Innledning

Ved gitt produksjonsteknologi fører knapphet på materielle produksjonsfaktorer til at økonomisk vekst ikke kan opprettholdes på lang sikt. Forskning på og utvikling av mer effektive produksjonsmetoder og former for ressursutnytting er derfor viktig for den økonomiske utvikling. Særlig gjelder dette FoU-virksomhet som både fører til kostnadsbesparende innovasjoner i produksjonen, og som samtidig genererer ny verdifull kunnskap som lekker ut til andre aktører i markedet, og gjør deres FoU-virksomhet mer produktiv. På denne måten skaper FoU-investeringer positive reelle eksterne virkninger og økende skalautbytte både i kunnskapsproduksjon og i økonomien for øvrig.

Teknologiske endringer er for en stor del et resultat av profittmotiverte private investeringer i FoU. De privatøkonomiske incitamenter for FoU-virksomhet blir derfor viktig for fremtidige vektstmuligheter i økonomien. Et viktig tema for denne utredningen er om markedet gir adekvate private incitamenter til FoU-virksomhet, og hensiktsmessigheten av å bruke skattepolitiske virkemidler for å korrigere eventuelt mangelfulle privatøkonomiske incitamenter til FoU-virksomhet.

Noen viktige karakteristika ved FoU-virksomhet.

Ikke-gjenvinnbare kostnader og risiko.

FoU-virksomhet har karakter av investeringer ved at FoU-relatert ressursbruk skjer forut for den markedsrettede produksjonsprosessen som et vellykket prosjekt resulterer i. Av samme grunn er kostnader knyttet til FoU i hovedsak faste kostnader uavhengig av skalaen til den etterfølgende vare- eller tjenesteproduksjon i de tilfelle FoU-virksomheten fører til et resultat som gir grunnlag for kommersiell utnytting. FoU-investeringer er i mange tilfelle irreversible i den forstand at kostnadene ikke kan gjenvinnes i de tilfelle FoU-aktiviteten ikke leder til bedriftsøkonomisk lønnsom virksomhet. På den annen side kan prosjekter som ikke leder til umiddelbare resultater som kan utnyttes kommersielt, gi nyttig kunnskap som kan bidra til økt sannsynlighet for suksess for senere prosjekter.

Mange FoU-prosjekter har liten suksessansynlighet, men gir betydelig gevinst i de tilfelle prosjektet blir en suksess. Dette betyr at det kan være betydelig økonomisk risiko knyttet til FoU-investeringer. Når investeringskostnaden ikke er gjennvinnbar (sunk cost), betyr det at prosjektet ikke kan tjene som sikkerhet for lån eller annen form for ekstern finansiering. Lånefinansiering vil da i sterk grad være avhengig av mulighetene for alternativ sikkerhetsstillelse.

Kunnskapskapital er viktigste innsatsfaktor.

Siden FoU-virksomhet har karakter av investering ved at det innebærer en initial ressursoppofring i forventning om en fremtidig inntektsstrøm, er det økonomiske resultatet av FoU-virksomhet å anse som kapitalavkastning. Dels er dette avkastning på materiell kapital slik som bygninger og nødvendig utstyr, og dels er det avkastning på investering i spesialkompetanse og humankapital. Den viktigste innsatsfaktoren er kunnskapskapital, slik at avkastningen på FoU-investeringer vil i hovedsak være avkastning på kunnskapskapital. Investeringene i kunnskapskapital skjer dels i det offentlige utdanningssystemet, der tapt arbeidslønn etter skatt i utdanningsperioden utgjør den viktigste delen av den privat-økonomiske investeringen. Og dels skjer det i bedriftene gjennom oppbygging av bedriftsspesifikk kunnskapskapital ved at høyt kvalifisert arbeidskraft tilsettes i FoU-virksomhet. Den bedriftsøkonomiske kostnaden består i dette tilfelle av lønnskostnadene etter skatt for FoU-personale når lønnskostnadene kan trekkes fra annen skattbar inntekt for bedriften

Skattemessige særtrekk ved FoU-investeringer.

Den privatøkonomiske avkastningen på investering i utdanning er den ekstra lønn en oppnår som følge av utdanningen. Den skattemessige behandling av private kunnskapsinvesteringer i det offentlige utdanningssystemet skjer i hovedsak etter kontantstrømprinsippet ved at den relevante private investeringen er tapt arbeidsfortjeneste etter skatt, samtidig som arbeidslønn etter endt utdanning som utgjør bruttoavkastningen på utdanningen, skattlegges fullt ut. Om skattesatsen var konstant over tid, ville dette være en beskatning av utdanningsinvesteringens nåverdi. Det vil redusere den privatøkonomiske lønnsomheten av å investere i utdanning, men vil ikke påvirke lønnsomhetsrangeringen mellom utdanning av ulik lengde. Med progressiv beskatning av arbeidsinntekt vil imidlertid skattesatsen være høyere i inntjeningsfasen enn i investeringsfasen. Det betyr at inntektsbeskatningen vil gjøre lang utdanning relativt mindre lønnsom, ved at en progressiv skatt skatter bort en større del av en gitt livsinntekt jo kortere tid den skal inntjenes over.

Også i de tilfelle investering i FoU skjer i regi av enmannsbedrifter, blir investeringen gjenstand for kontantstrømsbeskatning når det gjelder arbeidsinnsatsen ved at også alternativ arbeidsinntekt er skattbar samtidig som brutto avkastningen beskattes som arbeidsinntekt fullt ut. Gode ideer og lønnsomme oppfinnelser vil ofte komme med lange og ujevne mellomrom. Svingende inntekter over tid vil på grunn av skatteprogresjonen også bli gjennomsnittlig høyere beskattet enn en tilsvarende stabil inntekt.

I de tilfelle FoU-personale utfører FoU-virksomhet i et arbeidsforhold for andre, f.eks ved å være ansatt i FoU-avdelingen i en bedrift, blir innsatsen av kunnskapskapital pålagt en faktorskatt i og med arbeidsgiveravgiften. I høyeste avgiftssone er arbeidsgiveravgiften 14,1   %. Investeringsavgiften på investeringer i materiell kapital er 7   %. Investeringer i produksjonskapital er imidlertid fritatt for investeringsavgift. I de fleste tilfelle blir derfor kunnskapskapital pålagt høyere faktorskatter enn materiell kapital. På den annen side blir investeringene i kompetanseoppbygging gjennom avlønningen av FoU- personale løpende utgiftsført i bedriftens overskuddsbeskatning til forskjell fra materiell kapital som må aktiveres og skattemessig avskrives over tid. Også i bedriftssammenheng blir derfor FoU-investeringer i prinsippet gjenstand for kontantstrømsbeskatning når det gjelder den delen av investeringen som knytter seg til arbeidsinnsats.

Pekuniære eksterne virkninger og muligheter for internalisering i markedet.

FoU-virksomhet er investering i kunnskapsoppbygging med sikte på utvikling av nye produkter og kvalitetsforbedringer av eksisterende produkter, eller kostnadseffektiviserende innretninger og innsatsvarer i produksjonen som fører til mer effektiv ressursutnytting. Den samfunnsøkonomiske verdiskapingen fra FoU-virksomhet materialiserer seg som markedets betalingsvillighet for nye eller bedre produkter og som kostnadsgevinster ved mer effektive produksjonsmetoder. FoU-entreprenøren får hånd om denne verdiskapingen gjennom enerett til kommersiell utnytting av resultatet fra FoU. Dette skjer gjennom patentlovgivning og beskyttelse av åndsverksrettigheter. Dersom markedsprisene ikke reflekterer markedets betalingsvillighet for bedre forbrukervarer eller kostnadsbesparende innretninger i produksjon, vil deler av verdiskapingen materialisere seg som overskudd i andre bedrifter enn den som har foretatt FoU-investeringen. Dette er en form for pekuniære eksterne virkninger ved at de går gjennom markedene. Prinsippet om målretting av økonomisk politikk tilsier at slike eksterne virkninger bør ellimineres ved å korrigere markedsprisene slik at bedriftens overskudd fanger opp den samlede verdiskapingen. Ved dette kan samfunnsøkonomisk verdiskaping og kostnader fra FoU bli avveiet hos dem som tar beslutninger om gjennomføring av FoU-prosjekter. Dette er nødvendig for at profittbaserte FoU-investeringer skal lede til en samfunnsøkonomisk optimal portefølje av FoU-prosjekter.

Resultatet fra FoU-investeringer har imidlertid karakter av fellesgode ved at når en oppfinnelse først er gjort, vil ikke denne kunnskapen tape seg i samfunnsøkonomisk verdi om andre også får tilgang til kunnskapen. Den samfunnsøkonomiske verdiskapingen vil derfor bli størst om alle som kan nyttiggjøre seg den nye kunnskapen, får tilgang til den. Men siden kostnadene ved FoU-virksomhet bæres av den som står for virksomheten, vil en kollektiv utnytting av resultatet underminere det privatøkonomiske incitamentet til FoU-investeringer. Det vil derfor være en grunnleggende avveining mellom ønsket om optimal utnytting av eksisterende kunnskap (statisk effektivitet) og ønsket om mest mulig virkningsfulle incitamenter når det gjelder generering av ny kunnskap (dynamisk effektivitet).

Reelle eksterne virkninger og behovet for markedskorrigerende offentlige inngrep.

En annen form for eksterne virkninger fra FoU-virksomhet er at den enkelte bedrifts investeringer i FoU kan gi bidrag til den generelle kunnskapsbasen i samfunnet som kan øke produktiviteten av andres FoU-innsats. Slike kunnskapslekkasjer er reelle positive eksterne virkninger fra FoU-virksomhet ved at de ikke nødvendigvis kanaliseres gjennom markedene. De kan derfor heller ikke internaliseres fullt ut ved å korrigere markedspriser. Det vil også være vanskelig å håndheve eksklusive eierrettigheter til resultater av forskning som øker kunnskapsbasen, når dette ikke materialiserer seg i konkrete produkter eller endrede produksjonsmetoder. Ofte vil erfaringer fra prosjekter som isolert sett ikke har ført til et lønnsomt resultat for bedriften, kunne gi vel så verdifull kunnskap for andre FoU-entreprenører enn et tilsvarende suksessprosjekt

Kunnskapslekkasjen fra den enkelte bedrifts FoU kan betraktes som privat produksjon av fellesgodet kunnskap der en verken har rivalisering i bruken av kunnskapen eller eksklusjonsmuligheter for brukerne. Fra økonomisk teori er det et veletablert resultat at privat produksjon og tilbud av slike goder fører til underproduksjon fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. Den generelle løsningen på dette underproduksjonsproblemet er at det offentlige tar ansvaret for at FoU-virksomhet skjer i et optimalt omfang på områder der den samfunnsøkonomiske avkastningen ikke i tilstrekkelig grad kan høstes i markedet. Det kan gjøres ved at FoU-virksomhet blir drevet i offentlig regi ( slik det skjer i Universitets- og høgskolesektoren), eller ved offentlig stimulering av privat FoU-virksomhet gjennom å påvirke incitamentene bak private beslutninger og aktiviteter som har slike positive eksterne virkninger.

Markedssvikt og behovet for FoU-politikk.

Med markedssvikt vil vi i denne sammenhengen forstå forhold som gjør at FoU-prosjekter som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, ikke blir realisert i markedet der prosjektvurderingen skjer på grunnlag av bedriftsøkonomiske lønnsomhetskriterier, og der prosjektene enten egenfinansieres eller finansieres i kapitalmarkedet ved lån eller ekstern egenkapital. Markedssvikten kan da dels skyldes at private FoU-investorer sett fra samfunnets synspunkt legger et for snevert lønnsomhetsbegrep til grunn for sine prosjektvurderinger, og dels kan det skyldes problemer med å skaffe til veie nødvendig ekstern finansiering for samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Behovet for og utformingen av en adekvat FoU-politikk vil være avhengig av om markedssvikten skyldes for svake private incitamenter, eller om det skyldes forhold ved de eksterne finansielle rammebetingelser for virksomheten.

Generelt kan det stilles to krav til offentlige markedsinngrep:

• Det er for det første at en påvist markedssvikt er en nødvendig begrunnelse for offentlige inngrep og politikk, men det er ikke tilstrekkelig. I tillegg må det godtgjøres at myndighetene er bedre i stand til å realisere det lønnsomhetspotensialet som ikke lar seg realisere i markedet der prosjektvalg og kapitalbruk er drevet av bedriftsøkonomiske lønnsomhetskriterier.

• For det andre må offentlig politikk i størst mulig grad være rettet inn mot årsaken(e) til markedssvikt. Generelle (bredspektrede) tiltak kan ha uheldige bivirkninger på andre områder, som reduserer den samfunnsøkonomiske nettogevinsten av tiltaket.

Det er potensielt to mulige årsaksforhold bak markedssvikt når det gjelder FoU-investeringer. Det ene knytter seg til de private incitamentene som er drivkraften bak private investeringer i FoU-virksomhet. Det andre skyldes forhold mellom FoU-virksomheten og dens eksterne finansielle rammebetingelser. Med mangelfulle private incitamenter vil vi forstå at det bedriftsøkonomiske overskudd og avkastning på FoU-investeringer ikke fanger opp investeringens totale bidrag til den samfunnsøkonomiske verdiskaping. Dels kan det skyldes pekuniære og reelle eksterne virkninger og dels kan det skyldes at den bedriftsøkonomiske avkastningen bare fanger opp endringer i bedriftens overskudd og ikke endringer i konsumentoverskuddet og endret lønnsomhet i konkurrerende eller komplementær virksomhet.

Positive pekuniære eksterne virkninger skyldes FoU-innsats som leder til mer kostnadseffektive produksjonsmetoder og økt produktivitet av produserte innsatsfaktorer også i andre bedrifter enn den som har stått for FoU-prosjektet. Dersom slike kvalitetsforbedringer ikke reflekteres i faktorprisene fullt ut, (f.eks på grunn av prisregulering), vil en del av den økonomiske gevinsten ved dette materialiseres i andre bedrifter og bransjer enn den som har investert i prosjektet. Den bedriften som bruker ressurser på FoU-virksomhet, vil kun avveie kostnadene ved FoU-prosjekter mot den forventede gevinsten for bedriften. På denne måten vil en få underinvestering i FoU-virksomhet da den bedriftsøkonomiske gevinsten ikke fanger opp prosjektets netto bidrag til verdiskaping i andre bedrifter og bransjer.

Reelle positive eksterne virkninger er det bidrag som FoU-virksomhet gir til den generelle kunnskapsbasen i samfunnet som gjør all FoU-virksomhet i varierende grad mer produktiv. Dette er virkninger som ikke går gjennom markedet ved at det kan knyttes til kvaliteten på bestemte produkter, innretninger eller produksjonsfaktorer. De skyldes derfor ikke at markedsprisene ikke reflekterer produkters og innsatsfaktorers korrekte samfunnsøkonomiske verdi. Det kan snarere henføres til at private investeringer i kunnskapsproduksjon bidrar til økt innsikt og nye ideer, som gjør at FoU-virksomhet kan drives mer effektivt. Det er verdt å merke seg at også prosjekter som er mislykkede ved at de ikke leder til et kommersielt resultat, kan ha slike positive eksterne virkninger.

Dersom et vellykket FoU-prosjekt fører til nye produkter eller bedre kvalitet på eksisterende produkter, vil dets bidrag til samfunnets verdiskaping også inkludere økning i konsumentoverskuddet. Men denne delen av det samfunnsøkonomiske overskuddet vil ikke materialisere seg i bedriftsinntekt. Dette skyldes at med lik markedspris for alle forbrukere vil likevektsprisen reflektere den marginale betalingsvilligheten i markedet, men vil ikke fange opp økningen i den gjennomsnittlige betalingsvilligheten som er det relevante samfunnsøkonomiske velferdsmålet i denne sammenheng. For så vidt er dette en form for positiv pekuniær ekstern virkning mot forbrukersiden.

Når det gjelder muligheter for ekstern finansiering, er det spesielt to forhold som skaper problemer. Det ene er FoU-prosjekters irreversible karakter som gjør at kostnadene i varierende grad ikke er gjenvinnbare uten at prosjektet leder til et kommersielt utnyttbart resultat. Kombinert med liten suksessannsynlighet medfører dette betydelig prosjektrisiko og behov for ekstra sikkerhetsstillelse. Det andre forholdet gjelder at den enkelte FoU-entreprenør har privat informasjon om prosjektets potensial og markedsmessige muligheter og om omfanget av egen innsats og betydningen av egen medvirkning for at prosjektet skal lykkes. Dette gjør at risikoen for den enkelte FoU-entreprenør kan være lavere enn risikoen sett fra de eksterne finansieringskilders synspunkt. Risikoen for en ekstern finansiell investor består dels i den kommersielle risikoen knyttet til prosjektet, og dels i risiko knyttet til personspesifikke forhold ved FoU-entreprenøren. Den siste risikokomponenten gjelder ikke for FoU-entreprenøren slik at risikoen for den eksterne investor vil være større. Det er derfor tenkelig at prosjekter som er både bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsomme gitt FoU-entreprenørens prosjektinformasjon, ikke oppnår ekstern finansiering på grunn av informasjonskløften mellom FoU-entreprenør og eksterne finansieringskilder.

Vi skal i det følgende gå nærmere inn på disse to klassene av årsaksforhold for potensiell markedssvikt når det gjelder kommersielt basert FoU-virksomhet og mulighetene for og formen på markedskorrigerende offentlige tiltak. Vi går først inn på markedssvikt som har sin rot i forholdet mellom den enkelte FoU-entreprenør og det eksterne kapitalmarkedet.

Individuell risiko, privat informasjon, ekstern risikoavlastning og finansiering.

Behovet for risikoavlastningsmekanismer.

FoU-prosjekter vil med nødvendighet innebære betydelig økonomisk risiko. Risikoen består i at prosjektet ikke lykkes i den forstand at det munner ut i et bedriftsøkonomisk lønnsomt resultat. Det kan dels være risiko for at selve prosjektkonseptet ikke lar seg realisere, og dels risiko for ugunstige markedsmessige forhold når resultatet av FoU-virksomheten skal omsettes i et kommersielt lønnsomt produkt. En persons spesielle evner og kompetanse i FoU-virksomhet vil ikke nødvendigvis være positivt korrelert med evne og vilje til å bære prosjektrisiko. Individuell aversjon mot – eller manglende finansiell evne til – å bære risiko kan derfor føre til at samfunnet ikke får utnyttet eksisterende evner og kompetanse i FoU rettet virksomhet dersom den enkelte FoU-entreprenør må bære den medfølgende risikoen. Utnytting av komparative fortrinn når det gjelder «oppfinnervirksomhet» og risikobæring nødvendiggjør risikoavlastningsmekanismer i økonomien slik at oppfinnervirksomhet og risikobæring kan separeres.

Symmetrisk informasjon.

Eksternt gitt risiko

Vi ser først på det tilfellet at FoU-prosjektets risiko er eksogent gitt og dermed upåvirket av FoU-entreprenørens innsats. Denne antagelsen er neppe særlig realistisk. Vi drøfter likevel dette tilfellet separat for å kartlegge og sortere de ulike argumentene for offentlig risikoavlastning. Et mulig eksempel kan være teknologisk usikkerhet knyttet til om en prosess virker eller ikke. Symmetrisk informasjon betyr her at alle markedsaktører har tilgang til den samme informasjonen. De har derfor den samme bakgrunnen til å kunne gjøre seg opp en mening om den faktiske risikoen knyttet til prosjektet.

Vi skiller mellom usystematisk og systematisk risiko. Usystematisk risiko er risiko som knytter seg til det enkelte prosjekt og som er uavhengig av om andre prosjekter lykkes eller ikke. Systematisk risiko er risikofaktorer som er felles for flere eller alle prosjekter. Risikoen for at det enkelte prosjekt ikke vil føre frem, vil en normalt vente er usystematisk. Det betyr at sannsynligheten for at en FoU-entreprenørs prosjekt skal lykkes, er uavhengig av om andre prosjekter lykkes. Selv om den usystematiske risikoen knyttet til det enkelte prosjekt kan være betydelig, vil risikoen til landets samlede portefølje av FoU-prosjekter være betydelig mindre da fiasko for noen prosjekter motsvares av at andre blir en suksess.

Den samfunnsøkonomiske risikoen ved et FoU-prosjekt er gitt ved prosjektets bidrag til variabiliteten i avkastningen på landets samlede portefølje av investeringsprosjekter. Fra samfunnets synspunkt er det derfor risikoen gitt ved virkningen for samfunnets totale porteføljerisiko, som bør legges til grunn ved lønnsomhetsanalysen av et enkeltstående prosjekt. Når prosjektrisikoen er usystematisk, vil den samfunnsøkonomiske risikoen være betydelig lavere enn risikoen knyttet til prosjektet isolert sett. Dersom FoU-prosjektet foretas av en større bedrift som driver en omfattende FoU-virksomhet, vil noe av den usystematiske risikoen utjevnes internt i bedriften. En mindre enkeltstående FoU-entreprenør vil ikke ha den samme muligheten til å redusere risikoen ved å satse på flere prosjekter med stokastisk uavhengig resultat.

For å bringe samsvar mellom risikoen for den enkelte FoU-entreprenør og risikoen for samfunnet, trengs det mekanismer som kan avlaste risikobæringen for den enkelte FoU-entreprenør. Risikoavlastning innebærer reduksjon av variabiliteten i det økonomiske resultatet fra prosjektet. Dette betyr å redusere både gevinst og tap fra prosjektet. En proporsjonal overskuddsbeskatningen med symmetrisk behandling av over- og underskudd vil ha en slik virkning. Den beskjærer gevinsten og reduserer samtidig tapet når det gis fullt tapsfradrag i annen skattbar inntekt, eller tapet kan fremføres til fradrag i fremtidig inntekt. En annen risikoavlastningsmekanisme er det eksterne markedet for risikovillig kapital. Både ved joint ventures og ved aksjeemisjoner rettet mot eksterne aksjonærer, vil eksterne eiere ta en andel av gevinsten i tilfellet med suksess og bære en tilsvarende andel av tapet når prosjektet viser seg å bli et tapsprosjekt. Spørsmålet om det eksterne markedet for risikovillig kapital gir en optimal risikoavlastning avhenger av hvor diversifiserte porteføljene til de finansielle investorene er. Dersom eksterne egenkapitalinvestorer er involvert i finansiering av en lang rekke FoU-prosjekter, vil mesteparten av den prosjektspesifikke risikoen bli nullet ut. De vil da sitte igjen med den systematiske risikoen som er felles for en lang rekke prosjekter og som er den egentlige samfunnsøkonomiske risikoen. I så fall vil deres risikovurderinger være sammenfallende med de samfunnsøkonomiske, slik at de private lønnsomhetsanalysene som ligger til grunn for tilførsel av ekstern aksjekapital vil gi en optimal risikoavlastning sett fra samfunnets side. Eksistensen av velfungerende markeder for ekstern risikovillig kapital overflødiggjør derfor langt på vei behovet for spesielle offentlige tiltak for avlastning av risiko knyttet til FoU-virksomhet.

Når det gjelder utforming av skattesystemet med sikte på avlastning for eksogen risiko, vil det være viktig å sikre en symmetrisk skattemessig behandling av utgifter og inntekter. Normalt vil utgiftene komme tidlig i prosjektperioden mens inntektene kommer senere. Symmetrisk behandling krever da at utgiftene kan komme til fradrag i annen inntekt i det året de inntreffer. Hvis det ikke er mulig, må de innenfor dagens system fremføres mot senere overskudd. Symmetrisk behandling krever i dette tilfelle at skattetilgodehavender rentekorrigeres med den risikofrie alternativavkastningen. Dette følger av at tilgodehavendet i skatt er å anse som en sikker finansiell plassering og for at bedriften ikke skal tape på dette, må det gi samme avkastning som den beste alternative sikre plassering.

Men dette forutsetter imidlertid at FoU-entreprenøren før eller senere kommer i skatteposisjon. Dersom FoU-entreprenøren går konkurs eller på annen måte må avvikle virksomheten på grunn av ulønnsomme prosjekter, vil der ikke være noen fremtidig inntekt å trekke FoU-utgifter fra. Mulige løsninger på dette kan da være at det offentlige utbetaler negativ skatt i underskuddsåret, eller tillater salg av negative skatteposisjoner slik at pådratte underskudd kan overføres til bedrifter som har inntekter å avregne de mot. For å sikre full symmetri måtte underskuddene også i dette tilfellet rentekorrigeres.

Asymmetrisk informasjon

Privat informasjon om eksternt gitt risiko.

FoU-entreprenøren kan være bedre informert om prosjektets muligheter og potensial enn eksterne finansieringskilder (privat informasjon). Det gjelder både i forhold til banker og eksterne egenkapitalinvestorer. Det ligger også i sakens natur at den enkelte FoU-entreprenør som søker ekstern finansiering eller risikoavlastning, vil være tilbakeholden med å gi fra seg informasjon om prosjektets muligheter for at ikke slik informasjon skal lekke ut til mulige konkurrenter. Eksterne finansieringskilder vil måtte basere sine risikovurderinger på den informasjon som er tilgjengelig. Det vil være FoU-entreprenørens rykte og tidligere resultater, og annen åpen informasjon om prosjektets muligheter for å lykkes og dets markedsmessige muligheter. Risikovurderingene til de eksterne finansiørene vil da måtte baseres på en oppfatning om gjennomsnittsrisiko for den type av prosjekter som det søkes finansiering for. Det betyr at finansieringsbetingelsene både ved lån- og aksjeemisjoner vil bli priset i forhold til gjennomsnittsrisiko. De som har prosjekter som i henhold til FoU-entreprenørens private informasjon er mer lovende eller mindre risikofylte enn «gjennomsnittsprosjektet», vil da kunne finne betingelsene for ekstern finansiering relativt ugunstige. Prosjekter der informasjonskløften mellom FoU-entreprenør og ekstern finansieringskilde er størst, vil da kunne bli helt avhengig av at FoU-entreprenøren finansierer det med egenkapital.

Informasjonsproblemet kan reduseres ved å kreve at FoU-entreprenøren er med på å bære en del av tapsrisikoen i prosjektet. Viljen til å bære prosjektrisiko vil da være et signal om at entreprenøren har tro på prosjektet. For lånefinansiering krever dette at entreprenøren kan stille pantesikkerhet for lånet. For ekstern risikovillig kapital vil dette være betingelse om at FoU-entreprenøren skyter en minste egenkapital inn i prosjektet. Uansett om dette skjer i form av pant eller krav om egenkapitalinnskudd, vil det bety at ekstern finansiering gjøres avhengig av at FoU-entreprenøren har evne og vilje til å bære en del av prosjektrisikoen.

Privat informasjon om prosjektets tekniske og økonomiske muligheter påvirker på denne måten finansieringsbetingelsene og begrenser mulighetene for risikoavlastning i det eksterne markedet for risikovillig kapital. Utnytting av spesielle talenter i FoU-sammenheng kan da bare i begrenset grad separeres fra risikobæringen. Spesielt gjelder dette for nye aktører med begrenset egenkapital og uten renommé i markedet, og for prosjekter som er nyskapende i den forstand at det er et betydelig gap mellom FoU-entreprenørens risikovurdering og markedsbaserte vurderinger av gjennomsnittlig risiko. Koblingen mellom FoU-virksomhet og risikobæring er en markedsimperfeksjon i den forstand at en positiv sammenheng mellom risikoaversjon og oppfinnertalent gjør at vi ikke får utnyttet komparative fortrinn fullt ut når det gjelder oppfinnervirksomhet og risikobæring. Det er imidlertid vanskelig å se hvordan myndighetene kan avhjelpe dette når de er underlagt de samme informasjonsbegrensningene som det private kapitalmarkedet. Et mulig tiltak kan likevel være økonomisk etableringsstøtte til nye aktører i FoU-virksomhet siden informasjonsasymmetrien kan være et etablerings-hinder for disse. Dette kunne eventuelt kobles med former for offentlig godkjenning for å sikre et visst minstemål når det gjelder seriøsitet i økonomiske forhold og forutsetninger for oppfinnervirksomhet.

Privat informasjon om innsats og atferdsbetinget risiko (moralsk risiko).

Resultatet av FoU-virksomhet vil normalt være kritisk avhengig av FoU-entreprenørens egen innsats i forsknings- og utviklingsarbeidet. Denne innsatsen vil i de fleste tilfelle være vanskelig å observere for eksterne investorer som investerer risikovillig kapital i prosjektet. Usikkerhet omkring kvaliteten på og intensiteten av FoU-entreprenørens innsats vil derfor være en viktig risikofaktor for de som går inn med ekstern risikovillig kapital. Innsatsen kan heller ikke avsløres gjennom resultatet av FoU-virksomheten, da dette både avhenger av innsatsen og av usikre faktorer utenfor FoU-entreprenørens kontroll. Et vellykket resultat kan både skyldes stor innsats i FoU-arbeidet, men kan også i varierende grad skyldes gunstige omstendigheter som ikke direkte kan tilskrives FoU-entreprenørens innsats, og vise versa. Problemet med imperfekt innsyn når det gjelder innsatsen i FoU-virksomhet, er trolig et mindre problem i større bedrifter der teamarbeid innebærer større grad av sosial kontroll, og der bedriftsledelsen fører en aktiv kontroll med den interne FoU-virksomheten.

Eksistensen av usikre forhold som påvirker resultatet at FoU-virksomheten og som ikke kan kontrolleres av FoU-entreprenøren, innebærer at virksomheten vil være risikofylt. Risikoavlastning betyr at variabiliteten i FoU-entreprenørens netto inntekt fra FoU-virksomheten blir mindre enn variabiliteten i det økonomiske bruttoresultatet. Den eksterne risikoavlaster tar en andel av gevinsten når prosjektet blir en kommersiell suksess, og bærer en andel av tapet i det tilfellet prosjektet blir en fiasko. Problemet er imidlertid at resultatet kan avhenge både av innsatsen og av ytre risikofaktorer. Risikoavlastning betyr da at den eksterne risikoavlaster tar en andel av resultatet som skyldes stor innsats fra entreprenørens side, og dekker samtidig en del av tapet som skyldes mangelfull innsats. Når innsatsen i de fleste tilfelle representerer et offer for FoU-entreprenøren, vil risikoavlastning svekke entreprenørens incitament til innsats i FoU-virksomheten. Jo mer FoU-entreprenøren er sikret økonomisk gjennom ekstern risikoavlastning, desto mindre vil incitamentet til innsats være. Det er derfor en mulighet for at ekstern risikoavlastning vil redusere sannsynligheten for at prosjektet vil lykkes. Dette betegnes vanligvis som atferdsbetinget risiko. 1

Dersom FoU-entreprenøren bærer all risiko knyttet til prosjektet selv, vil dette maksimere incitamentet til innsats da en ved suksess vil kassere inn gevinsten ubeskåret og ved fiasko vil måtte dekke tapet fullt ut. Ved det andre yttertilfellet vil full risikoavlastning garantere FoU-entreprenørens avlønning uansett utfallet av prosjektet, men det vil samtidig minimere incitamentet til innsats. Den optimale risikoavlastningen vil normalt ligge mellom disse to ytterpunktene. Når det gjelder personer som driver FoU-virksomhet i et arbeidsforhold for en bedrift, vil avlønningssystemet bestemme hvor mye av risikoen som bæres av den enkelte FoU-ansatte og hvor mye som bæres av bedriftens eiere. Mer resultatbasert individuell avlønning vil føre til at arbeideren må bære en større del av risikoen, samtidig som det vil motivere til større innsats. Kollektive bonusordninger vil motivere til teamarbeid og til sosial kontroll med den enkeltes innsats.

Ved bilaterale kontrakter mellom FoU-entreprenør og ekstern risikoavlaster, som ved joint ventures, vil en optimal kontrakt ta høyde for at graden av risikoavlastning svekker incitamentet til innsats. Men dette betinger at den eksterne risikoavlaster har kontroll med hvor mye av den samlede risikoen som blir lastet over på andre. Eksklusive kontrakter for risikoavlastning blir imidlertid vanskelig å håndheve når parallelle risikoavlastnings-mekanismer eksisterer side om side. Dersom FoU-entreprenøren i tillegg til den første kontrakten inngår en ny risikodelingskontrakt, vil en del av kostnadene i form av redusert sukess-sannsynlighet på grunn av den nye kontrakten veltes over på den eksterne risikoavlasteren i den første kontrakten. Dette har karakter av eksterne kostnader som ikke blir tatt hensyn til ved den nye kontrakten, når den første risikoavlasteren ikke har mulighet for å observere eller kontrollere dette. 2 Dersom den første risikodelingskontrakten var optimal, ville flere uavhengige kontrakter føre til at en for stor del av prosjektriskoen ble veltet over på eksterne risikobærere. 3

Flere kanaler for risikoavlastning vil derfor kunne føre til for stor grad av risikoavlastning og for sterk utvanning av incitamentet til FoU-innsats. Selv om det isolert sett i forholdet mellom FoU-bransjen og det offentlige fortoner seg som fordelaktig at myndighetene overtar en større del av risikoen knyttet til FoU-virksomhet, vil ikke dette nødvendigvis være riktig i et samfunnsøkonomisk perspektiv dersom en del av kostnadene ved svekkede incitamenter veltes over på andre eksterne private risikoavlastere. Så lenge det eksisterer private markeder for risikoavlastning, setter kostnader knyttet til atferdsbetinget risiko grenser for hvor stor del av risikoen knyttet til FoU-virksomhet som det er hensiktsmessig å velte over på det offentlige. Det samme gjelder i forhold til privat risikoavlastning. Det forhold at den enkelte FoU-entreprenør er rasjonert i markedet for risikovillig kapital, vil derfor ikke nødvendigvis være et uttrykk for markedssvikt.

I utgangspunktet kan det anføres flere argumenter mot at det offentlige overtar deler av risikoen knyttet til FoU-virksomhet, for eksempel gjennom skattemessige ordninger:

Det er ikke opplagt at skattebetalerne er bedre skikket til å bære slik risiko enn veldiversifiserte risikoavlastere i markedet for ekstern risikokapital

Generelt vil myndighetene heller ikke ha bedre informasjon om den faktiske risiko knyttet til FoU-prosjekter enn det aktørene i markedet for risikokapital har.

Eksistensen av atferdsbetinget risiko innebærer at det offentlige ikke uten videre bør dekke behov for risikoavlastning som ikke blir dekket i markedet. Kostnader ved svekkede private incitamenter til FoU-innsats er kostnader for samfunnet på samme måte som for aktørene i de private markedene for risikovillig kapital.

FoU-investeringer: Bedriftsøkonomisk lønnsomhet og samfunnsøkonomisk verdiskaping.

I en bedrift er FoU-investering i kunnskap rettet mot kommersiell utnytting. Det kan være utvikling av nye produkter og kvalitetsforbedringer av eksisterende produkter når det gjelder forbruksvarer. Eller det kan rette seg mot kostnadssiden gjennom utvikling av produksjonstekniske innovasjoner som øker produktiviteten av knappe innsatsfaktorer og gir kostnadsgevinster i form av mer kostnadseffektiv produksjon. Det bedriftsøkonomiske incitamentet til investeringer i innovativ virksomhet er å skaffe bedriften markedsmakt eller en kostnadsfordel som gjør det mulig å høste et ekstra overskudd. Dette meroverskuddet utgjør dermed avkastningen på FoU-investeringen. I markeder med perfekt priskonkurranse vil prisene bli konkurrert ned til grensekostnadene i produksjonen, slik at bedriften ikke ville få dekket inn sine FoU-investeringer. Markedsmakt er derfor en forutsetning for lønnsomhet av FoU-investeringer, men markedsmakt i seg selv er ingen garanti for at bedrifter vil finne det lønnsomt å investere i FoU. Det dynamiske incitamentet til produktutvikling og innovasjoner er først og fremst usikkerhet om den fremtidige teknologiutvikling som gjør bedriftens fremtidige markedsposisjon usikker. Det er da en risiko for at en eksisterende markedsposisjon innenfor et markedssegment som følge av et patentert produkt eller produksjonsteknisk innovasjon er forbigående, slik at en vedvarende FoU-innsats er den sikreste strategien for å overleve i markedet. Usikkerhet om fremtidig teknologiutvikling og konkurranseforhold virker derfor i seg selv fremmende på de bedriftsøkonomiske incitamentene til FoU-investeringer. 4

Når beslutninger med hensyn til FoU-investeringer treffes av profittmaksimerende markedsaktører, blir ressursbruken i FoU-sektoren drevet av bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Forutsetningen for at markedsbaserte beslutninger med hensyn til FoU-investeringer skal gi samfunnsøkonomisk optimal ressursbruk, er da at det bedriftsøkonomiske lønnsomhets-kriteriet faller sammen med det samfunnsøkonomiske. I den utstrekning resultatet av FoU-investeringer leder til konkrete nye produkter eller produktforbedringer, vil den samfunnsøkonomiske verdiskapingen komme til syne i markedet ved forbrukernes betalingsvillighet for nye eller forbedrede produkter. Den samfunnsøkonomiske gevinsten ved innovasjoner i produksjonen kommer til syne som kostnadsbesparelser når produksjons-faktorene for øvrig prises etter sin økonomiske knapphetsverdi, pluss netto nytte av økt produksjon dersom innovasjonen fører til reduserte priser.

FoU-virksomhet vil i mange tilfelle også gi idéer, nyttig kunnskap og innsikter som ikke direkte resulterer i nye produkter eller produksjonstekniske innovasjoner, men som kan gjøre fremtidig FoU-virksomhet generelt mindre ressurskrevende for alle aktører. Dette gjelder uansett om virksomheten gir konkrete bedriftsøkonomisk lønnsomme resultater eller ikke. Slike kunnskapslekkasjer er det verken mulig eller samfunnsøkonomisk ønskelig å hindre. FoU-investeringer som på denne måten bidrar positivt til samfunnets samlede kunnskapsbase, innebærer stordriftsfordeler både fordi den samfunnsøkonomiske verdien av kunnskapen blir større jo flere som får tilgang til den, og fordi avkastningen på fremtidige FoU-investeringer blir større jo mer som er investert i kunnskapsproduksjon tidligere.

Det er en prinsipiell forskjell mellom kunnskap som leder til innovasjoner i form av nye eller bedre produkter i forbruket eller kostnadsbesparende innretninger og mer produktive innsatsfaktorer i produksjonen på den ene siden, og kunnskap som bidrar til samfunnets generelle kunnskapsbase som gjør fremtidig produksjon av ny kunnskap mer effektiv på den andre siden. I det førstnevnte tilfelle leder ny kunnskap til produkter, innretninger og kvalitetsforbedringer av produksjonsfaktorer som det eksisterer markeder for, og der verdiskapingen manifesterer seg ved brukernes betalingsvillighet uttrykt gjennom markedsprisene. I det andre tilfellet leder FoU-virksomhet til verdifull kunnskap som ikke kan omsettes i et marked, da det vil være vanskelig å håndheve eksklusjon av potensielle brukere av kunnskapen, og der eksklusjon heller ikke er ønskelig siden der ikke er rivalisering når det gjelder bruken av kunnskapen. Dette gjør kunnskapsbasen til et rent fellesgode. Den enkelte bedrifts bidrag til dette fellesgode gjennom ufrivillige kunnskapslekkasjer er dermed positive reelle eksterne virkninger som ikke kommer til syne i bedriftens regnskap. Dette fører til at bedriften ut fra en samfunnsøkonomisk nytte-kostnad betraktning investerer for lite i FoU-virksomhet som fører til slike kunnskapslekkasjer som er av verdi for andre.

Når markedsprisen reflekterer den økonomiske verdien av innovasjonen, vil den bedriftsøkonomiske verdien samsvare med den samfunnsøkonomiske verdien av kunnskapen som har avleiret seg i markedsgodet. Når den som har stått for utviklingen av en kommersialiserbar innovasjon får enerett til å utnytte den økonomisk, vil den bedriftsøkonomiske inntekten falle sammen med den samfunnsøkonomiske verdien dersom markedsprisen er satt riktig. I dette tilfellet vil de bedriftsøkonomiske incitamentene til FoU-investeringer være korrekte fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. Om derimot innovasjonen fører til en kvalitetsøkning som gjør en innsatsfaktor mer produktiv, og faktorprisen er regulert slik at den ikke fanger opp verdien av den økte faktorproduktiviteten, vil en del av verdiskapingen fra innovasjonen avleire seg hos andre faktorbrukere. Dette er en form for eksterne virkninger som det er naturlig å kalle pekuniære eksterne virkninger, da de virker gjennom markedene. Ut fra prinsippet om at markedsinngrep bør være mest mulig målrettede, bør priskorreksjonen i slike tilfelle primært skje i de markeder der prisene ikke reflekterer korrekte samfunnsøkonomiske verdier.

Prinsipielt kan vi si at vi har følgende kilder til avvik mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet når det gjelder FoU-virksomhet:

(i) Den FoU-investerende bedriften ser bare på virkninger for bedriftens overskudd (produsentoverskuddet), og neglisjerer virkninger for konsumentoverskuddet .

(ii) Den FoU-investerende bedriften neglisjerer negative virkninger for andre bedrifters overskudd, f.eks ved at tidligere lønnsom produksjon blir ulønnsom på grunn av et nytt produkt eller mer effektiv produksjon.

(iii) Den FoU-investerende bedriften neglisjerer positive eksterne virkninger som ikke avleirer seg i bedriftens overskudd.

Det første punktet innebærer at dersom bedriften ikke kan drive perfekt prisdiskriminering, kan den ikke innkassere markedets samlede betalingsvillighet som inntekt. En del av det samfunnsøkonomiske overskuddet vil avleire seg hos kjøperne i form av konsumentoverskudd. Følgelig vil bedriftens inntekt ikke fange opp den samlede samfunnsøkonomiske inntekten fra FoU-investeringen. Dette vil derfor virke på samme måten som en positiv pekuniær ekstern virkning i forhold til konsumentene.

Et nytt produkt kan undergrave lønnsomheten i andre bedrifter som produserer konkurrerende produkter, og en mer effektiv produksjonsmetode kan føre til at bedrifter som ikke har tilgang til den nye produksjonsmetoden, blir mindre lønnsomme og mister markedsandeler eller må legge ned. En del av overskuddet til den innoverende bedriften vil da være en ren overflytting av overskudd fra bedrifter som er blitt mindre lønnsomme (profitt-shifting). En del av overskuddet i FoU-virksomheten består da av inntektsoverføringer fra eierne av virksomheter som er blitt mindre lønnsomme som følge av av FoU-investeringen, til eierne av bedriften som investerer i FoU. Den delen av overskuddet som skyldes profitt-shifting, bør da renses ut av det bedriftsøkonomiske overskuddet ved beregningen av det samfunns-økonomiske overskuddet. Profitt-shifting effekten bidrar derfor isolert sett til at bedriften overvurderer den samfunnsøkonomiske lønnsomheten fra innovasjonen.

Den tredje årsaken til avvik mellom bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsomhet er det vi vanligvis forstår med eksterne virkninger: En bedrifts FoU-investeringer øker produktiviteten av andre bedrifters innsats i FoU-virksomhet ved at det frembringer kunnskap om ideer og betraktningsmåter som er av allmenn verdi. Men denne kunnskapen avleirer seg ikke i konkrete produkter eller innretninger slik at aktøren som skaper denne eksterne virkningen, kan håndheve eksklusive eierrettigheter til kunnskapen. Slike kunnskapseksternaliteter fører til at den bedriftsøkonomiske lønnsomheten av FoU-investeringer undervurderer den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.

Ovenstående diskusjon antyder at det grunnleggende sett er tre kilder til avvik mellom bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsomhet for FoU-investeringer. Punkt (i) og (iii) trekker i retning av at bedriften undervurderer den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, mens punkt (ii) trekker i motsatt retning. Størrelsen på den negative profitt-shifting komponenten avhenger av aktørenes markedsatferd og konkurranseformen i markedet. Det kan tenkes scenarier der denne effekten dominerer de to andre. I slike tilfelle vil markedet gi for sterke incitamenter til FoU-investeringer. Generelt kan det derfor ikke gis noe entydig svar på spørsmålet om markedet undervurderer lønnsomheten av FoU-investeringer.

Et annet moment er at når FoU-entreprenøren får enerett på den kommersielle utnyttingen av resultatet, vil prisen bli satt høyere enn grensekostnadene i produksjonen. Dette meroverskuddet utgjør avkastningen på FoU-investeringen. Men dermed oppstår det også en statisk ineffektivitet ved at kjøperne møter en høyere pris enn grensekostnadene i produksjonen. Når avkastningen på FoU-investeringer skal hentes inn i markedet, vil derfor sett fra samfunnets side det dynamiske incitamentet til FoU føre til statisk ineffektivitet i utnytting av resultatene fra FoU-investeringer.

Når det gjelder markedskorrigerende politikk med hensyn til FoU-virksomhet er det etter dette to hensyn som skal ivaretas. Det er for det første hensynet til optimale incitamenter for FoU-investeringer. Det andre hensynet er ønskeligheten av optimal utnytting av resultatet fra FoU-innsatsen. Når der er to uavhengige mål, trengs det også to virkemidler. Generelt vil en optimal løsning kunne oppnås ved subsidiering (eventuelt beskatning) av FoU-investeringer slik at den bedriftsøkonomiske lønnsomheten av FoU-investeringer faller sammen med den samfunnsøkonomiske lønnsomheten, kombinert med subsidiering av brukerne slik at brukerprisen blir lik grensekostnadene i den produksjon som FoU-investeringen resulterer i. Subsidiering av brukerprisen er trolig lite realistisk i de fleste tilfelle. Problemstillingen i praksis blir derfor å utforme tiltak som gir optimale incitamenter til FoU-investeringer når resultatet av investeringene blir underoptimalt utnyttet på grunn monopolatferd når det gjelder utnytting av resultatene fra FoU i markedet. Prinsipielt er dette et nest beste optimum sammenlignet med den situasjonen at brukerne blir stilt overfor kostnadsriktige priser i den etterfølgende produksjonen.

Optimal politikk med hensyn til FoU-investeringer under imperfekt konkurranse og internasjonal handel.

Lukket økonomi.

Vi ser først på problemstillingen i en situasjon uten internasjonal handel. For å være konkret antar vi her at FoU-investeringer resulterer i mer kostnadseffektiv produksjon. Det er naturlig å forutsette at bedrifter som driver FoU-virksomhet har markedsmakt, og for enkelhets skyld antar vi at hver bedrift produserer bare ett ferdigprodukt. Det forutsettes at FoU-investeringer har positive kunnskapseksternaliteter som gjør at FoU-virksomheten i andre bedrifter blir mindre ressurskrevende. Når en bedrift investerer i FoU, vil dette da føre til kunnskaps-lekkasjer som gjør det mer lønnsomt med kostnadsreduserende FoU-investeringer i andre bedrifter. Hvordan dette påvirker lønnsomheten i den bedriften som investerer i FoU i første hånd, vil derfor avhenge av konkurranseforholdene i markedet, og i hvilken grad bedriften tar hensyn til at egne FoU-investeringer vil redusere også konkurrentenes kostnader ved at det stimulerer deres FoU-virksomhet.

Dersom bedriften opptrer som monopolist i markedet for sitt produkt, vil den ikke ta hensyn til at egne FoU-investeringer har positive virkninger for andre bedrifters FoU-virksomhet. Bedriften vil da investere i FoU utelukkende for å minimere egne kostnader (dvs summen av FoU-kostnader og produksjonskostnader), slik at dette fører entydig til at monopolisten underinvesterer i FoU fra et samfunnsøkonomisk synspunkt.

De konkurransemessige implikasjoner av kunnskapseksternaliteter fra FoU-investeringer blir først interessante når bedriftene faktisk konkurrerer i produktmarkedet. Den enkleste generaliseringen av monopoltilfellet er å anta at vi har et oligopolistisk marked med et begrenset antall aktive bedrifter i markedet. Vi antar at de produserer samme produkt og konkurrerer innbyrdes med hensyn på kvantum. Det er da naturlig å anta at kvantumsbeslutningene er strategiske substitutter. Det betyr at den marginale lønnsomheten av økt kvantum i én bedrift blir mindre når en konkurrerende bedrift øker sitt kvantum. (Cournot-atferd). 5 Vi ser først på det tilfellet der bedriftene ikke opptrer strategisk når det gjelder investeringer i FoU. Det betyr at bedriften verken tar hensyn til at FoU-investeringen kan påvirke konkurrentenes kvantumsbeslutninger negativt når det reduserer egne grensekostnader og fører til økt egen produksjon, eller at kunnskapslekkasjer kan bedre konkurransedyktigheten til konkurrerende bedrifter ved at det gjør deres kostnadsreduserende FoU-virksomhet mindre ressurskrevende. Bedriften vil derfor bestemme optimal FoU-investering og optimalt produsert kvantum simultant. Det vil da være optimalt å tilpasse FoU for å minimere egne kostander. Ettersom bedriften neglisjerer positive eksterne virkninger for andre bedrifter via kunnskapslekkasjer, vil det både enkeltvis og samlet bli investert for lite i FoU sammenlignet med hva som ville være optimalt fra et samfunnsøkonomisk synspunkt.

La oss så anta at bedriftene i dette oligopolistiske markedet investerer strategisk i FoU. Vi kan da se på dette som et totrinns spill der bedriften på første trinn investerer i FoU for å redusere kostnader og ved dette forbedre sin konkurransesituasjon på siste trinn. På det siste trinnet er det kvantumskonkurranse i produktmarkedet. På dette trinnet vil FoU-investeringen være en irrelevant kostnad (sunk) slik at jo lavere grensekostnader en bedrift da har, desto større markedsandeler vil den få. Det vil derfor lønne seg for bedriften å kapre markedsandeler ved å pådra seg en fast driftsuavhengig kostnad på første trinn mot å få lavere grensekostnader i kvantumskonkurransen på det andre trinnet. Den bedriftsøkonomiske lønnsomheten ved FoU-investeringer vil i dette tilfelle dels bestå av en kostnadsgevinst og dels av en profitt-kapring gevinst ved at det vil føre til redusert produksjon og lavere overskudd i konkurrerende bedrifter. Investering i FoU for å kapre overskudd fra innenlandske konkurrenter bidrar imidlertid ikke i seg selv til økt verdiskaping. Dersom kunnskapslekkasjene fra FoU er begrensete, vil bedrifter som investerer i FoU ut fra strategiske hensyn derfor overinvestere i den forstand at de investerer mer enn det som er motivert ut fra egen kostnadsminimering. På den annen side fører reduserte grensekostnader til økt totalkvantum i markedet. Dette vil ha en positiv velferdseffekt siden imperfekt konkurranse innebærer at samlet produsert kvantum i markedet blir mindre enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Prinsippet om målretting av offentlige tiltak tilsier imidlertid at markedsinngrep for å øke markedstilbudet for å korrigere for den oligopolistiske begrensingen av tilbudet, mest hensiktsmessig bør skje ved prissubsidier i stedet for FoU-subsidier. I dette scenariet vil derfor det bedriftsøkonomiske incitamentet til investering i FoU føre til overinvestering. 67

Dersom kunnskapslekkasjene fra egne FoU-investeringer er store, vil en bedrift som opptrer strategisk, også ta i betraktning at egne investeringer i FoU gjør konkurrentenes FoU-virksomhet mer lønnsom. Dette vil indirekte føre til lavere grensekostnader også hos konkurrentene. Dette vil isolert sett dempe det strategiske motivet til FoU-investeringer slik at om kunnskapseksternalitetene er store nok, vil det ut fra samfunnsøkonomiske hensyn bli investert for lite i FoU. Denne konklusjonen blir forsterket dersom en også tar hensyn til den effekten at strategiske investeringer i FoU fører til lavere priser og økte kvanta.

Når vi ser bort fra tilfellet med strategisk tilpasning av FoU i en situasjon med moderate eksterne virkninger, er det et entydig velferdsøkonomisk argument for subsidiering av bedriftenes FoU-investeringer. Ved ikke-strategisk tilpasning tilpasser bedriften FoU-investeringene for å minimere egne kostnader. Ved strategisk tilpasning tar den hensyn til konkurranseeffekten ved at egne grensekostnader blir redusert (profitt-shifting), men ser samtidig på kunnskapslekkasjene som en ulempe ved at de bedrer konkurransesituasjonen for konkurrentene. Når kunnskapslekkasjene er betydelige, vil konkurranseulempen dominere motivet til strategisk investering i egen FoU. Argumentet for FoU-subsidier vil i dette tilfellet være sterkere i situasjonen med strategisk tilpasning av FoU.

Både i en monopolistisk og oligopolistisk markedskontekst er det effektivitetsmessige argumenter for å subsidiere private investeringer i FoU. Et plausibelt unntak er i oligopolistiske markeder hvor positive eksterne virkningene av egne FoU-investeringer for konkurrerende bedrifter er små, der det kan være lønnsom å investere strategisk i FoU for å redusere konkurrentenes markedsandeler.

Åpen økonomi.

Internasjonal handel kompliserer problemstillingene ved at en via handel og internasjonalt samkvem får kunnskapsflyt også mellom land. Spredning av kunnskap skjer over landegrensene både ved at innenlandske bedrifter får tilgang til kunnskaper generert i utlandet, f.eks gjennom import når kunnskapen er innbakt i produkter og kapitalutstyr, og ved eksport ved at det kan føre til kommunikasjon mellom innenlandske eksportører og kunnskapsrike utenlandske kunder. Kunnskapslekkasjer via internasjonal handel fører på denne måten til at innenlandske produsenter får tilgang til en større kunnskapsbase. På den annen side vil noe av den kunnskap som genereres ved innenlandske investeringer i FoU, lekke ut av landet og gjøre utenlandsk FoU-virksomhet mindre ressurskrevende. Dette stimulerer utenlandske bedrifters FoU-virksomhet, som i sin tur gjør utenlandske konkurrenter mer konkurransedyktige. Profitt-shifting mellom bedrifter i ulike land representerer nasjonale tap eller gevinster avhengig av om det skjer på bekostning av, eller til fordel for, innenlandsk eiet virksomhet. På den annen side vil noe av kunnskaps-eksternalitetene komme tilbake ved at det stimulerer utenlandsk FoU-virksomhet og kunnskapsproduksjon som innenlandske produsenter også får del i via kunnskapslekkasjer fra utlandet til hjemlandet («spillback» virkninger).

I en åpen økonomi kan det være vanskelig å skille klart mellom næringspolitiske tiltak med hensyn til innenlandsk FoU-virksomhet og strategisk handelspolitikk. F.eks vil subsidiering av innenlandske kostnadsreduserende investeringer i FoU styrke konkurranseevnen til innenlandske bedrifter og gi økte markedsandeler i eksportmarkedene. Men denne effekten vil en også kunne oppnå ved eksportsubsidier. Når handelspolitikk påvirker handelsstrømmene, vil det også få langsiktige virkninger for den felles internasjonale kunnskapsbasen. Handelspolitikk kan også få virkninger for innenlandske investeringer i FoU ved at handel påvirker innenlandske relative faktorpriser. Dersom et land på grunn av handelsliberalisering importerer mer kunnskapsintensive produkter, vil dette føre til reduserte relative priser på slike produkter og lavere innenlandsk produksjon. På kort sikt vil dette føre til overskudd av innenlandsk kunnskapskapital, som på lengre sikt vil presse lønningene i FoU-sektoren nedover. Dette vil i sin tur føre til lavere kostnader ved å sysselsette høykvalifisert arbeidskraft som vil stimulere innenlandsk FoU-investeringer. 8

Vi antar det at der er to oligopolistiske næringer med en innenlandsk og en utenlandsk bedrift i hver næring som konkurrer på et felles eksportmarked. 9 Det er kunnskapseksternaliteter mellom de to innenlandske næringene og mellom den innenlandske og utenlandske bedriften i hver næring. Bedriftene bestemmer omfanget av kostnadsreduserende FoU-investeringer på første trinn, og konkurrerer i eksportmarkedet på andre trinn.

Vi ser først på det tilfellet der det er kunnskapsoverføringer bare mellom de innenlandske næringene. Når hver bedrift bestemmer sine FoU-investeringer uten å ta hensyn til hvordan dette påvirker konkurransesituasjonen i eksportmarkedet, svarer dette til analysen av ikke-strategisk tilpasning av FoU-investeringer i et oligopolistisk marked i en lukket økonomi. Den positive eksterne virkningen på tvers av næringene taler da entydig i favør av en FoU-subsidie. Dersom de innenlandske bedriftene tar strategiske hensyn når det gjelder egne FoU-investeringer for å redusere grensekostnader og kapre markedsandeler fra utenlandske bedrifter i eksportmarkedene hvor de konkurrerer, vil dette være et ekstra incitament til å investere i FoU. Det strategiske motivet for FoU-investeringer innebærer at innenlandske bedrifter investerer mer i FoU enn det som kan begrunnes ut fra kostnadsminimering for å kapre markedsandeler og overskudd fra utenlandske konkurrenter. Det vil imidlertid være ineffektivt å investere i FoU for dette formålet om myndighetene har handelspolitiske virkemidler til å oppnå det samme, f.eks ved eksportsubsidier. Motivet for å subsidiere FoU-investeringer på grunn av positive eksterne virkninger til andre næringer innenlands vil fortsatt være til stede, men den handels-strategiske komponenten i bedriftens FoU-tilpasning svekker subsidiemotivet. Teoretisk kan det heller ikke utelukkes at det strategiske motivet dominerer i bedriftens FoU-tilpasning. I så fall ville det være riktig med en FoU-skatt kombinert med en eksportsubsidie.

Vi antar så at der også er eksterne virkninger fra FoU-investeringer mellom land. For enkelhets skyld ser vi nå bort fra innenlandske kunnskapslekkasjer mellom næringer. Den kostnadsreduserende effekten av FoU-investeringer vil nå også avhenge positivt av de FoU-investeringer som utenlandske konkurrenter foretar, og vise versa. En innenlandsk bedrift som investerer i FoU vil samtidig initiere økte kostnadsreduserende investeringer i FoU hos sine utenlandske konkurrenter. Dette gjør utenlandske konkurrenter mer kostnadseffektive slik at isolert sett vil dette føre til profitt-shifting fra innenlandske bedrifter til utenlandske konkurrenter. Dette er en effekt som går via FoU-investeringene og dermed reduserer den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av slike investeringer sett fra hjemlandets synspunkt. Men noe av dette gir en positiv andrerunde effekt på lønnsomheten av egne FoU-investeringer ved at innenlandsk FoU-virksomhet blir mer produktiv som følge av økte FoU-investeringer ute («spillback» virkningen). Når innenlandske bedrifter ikke tar hensyn til kunnkapslekkasjenes innvirkning på utenlandske FoU-investeringer og konkurransedyktighet, vil optimale FoU-subsidier være positive dersom «spillback»-effekten dominerer profitt shifting-effekten.

Hvis den innenlandske bedriften tilpasser seg strategisk og tar hensyn til at den kan kapre markedsandler og overskudd fra utenlandske bedrifter ved å overinvestere i egen FoU, vil vi få et korreksjonsledd for den optimale FoU-subsidien som er negativt (positivt) for lave (store) kunnskapseksternaliteter. Dette skyldes at ved lave kunnskapseksternaliteter dominerer profit-shifting effekten, mens ved store eksterne virkninger dominerer den positive «spillback»-effekten.

Samarbeid om FoU-investeringer.

Den generelle kunnskapsbasen i samfunnet som bidrar til økt produktivitet i FoU-virksomhet, kan ses på som et nasjonalt eller internasjonalt fellesgode avhengig av om det gjelder nasjonale eller internasjonale kunnskapseksternaliteter. I den utstrekning denne felleskunnskapen skapes gjennom profittmotivert FoU-virksomhet i de enkelte bedrifter, er dette å anse som privat produksjon av et nasjonalt eller globalt fellesgode. Siden den enkelte produsent bare tar hensyn til sine egne interesser, innebærer dette at fellesgodet produseres i for lite omfang sett fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. Grunnen til dette er at den enkelte produsent ikke får noen økonomisk vinning av de positive eksterne virkningene som genereres for andre bedrifter. Det er i prinsippet to ulike løsninger på dette incitament-problemet. Den ene løsningen er å subsidiere privat FoU-virksomhet som har slike positive eksterne virkninger slik at den bedriftsøkonomiske lønnsomheten faller sammen med den samfunnsøkonomiske. Den prinsipielle begrunnelsen for dette er drøftet i kapittel 6. Den andre mulige løsningen er samarbeid mellom berørte bedrifter om FoU-investeringer slik at de kan bli tilpasset ut fra en samlet nytte-kostnadsbetraktning.

Tanken om at eksterne virkninger og produksjon av fellesgoder kan løses gjennom samarbeid, går tilbake til en banebrytende artikkel av R. Coase 10 som hevdet at dersom det er effektivitetsgevinster ved at private aktører koordinerer sine beslutninger, så vil de gjøre dette av egeninteresse. Når markedsaktørene ikke klarer å realisere dette gevinstpotensialet ved koordinerte beslutninger om fellesinteresser, er det i følge dette synspunktet liten grunn til å tro at myndighetene skulle være bedre i stand til det. Dette synspunktet kan ha mye for seg dersom det er forholdsvis få og lett identifiserbare aktører som er involvert, og der de i tillegg har relativt sammenfallende interesser i forhold til fellesgodeproduksjonen. Problemet oppstår når det er forholdsvis mange berørte parter, og der betydningen for den enkelte han være vanskelig å anslå. Her kan det være store transaksjonskostnader forbundet med å organisere private løsninger. Myndighetene kan da være bedre egnet til løse slike spørsmål, da de i kraft av sin myndighetsutøvelse kan ha lavere transaksjonskostnader.

I tilknytning til diskusjonen i foregående kapittel kan det vises at koordinering av FoU-investeringer for å maksimere samlet overskudd, vil lede til et optimalt samlet omfang av FoU-investeringer når den enkelte bedrifts FoU-investeringer ikke er strategisk motiverte. Grunnen til dette er at bedriftene investerer i FoU for å minimere kostnader og alle eksterne virkninger internaliseres når FoU-investeringene tilpasses for å maksimere samlet overskudd for de berørte bedrifter. Om derimot de enkelte bedrifter legger strategiske hensyn til grunn, dvs. FoU-investeringene ikke er utelukkende motivert ut fra kostnadsminimering, vil FoU-samarbeid ikke være tilstrekkelig for å realisere et samfunnsøkonomisk optimalt omfang av FoU-investeringene. Grunnen til dette er at bedriftene ikke lenger vil ha symmetriske interesser med hensyn til å maksimere samlet overskudd, men investerer strategisk i FoU for å skaffe seg større markedsandel og derigjennom større overskudd.

Mange berørte aktører vil også gjøre det administrativt vanskelig å komme frem til en omforent optimal politikk med hensyn på privat fellesgodeproduksjon. En viktig grunn til dette er at dersom de positive eksterne virkningene spres på svært mange, kan den positive verdien for den enkelte være liten, selv om gevinstpotensialet for næringen som helhet er betydelig. Siden det er lønnsomheten for den enkelte bedrift som motiverer privat FoU-samarbeid, kan det privatøkonomiske incitamentet være utilstrekkelig til at et slikt samarbeid kommer i stand. Myndighetene kan da tre inn i stedet som den koordinerende aktør som tar på seg oppgaven å organisere en koordinert løsning. Myndighetene har to ulike virkemidler i denne sammenheng. De kan selv stå for forskning og produksjon av kunnskap som komplementær innsatsfaktor til den bedriftsspesifikke kunnskapskapitalen. Myndighetene gjør det i betydelig omfang gjennom å allokere ressurser til FoU i den statsfinansierte universitets- og høyskolesektoren og gjennom støtte til forskning i instituttsektoren. I tillegg kan myndighetene gi økonomiske incitamenter til næringsrettet forskning gjennom subsidiering av bedriftenes egen FoU-virksomhet. Myndighetene kan gjennom offentlig myndighetsutøvelse finansiere denne støtten ved generell beskatning.

Ovenstående betraktninger antyder en mulig arbeidsdeling mellom det offentlige og næringslivet når det gjelder produksjon av FoU-relevant kunnskap. Grunnforskning og FoU-virksomhet som ikke retter seg mot spesielle næringer eller anvendelser synes det naturlig å definere som et fellesansvar som det offentlige bør ivareta. Det samme argumentet kan anføres for anvendt forsking som ikke retter seg mot spesielle næringer, eller hvor det er vanskelig å identifisere og konkretisere enkeltbedrifters økonomiske interesse. Når det gjelder bedrifters FoU-investeringer med henblikk på utvikling av nye produkter eller mer kostnadseffektiv produksjon, vil normalt de eksterne virkningene i første rekke tilflyte de som driver beslektet produksjon. Goder som er felles for en nærmere avgrenset gruppe av brukere, i dette tilfelle en næring eller lignende, betegnes lokale fellesgoder. Lokale fellesgoder har de vanlige egenskapene som karakteriserer fellesgoder: Ingen rivalisering mellom brukerne slik at der er stordriftsfordeler med hensyn på antall brukere i den forstand at nytten blir større jo flere som får tilgang til godet. Dette skyldes at produksjonskostnadene er faste, slik at når godet først foreligger er det små kostnader knyttet til den faktiske bruken.

Lokale fellesgoder blir ofte produsert og tilbudt på kommersielt grunnlag av private produsenter og finansiert ved brukerbetalingsordninger. Det gjelder f.eks betalings-TV og bompengefinansierte investeringer innen samferdsel. Brukerfinansiering forutsetter eksklusjonsmuligheter slik at den som ikke betaler, kan nektes tilgang til godet. Dersom eksklusjon ikke er mulig, slik det normalt er tilfelle med globale fellesgoder, vil det være vanskelig å gjennomføre brukerbetalingsordninger siden den enkelte bruker kan få tilgang til godet uten å betale. Dette gratispassasjerproblemet gjør det vanskelig å innkreve betaling i forhold til bruk når faktisk bruk ikke kan observeres eller forhindres.

En forutsetning for at det skal være mulig å internalisere eksterne virkninger fra FoU-virksomhet gjennom samarbeid, er derfor at de aktuelle interessenter kan identifiseres og utgjør en klart avgrenset gruppe. Det vil også være lettere å få i stand samarbeid om FoU-virksomhet dersom det dreier seg om forhold der aktørene har sammenfallende interesser. Et aktuelt eksempel kan være forskning på fiskesykdommer i oppdrettsnæringen. Et slikt samarbeid kan ha to former. En mulighet er at enkeltaktørenes FoU-virksomhet blir subsidiert av alle andre berørte aktører i næringen, slik at den privatøkonomiske lønnsomheten av FoU faller sammen med lønnsomheten for hele næringen. Det kan f.eks skje ved bidrag til et felles forskningsfond som subsidierer enkeltbedrifters FoU-investeringer. Dette forutsetter at den enkelte bedrifts subsidierte FoU-investeringer blir innrettet mot å minimere næringens samlede kostnader, og ikke brukt strategisk for å kapre markedsandeler fra de andre aktørene i markedet. Dersom dette skulle fungere godt, måtte trolig aktørene ha symmetriske interesser med hensyn til FoU. Dette ville forutsette at de var relativt små uten betydelig markedsmakt slik at de ikke ble motivert til å bruke ny kunnskap generert ved egen FoU-virksomhet til å kapre markedsandeler fra andre i næringen.

Alternativt kunne en tenke seg at bedriftene i næringen gikk sammen om å etablere en forskningsenhet med forskning på felles problemstillinger for næringen som arbeidsområde. Dersom slike tiltak ikke kommer i stand til tross for at det er i aktørenes felles interesse, må det skyldes former for organisasjonssvikt. Denne svikten kan skyldes at betydningen for den enkelte bedrift er liten i forhold til gevinsten for næringen samlet sett. Siden kostnadene ved å etablere slike ordninger normalt faller på dem som tar initiativet til slike tiltak, mens gevinstene tilfaller alle, kan det være én mulig grunn til at slike ordninger ikke realiseres ved privat initiativ til tross for at den felles nettogevinsten kan være betydelig. Her kan en tenke seg en rolle for det offentlige for å avhjelpe den private organisasjonssvikten ved å gi støtte til etablering av slike bransjetiltak om felles FoU-virksomhet.

Siden det normalt vil være vanskelig å ekskludere noen fra tilgang til felles kunnskap, vil deltagelsen i et slikt forskningssamarbeid i næringen måtte være obligatorisk for å avskjære gratispassasjerproblemet. I praksis vil det bety at alle interessenter i næringen måtte være med på å finansiere ordningen, som enten vil bestå i å subsidiere enkeltbedrifters FoU eller finansiering av felles forskningstiltak. Når det gjelder utformingen av og størrelsen på det optimale FoU-subsidiet til den enkelte bedrift i næringen eller det optimale omfanget på fellestiltaket, gjør det liten forskjell om FoU-investeringene er finansiert gjennom en skatt pålagt næringen, eller om det er finansiert av det offentlige. 11 Den viktigste forskjellen er at i det ene tilfellet er subsidien eller tiltaket finansiert av skattebetalerne som har nokså utvannede interesser i virksomheten, mens i det andre tilfelle er det finansiert av aktørene i næringen som utgjør de aktuelle brukerne av kunnskapen.

Det er et generelt trekk at jo mer finansieringsansvaret for fellesoppgaver pulveriseres, jo mindre interesse får den enkelte (skatte)betaler til å kontrollere at midlene blir brukt effektivt i henhold til sitt formål. Jo mer av finansieringen av subsidieringen av private FoU-investeringer som veltes over på generell beskatning, desto mindre incitament vil det derfor være fra finansieringssiden til å overvåke at midlene brukes effektivt etter sin hensikt. Jo mer som fellesfinansieres via beskatningen, desto svakere blir også linken på nyttesiden mellom det den enkelte betaler som støtte til bedrifters FoU-investeringer, og det en får igjen i form av relevant kunnskap.

Dersom finansieringen skjer ved en avgift på næringens egne bedrifter, vil en få en tettere kontroll med at subsidiene ikke misbrukes av to grunner. For det første vil avgiften trolig bli såpass betydelig at bedriftene som betaler, vil ha interesse i å holde seg orientert om at FoU-subsidiene ikke misbrukes. For det andre vil det være et sterkt incitament til å holde øye med at brukerfinansiert FoU-virksomhet virkelig fører til positive eksterne virkninger for de berørte bedriftene i bransjen. Det såkalte prinsipal-agent forholdet mellom den som utfører og den som betaler for forskningen, blir mindre jo tettere forholdet er mellom prinsipal og agent. Mest mulig effektiv bruk av forskningsmidler taler i dette tilfellet for brukerbetalt finansiering av fellestiltak om bransjerettet forskning.

Argumentet mot brukerfinansiering av lokale fellesgoder er generelt at bruken ikke alltid står i forhold til betalingsevnen. Det er likevel vanskelig å se at det skulle være en tungtveiende innvending når det gjelder brukerfinansiering av fellestiltak om FoU. Det kan være naturlig å anta at den nytten den enkelte bedrift har av andre bedrifters forskning og fellestiltak om forskning, er positivt relatert til bedriftens egen forskningsvirksomhet. Brukerfinansiering etter nytteprinsippet skulle da tilsi at avgiften ble differensiert etter bedriftens egen FoU-innsats. Men dette ville være en skatt på bedriftens egen FoU-virksomhet som ville forsterke den markedssvikten en hadde i utgangspunktet, og eventuelt eliminere stimulansen til ekstra FoU gjennom FoU-subsidier. Avgiftsgrunnlaget må derfor være noe som ikke er relatert til bedriftens egen FoU-innsats. Dersom den felles FoU-virksomheten er rettet inn mot kostnadseffektivsering på produksjonssiden, vil produksjonsvolumet være en naturlig kandidat til avgiftsgrunnlag. Generelt vil privat informasjon om den nytte den enkelte bedrift har av andres FoU-virksomhet og fellestiltak om FoU, gjøre det mer komplisert å finne frem til optimale FoU-subsidier og en hensiktsmessig fordeling av finansieringsbyrden på potensielle brukere. Dette forsterker argumentet om at næringsfinansiert subsidiering av bedrifters FoU eller fellestiltak om FoU-virksomhet er lettest å implementere når de aktuelle næringsinteressene er forholdsvis klart avgrenset og aktørene i næringen har symmetriske interesser i forhold til den aktuelle FoU-virksomheten.

Markedssvikt og implikasjoner for skattemessig behandling av FoU-utgifter innenfor dagens skattesystem.

I utgangspunktet kan det fastslås at siden mesteparten av FoU-utgifter består av lønnsutgifter, er størstedelen av investeringsutgiftene fradragsberettiget i inntektsbeskatningen i utgiftsåret, mens nettoinntektene beskattes etterhvert som de realiseres. FoU-investeringer skattlegges derfor for en alt vesentlig del etter kontantstrømsprinsippet (cash flow beskatning). Ved full kontantstrømsbeskatning ville ikke beskatningen påvirke den marginale lønnsomheten av å investere i FoU-prosjekter. Under vanlige nyklassiske forutsetninger for investerings-tilpasning vil beskatningen etter kontantstrømsprinsippet være en nøytral skatt på prosjektets nåverdi. Så lenge den effektive skattesatsen er lavere enn hundre prosent, vil prosjekter som er lønnsomme i betydningen positiv nåverdi før skatt, også være lønnsomme etter skatt. Beskatningen vil da heller ikke påvirke allokeringen av kapital mellom prosjekter som er gjenstand for kontantstrømsbeskatning. I den utstrekning beskatningen av andre former for realinvesteringer reduserer deres marginale avkastning etter skatt, vil beskatningen under disse forutsetninger forrykke konkurranseforholdet mellom FoU-investeringer og andre investeringer i FoU-investeringenes favør.

I praksis må likevel dette enkle resonnementet modifiseres på flere punkter. For det første er ikke alle FoU-utgiftene fradragsberettigede i utgiftsåret. Investeringer i anlegg og nødvendig utstyr må aktiveres og avskrives for skattemessige formål etter de regler som gjelder for skattemessig avskrivninger. For det andre forutsetter fordelene med full utgiftsføring at bedriften har tilstrekkelige skattbare inntekter å trekke FoU-investeringene fra. Hvis ikke det er tilfellet, må de fremføres mot senere inntekt som innebærer et rentetap på skatteeffekten av den direkte utgiftsføringen. For det tredje er FoU-investeringer beheftet med betydelig risiko og beskatningens betydning for prosjektrisikoen kan være en viktig lønnsomhetsfaktor. For det fjerde kan bedriften være rasjonert i markedet for ekstern kapital når det gjelder spesielt FoU-investeringer. I så tilfelle vil beskatningen av totalavkastningen være viktigere for bedriftens investeringstilpasning enn beskatningen av marginalavkastningen. En ren nåverdibeskatning som ville være effekten av en rendyrket kontantstrømsskatt, ville i tilfellet med kredittrasjonering påvirke bedriftens investeringer ved at det reduserer mulighetene for egenfinansiering av lønnsomme prosjekter.

Avkastningen på bedriftenes FoU-investeringer beskattes gjennom den ordinære overskudds-beskatningen. Siden lønnsomhet etter skatt er en viktig drivkraft bak FoU-virksomhet, vil en i prinsippet kunne påvirke markedets FoU-investeringer i ønsket retning ved skattemessige tiltak slik at en får samsvar mellom bedriftsøkonomisk lønnsomhet og samfunnsøkonomisk verdiskaping. FoU-investeringer er generelt langsiktige og innebærer betydelig risiko. Det vil derfor være viktig å få stabilitet og påregnelighet omkring skattemessig behandling av FoU-investeringer slik at en kan unngå å få en politisk risiko på toppen av teknologisk og kommersiell risiko.

På grunnlag av drøftingen foran kan en si at det er to ulike forhold som peker seg ut som kandidater til markedssvikt når det gjelder markedsbaserte FoU-investeringer.

For liten tilgang på ekstern risikovillig kapital

Positive reelle eksterne virkninger fører til at den bedriftsøkonomiske lønnsomheten ikke fanger opp FoU-investeringenes totale bidrag til den samfunnsøkonomiske verdiskapingen.

Generelt gjelder det at skattemessige tiltak må være mest mulig målrettede i forhold til den grunnleggende årsaken til markedssvikten. Det betyr at de adekvate virkemidler vil være forskjellig avhengig av hvilke type markedssvikt som motiverer inngrepet i markedet.

Svikt i markedet for ekstern risikovillig kapital

Dette spørsmålet har to sider. Det dreier seg dels om aktørene i det eksterne markedet for risikokapital er tilstrekkelig diversifiserte slik at risikoprofilen på deres porteføljer svarer til risikoprofilen til samfunnets samlede verdiskaping, som vi kan anta representeres ved nasjonalinntekten. Og dels dreiser det seg om asymmetrisk informasjon som skaper et informasjonsgap mellom FoU-entrenøren og eksterne finansieringskilder.

Risikoprofilen til individuelle porteføljer avhenger av diversifiseringsmulighetene i markedet. Det viktigste markedet for tilpasning av individuelle aktørers risikoeksponering, er aksjemarkedet. Spørsmålet blir derfor om aksjemarkedet har en risikoprofil som er representativ for nasjonalinntektens risiko. Offentlig risikoavlastning betyr at risikobæringen blir veltet over på individene i samfunnet, dels i egenskap av skattebetalere og dels i egenskap av mottakere av offentlige ytelser siden skatteeffekten av fradrag for privates tap på FoU-investeringer må dekkes opp med økning av andre skatter eller reduserte offentlige ytelser og overføringer, og omvendt med skatteproveny fra lønnsomme FoU-investeringer. Spørsmålet om det offentlige bør overta risiko som det eksterne riskomarkedet ikke vil bære, blir da om det offentlige på vegne av individene i samfunnet er bedre i stand til å bære risiko enn de profesjonelle aktørene i det eksterne risikomarkedet. En proporsjonal overskuddsbeskatning med symmetrisk skattemessig behandling av over- og underskudd, fører til at det offentlige får rollen som passiv eier i all overskuddsbeskattet privat virksomhet. Variasjonen i de samlede skatteinntektene vil være betydelig mindre enn variasjonene i skattbart overskudd i den enkelte bedrift. En ville derfor vente at usystematisk risiko blir vasket bort i de samlede skatteinntekter fra overskuddsbeskatningen. Risikoprofilen til det offentliges skatteinntekter vil da reflektere den systematiske risikoen i overskuddsbeskattet privat virksomhet. Dette resonnementet forutsetter imidlertid at bedriftens skattbare overskudd samsvarer med det faktiske økonomiske overskuddet.

Et sentralt spørsmål blir da om der er et diversifiseringsargument for at det offentlige bør overta noe av den risikoen som det private risikomarkedet ikke vil bære. Et mulig moment i den sammenheng er at viktige kapitalobjekter bare i begrenset grad blir gjenstand for diversifisering gjennom handel i aksjemarkedene. Et viktig eksempel er landets humankapital i form av spesialisert kunnskap og kompetanse, som er særlig relevant for FoU-sektoren. Her setter problemer knyttet til atferdsbetinget risiko grenser for hvor mye av denne risikoen som det er hensiktsmessig å avlaste i det eksterne risikomarkedet. Spørsmålet er imidlertid ikke om alle kapitalobjekter er gjenstand for handel i verdipapirmarkedene, men om risikoen knyttet til ikke-handlede aktiva blir diversifisert gjennom handel i de aktiva som er gjenstand for omsetning i markedet. Det kan f.eks tenkes å skje ved at FoU-entreprenører investerer i virksomhet der avkastningen må ventes å være negativt korrelert med avkastningen på deres spesifikke kunnskapskapital og kompetanse slik at deres økonomiske stilling kan bli mindre berørt av risikoen knyttet til den spesifikke FoU-virksomheten som en er engasjert i.

Det er etter dette ikke åpenbart at det offentlig bør benytte skattesystemet til å avlaste privat risiko knyttet til FoU-investeringer utover det som ligger i en proporsjonal og symmetrisk overskuddsbeskatning. Det kan imidlertid være grunn til å gjøre overskuddsbeskatningen mer symmetrisk ved reell skattemessig likestilling av tap og overskudd. I praksis kan det gjøres ved å utbetale negativ skatt, eller fremføring av rentekorrigerte skattetilgodehavende. Skatteeffekten av fremføring krever imidlertid at bedriften før eller senere kommer i skatteposisjon. Det vil ikke alltid være tilfelle. Dette kan løses ved å sikre skattemessig kontinuitet ved eierskifte. I praksis vil det kunne gjøres ved å tillate overdragelse av rentekorrigerte akkumulerte underskudd.

Privat informasjon om FoU-prosjekters suksess-sannsynlighet og kommersielle muligheter skaper informasjonsgap mellom FoU-entreprenør og det eksterne kapitalmarkedet. Risikoen for eksterne finansieringskilder knytter seg både til prosjektets kommersielle risiko og til risikoen for at FoU-entreprenøren bevisst gir for optimistiske vurderinger av prosjektet. Dette kan bety at en ikke oppnår ekstern finansiering for prosjekter som både kan være privat- og samfunnsøkonomisk lønnsomme gitt FoU-entreprenørens førstehånds informasjon. Eksterne finansieringskilder vil måtte basere seg på tilgjengelig informasjon slik som FoU-entreprenørens rykte og tidligere resultater. Dette vil trolig gjøre det vanskeligere å oppnå ekstern finansiering for nyetablerte FoU-entreprenører med begrenset egenkapital sammenlignet med større bedrifter med veletablerte finansielle forbindelser og/eller finansielle reserver og muligheter for intern diversifisering av prosjektrisiko ved at de kan være engasjert i mange FoU-prosjekter med usystematisk risiko.

Det er også grunn til å tro at prosjekter og aktører som på grunn av privat informasjon om prosjektrisiko fremstår som marginale i det eksterne finansieringsmarkedet, i særlig grad vil bli skviset i en nedgangskonjunktur. Generelt vil det offentlige ikke ha informasjonsfordeler i forhold til det private kapitalmarkedet når det gjelder å overkomme problemer knyttet til privat prosjektinformasjon. Imidlertid kan det offentlige korrigere for systematisk diskriminering i det eksterne finansieringsmarkedet, f.eks på grunn av at private aktører i finansmarkedet kan agere konservativt ved at de prefererer veletablerte aktører og prosjekter der det ikke er altfor vanskelig å vurdere risikoen. Målrettet virkemiddelbruk vil da i denne sammenheng bestå i å finne frem til tiltak som i særlig grad retter seg mot nyetablerere og nyskapende prosjekter, og som kan virke motsyklisk ved at støttebehovet vil være størst i nedgangstider. Et ekstra moment her er at det særlig i en nedgangskonjunktur vil være viktig å støtte nyskaping og søking etter nye forretningsområder. Aktuelle tiltak som peker seg ut i denne sammenheng, er etableringsstøtte for FoU-virksomhet og støtte for å avhjelpe midlertidige likviditetsproblemer som skyldes forhold i det eksterne finansieringsmarkedet. Her kan det likevel være vanskelig å avgjøre hva som er midlertidig og hva som er permanent. En kunne også tenke seg støtteordninger for nyskapende prosjekter som har vanskelig for å oppnå ekstern finansiering på grunn av at det er vanskelig å vurdere risikoen. Generelle tiltak som retter seg både mot prosjekter som oppnår finansiering og risikoavlastning relativt problemfritt i markedet, så vel som mot nye prosjekter og aktører som har problemer med ekstern finansiering, har den svakheten at de ikke vil være tilstrekkelig målrettet mot de områder der markedet må antas å svikte. Innenfor en gitt budsjettramme for det offentlige blir da effekten av tiltakene mindre.

Reelle positive eksterne virkninger.

Reelle eksterne virkninger er kunnskapslekkasjer som skriver seg fra en bedrifts FoU-virksomhet og som gjør andre bedrifters FoU-virksomhet mer produktiv. Avhengig av markedsforholdene er dette samfunnsøkonomisk verdiskaping som bedriften ikke blir fullt ut økonomisk kompensert for i markedet. I tillegg vil ofte patentbeskyttelsen for mange produkter være lett å omgå ved imitasjon eller utvikling av nære substitutter, slik at det også kan være vanskelig å innkassere som inntekt markedets verdsetting av patenterte nye produkter. Et eksempel på dette har vi i farmasøytisk industri der patentbeskyttet originalmedisin får konkurranse fra billigere synonympreparater med lik kjemisk struktur og medisinsk virkning. I slike tilfelle vil også patentbeskyttede produkter skape positive eksterne virkninger hos produsenter som imiterer patenterte produkter. Isolert sett er dette en fordel da en får en bedre utnyttelse av den kunnskapen som ligger under patentet. Den bedrifts-økonomiske lønnsomheten av en imitasjonsstrategi består imidlertid for en stor del i at en undergraver lønnsomheten av originalproduktet. Når dette skjer mellom aktører som er lokalisert i samme land, vil denne profit-shifting komponenten i den private avkastningen ikke bidra til samfunnsøkonomisk verdiskaping på kort sikt. På lang sikt kan det undergrave den bedriftsøkonomiske lønnsomheten av FoU-investeringer og ved dette hemme omstillingsevne og vekstpotensial. Når det gjelder imitasjon av utenlandske produkter, vil profit-shifting være en inntekt både bedrifts- og samfunnsøkonomisk. De langsiktige kostnader knyttet til svekkede incitamenter til FoU-virksomhet for utenlandske bedrifter, vil i begrenset grad bæres av det landet der imitasjonen finner sted.

Reelle eksterne virkninger betyr at det er teoretisk velfunderte grunner for at myndighetene bør gi økonomiske incitamenter til bedrifters FoU-investeringer. Spørsmålet er hvordan og i hvilket omfang slik støtte bør gis. Prinsippet om målretting sier at en bør rette støtten mot de FoU-aktiviteter som må antas å ha betydelig overføringsverdi for andre FoU-entreprenører og støtte kommersialisering av patenterte produkter der patentbeskyttelsen må antas å være ufullstendig. Det er imidlertid grunnleggende informasjonsproblemer knyttet til en målrettet FoU-politikk. Det er for det første vanskelig for myndighetene å ha en klar oppfatning av hvilke FoU-prosjekter og aktiviteter som har størst overføringsverdi for omverdenen. For det andre er det i mange tilfelle vanskelig å avgjøre hvilke kostnader i bedriften som kan tilskrives FoU-virksomhet. For det tredje er det et spørsmål om støtten bør gis eksplisitt i form av direkte prosjektstøtte, eller om den bør gis implisitt ved å gi fradrag for FoU-utgifter i overskuddsbeskatningen. Det vil ideelt sett også være viktig å søke å unngå at støtte blir gitt til FoU-virksomhet der produktutviklingen er rettet mot imitasjon av eksisterende patenterte produkter utviklet og markedsført av innenlandske bedrifter, da dette ville virke kontra-produktivt i forhold til det en ønsker å oppnå med FoU-støtte.

Den optimale størrelsen på FoU-støtte vil være avhengig av i hvilken form den blir gitt. Om vi gjør det tankeeksperimentet at myndighetene hadde perfekt informasjon om de enkelte prosjekters reelle eksterne virkninger for annen innenlands virksomhet, og at myndighetene kunne observere perfekt hvilke av bedriftens kostnader som kunne tilskrives bona fide FoU-virksomhet, ville prinsippet om målretting tilsi at FoU-støtte ble differensiert etter disse kriteriene. Et slikt perfekt differensiert subsidiesystem ville forenklingshensyn tilsi ble holdt utenfor skattesystemet og administrert som direkte tilskudd. Myndighetene har imidlertid ikke slik perfekt informasjon. En generell støtteordning for FoU kan da i noen grad tilgodese prosjekter som har begrenset overføringsverdi for andre, en kan komme til å gi tilskudd til FoU-aktivitet som i realiteten er rettet mot produktimitasjoner, og en kan komme til å akseptere kostnader som grunnlag for tilskudd eller ekstra utgiftsføring som i varierende grad kan tilskrives FoU-aktiviteter. Siden en generell støtteordning under begrenset informasjon fra myndighetenes side vil ha slike uønskede sidevirkninger, vil det optimale omfanget av støtten i dette tilfelle være lavere sammenlignet med det hypotetiske tilfellet at en hadde perfekt informasjon.

En generell støtteordning som ikke tar sikte på å diskriminere mellom ulike type prosjekter, kan en tenke seg implementert gjennom overavskrivninger og ekstra utgiftsføring i overskuddsbeskatningen. I beskatningssammenheng vil en måtte ta stilling til hvilke utgifter som kan tilskrives FoU-virksomhet. Så lenge det skal trekkes en grense mellom utgifter som er berettiget til ekstra fradrag og andre utgifter, vil en alltid stå overfor den muligheten at en aksepterer utgifter som ikke er forårsaket av FoU-virksomheten, og at det ikke gis fradrag for bona fide FoU-utgifter. Her vil det være en avveining mellom grensedragningen mot de utgifter som ikke kvalifiserer for ekstra fradrag, og styrken i skattesubsidien. Jo mer restriktiv avgrensning av de utgifter som kvalifiserer for ekstra utgiftsføring, desto sterkere bør skattesubsidien i form av ekstra utgiftsføring kunne være. Mer generelt kan en si at jo mer en «screener» mellom prosjekter og kostnader som kvalifiserer for FoU-støtte, desto sterkere bør de optimale marginale incitamentene kunne være. Screening mellom prosjekter bør håndteres via en tilskuddsordning, mens screening mellom FoU-utgifter og andre utgifter kan implementeres gjennom beskatningen. Om FoU-subsidier bør administreres utenfor eller innenfor skattesystemet, vil derfor avhenge av hva som er viktigst av å «screene» mellom støtteverdige og mindre støtteverdige prosjekter, eller mellom utgifter som er berettiget og ikke berettiget til ekstra fradrag i beskatningen.

Verdien av kunnskapslekkasjer fra bedrifters FoU-virkomhet er også avhengig av at bedriftene har et mottaksapparat som kan nyttiggjøre seg kunnskaper som er generert av andre. Det vil normalt være en sammenheng mellom effektiviteten i bedriftens mottaksapparat og kompetansenivået i bedriften FoU-virksomhet. Støtte til oppbygging av formell og reell FoU-kompetanse i bedriftene vil derfor effektivisere kunnskapsflyten mellom bedrifter og muligens også føre til at kunnskapsproduksjonen gjennom bedriftens FoU-virksomhet ble mindre smal og dermed gi større ekstern nytte.

Internasjonal mobilitet av FoU-investeringer og nasjonal beskatning.

Internasjonal skattearbitrasje.

Forskjellig skattemessig behandling av FoU-investeringer og ulikheter i bedriftsbeskatningen mellom land kan påvirke lokaliseringen av mobile FoU-investeringer og mobil kunnskaps-basert økonomisk virksomhet. For multinasjonale selskaper som driver virksomhet i flere land, gir dette skatteincitamenter til å lokalisere FoU-virksomhet i land med høye skattesatser og liberale fradragsregler dersom de har andre inntekter i landet å avregne fradragene mot. Effektivt sett betaler da myndighetene i slike tilfelle en større andel av investerings-kostnadene. Når det gjelder den kommersielle utnyttingen av resultatene fra FoU-investeringene, taler skattemessige forhold isolert sett for å lokalisere slik virksomhet til land med lav effektiv selskapsbeskatning siden selskapskatten virker som en nasjonal kildeskatt på selskapsinvesteringer. Denne utnyttingen av skattemessig forskjellsbehandling av inntekter og utgifter mellom land, går under betegnelsen skattearbitrasje. Den bedriftsøkonomiske lønnsomheten av skattearbitrasje drives generelt av at ulike kostnads- og inntekts-komponenter som er økonomisk ekvivalente, behandles skattemessig forskjellig. Spesielt gjelder dette også for inntekter og kostnader som opptjenes og pådras i ulike land med forskjellige skatteregimer.

Gjennom skattearbitrasje kan FoU-prosjekter som er bedriftsøkonomisk ulønnsomme før skatt, bli lønnsomme etter skatt når skattesubsidien i landet der FoU-virksomheten drives, er større enn den effektive beskatningen av den resulterende kommersielle nedstrøms-virksomheten. På den annen side vil normalt lavskatteland ha ugunstigere lokaliserings-betingelser i form av mindre offentlige investeringer i komplementær infrastruktur, og mindre offentlig tilbud av personrettede fellesgoder. Dette vil alt annet likt gjøre det mindre attraktivt å lokalisere nedstrømsvirksomheten til lavskatteland. Synergieffekter og positive kunnskapskoblinger mellom FoU-virksomhet og nedstrømsvirksomhet gjør det også økonomisk mindre attraktivt å separere FoU-virksomheten fra virksomhet basert på kommersiell utnytting av resultatet fra FoU-innsatsen. Kunnskapslekkasjer mellom ulike bedrifters FoU-virksomhet og mellom FoU og nedstrømsvirksomhet kan skape lokale kunnskapsbaserte næringsklynger som motvirker arbitrasjekreftene. Myndighetene kan da gjøre det mindre attraktivt for nedstrømsvirksomheten å flytte ut av landet ved å føre en politikk som støtter opp under nasjonale klynger av kunnskapsintensiv virksomhet.

Når det gjelder investeringer i personlig kompetanse og kunnskapskapital, vil land der det offentlige i betydelig grad subsidierer utdanning også normalt ha et høyt skattenivå. Personer med høy utdanning vil isolert sett ha et incitament til å lokalisere utnyttelsen av kunnskapen til land med lavere personbeskatning. Dette incitamentet vil bli forsterket ved økt grad av internasjonalisering og økt personmobilitet. Myndighetene kan også redusere dette problemet ved å gjøre det mindre attraktivt for personer med høy utdanning å søke seg til lavskatteland med et mindre offentlig tjenestetilbud. Et mulig tiltak kan være økt offentlig tilbud av goder som retter seg spesielt mot personer med høy utdanning

Skattekonkurranse.

Skattearbitrasje viser hvilke incitamenter som eksisterer for bedrifter og personer til å utnytte skatteforskjeller mellom land gjennom valg av lokalisering. Gitt at nasjonale ulikheter med hensyn til skatteforhold påvirker lokalisering av bedrifter og valg av bostedsland for personer, vil der være et incitament for de nasjonale myndigheter til å føre en strategisk skattepolitikk for å trekke til seg bedrifter og personer som gir et større bidrag til landets skatteinntekter enn det de koster i form av press på offentlig infrastruktur og tjenesteyting og økte lokale trengselskostnader. Spesielt vil dette gjelde for virksomhet og personer som tilfører lokaliseringslandet betydelig positive eksterne virkninger. I særlig grad må det antas å gjelde for FoU-virksomhet og høyt utdannet arbeidskraft.

Internasjonal konkurranse om skattegrunnlag og skatteinntekter fører til for lave skatter og for lavt offentlig tjenestetilbud sammenlignet med en internasjonalt koordinert fiskal politikk. Grunnen til dette er at lønnsomheten for det enkelte land av å trekke skattbar virksomhet og personer til landet består for en stor del i kapring av andre lands skatteinntekter. Dette er ingen gevinst for landene sett under ett. I et konsolidert internasjonalt perspektiv er ressurser som enkeltland bruker på å kapre skatteinntekter, et reelt økonomisk tap. Når et land mister skatteinntekter på grunn av skattekonkurranse fra land som konkurrerer om mobile bedrifter og skattytere, blir landet påført et reelt tap ved at pr capita kostnadene ved å opprettholde et offentlig tjenestetilbud blir større. På sikt vil dette føre til et redusert tilbud av fellesgoder både ved at finansieringskostnadene blir høyere, og ved at en får en dårligere utnyttelse av stordriftsfordelene på brukersiden dersom skattekonkurranse også fører til utflytting av personlige skattytere. På denne måten vil skattekonkurranse føre til reelle negative fiskale eksterne virkninger for de enkelte land.

Kunnskapsflyten fra en bedrift til andre bedrifter vil normalt være større innenfor et lokalt avgrenset område, og det samme må antas å gjelde for bedrifter lokalisert innenfor et land. Lokale reelle kunnskapseksternaliteter fra FoU-investeringer vil da kunne føre til lokale synergieffekter og stordriftsfordeler når det gjelder etablering av FoU-intensiv næringsvirksomhet. Dette fører til lokale kunnskapsintensive klynger der klyngegevinstene vil avleire seg som økt inntektsnivå gjennom økte lokale eier- og faktorinntekter. Dette vil derfor være et ekstra motiv for å trekke til landet kunnskapsintensive bedrifter som kan skape lokale kunnskapsmessige overrislingseffekter, og ved dette legge til rette for etablering av kunnskapsintensive næringsklynger. FoU-investeringer og høykvalifisert arbeidskraft må derfor ventes å være særlig utsatt for skattekonkurranse mellom land.

Ønsket om å føre en skattepolitikk som stimulerer til FoU-investeringer og kunnskapsbasert næringsvirksomhet har flere sider. Det er for det første å føre en politikk som gjør det attraktivt for eksisterende kunnskapsbasert virksomhet å være i landet. Det er for det andre å føre en politikk som gjør det attraktivt for utlendinger å lokalisere kunnskapsintensiv virksomhet til landet. For det tredje vil det også være viktig å hindre at en ikke får altfor store skattemessige vridninger innenlands mellom mobil og mindre mobil virksomhet. En politikk som tar sikte på å stimulere til kunnskapsintensiv næringsvirksomhet må også legge til rette for at høykvalifisert arbeidskraft utnytter sin kompetanse i innenlands virksomhet.

En politikk som stimulerer til FoU-virksomhet i Norge, kan implementeres både gjennom innretningen av beskatningen og gjennom innretningen av offentlige utgifter. På skattesiden vi det være viktig å legge større vekt på beskatning av relativt mindre mobile skattegrunnlag. Om vi antar at personer er mer mindre mobile enn kapital, innebærer det større vekt på personbeskatning enn på bedriftsbeskatning. På utgiftssiden kan det offentlige satse på investeringer i kunnskapskapital og infrastruktur som er komplementær til private investeringer i FoU. Eksempler på dette er offentlige investeringer i næringsrettet FoU innenfor universitets- og høyskolesektoren, offentlige kommunikasjoner og IKT.

Økt internasjonalisering fører til at bedrifter, produkjonsfaktorer og personer blir stadig mer mobile over landegrensene. I en slik situasjon blir det vanskelig å tilfredsstille ønskelige krav til en tilpasset skattepolitikk ved små endringer innenfor dagens system. En viktig premiss er at kapital er mer mobil enn personer og arbeidskraft. Gitt dette, kan det være hensiktsmessig å erstatte nasjonal kildebeskatning av kapital med en mer konsekvent bostedsbasert beskatning av personer. Den viktigste kildebeskatningen av kapital skjer gjennom selskapsbeskatningen. En opphevelse av selskapsskatten, f.eks ved å innføre en uttaksskatt på innenlandske eiere av nasjonal næringsvirksomhet, vil gi en skattekreditt på overskudd som reinvesteres i næringsvirksomhet i innenlands. Norsk bedriftsbeskatning vil da ikke i seg selv gi motiv for utflytting av næringsvirksomhet. Utlendinger som ikke er gjenstand for norsk personbeskatning, ville få et ekstra motiv til å investere i realkapital. Dette skyldes at de slipper norsk kildeskatt på selskapsinvesteringer i Norge, og blir heller ikke gjenstand for norsk uttaksbeskatning. Bedriftsbeskatning basert på uttaksprinsippet ville virke nøytralt både mellom næringer og mellom enkeltbedrifter. Korrekt utformet vil den også være en ikke-vridende skatt på bedriften. Den vil ikke favorisere FoU-investeringer spesielt. Men for bedrifter som er rasjonerte i det eksterne kapitalmarkedet når det gjelder FoU-investeringer, vil skattefri reinvestering av bedriftsoverskudd måtte forventes i særlig grad å stimulere FoU-investeringer.

Overgang til uttaksbeskatning når det gjelder selskapsbeskatningen er en stor reform som ville kreve ytterligere utredninger både når det gjelder konkret utforming og økonomiske virkninger. Men strukturelle endringer i forutsetningene for nasjonal beskatning vil trolig også kreve strukturelle endringer i skattesystemet. 12