbeidskraft (som følge av f.eks. økt offentlig finansiering av FoU) kan bidra til å drive opp lønnsnivået på denne type arbeidskraft. En registrert økning i næringslivets FoU-utgifter kan derfor i enkelte tilfeller tilskrives økte lønnskostnader, uten at næringslivets reelle FoU-innsats (målt ved f.eks. antall FoU-årsverk) har økt. I en OECD- studie av virkninger av offentlig finansiering av FoU (OECD 1999), pekes det på at FoU i offentlig regi kan fortrenge privat FoU, hovedsakelig pga. økte FoU-kostnader som følge av økt etterspørsel etter arbeidskraft, uten en tilsvarende økning på tilbudssiden.

8.1.2 Metoder for å evaluere tiltak

Nytte- kostnadsanalyser

En ideell tilnærming til evaluering av tiltak, er å undersøke hvorvidt tiltaket har ført til at FoU-investeringene har kommet opp på et nivå der samfunnsøkonomisk avkastning på marginen er lik de samfunnsøkonomiske kostnadene. En måtte da veie nettoavkastningen på hver krone av offentlige midler brukt på FoU i næringslivet opp mot alternativkostnaden ved å bruke denne kronen til andre formål. For å kunne foreta en slik analyse, måtte en i prinsippet være i stand til å kvantifisere alle virkninger på både nytte- og kostnadssiden. Dette er generelt en svært vanskelig oppgave, og når det gjelder FoU-investeringer nærmest umulig fordi avkastningen på investeringene ofte er spredt på mange aktører. For å kunne fange opp hele den samfunnsøkonomiske gevinsten av offentlig støtte til FoU, måtte en også ha et svært langt tidsperspektiv. FoU-investeringer kan ofte være karakterisert med tap på kort sikt, men store gevinster på lang sikt.

En har derfor vært nødt til å basere evaluering av tiltak på andre, til dels mangelfulle, metoder. Evaluering av skatteincentiver foregår for eksempel som regel ved at økningen i næringslivets FoU-utgifter sammenlignes med tapet i skatteinntekter. Den viktigste begrensningen med denne metoden er at en måler verdien av FoU-innsatsen ved de ressursene som legges ned i prosjektene (antall årsverk, utstyr mv.). En slik nytte-kostnadsanalyse er i beste fall kun løst forbundet med størrelsen på spillovergapet.

Indikatorer

Som regel vil det være vanskelig å måle eller observere nytten av et FoU-prosjekt i bred forstand. En vanlig tilnærming er å finne en kvantifiserbar variabel som er nært knyttet til det en egentlig ønsker å måle (en indikator eller «proxy»), eller en observerbar variabel som korrelerer med den ikke-observerbare variabelen en ønsker å si noe om. Jaffe (1998) skiller mellom det isolerte resultatet av prosjektet (løsningen på et teknisk problem, en oppfinnelse e.l.), og de virkningene som oppstår som følge av at resultatet fra prosjektet virker i samspill med omgivelsene (produktivitetsvekst, kunnskapsstrømmer mv.). En vil ofte bruke en «proxy» for å måle det isolerte resultatet av et prosjekt, mens en bruker korrelerte variabler for å måle virkningene i omgivelsene.

Mye brukte indikatorer er f.eks. publiserte vitenskapelige artikler eller patenter. Patenter vil kunne brukes som både en «proxy» og en korrelert variabel. Antall patenter er en indikator på antall oppfinnelser med kommersielt potensiale. Samtidig vet man at antall patenter over tid og i gjennomsnitt korrelerer med raten på kommersielt vellykkede oppfinnelser, og således også kan brukes som en korrelert variabel.

En god indikator bør bl.a. være enkel å observere og etterprøve, det bør være en tett og stabil forbindelse mellom indikatoren og den variabelen en egentlig ønsker å måle, og indikatoren bør være sammenlignbar for ulike bedrifter, næringer, land mv. I følge disse kriteriene, er antall patenter en indikator med visse begrensninger. For det første vil betydningen av en patent kunne variere sterkt, noe som illustreres av at flertallet av patentene aldri kommersialiseres. Videre vil det i praksis kunne være ulik adgang til og behov for patentering innenfor ulike teknologiområder. Dette fører til at antall patenter kan være en lite sammenlignbar indikator på tvers av teknologiområder og næringer.

De underliggende målene for den offentlige FoU-politikken vil som regel være økt produktivitet og økt økonomisk vekst. Dersom en ønsker å beregne virkningen av FoU-politikken på disse faktorene, bør en i prinsippet kunne utnytte kjente sammenhenger mellom målbare variabler som omsetning, investering, nyetableringer mv. og økonomisk vekst og produktivitet. Det største problemet her, er at det er vanskelig å vurdere om og i hvilken grad det en observerer kan spores tilbake til den offentlige FoU-politikken.

Det er trolig nødvendig å basere evalueringen av FoU-politikken på bruk av flere indikatorer på ulike aggregeringsnivåer (enkeltprosjekter, FoU-programmer, bransjer, hele økonomien).

8.2 Tiltak som øker den privatøkonomiske avkastningen på FoU-investeringer

I dette avsnittet ser vi på tiltak som i hovedsak går ut på å øke den enkelte bedrifts lønnsomhet ved å drive FoU, og på den måten styrke incentivene for bedriftene til å foreta FoU-investeringer. Tiltak som øker den privatøkonomiske avkastningen ved FoU-investeringer, kan være effektivitetsfremmende i den grad de kompenserer for at bedriften ikke fanger opp hele verdien av sine FoU-investeringer, jf. kapittel 3. En slik kompensasjon kan utformes som en reduksjon i skatt eller som et tilskudd.

Indirekte tiltak i form av skatteincentiver er normalt mindre målrettede enn tilskudd, som typisk rettes mot særskilte vitenskapelige eller teknologiske områder, sektorer e.l. Her fokuserer vi på den tradisjonelle bruken av disse virkemidlene, dvs. generelle skatteincentiver og selektive tilskudd, men det er viktig å være klar over at skattelette og direkte tilskudd i prinsippet kan utformes slik at den økonomiske virkningen for bedriften er den samme. Det er mulig å lage generelle tilskuddsordninger som ligner på skatteincentiver, der oppfyllelse av gitte (objektive) kriterier utløser et tilskudd, f.eks. på størrelse med en gitt andel av FoU-utgiftene. Andre veien kan et skatteincentiv utformes slik at den enkelte bedrift må levere en begrunnet søknad om skattelette for utgiftene knyttet til det enkelte prosjekt. En kan tenke seg at søknaden behandles direkte av ligningsmyndighetene, eller at ligningsmyndighetene krever en godkjenning av prosjektet fra Forskningrådet e.l. Desto større innslag av skjønn, desto mindre egnet vil ligningsmyndighetene være til å vurdere om et gitt FoU-prosjekt skal gi rett til skattelette. Dersom et annet administrativt organ må involveres for å vurdere hvilke prosjekter som skal kvalifisere til skattelette, vil argumentene for å legge en slik subsidie inn i skattesystemet svekkes. Desto mer avgrenset eller selektiv støtte en ønsker å gi, desto mer hensiktsmessig er det normalt å tildele støtten i form av tilskudd.

8.2.1 Skatteincentiver

Skatteincentiver forstås her som ulike skattemessige ordninger som bidrar til å redusere bedriftenes kostnader ved å investere i FoU, og således reduserer avkastningskravet til FoU-investeringene. Skatteincentivet kan bl.a. ta form av overutgiftsføring (bedriften får fradrag for mer enn 100   pst. av sine FoU-utgifter), fradrag i skatt (bedriften får trekke en andel av FoU-utgiftene direkte fra i skatten), avsetning til forskningsfond (som gir opphav til skattelette eller skattekreditt) og akselererte avskrivninger for kapital til bruk i FoU-øyemed mv. Skattefordelen kan gjelde de totale FoU-utgiftene (volumbaserte skatteincentiver), eller FoU-utgifter som overstiger et gitt nivå, såkalte vekstbaserte eller inkrementelle skatteincentiver. For en mer fullstendig drøfting av alternative måter å utforme skatteincentiver på, vises det til kapittel 6.

Privat utvelgelse av prosjekter

Skatteincentiver er indirekte virkemidler, i den forstand at beslutningen om hvilke FoU-prosjekter som skal gjennomføres, overlates til privat sektor. Myndighetene har således minimale muligheter til å påvirke typen FoU som blir utført. En mulig fordel ved at markedsmekanismene opprettholdes, er at dette kan gi et mer fleksibelt system og en mer effektiv utsiling av rene fiaskoprosjekter: Bedriftene vil ofte ha et bedre informasjonsgrunnlag enn myndighetene til å vurdere – og revurdere – lønnsomheten ved et prosjekt.

Privat utvelgelse av prosjekter trenger ikke bare være en fordel. Fra et samfunnsøkonomisk ståsted, er det prosjektene med det største gapet mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk avkastning som bør tildeles offentlig støtte. Private bedrifter vil imidlertid først bruke midlene til å finansiere FoU-prosjektene som gir høyest privat avkastning. I prinsippet burde en derfor kunne komme bedre ut samfunnsøkonomisk sett dersom myndighetene valgte ut prosjektene med det høyeste spillovergapet, og tildelte støtte direkte til disse prosjektene. Denne innvendingen får økt gyldighet dersom spillovereffektene antas å være sterkt varierende mellom prosjekter, bedrifter og næringer. Et generelt skatteincentiv innebærer en gitt subsidierate basert på gjennomsnittsbetraktninger. Spillovereffektene fra noen prosjekter vil nødvendigvis falle over et antatt gjennomsnitt, mens andre vil falle under. Et generelt skatteincentiv kan derfor føre til overinvestering i FoU i enkelte bedrifter/bransjer, mens det fortsatt er underinvestering i andre.

Utløser skatteincentiver økt privat finansiering?

Skatteincentiver kan som nevnt gjelde de totale FoU-investeringene eller kun en økning i forhold til et gitt nivå. Volumbaserte skatteincentiver vil trolig i mindre grad enn vekstbaserte skatteincentiver oppfylle et mål om addisjonalitet. Ved innføring av et volumbasert skatteincentiv vil myndighetene risikere å subsidiere mye forskning som bedriftene ville utført også i fravær av skatteincentivet. Dersom bedriftene ikke endrer tilpasning som følge av innføringen av et skatteincentiv, vil private midler erstattes av offentlige midler uten at næringslivets FoU-investeringer øker. I hvilken grad en får en slik fortrengningseffekt, avhenger av hvor priselastiske bedriftenes FoU-investeringer er, jf. nedenfor.

Ved å knytte skatteletten til økningen i FoU-utgiftene i forhold til et gitt referansenivå, unngår en i større grad å finansiere FoU som ville blitt gjennomført uansett. Det store problemet knyttet til vekstbaserte skatteincentiver er imidlertid å fastsette et relevant referansenivå som ikke åpner for skattemessige tilpasninger, jf. kapittel 6. Det er vanlig å beregne veksten ut fra et gjennomsnitt av de 2–5 foregående års FoU-investeringer. Empiriske undersøkelser viser imidlertid at incentiveffekten reduseres ved bruk av slike glidende gjennomsnitt som referansenivå. En økning i FoU-utgiftene i dag vil redusere verdien av bedriftens fremtidige skatteincentiver. Dette innebærer at bedrifter som vurderer å øke sine FoU-utgifter, vil velge å begrense økningen for å unngå at det framtidige referansenivået øker.

Skatteincentiver påvirker prisen på bedriftenes FoU-investeringer. Hvilken effekt skatteincentivet har, er derfor avhengig av hvor følsomme eller elastiske bedriftenes FoU-investeringer er i forhold til endringer i prisen. Ved å estimere priselastisiteten til FoU-investeringene, kan en beregne effekten av en gitt reduksjon i skatten. Hvis for eksempel priselastisiteten estimeres til –0,5, og den effektive marginale skattekreditten er 0,05 (dvs. 5   pst. reduksjon i kostnadene), er den estimerte økningen i FoU-investeringene som følge av skattekreditten 2,5   pst.

Antagelser om at priselastisiteten til FoU-investeringene er lav, har ført til at mange økonomer har vært skeptiske til skattemessige virkemidler rettet mot FoU. Lite elastiske FoU-investeringer kan for eksempel skyldes manglende teknologiske eller markedsmessige muligheter, eller manglende tilgang på kritiske ressurser (arbeidskraft, kunnskap, realkapital, finansiering mv.).

Den overveiende delen av analyser av virkningen av skatteincentiver er basert på data fra USA. De tidligere studiene viser som regel en lavere elastisitet enn senere studier. Hvorvidt dette skyldes ulik kvalitet på datamaterialet, eller om responsen på kreditten varierte over tid, er usikkert. Senere studier basert på amerikanske data på bedriftsnivå, lander omtrent på samme konklusjon: at priselastisiteten på samlede FoU-investeringer i løpet av 1980-tallet er om lag 1. Det vil si at én krone i tapte skatteinntekter på marginen gir om lag én krones økning i registrerte FoU-investeringer. At de estimerte priselastisitetene var noe lavere de første årene etter at skattekreditten ble innført, kan skyldes at det tok noe tid for bedriftene å tilpasse seg (lære om) skatteincentivet, eller at bedriftenes tillit til at skatteincentivet var kommet for å bli økte over tid.

Resultatene fra USA er i overensstemmelse med undersøkelser fra andre OECD-land. Bloom, Griffith og Van Reenen (1999) finner en langsiktig elastisitet på om lag 1, men en betydelig lavere kortsiktig elastisitet (0,16). Empirien indikerer altså at bedriftenes respons på et skatteincentiv rettet mot FoU er relativt svak til å begynne med, men øker over tid.

Effekten av et skatteincentiv kan imidlertid overvurderes, fordi det kan være en viss registreringseffekt. Før innføringen av skatteincentivet, kan bedriftene ha vært relativt likegyldige med hvorvidt FoU-utgiftene ble ført som FoU eller som ordinære investeringer eller driftsutgifter i regnskapet. Noe av økningen som framkommer i registerdata, kan derfor skyldes at bedriftene blir mer påpasselige med å sette riktig ’etikett’ på FoU-investeringene.

Virkningen i forhold til ulike mål og målgrupper

Prisvirkningen av et skatteincentiv knyttet til bedriftenes overskudd kan variere kraftig mellom bedrifter. Det innebærer at effekten på bedriftenes incentiver kan være svært ulik for ulike bedrifter. Dette skyldes blant annet at effekten av skatteincentivet normalt vil være avhengig av bedriftens skatteposisjon. Dersom det ikke er full kontant utbetaling av ubrukte skatteincentiver, vil enkelte bedrifter, særlig nyetablerte eller bedrifter i en nedgangsperiode, være ute av stand til å utnytte skatteincentivet fullt ut fordi de ikke har tilstrekkelig skattemessig overskudd. Muligheten til å fremføre ubrukte skatteincentiver, vil til en viss grad kompensere for dette. For at bedriftene skal kompenseres fullt ut, må en imidlertid tilby fremføring med renter. Dette vil gi nøytralitet mellom bedrifter som er i skatteposisjon og bedrifter som ikke er det, men det vil ikke nødvendigvis avhjelpe likviditetsproblemet mange bedrifter sliter med i oppstartsfasen. (Dette vil bl.a. være avhengig av om kapitalmarkedene betrakter ubrukte skattekreditter som en eiendel, slik at oppsamlede skattekreditter kan fungere som sikkerhet ved låneopptak, ev. om skattekredittene er omsettelige.) For at et skatteincentiv skal kunne bedre likviditeten til disse bedriftene, kan en åpne for at verdien av skatteincentivet utbetales kontant det samme året det opparbeides. Når det gjelder vekstbaserte skatteincentiver, vil verdien alltid variere mellom bedrifter, fordi skatteletten gjøres avhengig av bedriftens tidligere FoU-investeringer.

Incentivvirkningen av skatteincentiver knyttet til bedriftenes overskudd er sterkest for etablerte bedrifter i skatteposisjon, og bidrar trolig først og fremst til å øke omfanget av FoU-investeringene i bedrifter som driver FoU i dag. Dersom målet med offentlige tiltak er å gi et generelt løft i eksisterende FoU-investeringer, kan derfor skatteincentiver utgjøre en effektiv strategi, fordi en når frem til alle (eksisterende) bedrifter. Skatteincentiver kan også utgjøre en strategi for å tiltrekke seg FoU-virksomheten til multinasjonale selskaper. Når disse selskapene bestemmer hvor de skal lokalisere sine virksomheter, vil de skattemessige betingelsene være én av flere viktige faktorer. Blant annet Canada har drevet en bevisst skattepolitikk for å tiltrekke seg FoU-avdelingene til multinasjonale FoU-intensive selskaper. Undersøkelser indikerer at bedriftenes lokalisering av FoU-virksomheten påvirkes av brukerkostnaden ved FoU-investeringene (Bloom, Griffith og Van Reenen, 1999). Beskatningen av FoU-investeringer er én av flere faktorer som inngår i brukerkostnaden, og en kan derfor ønske å innføre skatteincentiver for å tiltrekke seg utenlandske FoU-bedrifter. En strategisk FoU-politikk som følge av skattekonkurranse kan imidlertid være svært kostbar.

Skatteincentiver rettet mot bedriftenes overskudd er trolig ikke det mest egnede virkemiddelet for å oppmuntre til økt FoU-aktivitet på særskilte områder som antas å være gjenstand for underinvestering, eller for å vri næringsstrukturen i retning av mer kunnskaps- og teknologiintensive næringer. Det er for det første lite trolig at en relativt beskjeden reduksjon i FoU-kostnadene vil gi tilstrekkelige incentiver til å sette i gang ny FoU-virksomhet i eksisterende bedrifter. For det andre er det tvilsomt om skatteincentiver vil kunne bidra til økt nyetablering av FoU-intensive bedrifter, fordi det i en oppstartsfase er større mangel på kapital og andre nødvendige ressurser enn på sterke incentiver. For det tredje er det lite som tilsier at en vil treffe prosjekter der avviket mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk avkastning er størst, fordi bedriftene alltid vil velge prosjektene med høyest forventet privatøkonomisk avkastning.

Stabilitet

Empirien indikerer at en hyppig omforming av skatteincentivene (nivå og regler) kan redusere effekten på bedriftenes FoU-investeringer. Tidligere ustabilitet kan oppfattes som et signal om sannsynlige fremtidige endringer. Dette er i overensstemmelse med studier av den amerikanske skattekreditten (se kap. 6), som viser at virkningen ble sterkere da ordningen ble gjort permanent.

Det er grunn til å tro at bedriftene vil kunne oppfatte skatteincentiver som tiltak av mer permanent karakter enn ulike former for tilskudd, som i større eller mindre grad er avhengig av løpende bevilgninger. Empirisk er det imidlertid neppe belegg for å si at særordninger i skattesystemet er mer stabile enn tilskuddsordninger. Særordninger som bryter med prinsippene for skattesystemet for øvrig, vil kunne være gjenstand for et konstant press, jf. f.eks. rederibeskatningen i Norge.

Sammenlignet med støtte som gis over offentlige budsjetter, kan støtte via skattesystemet begrense politikernes muligheter til å prioritere og omprioritere mellom ulike formål. Dette gir mindre fleksibilitet i forhold til skiftende prioriteringer og behov.

Kostnader og administrasjon

Generelle skatteincentiver gir normalt lavere administrasjonskostnader enn direkte, målrettede tiltak. Ved at utvelgelsen av prosjekter overlates til markedet, minimeres myndighetenes informasjonsbehov – en av de viktigste fordelene ved indirekte tiltak.

Ordningen kan imidlertid åpne for tilpasninger fra bedriftenes side. En skattemessig særbehandling av FoU-utgifter vil gi bedriftene motiver til å manipulere regnskapet slik at mest mulig av ordinære investeringer eller driftsutgifter fremstår som FoU-utgifter. Dette problemet forsterkes fordi det ofte vil være uklart hvilke investeringer som skal defineres som FoU-investeringer, bl.a. fordi det ikke vil være typen driftsmidler, men hvordan de brukes, som vil være avgjørende. Det kan være vanskelig å trekke en klar grense mellom FoU-aktiviteter i en bedrift og «vanlig» produksjon. Ligningsmyndighetene har begrensede muligheter til å kontrollere hvorvidt FoU-utgiftene som fremkommer av regnskapet, er reelle FoU-kostnader eller ikke. Et skatteincentiv knyttet til godkjente FoU-prosjekter i bedriftene krever derfor en klar definisjon av hva slags FoU som skal kvalifisere til støtte. Desto mer flytende definisjoner av kvalifisert FoU, desto større er bedriftenes muligheter til å utnytte ordningen utover det som er hensikten.

8.2.2 Nærmere om FoU-fond

FoU-fond skiller seg fra skatteincentivordningene omtalt ovenfor ved at det har en todelt målsetning: For det første vil det kunne øke det generelle nivået på FoU-investeringene ved at det oppstår en skattefordel som reduserer avkastningskravet til FoU-investeringene. For det andre vil en slik ordning kunne bidra til å jevne ut bedriftenes FoU-utgifter over konjunktursykelen. Med andre ord vil ordningen kunne sikre at bedriftene handler mer langsiktig, i den grad det finnes hindringer for dette. Ordningen fungerer slik at bedriften innrømmes fradrag i skattepliktig inntekt for avsetninger (inntil en viss andel av overskuddet) til et FoU-fond. Myndighetene vil måtte sette krav til prosjektinnhold for at bedriften skal kunne bruke fondsmidlene. Dersom midlene ikke brukes til godkjente FoU-prosjekter, må skattefordelen trekkes inn. Skattefordelen oppstår ved at bedriftene får en skattefri kreditt på midlene som settes av til fondet. En mer generøs ordning ville være å frita også avkastningen på fondsmidlene fra beskatning.

Begrunnelsen for et FoU-fond må være at bedriftenes FoU-investeringer er følsomme overfor midlertidige svingninger i bedriftenes inntjening. I den grad dette fører til at samfunnsøkonomisk lønnsomme FoU-prosjekter blir avbrutt, kan dette være uheldig sett fra samfunnets side.

Det er imidlertid svakt empirisk belegg for at FoU-investeringer er mer følsomme enn andre investeringer overfor svingninger i bedriftenes inntekter. Høye transaksjonskostnader knyttet til FoU-investeringer, som hovedsakelig består av lønnsutgifter til høyt kvalifisert og spesialisert arbeidskraft, kan føre til at FoU-investeringer er relativt mindre konjunkturfølsomme enn investeringer i fysisk kapital (se f.eks. Himmelberg og Petersen, 1994). En bedrift vil normalt ikke ønske å si opp deler av forskningsstaben når behovet er lite, for deretter å ansette dem igjen når behovet øker. Midlertidige ansettelser av forskningspersonale vil kunne være kostbart for bedriften av flere grunner. For det første kan det være vanskelig for bedriften å få tak i tilsvarende kompetent arbeidskraft når behovet øker igjen. For det andre krever FoU-aktivitet som regel en viss bedriftsspesifikk kunnskap, og opplæring av nyansatte kan medføre betydelige kostnader. For det tredje kan oppsagte spesialister lekke verdifull informasjon til konkurrerende bedrifter som ansetter dem.

Erfaringer fra bl.a. Norge og Sverige viser at bedriftene i varierende grad utnytter mulighetene til å redusere skattegrunnlagene ved fondsavsetninger. Dette skyldes to forhold. For det første vil en avsetningsordning (på kort sikt) ikke ha noen betydning for nyetablerte virksomheter som ikke har begynt å generere overskudd. For det andre er det uklart i hvilken utstrekning ordningen vil bli benyttet. Det er en sammenheng mellom utnyttelsesgrad og inntjening: Bedrifter med stor lønnsomhet utnytter ordningene i større grad enn bedrifter med lav lønnsomhet, som løpende kan ha store marginer med uutnyttede avsetningsmuligheter.

Generelt vil avsetningsordninger av denne typen økonomisk sett måtte begrunnes med en antagelse om at bedrifter med god historisk lønnsomhet – og dermed lavere skattebelastning og lavere avkastningskrav – er de samme bedriftene som for fremtiden vil generere de samfunnsøkonomisk mest lønnsomme investeringsprosjektene.

Sverige har tidligere hatt et såkalt «förnyelsekonto». Utformingen av ordningen gjorde at det var de mest lønnsomme bedriftene som foretok de største avsetningene. Dette var bedrifter som med stor sannsynlighet ville ha investert i FoU uavhengig av avsetningsmulighetene. Ordningen bidro derfor til å støtte FoU-investeringer som ville ha blitt gjennomført uansett, noe som ikke var hensikten med ordningen. Samtidig er det usikkert om ordningen hadde noen effekt for bedrifter som fikk likviditetsproblemer i en lavkonjunktur. Ordningen ble derfor avskaffet i 1987.

En kan videre sette spørsmålstegn ved om det i praksis er mulig å innføre en ordning med øremerking av fond. Bedriftene vil i prinsippet kunne ta opp lån med sikkerhet i fondet. Selv om myndighetene innfører formelle begrensninger i forhold til pantsetting av fondet, vil det kunne fungere som sikkerhet i forhold til særlig konkursrisikoen.

Den norske skattereformen i 1992 var basert på et prinsipp om brede skattegrunnlag og lave satser. De fleste andre lands skattereformer de senere år har gått i samme retning. I forbindelse med skattereformen i 1992 ble ulike avsetningsordninger fjernet og avskrivningssatser redusert. Dersom en åpner for å gjeninnføre ordninger med skattefrie avsetningsordninger, vil det kunne utløse krav om tilsvarende ordninger for andre formål. Dette er for øvrig et generelt argument mot særordninger i skattesystemet.

Tidligere erfaringer med skattefrie avsetningsordninger, har vist at det er en risiko for uthuling av ordningene over tid. Dersom bruk av midlene til andre formål enn FoU utløser hva som for bedriften fortoner seg som en urimelig skattebelastning (fordi den akkumulerte skattefordelen må tilbakebetales), kan det oppstå sterkt press for å få et endelig skattefritak selv om midlene brukes til andre formål enn hva som var intensjonen.

8.2.3 Direkte tilskudd

Ved direkte tilskuddsordninger, har myndighetene større muligheter til å være selektive med hensyn på type prosjekt, bransje eller bedrift som skal motta offentlig støtte. I den grad den privatøkonomiske rangeringen av lønnsomme prosjekter avviker fra en samfunnsøkonomisk rangering, kan det derfor være mer effektivt å innrette subsidien som direkte tilskudd enn skatteincentiver. Myndighetene i de fleste land prioriterer å gi offentlig støtte til visse typer forskning karakterisert ved lav privatøkonomisk avkastning, men høy samfunnsøkonomisk verdi (f.eks. grunnforskning som har utpreget karakter av fellesgode), eller til visse typer bedrifter (f.eks. SMB-sektoren) som antas å være særlig utsatt for svikt på kapitalmarkedene. Det offentlige kan også legge mer langsiktige hensyn til grunn for sine prioriteringer. En empirisk studie fra OECD (1999) indikerer at direkte tilskudd har sterkere langsiktig virkning enn skatteincentiver. Dette kan gjenspeile et mer langsiktig perspektiv fra det offentliges side ved utvelgelse av prosjekter.

Et viktig mål med direkte tilskudd, er normalt at det skal utløse en økning i de private FoU-investeringene. Offentlig (del)finansierte prosjekter kan bidra til å skape nye muligheter som får bedriftene til å sette i gang nye egenfinansierte prosjekter. Det er også muligheter for at offentlige tilskudd kan lette bedriftenes tilgang til ekstern kapital. Finansieringen vil først og fremst kunne bli enklere fordi det offentlige bærer mer av risikoen, men en kan også tenke seg en viss signaleffekt: Hvis kapitalmarkedene har tillit til at det offentlige lykkes i å velge ut de beste prosjektene, kan offentlig støtte tjene som et signal om at bedriften har et godt prosjekt.

Det er en viss risiko for at offentlig tilskudd til spesifikke prosjekter kan skape innelåsningseffekter, ved at bedriftene fortsetter å satse på ikke-optimale områder der de mottar offentlig støtte, fremfor å satse på nye områder med høyere samfunnsøkonomisk avkastning.

Kravet til informasjon fra det offentliges side

Direkte offentlig støtte skaper vridninger i allokeringen av kapital mellom ulike forskningsområder, i tillegg til at konkurranseforholdene forskyves. Dette er i utgangspunktet tilsiktede virkninger av virkemiddelbruken, ut i fra et ønske om å korrigere for en form for markedssvikt. I prinsippet ønsker en ved virkemiddelbruken å vri ressurser over til prosjekter med stort avvik mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Et avgjørende spørsmål for innretningen av virkemidlene vil være om det offentlige har tilstrekkelig informasjon til å kunne allokere midler på en bedre måte enn markedet gjør.

For så vidt gjelder finansiering av kunnskapsalmenningen, for eksempel grunnforskning, er markedet som oftest utkoblet, og beslutningene blir i de fleste land fattet på annet grunnlag. Når det gjelder forskning i næringslivet, må en i denne sammenheng skille mellom ulike typer beslutninger. På et mer overordnet nivå kan forvaltningen foreta beslutninger om å prioritere visse brede forskningsområder. Dette reiser spørsmålet om myndighetene er i stand til å plukke ut de bransjer eller næringer, ev. teknologiområder, som har størst potensiale for vekst i fremtiden. Begrunnelsen for å velge ut særskilte satsingsområder på denne måten, kan ligge i manglende koordinering blant markedsaktørene. Disse spørsmålene går en noe nærmere inn på under pkt. 8.3.2. Hvorvidt det offentlige skal velge ut enkelte satsingsområder, ble bl.a. drøftet i næringsmeldingen, St. meld.nr. 41 (1997–98), som konkluderte med at denne type prioriteringer er en nødvendig del av FoU-politikken for et lite land som Norge. I denne meldingen slås det likevel fast at næringsnøytralitet bør være et overordnet prinsipp for næringspolitikken.

Hva angår beslutninger på bedriftsnivå, kan det være grunn til å skille mellom ulike bedrifter og situasjoner. For SMB-bedrifter uten forskningserfaring, kan virkemiddelapparatet, gjennom sin brede erfaring og nettverk, ha bedre teknologisk, prosjektmessig og markedsmessig kompetanse enn bedriften selv. For mer erfarne bedrifter kan en forvente at kompetansen i første rekke ligger hos bedriften. I den grad bedriftene har bedre kompetanse enn det offentlige til å vurdere den privatøkonomiske lønnsomheten ved et prosjekt, kan et mulig problem være at bedriftene presenterer prosjektene som privatøkonomisk marginale for å få offentlig støtte, selv om de egentlig ikke er det. Bedriftene kan ha et motiv til å henvende seg til virkemiddelapparatet for støtte til privatøkonomisk lønnsomme prosjekter før de vender seg til kapitalmarkedene.

Hvor godt virkemiddelapparatet fungerer, vil bl.a. bero på kvaliteten på det generelle kunnskapsgrunnlaget, analysene av trender, de ansattes erfaring og innsikt, beslutningskriteriene, samt organisasjonenes evne til å analysere erfaringene og forbedre seg på bakgrunn av dette.

8.2.4 Tilskudd eller skattelette knyttet opp mot arbeidskraften

I 8.2.1– 8.2.3 omtales tilskudd eller skattelette knyttet til enkeltprosjekter i en bedrift, uten at det skilles mellom ulike innsatsfaktorer i prosjektene. Dette avsnittet omhandler mulighetene for å knytte støtten spesifikt til arbeidskraften. Vi diskuterer to ulike måter det offentlige kan dekke noe av bedriftens arbeidskraftkostnader på. En mulighet er å redusere arbeidsgiveravgiften for hver enkelt ansatt som arbeider med kvalifiserte FoU-prosjekter, i tråd med den nederlandske modellen (se kapittel 6). En annen mulighet er å gi tilskudd eller skattelette (evt. i form av reduksjon i arbeidsgiveravgiften) for hver ansatt som oppfyller visse kriterier knyttet til kompetansenivå. Kriteriene for å motta støtte er altså basert på egenskaper ved prosjektene ved det ene tiltaket, mens det er basert på egenskaper ved de ansatte ved det andre tiltaket. Dette kan gi ganske ulike virkninger.

Den nederlandske modellen

Reduksjon i arbeidsgiveravgiften for hver ansatt som arbeider med et kvalifisert FoU-prosjekt, skiller seg ikke i vesentlig grad fra tiltakene diskutert i avsnittene 8.2.1 og 8.2.2. Begrunnelsene for å utforme subsidien på denne måten er trolig først og fremst av pragmatisk art. Arbeidskraft er den dominerende innsatsfaktoren ved FoU-prosjekter, og støtte rettet mot arbeidskraften vil derfor fortsatt omfatte store deler av prosjektkostnadene. Problemer knyttet til regnskapsmanipulering og kontroll vil trolig begrenses. En rekke driftskostnader går på tvers av aktiviteter i bedriften, f.eks. administrasjon, strøm, regnskap mv., og tilordnes de ulike aktivitetene ved hjelp av skjønnsmessige fordelingsnøkler (f.eks. produksjonsvolum eller arbeidstimer). Det kan være vanskelig å kontrollere om bedriften har overdrevet én avdelings andel av slike kostnader. Dette er en mindre relevant problemstilling når støtten kun gjelder lønnskostnader. Bedriftene som kommer inn under ordningen, vil imidlertid ha motiver til å tilordne så stor del av arbeidskraften som mulig til FoU-aktiviteten. Hvorvidt den enkelte ansatte virkelig jobber full tid (eller mer enn et gitt antall arbeidstimer) på det aktuelle prosjektet, kan være vanskelig for myndighetene å kontrollere.

En annen konsekvens av å innrette støtten på denne måten, er at støtten løsrives fra bedriftens skatteposisjon. Ved å knytte skatteincentivet til skatte- (eller avgifts-) arter som bedriften må betale uansett, favoriseres ikke lenger bedrifter i skatteposisjon i forhold til bedrifter som går med skattemessig underskudd.

Skattelette/tilskudd knyttet til egenskaper ved arbeidskraften

En annen mulighet er å redusere arbeidskraftkostnadene (ved å gi tilskudd eller skattelette) for hver enkelt ansatt som oppfyller visse kompetansekriterier, f.eks. i form av en gitt universitetsgrad eller dokumentert forskererfaring. Støtte basert på egenskaper ved de ansatte har den administrative fordelen at det ikke kreves noen avgrensning med hensyn til type aktivitet eller prosjekter som skal motta støtte.

Det er grunn til å tro at slike tiltak treffer små bedrifter, bl.a. fordi det er enkelt å forstå (særlig når støtten gis i form av et tilskudd for hver ansatt som oppfyller f.eks. krav om en universitetsgrad), og enkelt å administrere for bedriften. Desto mer kompliserte søknadsprosesser som må til for å motta støtte, desto mindre sannsynlig er det at tiltaket treffer små bedrifter som driver FoU i liten skala. Tiltakene kan bidra til at mottakerkompetansen i bedriftene øker. Dersom en lykkes i å få bedrifter med lav FoU-intensitet til å ansette høykvalifiserte medarbeidere, vil disse bedriftene i større grad kunne nyttiggjøre seg eksternt generert kunnskap, ikke minst resultater fra internasjonal forskning. En kan imidlertid stille spørsmålstegn ved om personer med forskerkompetanse har høyest avkastning i SMB-bedrifter.

En mulig innvending til denne type tiltak er at det er relativt stor sannsynlighet for lønnsoverveltning. I hvilken grad støtten veltes over i forskerlønningene, er avhengig av hvor elastisk tilbudet av denne type arbeidskraft er. Dersom subsidien i sin helhet veltes over i forskerlønningene, dvs. hvis tilbudet av forskere er fullstendig uelastisk som følge av begrenset forskertilgang, vil ikke tiltaket ha noen effekt på bedriftenes kostnader, og følgelig liten effekt på samlet forskningsinnsats på kort sikt. På lang sikt kan imidlertid tilbudet av forskere øke som følge av økt lønnsnivå. En kan også tenke seg at muligheten til å tilby høyere lønn gjør det mulig for bedriften å ansette (utenlandsk) arbeidskraft den ellers ikke ville hatt råd til å ansette.

Substitusjon av innsatsfaktorer

Felles for begge tiltakstypene som nevnes ovenfor, er at innsatsfaktorene i FoU-investeringene behandles forskjellig. Faktorbruken på FoU-prosjekter kan derfor vris fra kapital til arbeidskraft, fordi arbeidskraften blir relativt billigere for bedriftene. Hvorvidt det oppstår en slik vridning, er bl.a. avhengig av substitusjonselastisiteten mellom innsatsfaktorene.

Det er grunn til å tro at substitusjonselastisiteten mellom arbeidskraft og kapital er relativt lav når det gjelder investeringer i FoU. Det er vanskelig å tenke seg at kunnskapskapitalen kan erstattes av maskiner og utstyr, og vice versa. Dersom bruken av en innsatsfaktor i utgangspunktet er for lav fordi innsatsfaktoren er hardt beskattet, kan også en vridning av bruken av innsatsfaktorer være ønskelig. Dette kan f.eks. være tilfelle for relativt høyt lønnet arbeidskraft som står overfor høye effektive skattesatser. På den annen side vil det i dette tilfellet være et mer målrettet tiltak å dempe progresjonen i skattesystemet, jf. omtale i punkt 8.4.2.

8.3 Samarbeidstiltak

Samarbeid mellom bedrifter og mellom næringslivet og offentlige kunnskapsinstitusjoner vil kunne gi samfunnsøkonomiske og privatøkonomiske gevinster bl.a. som følge av økt kunnskapsflyt og stordriftsfordeler i produksjon av kunnskap. Manglende individuelle incentiver eller mangel på koordinering kan imidlertid føre til at dette gevinstpotensialet ikke utløses, jf. kapittel 3. Det offentliges rolle vil i en slik situasjon først og fremst være å koordinere aktørene for på den måten å stimulere til økt eller mer effektiv FoU-innsats. I punkt 8.3.1 går vi inn på tiltak som kan bidra til å styrke incentivene til samarbeid og kunnskapsflyt mellom aktører.

Dersom det er særskilte gevinster ved samlokalisering , kan det være grobunn for klyngedannelse. For FoU-intensiv virksomhet er det grunn til å tro at lokaliseringsgevinster kan oppstå ved at kunnskapsoverføringene virker sterkere lokalt enn globalt. I punkt 8.3.2 drøftes mulighetene for å drive en aktiv politikk for å tiltrekke seg FoU-intensive klynger.

Den norske næringsstrukturen er dominert av næringer som i utgangspunktet betraktes som lite forskningsintensive, i den forstand at en relativt liten andel av verdiskapningen innenfor næringen går direkte til FoU-investeringer. Dette vil ofte være næringer preget av mange små bedrifter som ikke driver egen FoU, men som like fullt kan være svært kunnskapsintensive, ved at de indirekte baserer seg på avansert kunnskap og høyteknologi (via produksjonskapitalen, leverandører mv.). I denne type næringer vil det derfor kunne være lønnsomt for bransjen som helhet å øke satsingen på (oppstrøms-) FoU, selv om enkeltbedriftene har mangelfulle incentiver. I 8.3.3 diskuteres tiltak med særlig relevans for denne problemstillingen.

8.3.1 Tiltak for å stimulere til økt samarbeid

I dette avsnittet drøftes ulike former for subsidiering av FoU-samarbeid. I 8.3.1.1 drøftes økonomiske incentiver til samarbeid på prosjektbasis, mens fokuset i 8.3.1.2 er rettet mot samarbeid på individplan, i form av utvekslingsordninger, nettverksbygging mv.

Subsidiering av samarbeidsprosjekter

Dersom myndighetene ønsker å styrke de økonomiske incentivene til samarbeid, står de overfor mange av de samme avveiningene som omtales i avsnitt 8.2, der tiltak rettet mot den enkelte bedrift drøftes. For det første må myndighetene ta stilling til om et slikt incentiv skal gjelde samtlige aktører som oppfyller gitte kriterier (indirekte tiltak), eller om myndighetene aktivt skal velge ut samarbeidsprosjekter med antatt høy samfunnsøkonomisk verdi for offentlig støtte (direkte tiltak).

Subsidiering av samarbeidsprosjekter skjer i dag ved direkte støtte, i form av offentlig delfinansiering av utvalgte enkeltprosjekter. Et eksempel fra oljebransjen er det såkalte DEMO 2000 programmet. Programmet er lagt opp som et samarbeidsprogram med en egen styringsgruppe med representanter fra oljeselskaper, leverandørindustri, forskningsmiljøer og Oljedirektoratet. Departementet har i samråd med Norges forskningsråd utpekt styringsgruppen og utformet retningslinjer for programmet. Det statlige bidraget kanaliseres som øremerkede midler gjennom Norges forskningsråd. Industrien selv står for en stor del av finansieringen av programmet.

En mer generell – og generøs – incentivordning rettet mot samarbeidsprosjekter, kunne utformes slik at ethvert prosjekt med flere samarbeidspartnere og dokumentert forskningsinnhold utløste offentlig støtte. En variant av en slik automatisk virkende ordning rettet spesielt mot universiteter og høyskoler, kunne være å gi disse tilleggsmidler til fri grunnforskning når de velges som FoU-partnere av bedriftene.

En mulig ulempe med generelle, indirekte ordninger rettet mot samarbeidsprosjekter, er at de i utgangspunktet har en mer permanent karakter enn direkte støtte til enkeltprosjekter. Dersom aktørene oppnår en gevinst ved samarbeid, er det grunn til å tro at de uansett vil fortsette samarbeidet når det først er etablert. I den grad myndighetene kun skal ha en koordinerende rolle, bør tiltakene i utgangspunktet altså være midlertidige. Automatisk virkende ordninger vil normalt også innebære mindre kontroll enn direkte ordninger, slik at det er en større fare for at det oppstår samarbeidskonstellasjoner kun i navnet. Dette problemet vil trolig forsterkes dersom de økonomiske incentivene til samarbeid foreligger på begge sider.

Begrunnelsen for å subsidiere samarbeidsprosjekter på mer varig basis, må være at en mener verdien for samfunnet av at aktørene samarbeider går utover verdien for enkeltaktørene som deltar i samarbeidet – dvs. at de eksterne virkningene ikke internaliseres fullt ut.

Fordelen med offentlig delfinansiering av utvalgte samarbeidsprosjekter, er at det kan fungere som et «smøremiddel» for å få i gang samarbeid mellom selskaper, og mellom selskaper og forskningsinstitusjoner. Direkte støttetiltak rettet mot samarbeidsprosjekter er imidlertid heftet med de samme informasjonsproblemene som bedriftsspesifikke direkte støttetiltak. En koordinerende rolle fra det offentliges side, krever mye informasjon og kunnskap, som det offentlige kanskje ikke har. Det er liten grunn til å tro at myndighetene har bedre forutsetninger enn markedet for å koble de rette bedriftene/institusjonene sammen.

Tiltak for å øke kunnskapsoverføringene og etablere nettverk

Mye av kunnskapsoverføringene mellom bedrifter eller mellom den offentlige forskningssektoren og næringslivet tar form av ukodifisert kunnskap, dvs. mobile personer tar med seg sitt hode og sin erfaring og bringer det inn i en ny bedrift. At kunnskapsoverføringene i stor grad følger arbeidskraften, kan være et argument for å etablere ordninger for å stimulere til utveksling av arbeidskraft, særlig mellom offentlige forskningsmiljøer og næringslivet.

Utvekslingsprogrammer mellom universitets-, høyskole og instituttsektoren og næringslivet, kan bidra til toveis overføring av kunnskap mellom næringslivet og den offentlige forskningssektoren, herunder bidra til å bevisstgjøre utdannings- og forskningssektoren med hensyn til næringslivets behov. På noe lengre sikt kan denne type programmer tenkes å bidra til å utvikle og integrere fremtidige næringslivsledere med forskningskompetanse og -forståelse. Til sist kan programmene bidra til å etablere nettverk av individer og arbeidsgivere med felles erfaringer.

Et eksempel på et vellykket samarbeidsprogram fra Norge er Satsing i shipping (SIS) på Norges Handelshøyskole (NHH). SIS var et stipendiatprogrammet der stipendiatene gjennomførte høyere avdelings studium ved NHH 2 samtidig som de var ansatt i en maritim bedrift. Under studiet arbeidet de med problemstillinger for denne bedriften, samtidig som flere også tok del i større forskningsprosjekter innen feltet skipsfartsøkonomi. Prosjektene ble finansiert dels av den maritime bedrift hvor stipendiaten var ansatt og dels av Norges Rederiforbund. Erfaringene med ordningen var meget gode. Programmet resulterte i god kontakt med næringslivet og forskningsinstitusjonen, og tilførte rederinæringen personer med særskilt kompetanse. De aller fleste av de som gjennomførte SIS programmet arbeider i dag innen det maritime miljøet. I tilknytning til programmet ble det også opprettet en «møteplass» for uteksaminerte kandidater, det såkalte SIS Forum. SIS forum fungerer som et viktig nettverk for de tidligere SIS kandidatene, og har dessuten hatt til hensikt å bidra til ytterligere kontakt mellom NHH og den maritime næring.

ETAN (The European Technology Assessment Network), en arbeidsgruppe innenfor EU som ser spesifikt på spørsmål knyttet til FoU, anbefaler at en knytter økonomiske incentiver til utvekslingsordninger mellom næringslivet og offentlige forskningsinstitusjoner. Det fremheves av gruppen at slike utvekslingsprogrammer kan oppfylle flere mål. De eksemplifiserer dette med et program i Storbritannia, der bedriftene mottar offentlig tilskudd for hver student på høyere nivå som blir ansatt for å jobbe på strategiske FoU-prosjekter i bedriftene, under veiledning fra bedriften og fra universitetet. ETAN hevder at tiltaket, i tillegg til å redusere bedriftenes FoU-kostnader, kan bidra til toveis overføring av kunnskap mellom næringslivet og utdanningssektoren. Videre tenker de seg at slike programmer på lengre sikt kan gi næringslivsledere med kunnskap om og erfaring fra forskning, og generere nettverk med individer med felles erfaringer.

8.3.2 Tiltak for å etablere og styrke næringsklynger og kompetansesentra

Etablering og styrking av næringsklynger blir ofte trukket frem som viktige tiltaksområder for å fremme innovasjon og kunnskapsproduksjon. Det er riktignok ingen én-til-én sammenheng mellom kunnskapsintensitet og lønnsomme klynger, men det er grunn til tro at man hyppigere vil finne klynger på kunnskapsintensive områder enn på andre områder. Dersom FoU gir opphav til lokalt betingede kunnskapsoverføringer, gir dette grobunn for næringsklynger.

At det er kunnskapsoverføringer mellom aktørene i en klynge, er ikke i seg selv noe argument for offentlige tiltak, i det klyngedannelsen kan bidra til å internalisere disse eksternalitetene. Begrunnelsen for offentlige tiltak må ligge i at manglende koordinering mellom aktørene hindrer en potensielt lønnsom klynge i å bli etablert, eller at markedet ikke gir klynger av optimal størrelse, (Se kapittel 3 for en nærmere drøfting av årsaker til markedssvikt i forhold til klynger.) En ser her på to type tiltak: Tiltak for tiltrekke seg nye klynger, og tiltak for å utvide eksisterende klynger.

Spørsmålet er som regel ikke om næringsklynger vil bli etablert, men hvor . Siden klynger ofte bidrar til økt samlet verdiskapning der de blir etablert, vil de områdene som får klynger kunne få høyere inntekt enn de områdene som ikke får dem, alt annet likt. Er det spørsmål om internasjonal lokalisering, kan det derfor være i et lands interesse å oppmuntre til etablering av næringsklynger. I hvilke land levedyktige internasjonale klynger innen en bestemt bransje vil finnes, vil dels avspeile komparative fortrinn, og dels bero på historiske tilfeldigheter, selvoppfyllende forventninger eller aktive, næringspolitiske tiltak. Flere land har drevet aktiv politikk for å tiltrekke seg internasjonale klynger, blant annet Sverige og Irland.

En offentlig politikk rettet mot etablering av nye klynger, vil ofte bety tiltak med sikte på å få en bransje over kritisk masse , slik at det blir lønnsomt for enkeltbedrifter å etablere seg. Det offentliges oppgave vil da i hovedsak være å kompensere for en koordineringssvikt: Siden enkeltbedrifter ikke foretar en samordnet etablering, må en gjennom økonomisk politikk gjøre det troverdig for enkeltbedriftene at man faktisk vil oppnå kritisk masse. Hvis myndighetene har en oppfatning om at en burde kunne få en konkurransedyktig klynge innenfor et bestemt område, kan de rette særlige tiltak mot den aktuelle bransjen. Like viktig som selve tiltakene, kan det være at det offentlige gir troverdige signaler om at dette er et viktig satsingsområde. Mulige tiltak kunne være aktivt å kanalisere norske forskningsmidler til bransjen, og gi utdanning av eksperter på området særlig prioritet innenfor utdannelsessystemet. En slik politikk innebærer imidlertid at myndighetene aktivt favoriserer en bransje eller næring. En kan sette spørsmålstegn ved om myndighetene er i stand til å plukke ut «vinnerbransjer» på denne måten.

Tiltak rettet mot etablering av nye internasjonale klynger kan ta utgangspunkt i så å si alle variabler med betydning for bedriftenes lokaliseringsvalg. Bedrifters valg av lokalisering vil normalt avspeile kostnader og markedstilgang , dvs. tilgang og pris på viktige innsatsfaktorer eller innsatsvarer, nærhet til kundene (eller større befolkningskonsentrasjoner), skattenivå, lønnsnivå og kvalifikasjoner på arbeidskraften, mv. Særskilt for bransjer med lokale eksternaliteter, er at lokaliseringen i tillegg vil avhenge av hvor mange andre aktører som velger samme lokalisering. Myndighetenes oppgave vil da være å føre en offentlig politikk som gjør det attraktivt for nye bedrifter eller bransjer å etablere seg. En slik politikk vil ofte kunne være av helt generell art. Ved hjelp av inntektspolitikk og generell makroøkonomisk politikk kan myndighetene forsøke å senke kostnadsnivået; gjennom utformingen av skattesystemet kan man gjøre det attraktivt for utenlandske bedrifter å foreta direkte investeringer; ved investeringer i samferdsel og andre kommunikasjoner kan man senke transportkostnadene internt og eksternt. Hvis myndighetene ved hjelp av slike tiltak får lokket noen bedrifter til seg, kan det i neste omgang kunne utløse flere etableringer – og så videre.

Bergo-utvalget (NOU 1996: 17) legger vekt på at politikken overfor næringsklynger bør være informasjonsrobust, jf. drøfting av dette begrepet i punkt 8.1.1.2. En næringsnøytral politikk er ifølge utvalget et viktig element i en slik informasjonsrobust politikk. Andre viktige elementer er en aktiv konkurransepolitikk, sterk vekt på effektivitet i offentlig sektor, en godt utbygd infrastruktur og satsing på forskning og høyere utdanning.

Regionale klynger

I Tyskland har en innført tiltak med sikte på å etablere nye regionale klynger innenfor bioteknologi, det såkalte «BioRegio» programmet som ble innført i 1996. Regioner som har en utviklingside innenfor bioteknologi kan være med å konkurrere om offentlig finansiering. Kriteriet for å bli valgt er at det eksisterer samarbeid mellom alle aktuelle aktører (universitet, næringsliv, offentlig administrasjon) innenfor regionen. Målet er å gi regionene incentiver til å organisere nettverk og næringsklynger innenfor området.

Bergo-utvalget (NOU 1996: 17) advarte mot å drive aktiv lokal næringspolitikk for å konkurrere om bedrifter og bransjer. I beste fall er lokal konkurranse om bedrifter og bransjer et nasjonalt nullsumspill som ikke fører til at landet får flere bedrifter eller arbeidsplasser totalt sett, men bare krever ressurser. I verste fall kan det forhindre utvikling av konsentrerte næringsklynger, og med det innebære betydelige, samfunnsøkonomiske kostnader. Det er i denne sammenheng naturlig å peke på at distriktspolitiske hensyn kan gå i motsatt retning av hva en fornuftig FoU-politikk tilsier.

Tiltak rettet mot eksisterende klynger

Myndighetene kan også ønske å innføre tiltak med sikte på å få samfunnsøkonomisk riktig omfang av eksisterende klynger som har for lite omfang pga. positive eksterne virkninger.

Dersom myndighetene kjente til de konkrete kildene til lokaliseringsgevinstene, kunne de i prinsippet rette tiltakene direkte mot kilden til markedssvikten. Dersom det f.eks. eksisterte breddefordeler i tilbudet av innsatsvarer, ville markedsløsningen kunne gi for få produsenter av slike varer, fordi nytten av at en ny oppstrømsbedrift etableres ville undervurderes av markedet. Myndighetene kunne da kompensere for den samfunnsøkonomiske mergevinsten ved nyetablering av oppstrømsbedrifter ved å tilby etableringsstøtte til oppstrømsbedrifter i den aktuelle bransjen. Størrelsen på støtten burde være lik forskjellen mellom den samfunnsøkonomiske og den markedsmessige verdien av en ekstra bedrift.

Dersom kildene til lokaliseringsgevinstene er kunnskapsoverføring og mobilitet, kunne en rette tiltak inn mot å stimulere til kunnskapsutveksling og samarbeid mellom aktørene i næringsklyngen. En kunne videre tenke seg offentlige programmer for teknologioverføring og nært samarbeid mellom privat sektor og offentlige utdannings- og forskningsinstitusjoner, herunder utplassering av studenter mv. Det er flere eksempler på klynger som har sitt utspring i universitetsmiljøer, f.eks. innenfor bioteknologi i USA.

Myndighetenes informasjonsproblem

Et sentralt spørsmål er om myndighetene bør rette aktive tiltak inn mot spesielle bransjer eller grupper av bransjer. Har myndighetene full informasjon om forholdene i alle etablerte og mulige nye klynger, er svaret ja. Myndighetene har imidlertid ofte ikke tilstrekkelig kunnskap om hva de eksakte kildene til lokaliseringsgevinstene er, hvilke bransjer som har særlig sterke fordeler ved samlokalisering, og hva koordineringsproblemet konkret består i. Spørsmålet er derfor hva som er riktig politikk i mangel av nødvendig informasjon .

To forhold, begge med utgangspunkt i myndighetenes mangel på informasjon, kan trekkes frem som argumenter i mot bransjespesifikke tiltak. For det første kan nær sagt alle typer næringspolitiske tiltak finne sin begrunnelse i teorien om økonomiske klynger. I det ligger en fare for at myndighetene legger seg åpne for manipulasjon, dersom de forsøker å føre en aktiv politikk overfor næringsklynger, men mangler informasjon om bransjeforhold og eksternaliteter. De som har den relevante informasjonen, vil normalt være de samme som påvirkes av politikken. De kan da ved selektiv bruk av sin informasjon styre politikken i en retning som er i deres interesse. For det andre vil myndighetene nesten pr. definisjon vite mer om forholdene i eksisterende bransjer enn om virksomheter som ikke finnes i landet. Der hvor lokaliseringsgevinstene i eksisterende næringer er tydelige, kan det lett føre til at en næringsdiskriminerende politikk blir enda mer strukturbevarende enn ønskelig.

Disse forholdene taler for varsomhet i utformingen av økonomisk politikk rettet mot klynger. Med varsomhet menes i denne forbindelse at en bør velge tiltak som er mest mulig informasjonsrobuste. I praksis innebærer det mer generelle, bransjenøytrale tiltak.

8.3.3 Felles finansiering av FoU på bransjenivå

I bransjer karakterisert ved et stort antall små bedrifter, kan den enkelte bedrift ha manglende motiver eller muligheter til å drive med egen FoU. Bedriftene kan like fullt ha stor nytte av og behov for relevant FoU og forskningskompetanse. En kan tenke seg at det i slike bransjer kan være stordriftsfordeler knyttet til innhenting og produksjon av kunnskap. Dersom bedriftene ser gevinstpotensialet ved forpliktende FoU-samarbeid innenfor bransjen, vil de i mange tilfeller på egen hånd organisere en felles finansiering av bransjemessig FoU. En måte næringen kan organisere dette på, er å knytte en tvungen FoU-avgift til medlemskap i en bransjeorganisasjon e.l. FoU-avgiften kan gå til et forskningsfond som finansierer bransjeutviklingstiltak og fellesprosjekter til nytte for hele næringen.

I Norge finnes det ordninger med bransjefinansiert FoU, hvor bransjer på frivillig eller pålagt grunnlag finansierer felles FoU gjennom kontingenter eller forskningsavgifter, jf. boks 8.2. Eksempler finnes blant annet innenfor rederinæringen og deler av næringsmiddelsektoren. Også internasjonalt er slike avgifter i utstrakt bruk. For eksempel finansieres dansk landbruks- og næringsmiddelforskning i betydelig grad på denne måten.

Øremerkede avgifter

Dersom de eksterne virkningene knyttet til bransjefinansiert FoU er store, vil den enkelte bedrift ha motiver til å trekke seg ut av slike felles finansieringsordninger, siden den fortsatt vil kunne dra nytte av resultatene fra bransjens FoU-innsats. Det kan derfor være vanskelig for bransjen selv å etablere og opprettholde en slik ordning. For å unngå gratispassasjerproblemer kan det være nødvendig å gjøre ordningen tvungen. Bransjen kan imidlertid ha begrenset mulighet til å pålegge bedriftene en tvungen FoU-avgift, avhengig av bl.a. hvor viktig det er for den enkelte bedrift å tilhøre en bransjeorganisasjon. En oppgave for det offentlige kan da være å legge til rette for tvungne fellesordninger, ved f.eks. å stille skatte- og avgiftssystemet til rådighet for innkreving av øremerkede avgifter innenfor næringer som selv ønsker det . Dette har bl.a. vært et aktuelt tema innenfor fiskeri- og havbrukssektoren. Myndighetene vil i slike tilfeller ha et utelukkende administrativt engasjement.

En mer aktiv rolle fra det offentliges side, kan være å velge ut enkelte bransjer der en slik organisering av FoU-virksomheten anses som hensiktsmessig, og pålegge disse en øremerket FoU-avgift. Begrunnelsen for et slikt tiltak kan være at det er et stort uutnyttet gevinstpotensial, men at bransjen selv ikke er i stand til å samles om et initiativ i forhold til felles FoU-innsats. En kan tenke seg at midlene fra FoU-avgiften går tilbake til bransjen via forskningsrådet, eller at det går inn i et forskningsfond som forvaltes av en styringsgruppe med representanter fra det offentlige og næringen.

Et slikt tiltak krever at myndighetene er i stand til å identifisere bransjer der det er potensielle gevinster ved felles FoU-innsats, men der disse gevinstene ikke er utløst i markedet. Et viktig spørsmål er da hvorfor disse gevinstene ikke er utløst. En årsak kan være at det ikke er noen sterk bransjeorganisasjon til å ta initiativet til FoU-samarbeid. En annen årsak kan være at det er vanskelig å definere hvilke bedrifter som ligger innenfor og hvilke som ligger utenfor bransjen. En heterogen næringsstruktur, f.eks. med en stor og mange små bedrifter, kan også vanskeliggjøre denne type samarbeid. Dersom en heterogen næringsstruktur gjør at nytten av felles FoU er sterkt varierende fra bedrift til bedrift innenfor bransjen, forsvinner også mye av begrunnelsen for felles finansiering av bransjemessig FoU.

Bransjen selv kan være mest egnet til å vurdere om en felles finansieringsordning for FoU på bransjenivå er hensiktsmessig. Det kan derfor argumenteres for at etablering av ordninger med obligatoriske FoU-avgifter bør skje på initiativ fra – eller i nært samarbeid med – bransjen selv.

Incentiver til felles FoU på bransjenivå

Myndighetene kan styrke motivene til bransjemessig organisering av FoU på frivillig basis ved å tilby subsidiering av bedriftenes bidrag til felles FoU. Dette kan gjøres via skattesystemet, ved at FoU-avgifter som innkreves av bransjen gir opphav til skattelette for bedriften, eller i form av direkte tilskudd til den enkelte bedrift som deltar i ordningen. Alternativt kan innskudd i et bransjemessig forskningsfond tenkes å utløse proposjonale offentlige tilskudd til fondet.

Begrunnelsen for å etablere ordninger for felles finansiering av FoU på bransjenivå, er å internalisere spillovereffekter , slik at den enkelte bedrifts nytte av felles FoU-innsats blir lik bedriftens andel av kostnadene (avgiften). Dersom en lykkes i å internalisere spillovereffektene, faller således begrunnelsen for offentlig støtte bort, og myndighetenes oppgave reduseres til en koordinerende rolle. I den grad bransjen ikke fanger opp hele avkastningen av sine FoU-investeringer, f.eks. pga. kunnskapsoverføringer og markedskoblinger til andre bransjer, kan det imidlertid fortsatt være en samfunnsøkonomisk begrunnelse for å subsidiere FoU på bransjenivå.

Et viktig problem knyttet til bransjemessige tiltak, er at det kan være vanskelig å definere hvilke bedrifter som kommer inn under eller utenfor bransjen. Dette problemet forsterkes på områder der det foregår en rask utvikling, og nye bedrifter etableres som ikke umiddelbart kommer inn under den eksisterende bransjedefinisjonen.

Dersom støtten gis i kombinasjon med aktiv utvelgelse av bransjer fra det offentliges side, kan det oppstå et problem. Myndighetene lider av et informasjonsproblem i forhold til hvilke bransjer som egner seg for denne type ordninger, jf. ovenfor. Dersom dette ikke er en hensiktsmessig organisering av bransjens FoU-virksomhet, vil en i fravær av subsidiering kunne forvente sterke protester fra bransjen. Når det knyttes skattelette eller tilskudd til ordningen, kan slike viktige signaler fra bransjen utebli.

Dersom det er knyttet subsidier til ordningen, begrunnet i spillovereffekter på tvers av bransjer, kan det være hensiktsmessig å legge valg av prosjekter delvis i hendene på det offentlige. Det offentlige vil ha sterkere motiver til å velge ut prosjektene med de største spillovereffektene enn bransjen, jf. diskusjonen om beslutningsnivå og spillovereffekter i avsnitt 8.2.

Romers modell for bransjemessige forskningsfond

Paul Romer (1993) har skissert en ordning med bransjespesifikke FoU-avgifter, der det innføres konkurranse på mottakersiden. Med avgiftsplikten følger retten til å foreslå nye prosjekter som konkurrerer om midlene, gitt at prosjektene kommer hele næringen til gode, og at resultatene stilles fritt tilgjengelig for bransjen. Den enkelte bedrift som omfattes av ordningen, bestemmer hvilket prosjekt som skal motta beløpet den betaler inn.

Aktuelle felles forskningsprosjekter kan være knyttet til oppstrøms behov (utvikling av maskiner og utstyr) eller grunnforskning (innenfor universiteter og høgskoler). En kan også se for seg tilskudd til utdanning (f.eks. doktorgradsprogrammer) med relevans for bransjen. Det blir opp til den som fremmer forslaget å argumentere for at forskningsprosjektet har karakter av fellesgode for næringen. For at prosjektet eller programmet skal gjennomføres, må det få flertall blant medlemsbedriftene.

Hvordan midlene som samles inn via FoU-avgiftene disponeres, vil i prinsippet være utenfor myndighetenes kontroll. En kan tenke seg at slike forskningsfond styres av uavhengige stiftelser, ev. at Norges forskningsråd bidrar med administrativ og juridisk hjelp. Alternativt kan fondet administreres av bransjeorganisasjonene.

Så vidt Utvalget er bekjent, er ikke Romers modell fulgt opp i praksis noe sted.

8.4 Tiltak for å øke tilbudet av kvalifisert arbeidskraft

Kunnskapsbaserte bedrifter i morgen er basert på høyere utdanning i dag. Myndighetenes viktigste rolle for å fremme kunnskap- og teknologiutvikling i næringslivet har tradisjonelt vært å finansiere grunnforskning og utdanne arbeidskraft som er trenet i vitenskapelige metoder. Dersom myndighetene ønsker å stimulere til økte FoU-investeringer i næringslivet, er det viktig også å rette oppmerksomheten mot de institusjonene som forsyner næringslivet med kvalifisert arbeidskraft – universitets- og høyskolesektoren (U&H-sektoren). Gode forskere er såkornet for morgendagens utdanningssystem – og derved den viktigste kunnskapssprederen til morgendagens bedrifter. Tiltak for å stimulere til at næringslivet ansetter flere forskere må derfor ses i sammenheng med rekruttering til og nivå på forskning innenfor U&H-sektoren.

8.4.1 Rekruttering til høyere utdanning

Myndighetene kan, av flere årsaker, ønske en høy rekruttering til høyere utdanning. En høy rekruttering øker sannsynligheten for at flere vil sikte seg inn mot forskning. En kan også tenke seg en mer indirekte effekt, ved at personer med høyere utdanning, som ikke selv går inn i forskning, får økt forskningsforståelse som brukere (bedriftsledere, offentlig ansatte, lærere i skoleverket mv.). Forskningen trenger et mottakerapparat slik at ny forskning når ut i bedriftene.

Sentrale tiltak for å rekruttere studenter til høyere utdanning generelt, er gunstige studiefinansieringsordninger, studentboliger mv.

En kan ønske å øke rekrutteringen til enkelte fagretninger, herunder teknologiske fag og realfag (der det i dag er ledig kapasitet), men myndighetene kan i liten grad styre studentenes valg. Erfaring viser at forventet lønnsnivå er sentralt for rekruttering til ulike fagretninger. Dette illustreres ved at søkermassen til utdanninger som gir gode muligheter for høy lønn, f.eks. siviløkonomstudiet, medisin, IKT og Journalisthøyskolen, har de største søkermassene. Hensyn til rekruttering til forskning, kan tale for økt lønnsnivå i U&H-sektoren. Det offentlige bør være oppmerksom på at det kan ha negative effekter på rekrutteringen dersom det offentlige som viktigste «innkjøper» presser ned lønnsnivået for enkelte yrkesgrupper.

8.4.2 Beskatning av kompetanse

Beskatning av arbeidsinntekt vil kunne påvirke tilbudssiden i forhold til FoU-investeringer på to måter. For det første vil det kunne påvirke avkastningen på høyere utdanning, som er gitt ved den ekstra lønn, etter skatt, en oppnår som følge av utdanningen. For det andre vil det kunne påvirke lokaliseringen av kompetent arbeidskraft. Det har vært vanlig å anta at arbeidskraften er relativt lite mobil, og en har derfor tradisjonelt lagt lite vekt på den sistnevnte virkningen. Med økende internasjonalisering er det imidlertid grunn til å forvente at også arbeidskraften, i likhet med kapitalen, blir mer mobil. Både gjennomsnittsskatten og marginalskatten på arbeidsinntekt kan derfor tenkes å påvirke tilbudet av kompetent arbeidskraft.

En progressiv beskatning av lønnsinntekt vil kunne virke dempende på incentivene til å ta høyere utdanning generelt. En progressiv skatt skatter bort en større del av en gitt livsinntekt jo kortere tid den skal inntjenes over. En progressiv inntektsbeskatning vil derfor gjøre lang utdanning relativt mindre lønnsom.

I land der det offentlige i betydelig grad subsidierer utdanning, vil en også normalt ha et høyt skattenivå. Personer med høy utdanning vil isolert sett ha et incitament til å lokalisere utnyttelsen av kunnskapen til land med lavere personbeskatning. I hvilken grad denne formen for «skattearbitrasje» er relevant, er avhengig av arbeidskraftens mobilitet.

8.4.3 Tiltak for å øke kvaliteten ved forskere i universitets- og høgskolesektoren

Internasjonal kontakt er helt avgjørende for forskningskvaliteten på de fleste felt. Dette kan illustreres med at en stor del av norsk forskning er kunnskapsimport. Norsk forskning innen IKT og genteknologi er først og fremst kunnskapsimport og teknologiovervåking. Mulige tiltak for å få norsk forskning mer i kontakt med forskning internasjonalt kan være internasjonale doktorgradsprogrammer, eller støtte fra forskningsrådet til internasjonale forskningsprosjekter på akademisk nivå (ev. i samarbeid med private aktører).

For å bedre kvaliteten på forskningen, kan det være aktuelt å knytte lønn til kvalitet i større grad, dvs. åpne for økt differensiering. Krav til kvalitet i forskningsmiljøene kan tillegges vesentlig større vekt ved tildeling av «ekstra» forskningsmidler.

8.5 Tiltak for å stimulere til entreprenørskap

Tilgang til risikokapital har avgjørende betydning for at næringslivets innovative potensiale skal kunne utløses. For at risikokapital skal kanaliseres til potensielt lønnsomme FoU-prosjekter, må både bedriftene og kapitalmarkedene være tilstrekkelig langsiktige i sine vurderinger, de må være villig til å ta risiko og de må ha kunnskap om hverandre. Dersom disse betingelsene ikke er oppfylt i tilstrekkelig grad, kan det være aktuelt å rette offentlige tiltak inn mot finansieringssiden.

Ved utforming av tiltak er det viktig å ta hensyn til den høye risikoen som normalt er knyttet til prosjekter i tidlig fase, spesielt i nystartede bedrifter, og at den kapitalen som anvendes i FoU-fasen og den tidlige kommersialiseringsfasen ofte ikke finnes i bedriften, men i stor grad må komme fra eksterne investorer. Den tidlige kommersialiseringsfasen av et FoU-prosjekt vil ofte koste mer enn selve utviklingsfasen, og kan være krevende å få finansiert. Vellykket kommersialisering er avgjørende for at bedriften og samfunnet skal oppnå størst mulig verdiskapningsøkning som følge av FoU-prosjektet.

8.5.1 Tiltak for å øke kanaliseringen av kapital til risikofylte prosjekter

Samfunnsøkonomisk sett kan det være ønskelig at bedrifter/entreprenører påtar seg mer risiko enn hva de ønsker å gjøre ut i fra bedriftsøkonomiske vurderinger. Prosjektene med størst potensiale vil ofte være forbundet med den største risikoen. For samfunnet som helhet oppnår man en risikospredning ved at det investeres i flere enkeltprosjekter med stor risiko.

Den enkeltes risikovillighet vil ofte ha sammenheng med kulturelle forhold, herunder omgivelsenes toleranse overfor dem som prøver og feiler, men også i hvilke grad samfunnet belønner dem som satser. Sistnevnte er også viktig i forhold til hvor entreprenørene som har lykkes , velger å lokalisere seg.

I dette avsnittet drøftes skattesystemets innvirkning på incentivene til å ta risiko, samt mulige tiltak for å stimulere den enkelte, bedriftene og investorene til å ta mer risiko.

Incentiver til risikotaking i skattesystemet

I prinsippet kan myndighetene, via skattesystemet, avlaste bedriftene og investorene for risiko. En proporsjonal, symmetrisk (dvs. som behandler inntekter og kostnader skattemessig likt) overskuddsskatt kan ses på som en form for tvungen forsikringsordning. Staten tar en andel av gevinsten ved suksess, men dekker samtidig en tilsvarende del av tapet hvis entreprenøren mislykkes. Det kan argumenteres for at økt proporsjonal skatt med fulle tapsavsetninger vil kunne øke omfanget av risikofylte investeringer, gitt at entreprenørene har aversjon mot risiko. En risikoavers aktør vil legge relativt større vekt på negative utfall enn på positive utfall. En økning i proporsjonal skatt vil gi proporsjonalt lik reduksjon i forventet tap og forventet gevinst. Gitt risikoaversjon, vil imidlertid entreprenøren legge mer vekt på reduksjonen i forventet tap enn på reduksjonen i forventet gevinst.

For å stimulere den enkelte til å gå i gang med risikofylte prosjekter, kan myndighetene forsøke å øke oppsiderisikoen, dvs. avkastningen til entreprenøren ved suksess, og redusere nedsiderisikoen, dvs. tapet for entreprenøren ved fiasko. Slike tiltak vil kunne ha effekt uansett forutsetning om entreprenørenes holdning til risiko.

Formuesskatten er en skatteart som bidrar til å redusere oppsiderisikoen, uten å redusere nedsiderisikoen tilsvarende. Formuesskatten kan ha enkelte uheldige virkninger for bedrifter i en oppstartsfase. Problemet er knyttet til at formuesskatten må betales også i år der virksomheten gir beskjedne resultater eller går med underskudd. Verdiøkning som gir opphav til økt formuesskatt, er ikke nødvendigvis basert på vekst i inntjeningen, men på forventninger om fremtidig inntjening. Aktive eiere i små bedrifter kan ha manglende muligheter til å dekke inn formuesskatten ved andre kilder enn bedriften selv. For å betale formuesskatten kan eieren være tvunget til å tappe bedriften eller selge aksjer. Fjerning av den norske formuesskatten kunne derfor tenkes å bedre rammebetingelsene for særlig vekstbedrifter. I Sverige har man fjernet formuesskatten for unoterte aksjer og aksjer notert på SMB-listen. En slik differensiering vil imidlertid kunne gi store omgåelsesmuligheter, f.eks. ved at større bedrifter lar et oppstartsselskap eie børsnoterte aksjer.

Gevinstbeskatningen bidrar til å avlaste investoren for risiko, ved at beskatning av positiv gevinst motsvares av at investoren får fradrag for ev. tap. Det er derfor ikke opplagt at gevinstbeskatningen virker dempende på risikoinvesteringene. Dersom investorene har aversjon mot risiko, kan en til og med tenke seg at en fjerning av gevinstbeskatningen vil slå negativt ut på risikoinvesteringene.

For å styrke kapitaleiernes incentiver til å foreta langsiktige investeringer, har enkelte land knyttet en nedre tidsbegrensning på eierskap for å få skattefordeler knyttet til gevinstbeskatningen. Eksempelvis kan investorer i nyetablerte bedrifter få redusert (fritak for) skatt på verdistigning så lenge vedkommende ikke selger aksjene før etter et visst antall år. Før skattereformen i 1992, hadde man en tilsvarende ordning i Norge. Denne ble fjernet, bl.a. fordi den ble ansett for å skape uheldige innelåsingseffekter.

Delingsmodellen for beskatning av bedrifter med aktive eiere innebærer at den samlede inntekten i bedriften deles i to for skattemessige formål. Det beregnes først en kapitalinntekt på grunnlag av et kapitalgrunnlag og en kapitalavkastningsrate. Denne kapitalinntekten beskattes med den ordinære satsen for alminnelig inntekt (28   pst.). Deretter beskattes den resterende inntekten som personinntekt.

Det benyttes for tiden en kapitalavkastningsrate som er lik renten på fem-års statsobligasjoner med tillegg av en risikopremie på 6 prosentpoeng. Det kan vises at en kapitalavkastningsrate som er høyere enn den risikofrie renten, i utgangspunktet gir den aktive eieren sterke motiver til å investere i risikable aktiva. Resultatet er imidlertid avhengig av at eieren fritt kan justere sin portefølje, og at overskudd og underskudd behandles symmetrisk. Ingen av disse forutsetningene er nødvendigvis fullt ut oppfylt. For det første kan en aktiv eier ofte ha en stor del av sin formue bundet opp i den aktuelle bedriften, og dermed ha begrensede muligheter for å justere sin samlede portefølje. For det andre gjør både manglende rente på framføring av underskudd og det progressive systemet for beskatning av personinntekt at overskudd og underskudd ikke behandles symmetrisk. Den samlede virkningen på omfanget av risikofylte investeringer er derfor uklar.

Progressiv personbeskatning kan være en ekstra ulempe for entreprenører, fordi personinntekten ofte fordeler seg svært ujevnt over årene, jf. også pkt. 8.4.2. I oppbyggingsfasen tar entreprenøren ofte ut lavest mulig lønn, mens han eller hun i høstefasen kan tillate seg høy lønn.

Betydningen av kompetent kapital

Det er grunn til å tro at problemene knyttet til finansiering av FoU og entreprenørskap ikke skyldes tilgangen til kapital som sådan, men at kapitalen ikke kanaliseres til de mest risikofylte og innovative prosjektene.

En bedrift har i prinsippet tre mulige finansieringskilder, tilbakeholdt overskudd, ny egenkapital (aksjeemisjon eller ansvarlige lån) eller gjeld. Yngre, kunnskapsintensive selskaper som ikke har tilstrekkelig overskudd fra driften til å finansiere prosjekter med intern kapital, er ofte avhengig av å skaffe finansiering på de eksterne kapitalmarkedene. For investeringer i FoU som er karakterisert ved høy risiko og langsiktig avkastning, kan dette være vanskelig. I tillegg kommer at investeringer i FoU i liten grad gir muligheter for pantsettelse for eventuell långiver. Særlig for en nystartet bedrift uten referanser eller etablerte finansielle forbindelser kan manglende tilgang til risikokapital føre til at i utgangspunktet lønnsomme prosjekter skrinlegges.

Risikokapital blir i denne sammenhengen gjerne betegnet som «kompetent kapital». Investorene bidrar ofte ikke bare med kapital, men også med kunnskap. Dette kan være kunnskap av faglig og teknologisk eller mer organisasjonsmessig art. Særlig i Europa tar en stor del av ventureinvesteringene form av oppkjøp eller fusjoner. Denne type oppkjøp kan bringe viktig ny kunnskap inn virksomheten.

Ved nyetableringer bør de uformelle private investorene trekkes fram som en særlig viktig kapital- og kunnskapskilde (såkalte «business angels»). For en ny virksomhet kan det være bedre å forholde seg til et færre antall investorer som fungerer som strategiske investorer og følger virksomheten, framfor en lang rekke småinvestorer. Gode rammebetingelser og stimulerende tiltak rettet mot det uformelle venturekapitalmarkedet kan derfor tenkes å ha en positiv effekt på næringslivets investeringer i FoU og innovasjon, og da særlig innenfor SMB-sektoren.

Markedet for risiko- eller venturekapital har større omfang i USA enn i Europa. «European Venture Capital Association» (EVCA) framhever de store amerikanske pensjonsfondene som en av årsakene til dette. I USA tillates og oppmuntres pensjonsfondene til å investere i venturevirksomhet. Om lag halvparten av venturekapitalen kommer fra offentlige og private pensjonsfond (1995).

Det private venturekapitalmarkedet vil ofte ikke kunne dekke bedriftenes finansieringsbehov. Det skyldes for det første at investoren/ventureselskapet er bevisst den høye risikoen i startfasen og den lange tidshorisonten fra investering til avkastning. Venturekapitalen vil derfor ofte først komme inn når selskapene har verifisert at de har et produkt og et marked. For det andre kan en stille spørsmålstegn ved om venturekapitalen er langsiktig nok. Ventureselskapene er som regel inne på eiersiden av vekstselskaper i en periode begrenset til 5–7 år. Det er ikke gitt at dette er en tilstrekkelig lang periode for å dekke bedriftenes finansieringsbehov.

I Norge er SND opprettet bl.a. for å skaffe finansiering til privatøkonomisk lønnsomme prosjekter som ikke får finansiering på lønnsomme vilkår i de private kapitalmarkedene, jf. kap. 5. Et avgjørende kriterium for virksomheten til offentlige institusjoner som SND er at den fungerer som et supplement til de private kapitalmarkedene, og ikke bidrar til å fortrenge et fungerende privat marked for risikokapital. Dette fordrer at institusjonene over tid klarer å beholde høy risikoprofil og langsiktige prioriteringer. Det er vesentlig at virksomheten måles etter hva den skaper på lang sikt og ikke bare etter hva den taper på kort sikt.

Skatteincentiver på investorsiden

Flere europeiske land, blant annet Storbritannia og Frankrike, har rettet skattemessige tiltak inn mot de private markedene for risikokapital. Enkelte land tilbyr fradrag i skatt eller i skattepliktig inntekt for individer som investerer direkte i kvalifiserte bedrifter, eller indirekte via ulike fond. I Frankrike innrømmes privatpersoner en reduksjon i skatt på 25   pst. av investeringer i innovative bedrifter inntil et øvre tak (den såkalte «Madelins fordel»). I Italia tilbys kvinner som investerer i yngre teknologi-intensive SMB-bedrifter skattefordeler.

For at slike tiltak skal ha noen effekt, vil de trolig måtte være kraftige, og dermed svært kostbare. For å oppnå en kraftig effekt på den samlede risikokapitalen som kanaliseres til FoU i entreprenørbedrifter, bør tiltaket treffe de risikovillige, kapitalsterke investorene («business angels») Tiltakene er heftet med alvorlige avgrensningsproblemer fordi det kan være vanskelig å definere en «innovativ» eller «teknologi-intensiv» bedrift.

Myndighetene kan alternativt rette tiltak mot private venturefond. En kan f.eks. favorisere slike fond ved å åpne for at disse kan låne midler fra det offentlige til subsidiert rente, gitt at de oppfyller visse kriterier. En slik ordning har man blant annet innført i USA, med det såkalte «Small Business Investment (SBIR)» programmet som er beskrevet i kapittel 5.

Omsettelig underskudd

I Australia innførte man det såkalte «Syndication R&D Programme» som et tillegg til muligheten til å utgiftsføre 125   pst. av løpende FoU-utgifter. Målet med programmet var å lette kommersialiseringsfasen for nystartede høyteknologiske bedrifter. Prinsippet bak programmet er at kunnskapsintensive bedrifter som går med skattemessig underskudd, kan selge underskuddet til finansielle samarbeidspartnere mot FoU-kapital.

Tiltak for å koble investorer og entreprenører

En vanlig påstand fra investorsiden er at det ikke er mangel på risikokapital, men på gode prosjekter. Fra entreprenør- eller bedriftssiden, derimot, fremheves det ofte at det ikke er mangel på gode prosjekter som er problemet, men mangelen på risikovillig kapital. Årsaken til denne tilsynelatende selvmotsigelsen kan være at det er mangel på mekanismer som kobler prosjektene med kapitalen. Investorer og entreprenører kan også oppfatte risikoen ulik på ulike tidspunkter. Mulige oppgaver for myndighetene kan da være å etablere møteplasser for investorer og entreprenører, eller etablere sekundære børser for små venturefinansierte vekstbedrifter. Videre kan myndighetene innføre tiltak for å gjøre investorer så vel som entreprenører mer kompetente i forhold til å vurdere prosjekter.

En kritisk flaskehals i forhold til FoU- og innovasjonsprosjekter kan være finansinstitusjonenes manglende kapasitet og kompetanse til å bedømme helt nye teknologier og selskaper. For å kompensere for denne informasjons- eller kunnskapssvikten kan det offentlige tilby uavhengig ekspertbedømmelse av prosjekter som gir grunnlag for utstedelse av «teknologisertifikater». Entreprenører gis på denne måten anledning til å få nye og teknologisk krevende ideer vurdert på en kvalifisert og systematisk måte. Teknologisertifikatet kan så gi grunnlag for en dialog med ulike finansieringsinstitusjoner. I flere europeiske land foregår det i dag arbeid med utvikling av slike ordninger. Et slikt tilbud kunne tenkes opprettet innenfor det eksisterende virkemiddelapparatet (SND og NFR), ev. i samarbeid med andre europeiske land.

8.5.2 Tiltak rettet mot kommersialiseringsfasen

Erfaring viser at det kan være lang vei fram til et patent, men at veien fra patent og til lønnsom virksomhet kan være enda lenger. Når bedriften har gjennomført en vellykket FoU-fase som har ledet fram til et nytt produkt eller en ny løsning, går den inn i en ny kritisk fase, nemlig kommersialiserings- eller industrialiseringsfasen. Denne fasen er avgjørende for om en ny løsning skal gi grunnlag for lønnsom virksomhet og vekst, og er ofte beheftet med betydelig grad av risiko og store kostnader. Risikoen i denne fasen er først og fremst av markedsmessig art, i forhold til konkurrerende bedrifter (’kommer vi først på markedet?’) og etterspørsel (’vil vi klare å overbevise selv et konservativt marked om at vår løsning er bedre enn den kjente og trygge løsningen?’). I tillegg kan det være betydelig risiko knyttet til finansiering. Denne risikoen forsterkes av at det er usikkert hvor mye tid og kostnader som kreves for å lykkes. Kostnadene i kommersialiseringsfasen er ofte langt høyere enn for selve FoU-prosjektet, særlig hvis det ikke bare er snakk om et nytt produkt, men et nytt konsept, en helt ny og revolusjonerende løsning. For at markedet skal oppfatte fordelene ved den nye løsningen, kan bedriften være nødt til å satse store ressurser på markedsføring.

Kombinasjonen kostnad, tid og risiko kan være så avskrekkende at venturekapital og annen kapital er vanskelig å oppnå, til tross for at fortjenestemulighetene er store. Særlig små og nyetablerte bedrifter kan ha manglende tilgang til risikokapital, informasjon om markedet og relevant kontaktnett.

Trekker det offentlige støtteapparatet seg ut for tidlig?

Det offentlige støtteapparatet trekker seg normalt ut når prosjektet nærmer seg kommersialiseringsfasen. Et mål for offentlig virkemiddelbruk er å få flest mulig bedrifter inn i en selvgående fase. Etter en vellykket gjennomføring av selve FoU-fasen, er det som regel forutsatt at privat kapital overtar. Dersom kostnadene og vanskelighetene med å kommerisalisere/markedsføre produktene blir undervurdert, kan det imidlertid være at det offentlige virkemiddelapparatet trekker seg ut for tidlig. Hvorvidt prosjektet lykkes i kommersialiseringsfasen kan være avgjørende for hvor mye samfunnet skal få igjen for sin støtte.

Vanskelighetene enkelte bedrifter står overfor i kommersialiseringsfasen, kan tale for at den tradisjonelle FoU-definisjonen er for snever, og at den også bør innbefatte f.eks. markedsføringskostnader knyttet til lansering av en helt ny løsning. Særlig i forhold til entreprenørskap og SMB-sektoren kan det være argumenter for mer helhetlige tiltak, dvs. som følger prosjektet fra idé og helt fram til lønnsom virksomhet.

Kompetansefremmende tiltak

Utviklere med gode kreative og tekniske kunnskaper kan ha liten kompetanse i forhold til markedslansering, markedsføring osv. Det er grunn til å tro at flere levedyktige prosjekter kunne lykkes dersom det offentlige gikk inn og økte entreprenørenes kompetanse på disse områdene. Et aktuelt tiltak i denne forbindelse er ulike offentlige rådgivningskontorer. I Norge har vi Statens Veiledningskontor for Oppfinnere som bl.a. kan tilby markedsvurdering av prosjektideer.

8.5.3 Tiltak for å lette nyetablerte bedrifters rekrutteringsmuligheter

Nye, FoU-baserte bedrifter er ofte avhengig av å kunne rekruttere nøkkelpersonnel og gode ledere til virksomheten. Slike bedrifter vil imidlertid ofte mangle de finansielle ressursene til å kunne konkurrere om kritisk arbeidskraft. Bedrifter uten eller med svak likviditet har derfor et behov for å kunne etablere alternative avlønningsordninger. Ledere og nøkkelpersonale vil kunne rekrutteres på lavere lønnsnivåer dersom dette kompenseres ved opsjoner knyttet til bedriftens senere prestasjoner. En opsjon er en rett til kjøpe aksjer på et senere tidspunkt til en gitt pris, og gir derfor en mulighet til fortjeneste den dagen opsjonen innfris. Man kan også se for seg å åpne for muligheten til å betale underleverandører med opsjonsprogrammer. Det ville kunne gi nye bedrifter muligheten til å finansiere oppstart av virksomheten.

Eventuelle begrensninger på muligheten til å tildele opsjoner til ansatte, samt skatteregler i forhold til nivå og periodisering av opsjonsbeskatningen, kan derfor påvirke hvorvidt det er attraktivt å begynne å arbeide for en nystartet bedrift. I Norge gikk man i 1995 fra å beskatte opsjoner på realisasjonstidspunktet til, som hovedregel, å beskatte opsjoner på tildelingstidspunktet. Siden har man gjort visse unntak knyttet til betingelser om at verdien av opsjonen ligger under et visst nivå, samt at minst fire ansatte i bedriften omfattes av opsjonsordningen. Opsjoner blir i Norge betraktet som arbeidsinntekt i skattemessig forstand, og derfor skattlagt med høy sats.

Tiltak for å forenkle opsjonsreglene, kombinert med lettelser i opsjonsbeskatningen, ville trolig kunne ha en særlig positiv effekt på kunnskapsintensive vekstbedrifter, typisk innenfor IKT-næringen. Slike tiltak ville trolig også gjøre Norge mer konkurransedyktig i den internasjonale kampen om kompetanse, særlig innenfor IKT-sektoren hvor en ofte snakker om en «hjerneflukt» til utlandet. Disse problemstillingene er også noe av årsaken til at det arbeides for endringer i opsjonsskattereglene.

De mest nærliggende tiltak for en gunstigere opsjonslovgivning og –beskatning, er å fjerne begrensningene på tildeling av opsjoner, samt beskatte opsjonene på realisasjonstidspunktet. Mer generøse tiltak ville være å beskatte opsjonsgevinster som kapitalgevinst, dvs. til lav sats.

8.6 Offentlige innkjøp

Myndighetene kan bidra til å stimulere til økt FoU i næringslivet ved aktivt å etterspørre FoU-tjenester, direkte eller indirekte. Direkte innkjøp av forskningstjenester vil ofte være et alternativ til at det offentlige selv utfører FoU-arbeidet. Offentlige FoU-kontrakter har historisk vært veldig viktige, ikke minst i USA der vesentlige deler av FoU-innsatsen innenfor militær teknologi ble utført under offentlige FoU-kontrakter. Mer indirekte kan myndighetene forsøke å stimulere til økt FoU-innsats ved å vektlegge hensynet til innovasjon og FoU ved ulike offentlige innkjøp hvis primære formål normalt ikke er forskning eller utvikling.

8.6.1 Kompetanse og innkjøpssamarbeid

Gode offentlige innkjøp, særlig der innovasjon, forskning og utvikling vektlegges, krever kompetanse hos de som foretar innkjøpene. Inn under nødvendig kompetanse hører fagkunnskap og evne til å vurdere ulike prosjekter, men også kjennskap til regelverket for offentlige anskaffelser og da særlig mulighetene regelverket gir for anskaffelser som innebærer FoU.

En kan tenke seg mulige stordriftsfordeler i forhold til offentlige innkjøp. En organisasjons mulighet til å besitte faglig kompetanse på de områdene den kjøper inn, kan ha sammenheng med organisasjonens størrelse. I Norge har vi en offentlig sektor med mange forvaltningsnivåer og mange enheter på hvert nivå. Dette gir mange små enheter som hver for seg besitter lite kompetanse på de områdene der de skal kjøpe inn til sine drifts- og investeringsformål. Samtidig kan hver av de små enhetene ha brede ansvarsområder. Norske kommuner med bare 1000–1500 innbyggere skal gjøre relativt kompliserte innkjøp innenfor IT, vann, avløp, offentlige bygg med kompliserte tekniske anlegg osv. Ulike former for innkjøpssamarbeid mellom enheter på samme felt kan ha den fordelen at det gir muligheter til en mer aktiv leverandørutvikling.

Et eksempel på innkjøpssamarbeid er det såkalte Forvaltningsnettsamarbeidet (FNS), hvor stat og kommunesektoren har inngått samarbeid for å sikre kompetanse i innkjøpsleddet for kompliserte teknologiske anskaffelser innen IKT. En kunne også tenke seg egne organer som bidro med støtte, informasjon og formidling i forhold til samarbeid mellom innkjøpere, på samme måte som byggherrestøtte brukes i dag innenfor bygg og anlegg.

8.6.2 Incentiver for innkjøper

Begrunnelsen for å innføre tiltak med sikte på å gjøre offentlige innkjøp mer innovasjonsorienterte, ligger blant annet i at det kan være positive eksterne virkninger knyttet til innkjøpet, for eksempel ved at det settes i gang utvikling av ny teknologi og et fagmiljø som gir grunnlag for videre næringsutvikling som følge av innkjøpet. Det kan derfor være ønskelig å etablere ordninger som gjør at innkjøperne tar mest mulig hensyn til de eksterne virkningene i sine vurderinger. Dette innebærer å skape incentiver til at innkjøperne tenker langsiktig, tar risiko og legger økt vekt på innovasjon og leverandørutvikling . Det er vesentlig at incentivene ligger hos den enkelte etat eller organisasjon som faktisk står for innkjøpet, og ikke hos et overordnet organ.

En mulig incentivordning er å tilby finansiell eller annen premiering av gode innkjøp ex post. Et eksempel på en ikke-finansiell premiering som har vært foreslått kan være å tildele enkeltpersoner eller etater prisen for «årets innkjøper» for å ha bidratt til stimulans av FoU og leverandørutvikling. En annen belønningsmåte kan være å la offentlige virksomheter som sparer penger ved gode innkjøp, beholde noe av de innsparte pengene og eventuelt få lov til å bruke disse til FoU innen sine områder.

Et annet mulig virkemiddel er ulike ordninger med royalty til offentlige etater som deltar i utvikling av nye produkter og metoder gjennom forskningskontrakter. Ved at de offentlige etatene i større grad får beholde inntekter som måtte komme fra salg av rettigheter eller royalties, vil incentivene til å delta i forskning og utvikling kunne styrkes.

8.6.3 Deltakelse i internasjonalt standardiseringsarbeid

Norge er generelt lite aktive i internasjonalt standardiseringsarbeid, både fra myndighetenes og næringslivets side. Gjennom deltakelse i internasjonalt standardiseringsarbeid kan både store innkjøpere i offentlig sektor og bedrifter tilegne seg kunnskaper om teknologisk utvikling og markedsmuligheter, og ikke minst påvirke standardene der det er mulig. Næringslivet er trolig mer villige til å satse FoU-midler på leveranser som møter internasjonale standarder, fordi de da kan gå ut i et større marked. I tillegg kan økt deltakelse i standardiseringsarbeid bidra til at norsk næringsliv blir bedre i stand til å vinne offentlige oppdrag i andre land.

8.7 Oppsummering

Den primære begrunnelsen for offentlige tiltak rettet mot FoU og innovasjon, er at en ønsker å korrigere for ulike former for markeds- eller systemsvikt. Et viktig prinsipp for utforming av offentlig politikk, er at virkemidlene skal være mest mulig målrettet i forhold til kilden til problemet en ønsker å gjøre noe med. I praksis kan det imidlertid være vanskelige å identifisere den eller de konkrete formene for markedssvikt som ligger til grunn for at markedet ikke realiserer det samfunnsøkonomisk best mulige nivået på FoU-investeringene. Det relevante spørsmålet for valg og utforming av tiltak vil ofte være hvordan offentlig politikk bør utformes gitt at myndighetene mangler relevant informasjon. Et viktig kriterium for valg av tiltak er derfor at de skal være informasjonsrobuste, dvs. at de bør virke positivt under et vidt sett av forutsetninger om hva kildene til markedssvikt er. Andre viktige kriterier for tiltak rettet mot næringslivets FoU er bl.a. enkelhet og stabilitet.

Det er en vanskelig oppgave å måle den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av FoU-investeringer, bl.a. fordi avkastningen av investeringene ofte er spredt på svært mange aktører, og kommer på lang sikt. De fleste evalueringer av tiltak er derfor innsatsbaserte, dvs. verdien av FoU-innsatsen måles ved de ressursene som legges ned i prosjektene. Blant annet som følge av vanskelighetene med å kvantifisere nyttesiden av offentlig tilskudd til FoU, er det vanlig å stille krav om addisjonalitet til et tiltak. Med addisjonalitet menes at tiltaket skal utløse økte investeringer i FoU fra næringslivets side. Dersom en ikke oppnår addisjonalitet, risikerer en at offentlig medfinansiering bidrar til å fortrenge privat finanisering av FoU, uten å øke FoU-investeringene.

En viktig begrunnelse for å stimulere FoU, er at det er knyttet positive eksterne virkninger i form av kunnskapslekkasjer og markedsmessige koblinger til denne type investeringer. For å kompensere for manglende incitamenter til FoU-investeringer på bedriftsnivå, kan myndighetene ønske å knytte et subsidium til FoU-investeringene i form av tilskudd eller skattelette med sikte på å øke den enkelte bedrifts avkastning av å investere i FoU.

En kan i denne sammenheng skille mellom direkte og indirekte tiltak. Det relevante skillet mellom de to tiltakstypene er hvorvidt det foreligger en diskresjonær beslutning fra myndighetens side om hvilke prosjekter som skal motta offentlig finansiering og ikke. Fra et samfunnsøkonomisk ståsted, bør det offentlige medvirke i finansieringen av prosjektene med det største gapet mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk avkastning. Det taler for aktiv utvelgelse fra myndighetenes side, altså direkte tilskuddsordninger. På den annen side vil ordninger som overlater selve utvelgelsen av prosjekter til markedet, kunne gi lavere administrative kostnader og større fleksibilitet . Slike ordninger kan derfor være hensiktsmessige dersom myndighetene i utgangspunktet har begrenset informasjon om avviket mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet for hvert enkelt tiltak, og dersom kostnadene ved å innhente slik informasjon er høye i forhold til de forventede gevinstene.

Blant indirekte stimuleringstiltak er ulike former for skatteincentiver knyttet til bedriftenes overskudd de mest vanlige. Incentivvirkningen av slike skattetiltak er sterkest for etablerte bedrifter i skatteposisjon, og bidrar trolig først og fremst til å øke omfanget av FoU-investeringene i bedrifter som driver FoU i dag. Hvorvidt omfanget øker, eller om tiltaket bidrar til å fortrenge private FoU-investeringer, er avhengig av hvor priselastiske bedriftenes FoU-investeringer er. På bakgrunn av empiriske undersøkelser er det vanlig å anta at priselastisiteten ligger på rundt 1, dvs. at én krone i statlig medfinansiering gir om lag én krones økning i registrerte FoU-investeringer. En alternativ utforming av et indirekte tiltak ville være en generell tilskuddsordning, der samtlige bedrifter som gjennomfører prosjekter med dokumentert FoU-innhold (etter gitte, objektive kriterier), mottar et tilskudd tilsvarende en andel av prosjektkostnadene.

Ved direkte tiltak har myndighetene større muligheter til å være selektive med hensyn til type prosjekt, bransje eller bedrift som skal motta offentlig finansiering. I den grad den privatøkonomiske rangeringen av lønnsomme prosjekter avviker fra en samfunnsøkonomisk rangering, kan det derfor være mer effektivt å innrette finansieringen som en direkte framfor en indirekte tilskuddsordning. Det er imidlertid avgjørende at det offentlige er i stand til å identifisere de beste prosjektene, dvs. prosjektene med størst avvik mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk avkastning. For å kunne skille ut de beste prosjektene kreves både samfunnsøkonomisk, bedriftsøkonomisk og teknologisk innsikt. Dette vil normalt innebære relativt store administrative kostnader.

Myndighetene kan ha en rolle i forhold til å etablere og opprettholde FoU-samarbeid, mellom bedrifter og mellom bedrifter og offentlige forskningsinstitusjoner, for å kompensere for en koordineringssvikt . På samme måte som ved subsidiering av enkeltbedrifter, kan tiltak rettet mot samarbeidsprosjekter gjelde samtlige aktører som oppfyller gitte kriterier (indirekte tiltak), eller det kan gis på bakgrunn av aktiv utvelgelse fra myndighetenes (direkte tiltak). Dersom aktørene oppnår en gevinst ved samarbeid, er det grunn til å tro at de uansett vil fortsette samarbeidet når det først er etablert. Dette taler for virkemidler av mer midlertidig karakter. Begrunnelsen for å subsidiere samarbeidsprosjekter på mer varig basis, må være at en mener verdien for samfunnet av at aktørene samarbeider går utover verdien for enkeltaktørene som deltar i samarbeidet.

At kunnskapsoverføringene i stor grad følger arbeidskraften, kan være et argument for å etablere ordninger for å stimulere til utveksling av arbeidskraft, særlig mellom offentlige forskningsmiljøer og næringslivet.

Dersom det er store kunnskapsoverføringer som virker lokalt, kan det være grobunn for næringsklynger. Begrunnelsen for offentlige tiltak knyttet til næringsklynger må ligge i at manglende koordinering mellom aktørene hindrer en potensielt lønnsom klynge i å bli etablert, eller at markedet ikke gir klynger av optimal størrelse. En kan skille mellom tiltak for å tiltrekke seg nye klynger, og tiltak for å utvide eksisterende klynger. Førstnevnte vil ofte bety tiltak med sikte på å få en bransje over kritisk masse, slik at det blir lønnsomt for enkeltbedrifter å etablere seg. Tiltak for å tiltrekke seg internasjonale klynger kan i prinsippet rettes mot de fleste variabler som er med på å påvirke bedrifters lokaliseringsvalg, herunder pris og tilgang på viktige innsatsfaktorer eller innsatsvarer, skattenivå m.v.

Et sentralt spørsmål er om myndighetene bør rette aktive tiltak inn mot spesielle bransjer eller grupper av bransjer. Myndighetene har ofte ikke tilstrekkelig kunnskap om hva de eksakte kildene til lokaliseringsgevinstene er, hvilke bransjer som har særlig sterke fordeler ved samlokalisering, og hva koordineringsproblemet konkret består i. Det kan derfor ligge en fare for at myndighetene legger seg åpne for manipulasjon, dersom de forsøker å føre en aktiv politikk overfor næringsklynger uten å ha tilstrekkelig informasjon om bransjeforhold og eksternaliteter, jf. også vurderingen til Bergo-utvalget (NOU 1996:17).

I bransjer karakterisert ved et stort antall små bedrifter, kan den enkelte bedrift ha manglende motiver eller muligheter til å drive med egen FoU. Samtidig kan det være stordriftsfordeler på bransjenivå knyttet til innhenting og produksjon av kunnskap. I Norge finnes det ordninger med bransjefinansiert FoU, hvor bransjer på frivillig eller pålagt grunnlag finansierer felles FoU gjennom kontingenter eller forskningsavgifter. Manglende motiver fra enkeltbedriftene eller gratispassasjerproblemer kan imidlertid føre til at denne typen bransjesamarbeid ikke blir etablert, eller bryter sammen. En oppgave for det offentlige kan da være å legge til rette for tvungne fellesordninger. Det krever at myndighetene er i stand til å identifisere bransjer der det er potensielle gevinster ved felles FoU-innsats, men der disse gevinstene ikke er utløst i markedet. Videre kan det være vanskelig å definere hvilke bedrifter som ligger innenfor og hvilke som ligger utenfor bransjen.

Tiltak rettet mot næringslivet må ses i tilknytning til nivå på og rekruttering til grunnforskning og høyere utdanning generelt. Dette har bl.a. sammenheng med at forskningen trenger et mottakerapparat slik at ny forskning når ut i bedriftene. Beskatning av arbeidsinntekt vil kunne påvirke tilbudet av kvalifisert arbeidskraft på to måter. For det første vil det kunne påvirke avkastningen av høyere utdanning; for det andre vil det kunne påvirke lokaliseringen av kompetent arbeidskraft. Med økende internasjonalisering er det grunn til å forvente at også arbeidskraften, i likhet med kapitalen, blir mer mobil.

Svikt i kapitalmarkedene pga. manglende risikovilje, langsiktighet eller manglende kobling mellom investorer og entreprenører, kan føre til at kapitalen ikke kanaliseres til de mest risikofylte og innovative prosjektene. Særlig for en nystartet bedrift uten referanser eller etablerte finansielle forbindelser, kan manglende tilgang til risikokapital føre til at i utgangspunktet lønnsomme prosjekter skrinlegges, eller at de ikke når frem til markedet som følge av finansieringsproblemer også i tidlig kommersialiseringsfase. Et viktig spørsmål knyttet til den offentlige innovasjonspolitikken er derfor om myndighetene kan bidra til et mer velfungerende og langsiktig privat marked for risikokapital. Flere europeiske land har rettet skattemessige tiltak inn mot finansieringssiden, ved å tilby fradrag i skatt eller i skattepliktig inntekt for individer som investerer direkte i kvalifiserte, innovative bedrifter, eller indirekte via ulike venture-fond. En kritisk flaskehals kan være finansinstitusjonenes manglende kapasitet og kompetanse til å bedømme helt nye teknologier og selskaper. Et mulig tiltak i denne sammenheng kan være å tilby uavhengig ekspertbedømmelse av prosjekter som gir grunnlag for utstedelse av teknologisertifikater.

I Norge er SND et supplement til det private kapitalmarkedet ved å bidra med finansiering, herunder såkornkapital, til bl.a. prosjekter med høy risiko og langsiktig avkastning. Vanskelighetene enkelte bedrifter står overfor i kommersialiseringsfasen, kan tale for at den tradisjonelle FoU-definisjonen er for snever som grunnlag for statlig medvirkning i finansieringen.

Bedrifter uten eller med svak likviditet kan ha et behov for å etablere alternative avlønningsformer, for å kunne rekruttere ledere og nøkkelpersonale. Disse vil kunne rekrutteres på lavere lønnsnivåer dersom dette kompenseres ved opsjoner knyttet til bedriftens senere prestasjoner. Tiltak for å forenkle opsjonsreglene, kombinert med lettelser i opsjonsbeskatningen, er aktuelle i denne sammenheng.

For land som Norge med en omfattende offentlig sektor, kan praktiseringen av offentlige innkjøpsordninger ha stor betydning for næringslivets FoU-innsats. Det kan være ønskelig å etablere ordninger som gjør at innkjøperne i større grad enn i dag tenker langsiktig, tar risiko og legger økt vekt på innovasjon og leverandørutvikling i sine vurderinger.