1 Perspektiver, mandat og sammendrag

1.1 Perspektiver for forskning og innovasjon i næringslivet

Grunnlaget for velferdssamfunnet er solid økonomisk vekst gjennom mer enn hundre år. Forskning og utvikling vil være viktig i forhold til mange av de utfordringene som det norske samfunnet – ikke minst, næringslivet – står overfor i årene framover:

Olje- og gassvirksomheten på kontinentalsokkelen vil etter hvert flate ut og senere avta. Selv om petroleumsvirksomheten vil være sentral for verdiskapingen i lang tid framover, er det lite trolig at denne sektoren kan gi nye vekstimpulser inn i andre deler av økonomien. Derfor er det en utfordring å legge grunnlag for vekst i annet næringsliv med et potensiale for høy verdiskaping. Spesielt er det viktig at kunnskap og forskerkompetanse som er bygd opp i tilknytning til petroleumsvirksomheten, kommer til anvendelse for andre næringer.

Arbeidsstyrken vil etter hvert utgjøre en mindre del av den samlede befolkningen, samtidig som de aller eldste aldersgruppene øker kraftig i antall. Det innebærer at produksjonsoppgavene vil øke for dem som er i arbeidsstyrken, men også at det må utvikles nye varer og tjenester ut fra behov i den eldre delen av befolkningen. Nyskapingen må også rette seg mot organisering av helse- og omsorgstjenester.

Næringslivet blir stadig mer internasjonalt og møter et internasjonalt konkurranseklima. Næringer som tidligere var skjermet, blir eksponert for importkonkurranse eller etablering av utenlandske datterselskaper. Internasjonaliseringen skjer også gjennom overføring av teknologi, stadig raskere kommunikasjon og nye former for samproduksjon som er uavhengige av geografisk avstand. Den rivende utviklingen av informasjons- og kommunikasjonsteknologien er sentral i dette bildet. Også arbeidskraften kan bli mer mobil, ikke minst høyt utdannet personell. For å være konkurransedyktige må bedriftene være på høyde med sine konkurrenter i andre land – både når det gjelder å utvikle markeder, introdusere nye eller forbedrede produkter, ta i bruk ny teknologi og få tak i den beste arbeidskraften.

Forskning og utvikling (FoU) er avgjørende for næringslivet både for å opprettholde posisjoner og styrke eksisterende bedrifter – og for å legge grunnlaget for fremtidens næringsliv. Utvalget vil framheve følgende oppgaver i tilknytning til forskning og utvikling som avgjørende for næringslivet i årene framover:

• Norsk forskning bør styrkes på bred front – både i bedrifter, instituttsektoren og ved universiteter og høgskoler.

• Samarbeid og utveksling mellom miljøene må styrkes.

• Næringslivet må i større grad enn i dag engasjeres i innovativ virksomhet og forsknings- og utviklingsarbeid.

Disse oppgavene kan bare løses gjennom et bredt sett av virkemidler som samlet bidrar til å styrke verdiskapingen og næringsutviklingen. FoU er viktig for å øke kunnskapsbasen og for å utvikle og kunne ta i bruk ny teknologi. Vi må ha et næringsliv som kan samspille med forskningsmiljøene – og bedrifter og forskningsmiljøer som evner å fange opp og ta i bruk forskningsresultater og innovasjoner i utlandet.

Utvalgets primære oppgave er å vurdere tiltak for å stimulere til økt privat finansiering av FoU. Dette er bare en del – om enn en viktig del – av de virkemidler som bidrar til økt verdiskaping og et godt investeringsklima i Norge. Investeringer i FoU henger nøye sammen med de generelle rammebetingelsene for næringsvirksomhet og investeringer – også investeringer i utdanning og kunnskapsoppbygging. Utvalget har ikke drøftet disse spørsmål i sin fulle bredde. Blant annet vil utvalget vise til de spørsmålene som er til diskusjon i Sysselsettings- og verdiskapingsutvalget, Mjøs-utvalget som utreder høyere utdanning, og i det kommende utvalget om referansetesting.

Utvalgets forslag har fem sentrale elementer – som utgjør en helhet:

1. Det opprettes et generelt virkende stimuleringstiltak, basert på objektive kriterier, som er åpent for alle bedrifter. Ordningen innebærer at en bedrift er garantert en statlig finansiering på 25 prosent av kostnadene for nærmere definerte FoU-prosjekter innenfor en årlig ramme på 4 millioner kroner. Et generelt virkende stimuleringstiltak vil i særlig grad kunne fange opp små og mellomstore bedrifter og næringer som i dag i liten grad benytter de etablerte finansieringsordningene.

2. Samarbeidsprosjekter med universiteter og høgskoler, godkjente forskningsinstitutter og bransjeforskning får en utvidet ramme på inntil 8 millioner kroner årlig. Dette vil oppmuntre næringslivet til å inngå i samarbeidsprosjekter.

3. Tilskudd til brukerstyrt forskning og strategiske programmer trappes opp. Ved at mindre prosjekter fanges opp av det generelt virkende stimuleringstiltaket, kan den brukerstyrte forskningen konsentreres om færre og større prosjekter, som er av en langsiktig karakter og med en forventet høy samfunnsmessig avkastning.

4. For å stimulere til nyskaping og entreprenørskap særlig i små og mellomstore bedrifter, foreslår utvalget i tillegg til det generelt virkende stimuleringstiltaket en styrking av SNDs landsdekkende risikolån.

5. Ovennevnte tiltak vil øke behovet for FoU-personale i næringslivet og forskningsinstitusjonene. For å møte behovet foreslår utvalget at det umiddelbart blir satt i gang tiltak for å styrke den generelle forskerrekrutteringen og rekrutteringen til universiteter og høgskoler spesielt.

Etter utvalgets vurdering vil de foreslåtte stimuleringstiltakene i sum være et vesentlig bidrag til at gode FoU-miljøer kan opprettholdes og styrkes i Norge. Økte investeringer i FoU vil bidra til nyskaping og omstilling i næringslivet – noe som over tid vil gi grunnlag for økt verdiskaping og en forbedret konkurranseevne i økonomien.

1.2 Mandat og sammensetning

Ved kongelig resolusjon av 23. april 1999 fra Nærings- og handelsdepartementet ble det nedsatt et utvalg med følgende mandat:

«Innledning

Næringene blir stadig mer kunnskaps- og teknologibaserte. Den teknologiske utviklingen går raskt. For å kunne utvikle nye og konkurransedyktige produkter, prosesser og tjenester må næringslivet ha stor evne til omstilling og nyskaping. Det er derfor viktig at norsk næringsliv over tid satser mer på kunnskap og kompetanse og forskning og utvikling.

Investeringer i FoU kan gi positive økonomiske virkninger som ikke fanges opp av den bedriften som gjennomfører investeringene. Slike positive eksterne virkninger kan føre til at bedriftene samlet sett investerer for lite i forskning og utvikling i forhold til hva som er samfunnsøkonomisk ønskelig. For å rette opp dette kan myndighetene støtte investeringer i FoU direkte over statsbudsjettets utgiftsside eller via skattesystemet. På den annen side vil ikke privatfinansiert FoU alltid gi en tilstrekkelig samfunnsøkonomisk nettoavkastning.

Vurdere omfang og innretning av ulike offentlige tiltak

Utvalget skal vurdere omfang og innretningen av ulike offentlige tiltak som kan stimulere til investeringer i FoU og i næringslivet. Utvalget skal bl.a. vurdere i hvilken grad stimuleringstiltakene bidrar til en samfunnsmessig nettoavkastning som strekker seg utover foretakenes egen fortjeneste. Utvalget bør vurdere den effekten tiltakene vil ha i ulike næringsgrener og bransjer og for ulike typer FoU-investeringer.

Som en bakgrunn for denne analyse, skal utvalget:

Fremskaffe oversikt over nivået på FoU-investeringer for ulike bransjer eller typer av FoU-investeringer i Norge og sammenligne med tilsvarende investeringer i andre OECD-land. Utvalget bør gjøre rede for metodiske styrker og svakheter knyttet til å sammenligne FoU-innsatsen i land med ulik næringsstruktur og virkemiddelapparat.

Vurdere empiriske studier av og relevante teorier for den bedriftsøkonomiske og samfunnsøkonomiske avkastningen av foretakenes FoU-investeringer i Norge og andre land.

Gjøre rede for på hvilken måte foretakenes FoU-investeringer bidrar til en samfunnsmessig nettoavkastning som strekker seg utover foretakenes egen fortjeneste. I den grad det er mulig bør utvalget skille mellom ulike næringer og bransjer og ulike typer av FoU-investeringer.

Vurdere i hvilken grad eventuelle nivåforskjeller i forskningsaktivitet mellom Norge og andre land skyldes forskjeller i økonomiske stimuleringstiltak til FoU i bedriftene.

Vurdere utformingen av ulike offentlige tiltak

Utvalget skal på bakgrunn av analysen under punkt 2 ovenfor vurdere fordeler og ulemper ved både eksisterende og nye tiltak som kan stimulere til at bedriftene investerer i FoU. Utvalget skal legge særlig vekt på å utrede tiltak som motiverer bedriftene til å gjennomføre tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Utvalget skal ta stilling til hvilke former for tiltak, eventuelt kombinasjoner av tiltak, som bør prioriteres. Utvalget bes også å vurdere om andre tiltak enn offentlig støtte, f.eks. gjennom lovgivning og reguleringer, kan bidra til å bedre omfanget av FoU-investeringer i Norge.

Tiltak som kan stimulere til økt FoU-innsats i næringslivet kan kategoriseres på minst to måter. For det første kan en skille mellom direkte og indirekte virkemidler. Med direkte tiltak menes bl.a. tiltak som utløser økonomiske tilskudd fra offentlige myndigheter. Til indirekte tiltak hører bl.a. ulike former for skatte- og avgiftsfritak. For det andre kan en skille mellom generelle og differensierte virkemidler. Med generelle virkemidler siktes det til direkte eller indirekte tiltak som er rettet mot bestemte næringer, bransjer eller former for FoU-investeringer.

Utvalget skal utrede minst to typer for støtte eller en kombinasjon av disse: Ulike former for direkte støtte der FoU i næringslivet under gitte betingelser utløser tilskudd gjennom f.eks. Norges forskningsråd og andre statlige institusjoner, og ulike former for indirekte støtte via skatte- og avgiftssystemet.

Utvalget skal ved vurderingen av ulike tiltak og kombinasjoner bl.a. ta følgende i betraktning:

• Fordeler og ulemper ved hhv. å differensiere omfanget av støtte til ulike næringer, bransjer eller former for FoU-investeringer og å bruke generelle virkemidler

  fordeler og ulemper ved hhv. direkte virkemidler og indirekte virkemidler

  administrative kostnader for foretakene og berørte offentlige institusjoner

  forholdet til skatte- og avgiftssystemet for øvrig og tiltakenes treffsikkerhet

Ofte har den som gjennomfører FoU-investeringen bedre informasjon enn eksterne långivere. Dette gjør at det kan være vanskelig å få lån til FoU-investeringer. Bedrifter som ikke har annen sikkerhet eller andre finansieringskilder enn lån, kan derfor bli forhindret fra å realisere samfunnsøkonomisk lønnsomme FoU-investeringer. Disse problemene er trolig størst for små og mellomstore bedrifter, spesielt i en oppstartsfase. Slike bedrifter med relativt få FoU-prosjekter kan også ha et særlig behov for at støttesystemet skal være transparent og forutsigelig. Utvalget skal vurdere særskilt hvordan ulike former for FoU-støtte kan tenkes å virke for små og mellomstore bedrifter og for bedrifter i distrikts-Norge. Det er i den sammenheng også naturlig å drøfte virkemidlene gjennom SND-systemet.

Utvalget skal utvikle to eller flere alternative forslag med konkrete tiltak som kan stimulere til at næringslivet investerer mer i FoU. Modellene skal være tilstrekkelig detaljert beskrevet til at de ikke fordrer ytterligere eksternt utredningsarbeid før de eventuelt kan iverksettes.

Fristen for utvalgets arbeid settes til 1.3.2000.»

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

Professor Arild Hervik, Høgskolen i Molde (leder)

Forsker Taran Fæhn, Statistisk sentralbyrå

Adm. direktør Christian Hambro, Norges forskningsråd

Professor Tor Jakob Klette, Universitetet i Oslo

Forskningssjef Karen Helene Midelfart Knarvik, SNF/NHH

Direktør Petter Planke, Nordisk Terapi

Direktør Hanne Refsholt, TINE Norske Meierier

Forskningsdirektør Keith Smith, STEP-gruppen

Ass. direktør Ragnhild Sohlberg, Norsk Hydro

Utvalgets sekretariat har bestått av avdelingssjef Jon M. Hekland, Norges forskningsråd; rådgiver Carl Huitfeldt, Nærings- og handelsdepartementet; rådgiver Robert Madsen, Finansdepartementet; rådgiver Aarne Ø. Røvik, Finansdepartementet; førstekonsulent Siren Solhaug, Finansdepartementet og avdelingsdirektør Geir Åvitsland, Finansdepartementet (leder).

Utvalget har hatt i alt 11 utvalgsmøter. I tillegg har medlemmer fra utvalget og sekretariatet hatt møter med flere organisasjoner som er engasjert i forsknings- og innovasjonspolitikk.

1.3 Sammendrag

1.3.1 Innledning

I det følgende gis det et sammendrag av hovedpunktene i utvalgets rapport. Sammendraget følger kapitteldisposisjonen for rapporten. Det vises også til oppsummeringen under hvert enkelt kapittel.

1.3.2 Kapittel 2 Bakgrunn og tidligere utredninger

I kapittel 2 beskrives hovedlinjer i utviklingen av det offentlige engasjementet i næringsrettet forskning og utvikling. Hensikten med kapittelet er først og fremst å belyse tidligere forslag som fortsatt er relevante i en vurdering av aktuelle tiltak. For en utfyllende historisk gjennomgang av FoU-politikk overfor næringslivet vises det til vedlegg 2 av Olav Wicken.

Utviklingen av det norske innovasjonssystemet i etterkrigstiden er preget av kontinuitet og gradvis utvikling. Til tider tilsa erfaringene at en ikke hadde lykkes så godt som en burde. Det førte til forsøk på å bedre situasjonen ut fra egen samtids forståelse av forholdet mellom forskning og næringsutvikling, og ut fra de konkrete problemene som bedriftene stod overfor. En mer teoretisk analyse og forståelse av FoU synes å ha spilt en underordnet rolle slik utformingen av politikken utviklet seg over tid. En studie av Aukrust og Bjerke i 1958 fikk imidlertid stor og vedvarende betydning. Fra en analyse av veksten i norsk økonomi kom de fram til at en stor del av veksten måtte forklares med teknologisk utvikling og økt utdanning.

De ti årene fram til midten av 1950-årene kan betraktes som en fase med institusjonsbygging i et nasjonalt innovasjonssystem. Flere viktige resultater har blitt stående. For det første en organisering av forskningen under frittstående råd (som ble slått sammen i Norges forskningsråd fra 1993). For det andre en omfattende instituttsektor som står for en stor del av den næringsrettede forskningen. Instituttsektoren har spilt en viktig rolle som formidler av forskningsresultater til næringslivet og som mottaker av brukerbehov. Et tredje resultat som kan framheves er relativt nære forbindelser og god kontakt mellom næringslivet og NTNF/forskningsrådet. Det samme gjelder for mange av forskningsinstituttene, mens forbindelsene fra næringslivet til deler av universitets- og høgskolesektoren ikke har vært like godt utviklet.

I 1960-årene ble det utviklet virkemidler med sikte på økt anvendelse av forskningsresultater i næringslivet. Et parallelt siktemål var at forskningen i større grad skulle innrettes etter brukerinteressene. Disse virkemidlene utgjør fortsatt en hovedel av offentlig innsats for å fremme bedriftenes egen FoU-virksomhet:

• Tilskudd til FoU-prosjekter i næringslivet (brukerstyrte programmer).

• SNDs risikolån til utviklingsprosjekter.

• Offentlige forsknings- og utviklingskontrakter.

Petroleumsrettet forskning hadde et begrenset omfang i relativt lang tid etter at sokkelvirksomheten var kommet i gang. Først i 1980-årene fikk denne forskningen et betydelig omfang, noe som for en stor del skyldes samarbeid med de utenlandske oljeselskapene gjennom teknologiavtalene. Det førte til utvikling av FoU-miljøer og kompetanse som etter hvert bragte Norge i front av petroleumsrettet forskning. Resultatet er at det på norsk sokkel utvikles og anvendes ny teknologi i en rekke sammenhenger.

Siden 1980 er det to offentlige utvalg som har gitt en særskilt og inngående vurdering av næringsrettet FoU og innovasjon i sin fulle bredde – Thulin-utvalget (Industriforskningsutvalget) i 1981 og Aakvaag-utvalget (Innovasjonsutvalget) i 1996. Utredningene er sammenfallende når det gjelder å vektlegge et langsiktig behov for næringsrettet forskning. Begge utvalgene var bekymret over lavere FoU-innsats i Norge enn i andre land, og formulerte mål om en kraftig vekst basert på sammenligninger av nivået. Thulin-utvalget så sine forslag i sammenheng med en mer omfattende omlegging av den økonomiske politikken i retning av generelle og indirekte virkemidler. Hovedforslaget fra utvalget var å øke rammene for skattefrie avsetninger til konsolideringsfond og utvide omfanget av ordningen. Videre foreslo utvalget en fristilling av NTNF-instituttene. Dette er forslag som ble gjennomført i 1980-årene. Enkelte andre forslag, bl.a. lønnstilskudd til FoU-personale i små og mellomstore bedrifter, er derimot ikke fulgt opp. To sentrale forslag fra Aakvaag-utvalget var statlig medvirkning i etablering av såkornkapitalfond og en prøveordning med 150 prosent overutgiftsføring av veksten i bedriftenes FoU-utgifter. Forslaget om såkornfond er gjennomført fra 1997.

Særregler for FoU-utgifter i skattesystemet har ikke vært et sentralt virkemiddel i forskningspolitikken i Norge. Thulin-utvalget la med sin utredning grunnlaget for en analyse der stimulering av FoU i næringslivet ses i sammenheng med de generelle rammebetingelsene for investeringer i Norge. En slik tilnærming har ligget til grunn for den senere utvikling både av næringsbeskatningen og virkemidlene i FoU-politikken. En generell, relativt lav beskatning av nærings- og kapitalinntekter etter skattereformen i 1992 kan forklare at det ikke er innført særskilte skattetiltak for å stimulere bedriftene til å satse på FoU.

Overordnede mål i forskningspolitikken og forslag til slike har gjennomgående vært innsatsrelaterte . I flere sammenhenger har slike mål vært formulert i forhold til andre land eller gjennomsnittet i OECD, med utgangspunkt i en forståelse av at Norge bruker for lite ressurser på FoU i forhold til land det er naturlig å sammenligne med. Mål relatert til resultater eller avkastning (avkastningsmål) har vært drøftet ved noen anledninger, spesielt forskningsmeldingen i 1989. Data for avkastningen av FoU har så vidt alvorlige mangler at slike indikatorer ikke har kommet til anvendelse som politiske mål, men inngår i statistikk og beskrivelse av FoU. Systemrelaterte mål, f.eks. omfanget og funksjonen av tiltaksapparatet, synes ikke å ha vært drøftet nærmere. Dette kan synes overraskende ettersom flere utredninger og meldinger har lagt vekt på en systemforståelse av innovasjon og FoU.

Det er vanskelig å avgjøre hvor stor betydning bruken av innsatsrelaterte mål kan ha hatt for de faktiske prioriteringene av forskningsbevilgninger og innretning av virkemidlene. Næringsrettede formål har kommet relativt gunstig ut i perioder der den totale bevilgningen til FoU over statsbudsjettet økte, uavhengig av om det var definert et overordnet vekstmål. Fravær av et slik mål kan imidlertid ha lagt til rette for at bevilgningen til næringsrettet FoU ble rammet langt hardere i perioden 1993–1999, med stagnasjon i den totale FoU-bevilgningen over statsbudsjettet, enn andre forskningsformål.

1.3.3 Kapittel 3 FoU og økonomisk vekst

I kapittel 3 diskuteres FoU, innovasjon og økonomisk vekst med utgangspunkt i økonomisk teori. Makroøkonomisk teori for økonomisk vekst drøftes i del 1. I del 2 av kapitlet er det en nærmere diskusjon av ulike former for markedssvikt som i sum kan gi for lave investeringer i FoU, og derved lavere økonomisk vekst. Konsekvensene for offentlige tiltak er drøftet i kapittel 8, jf. også punkt 1.3.8 nedenfor.

Tradisjonell vekstteori behandler ikke utviklingen av ny teknologi og ny kunnskap som resultatet av en bevisst innsats foretatt av økonomiske aktører for å oppnå høyere lønnsomhet, men empiriske undersøkelser basert på denne teoriretningen viser at teknologisk utvikling også her er en svært viktig faktor når en skal forklare økonomisk vekst. Tilhengerne av tradisjonell vekstteori argumenterer for at nye ideer, ny kunnskap og nye forskningsfelt ofte dukker opp uten at disse er styrt av økonomiske mekanismer, i den betydning at det ikke er økonomiske motiver som driver den teknologiske utviklingen. Selv om tilhengerne av tradisjonell vekstteori er enige i at en del av FoU- og innovasjonsaktiviteten skjer i næringslivet, mener de at prosessen som skaper innovasjoner, ny kunnskap og nye ideer ikke kan modelleres som en økonomisk motivert forretningsaktivitet. Myndighetene har innen denne stiliserte rammen begrensede muligheter til å påvirke den økonomiske veksten på lang sikt, men et godt skole- og utdanningssystem, gode forskningsmiljøer og effektive systemer for spredning av kunnskap og kunnskapsoverføring fra utlandet, kan likevel bidra til å legge forholdene til rette for økt produktivitet og økonomisk vekst.

Nyere vekstteori fokuserer på de økonomiske drivkreftene bak den teknologisk utviklingen. Investeringer i forskning og utvikling blir foretatt av personer og bedrifter som ønsker å oppnå høyere fortjeneste gjennom utvikling av ny teknologi, nye prosesser og ny kunnskap. Summen av en rekke nye produkter og produksjonsmetoder øker produktiviteten og produksjonen i økonomien og kan gi vedvarende økonomisk vekst. Eksterne virkninger (dvs. virkninger for samfunnet utover det som tilfaller bedriften) og koordineringsproblemer mellom private aktører knyttet til utviklingen av ny teknologi og ny kunnskap, gjør at det kan bli foretatt mindre forskning og utvikling enn det som samfunnsøkonomisk er mest gunstig. I den grad den samfunnsøkonomiske avkastningen av forskning og utvikling er høyere enn den bedriftsøkonomiske, kan myndighetene med fordel stimulere til økt forskning og utvikling og økt kunnskapsakkumulasjon i samfunnet, og på den måten direkte bidra til høyere økonomisk vekst også på lang sikt.

Den evolusjonære vekstteorien baseres ikke på profitt- og nyttemaksimerende adferd, men at økonomiske aktører over tid utvikler et handlingsmønster som ligner på profitt- og nyttemaksimerende adferd ved at de aktørene med den beste adferden overlever. Teoriretningen er ikke tilstrekkelig utviklet til at en kan foreta formell velferdsvurdering av ulike tiltak for å stimulere til økonomisk vekst, men det er likevel klart at de rammebetingelsene som nyetablerte bedrifter står ovenfor har stor betydning for ressursallokeringen mellom nye og etablerte bedrifter, og derved for økonomisk utvikling og vekst. Dette skyldes at det er gjennom nyetableringer og omstruktureringer at nye ideer og nye metoder blir testet ut.

Ny kunnskap og ny teknologi overføres ikke bare mellom bedrifter og personer, men også mellom land. Dette gjør at utenlandsk FoU-aktivitet kan være vel så viktig for produktivitetsutviklingen og den økonomiske veksten i Norge som innenlandsk FoU-aktivitet, uten at dette gjør egen FoU-aktivitet overflødig. Økt åpenhet kan gi en utvidelse av kunnskapsbasen og produktspekteret, ved at ny kunnskap og ny teknologi er innbakt i importerte varer og tjenester og i utenlandske direkteinvesteringer, og gi sterkere incentiver til egen FoU-aktivitet ved at et større marked kan øke lønnsomheten ved utviklingen av nye og bedre produkter.

Moderne innovasjonsforskning forkaster tanken om at innovasjon følger av en tidligere oppdagelsesprosess – den såkalte «linære innovasjonsmodellen» – men fokuserer på at utvikling av kunnskap skjer i en interaktiv prosess med andre bedrifter, organisasjoner, vitenskaps- og teknologiinfrastrukturen o.a. Innovasjon er gjennomtrengende i den forstand at innovasjon ikke er noe som bare skjer i en relativt liten gruppe høyteknologi-næringer, eller noe som blir drevet fram av en liten gruppe av næringer eller teknologier, men er noe som skjer i et bredt sett av sektorer og næringer, også i næringer som tradisjonelt blir sett på som «lav-teknologi» næringer. I sum er innovasjon en kollektiv, kumulativ og usikker prosess som skjer i et samspill mellom en rekke ulike sektorer i økonomien og i de fleste bedrifter og næringer.

Hovedbegrunnelsen for offentlig medfinansiering av næringslivets FoU, fra ulike teoretisk utgangspunkt, er at bedriftene investerer for lite i FoU i forhold til hva som er ønskelig fra samfunnets side. Det kan begrunnes med at det er ulike former for markedssvikt knyttet til FoU og innovasjon. Produksjon av ny kunnskap eller utvikling av ny teknologi krever som regel store engangskostnader i form av langsiktige og risikofylte investeringer i FoU. Så snart ny kunnskap eller teknologi er produsert, vil imidlertid kostnadene ved at en person til benytter kunnskapen være lavere enn kostnadene ved å produsere kunnskapen første gang. Dette henger sammen med at ny kunnskap og teknologi er ikke-rivaliserende goder , fordi et ubegrenset antall personer i prinsippet kan bruke kunnskapen eller teknologien samtidig.

Ny kunnskap og ny teknologi har lav grad av ekskluderbarhet , slik at bedriften som har utviklet kunnskapen eller teknologien, har begrensede muligheter til å hindre andre i å benytte den. Det juridiske systemet bidrar til å øke graden av ekskluderbarhet for ikke-rivaliserende goder, f.eks. ved å sikre eiendomsrettigheter i form av patentbeskyttelse eller opphavsrett. Samfunnet står imidlertid overfor en konflikt mellom hensynet til å sikre insentiver til investeringer i FoU – som tilsier sterke eiendomsrettigheter – og hensynet til en best mulig utnyttelse av eksisterende kunnskap og teknologi – som tilsier at kunnskapen stilles fritt tilgjengelig.

Kunnskapslekkasjer («rene» eksternaliteter) og markedsmessige koblinger (pekuniære eksternaliteter) gjør at bedriften vanskelig kan fange opp hele avkastningen av sine FoU-investeringer. Når bedriften foretar sine investeringsbeslutninger, vil den fokusere på den privatøkonomiske avkastningen av investeringene. Den samfunnsøkonomiske avkastningen av en investering inkluderer imidlertid i tillegg til den private avkastningen også eventuell gevinst som tilfaller konsumenter eller andre bedrifter. Det kan derfor være et avvik mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det kan føre til at samfunnsøkonomisk lønnsomme FoU-investeringer ikke blir gjennomført i markedet fordi de ikke gir tilstrekkelig privatøkonomisk avkastning. Eksterne virkninger kan således lede til underinvestering i FoU i forhold til hva som er ønskelig for samfunnet som helhet.

Bedriftenes lønnsomhet ved å drive FoU, kan være avhengig av om de er i stand til å foreta koordinerte beslutninger eller etablere samarbeid. Ved å gå inn i FoU-sammenslutninger med andre aktører kan bedriftene utnytte kunnskapsoverføringer og dele kostnadene forbundet med FoU som er av felles interesse. Gratispassasjerproblemer og koordineringsproblemer kan imidlertid være til hinder for at denne type samarbeid blir etablert og opprettholdt.

Næringsklynger kan oppstå der lønnsomheten til en bedrift avhenger av hvor mange andre bedrifter som er lokalisert i nærheten. Dersom de eksterne virkningene fra FoU-investeringer virker sterkere lokalt enn globalt, kan næringsklynger være relevante i FoU-sammenheng. Hvorvidt det oppstår FoU-intensive klynger, kan være avhengig av at en har løst koordineringsproblemene, og fått klyngen over «kritisk masse», slik at det blir lønnsomt for enkeltbedrifter å etablere seg.

FoU-investeringer er karakterisert ved høy risiko. Bedriftene må ofte vende seg til kapitalmarkedene for finansiering og risikoavlastning. For å bidra med risikokapital, må imidlertid eksterne investorer ha tilstrekkelig informasjon til å beregne risikoen ved investeringen. Bedriftene kan være tilbakeholdende med nødvendig informasjon, i frykt for at andre skal utnytte informasjonen kommersielt. Videre kan eksterne investorer kreve at bedriften skyter egenkapital inn i prosjektet, for å disiplinere til innsats og for å kunne avsløre bedriftens eller entreprenørens egen tro på prosjektet. Et problem, særlig for små bedrifter som ikke har annen sikkerhet eller etablerte forbindelser på kapitalmarkedet, er at investeringer i FoU ikke kan pantsettes på samme måte som en investering i en bygning eller en maskin. Konsekvensen kan være at bedriften for sine FoU-prosjekter ikke kan skaffe tilstrekkelig ekstern finansiering og risikoavlastning til lønnsomme vilkår. Aversjon mot risiko eller manglende tilgang til egenkapital kan føre til at privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomme FoU-prosjekter ikke blir gjennomført.

1.3.4 Kapittel 4 Omfang og sammensetning av FoU i Norge og internasjonalt

I kapittel 4 drøftes omfang og sammensetning av FoU i Norge og internasjonalt. Tallmaterialet i kapittel 4 er for det meste hentet fra publikasjonen «Det norske forskningssystemet – statistikk og indikatorer» som utgis av Norges forskningsråd annet hvert år.

Forskning og utvikling er kreativ virksomhet som utføres systematisk for å oppnå økt kunnskap, og omfatter også bruken av denne kunnskapen til å finne nye anvendelser. Innovasjon er et bredere begrep i den forstand at det omfatter flere aktiviteter – hvorav FoU bare er en av mange kostnadstyper. Innovasjoner forutsetter også en nyhetsverdi, men det er til forskjell fra FoU ikke et krav om reduksjon av vitenskapelig og/eller teknologisk usikkerhet. Undersøkelser av innovasjon i næringslivet er basert på en definisjon av «teknologisk innovasjon», som er smalere enn FoU i den forstand at produktet eller metoden skal være introdusert i markedet eller ha kommet til anvendelse i en kommersiell prosess. Den FoU som utføres i næringslivet, vil i det store og hele falle innenfor et slikt innovasjonsbegrep.

OECD har etablert definisjoner av FoU og innovasjon som ligger til grunn for innsamlingen av statistikk i ulike land. For FoU-statistikken foreligger det i dag lange tidsserier som gir grunnlag for internasjonale sammenligninger av en stor mengde data. Innovasjonsundersøkelser er derimot av relativt ny dato og gjennomført få ganger. Usikkerheten er derfor større når det gjelder data for innovasjon.

Forskning og utvikling som ble utført i Norge, utgjorde totalt 18,2 milliarder kroner i 1997. Av dette ble FoU for 8,6 milliarder kroner utført i næringslivet, 4,8 milliarder kroner i instituttsektoren og vel 4,8 milliarder kroner i universitets- og høgskolesektoren (UoH-sektoren). Over perioden 1970–1997 i helhet var det næringslivet som hadde den kraftigste veksten i FoU-utgiftene. Mens de tre sektorene var om lag jevnstore rundt 1970, stod næringslivet for 47 prosent av utført FoU i 1997. Når en ser på utviklingen i totale FoU-årsverk framkommer det samme hovedbildet, men en viktig forskjell er at næringslivet har en mindre andel av årsverkene (42 prosent i 1997). De siste årene er det framfor alt næringene forretningsmessig tjenesteyting og databehandlingsvirksomhet som har økt FoU-innsatsen, mens utført FoU har stagnert for industrien totalt. Næringslivets driftsutgifter til FoU fordelte seg i 1997 med 2 prosent grunnforskning, 21 prosent anvendt forskning og 77 prosent utviklingsarbeid. Fordelingen viser ingen systematiske forskjeller mellom industri og tjenesteytende næringer.

Hovedkildene til finansiering av FoU i Norge er næringslivet og offentlig sektor. I 1997 utgjorde næringslivets finansiering 49 prosent, mens det offentlige stod for 42 prosent av total finansiering. Næringslivet finansierer det aller meste av FoU som utføres i egen sektor, og er en viktig finansieringskilde også for forskningsinstituttene, men bidrar lite til finansiering av universitets- og høgskolesektoren. I tiårsperioden 1983–1993 var det en årlig realvekst i den totale FoU-bevilgningen over statsbudsjettet på over 5 prosent. Deretter gikk bevilgningen svakt tilbake i faste priser, og først i inneværende år er realverdien igjen større enn i 1993. Næringsrettet FoU oppnådde en markert større andel av den totale FoU-bevilgningen mot slutten av 1980-årene. Deretter har det, samtidig med stagnasjon i totale bevilgninger, skjedd en vridning til andre formål. Over seksårsperioden 1993–1999 var det en årlig reduksjon i realverdi på vel 5 prosent i bevilgningen til industri, oljeutvinning (unntatt kontinentalsokkelundersøkelser) og annen næringsvirksomhet (hovedsakelig tjenesteyting, unntatt samferdsel). Det har vært en reduksjon også i den totale næringsstøtten i siste halvdel av 1990-årene. Støtten til næringslivets FoU har relativt sett kommet ut om lag på linje med andre formål som er definert som næringsstøtte.

En stadig større del av FoU som utføres i Norge, blir finansieres fra utlandet, samtidig som en større del av norske FoU-midler går til institusjoner og bedrifter i utlandet. Statistikken underbygger en tydelig tendens til at næringslivet i økende grad vurderer FoU i forhold til et internasjonalt marked – både for å få tilgang til den beste forskningen og som en forretningsmulighet for egen virksomhet.

Internasjonale sammenligninger tar ofte utgangspunkt i et lands FoU-utgifter i prosent av brutto nasjonalprodukt (FoU-andel). I 1990-årene har FoU-andelen økt i de andre nordiske landene, mens andelen har stagnert i Norge. Utenom Norden er det få land som i noen særlig grad har økt sine FoU-andeler i 1990-årene. Med en FoU-andel på 1,7 prosent lå Norge i 1997 lavest av de nordiske landene, bortsett fra Island. Sverige hadde til sammenligning knapt 3,9 prosent, Finland 2,8 prosent og Danmark 2,0 prosent. FoU-andelen i Norge var vesentlig under gjennomsnittet for OECD-området (2,2 prosent) og også lavere enn i EU (1,8 prosent). Etter indikatorer som viser nivået på FoU-innsatsen – som FoU-utgifter eller FoU-årsverk pr. innbygger – kommer Norge relativt sett bedre ut, men ligger også her lavere enn Sverige, Danmark og Finland.

De offentlige ressursene som anvendes til FoU, varierer relativt sett lite fra land til land – fra 0,5 prosent av brutto nasjonalproduktet i Canada til knapt 1 prosent i Sverige. Med 0,7 av brutto nasjonalproduktet som går til offentlig finansiering av FoU ligger Norge akkurat på gjennomsnittet i OECD-området og for EU. Forskjellene i FoU-andel mellom land forklares i hovedsak av forskjeller i næringslivets finansiering, der Norge ligger klart under gjennomsnittet både for OECD og EU. Land som ligger høyt har i hovedtrekk en næringsstruktur med større innslag av bransjer som tradisjonelt er FoU-intensive, og flere store industriselskaper. Analyser av næringsstruktur gir nyttig tilleggsinformasjon til mer summariske indikatorer som FoU-andel. Sammenligning med andre land kun på grunnlag av BNP-andeler har svakheter og resultatene bør ikke bør trekkes for langt. Om næringslivet har en tilstrekkelig FoU-innsats avhenger av vekstmuligheter i de bransjene der Norge har en relativt høy FoU-intensitet. Dersom en mener at veksten mest sannsynlig må komme i andre bransjer hvor Norge har en relativt lav FoU-intensitet, kan det være grunn til bekymring.

Innovasjonsundersøkelsen i 1997 viste at kostnadene i næringslivet fordelte seg med knapt 42 prosent på FoU, innovative investeringer med 36 prosent og andre driftsutgifter med til sammen 22 prosent. Herav var produktdesign, kompetanseoppbygging og markedsintroduksjon identifisert med i størrelsesorden 5 prosent på hver av disse kostnadskomponentene. Det er store forskjeller mellom næringer og bransjer i hvilke kostnadstyper som er avgjørende for innovasjon, først og fremst i fordelingen mellom FoU og investeringer. Innenfor industrien er det en klar tendens til at bransjene med store innovasjonskostnader også har en høy andel FoU i kostnadene (elektronisk og optisk industri, kjemisk industri, maskinindustri og i noen grad transportmiddelindustri). I andre industribransjer utgjør kapitalkostnadene den største andelen, med 50–90 prosent av de totale innovasjonskostnadene. For andre næringer er bildet mer blandet. Investeringene er den viktigste kostnadstypen i oppdrettsnæringen og telekommunikasjoner. Oljeutvinning har om lag en lik fordeling på de tre hovedkategoriene. For øvrig er FoU den største kostnaden i så vidt ulike næringer som kraftforsyning, bygge- og anleggsvirksomhet, engroshandel og forretningsmessig tjenesteyting.

Ut fra resultatene i Innovasjonsundersøkelsen kan en trekke den konklusjon at det er to mulige hovedstrategier for å stimulere til økte innovasjoner – politikken kan rettes mot å stimulere enten FoU eller investeringer i innovativt kapitalutstyr. Tiltak for å stimulere FoU vil rette seg mot næringer som allerede er både FoU- og innovasjonsintensive, særlig høyteknologiske industribransjer, forretningsmessig tjenesteyting og databehandlingsvirksomhet. Tiltak for å stimulere innovative kapitalinvesteringer vil derimot rette seg mot et bredere utvalg av næringer, særlig industribransjer som er lite FoU- og innovasjonsintensive og f.eks. fiskeoppdrett. Men også relativt forskningstunge bransjer som oljeutvinning og telekommunikasjoner vil ha store fordeler av eventuelle tiltak for å stimulere investeringer.

1.3.5 Kapittel 5 Virkemiddelapparatet i Norge og internasjonalt

I kapittel 5 gis det en oversikt over det norske virkemiddelapparatet, samt en omtale av virkemiddelapparatet i enkelte utvalgte land.

Norges forskningsråd disponerte i 1999 i alt 2,6 milliarder kroner til forskningsformål innenfor ulike fagområder. Av dette utgjør næringsrettet FoU i størrelsesorden 1,6 milliarder kroner, eller 61 prosent. Av dette står brukerstyrt forskning for 658 millioner kroner, innovasjonstiltak for 113 millioner kroner, strategisk forskning for 604 millioner kroner og infrastruktur for 241 millioner kroner.

Strategisk forskning omfatter strategiske universitetsprogrammer og strategiske instituttprogrammer. Strategiske universitetsprogrammer skal medvirke til å bygge opp dyktige forskergrupper som kan delta i internasjonalt forskningssamarbeid på høyt nivå, og til å utvikle fagområder som er nye for universitetene, og som det er behov for i næringslivet. Strategiske instituttprogrammer skal bidra til å bygge opp kompetanse på områder som sikrer fremtidig oppdragsvirksomhet og inntjening for instituttene. Instituttprogrammene skal også bidra til en faglig spesialisering av det enkelte institutt, en hensiktsmessig nasjonal arbeidsdeling mellom fagmiljøer og et nærmere samarbeid mellom instituttsektoren, næringslivet, internasjonale partnere, og universiteter og høyskoler.

Hovedintensjonen med brukerstyring er at brukerne, i hovedsak bedrifter, skal initiere, styre og delfinansiere forskningsaktiviteter innenfor programmene, for å sikre at forskningen er tilstrekkelig næringslivsrelevant og at forskningsresultatene tas i bruk. Midlene brukes til å utløse og forsterke næringslivets eget FoU-engasjement og til å sikre at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter blir gjennomført. Midlene brukes også til å få flere bedrifter til å engasjere seg i systematisk FoU-virksomhet, særlig flere små og mellomstore bedrifter. I kapitlet gis det en omtale av kriteriene for tilskudd til brukerstyrte FoU-prosjekter samt en drøfting av den samfunnsøkonomiske verdien av prosjektene.

Innovasjonstiltak omfatter tiltak for å stimulere til og legge grunnlaget for forskningsbasert nyskaping. Tiltakene består av infrastruktur- , insentiv- og nettverkstiltak som skal bidra til at mer FoU blir igangsatt, og at flere FoU-resultater blir tatt i bruk og kommersialisert.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) har et bredt sett av virkemidler som kan inndeles i tilskudd, risikolån/garantier og grunnfinansiering/lavrisikolån. Blant de viktigste tilskuddsordningene er FORNY som skal stimulere til kommersialisering av ideer fra norske universiteter og høgskoler, ENT-programmet som skal bidra med rådgivning til potensielle etablerere og ordningene med offentlige og industrielle forsknings- og utviklingskontrakter. SND er også involvert i såkornfondene, der det offentlige yter en risikoavlastning med et ansvarlig lån på 50 prosent av kapitalgrunnlaget i selskapene. I kapitlet gis det en omtale av finansieringsordningene under SND, samt en oversikt over vurderingskriterier og resultater av evalueringer av virksomheten.

Andre sentrale virkemiddelaktører er Norges Eksportråd, Selskapet for industrivekst (SIVA), Statens veiledningskontor for oppfinnere (SVO) og Styret for det industrielle rettsvern (Patentstyret). I kapitlet gis det en kort omtale av disse virksomhetene.

Mange andre land arbeider aktivt med å forbedre sine FoU- og innovasjonspolitiske virkemidler. Finland har de seneste årene trappet opp de direkte virkemidlene. Danmark betoner i særlig grad forbedring av generelle rammevilkår, og har bl.a. nylig endret lovgivningen innenfor patentområdet. I Sverige legges det særlig stor vekt på samordning gjennom såkalte regionale vekstavtaler. Nederland har innført omfattende og bredt virkende skatteincentiver. Irland har innrettet sin politikk i særlig grad mot å tiltrekkes seg internasjonale høyteknologiselskaper. Storbritannia er i ferd med å iverksette nye virkemidler rettet mot investorer og entreprenører. USA stimulerer næringslivets FoU særlig gjennom militære utviklingsprogrammer og aktiv innkjøpspolitikk. USA har også hatt betydelige skatteincentiver siden tidlig i 1980-årene.

1.3.6 Kapittel 6 Skattemessig behandling av FoU i Norge og internasjonalt

I kapittel 6 drøftes skattemessig behandling av FoU i Norge og internasjonalt.

De norske skattereglene favoriserer i liten grad investeringer i forskning og utvikling, sett i forhold til andre OECD-land og målt ved den såkalte B-indeksen (jf. omtale av denne indeksen i avsnitt 6.3.2). Muligheten til å kostnadsføre løpende lønns- og driftsutgifter til FoU, innebærer imidlertid en favorisering av FoU-investeringer. Det skyldes at investeringer i FoU normalt gir opphav til varige verdier eller økt fremtidig lønnsomhet. Den skattemessige behandlingen av FoU-utgifter avviker således fra hovedregelen om at investeringer som materialiserer seg i varige verdier skal aktiveres, og avskrives i tråd med gitte satser basert på antatt verdifall. I Norge avgrenses adgangen til direkte utgiftsføring mot utgifter knyttet til konkrete prosjekter som kan bli eller er blitt til driftsmidler. Tidligere likningspraksis på dette området ble presisert ved en lovendring ved utgangen av 1999. Formålet med lovendringen var bl.a. å separere den regnskapsmessige og den skattemessige behandlingen av FoU-utgifter.

Alle landene i OECD, med unntak av New Zealand, gir i likhet med Norge adgang til direkte utgiftsføring av lønns- og driftskostnader knyttet til FoU. En rekke land har i tillegg innført skattemessige særordninger for FoU-investeringer, med sikte på å gi økonomiske incentiver til at næringslivet skal investere i FoU. Blant landene som har gått lengst i denne retningen, er Spania, Canada og Australia. (Australia har imidlertid i senere tid redusert generøsiteten i ordningen.) Flere av landene som har innført skatteincentiver for FoU-investeringer, har en utstrakt bruk av skattemessige særordninger generelt. Omfattende muligheter til å redusere skattegrunnlaget er ofte kombinert med relativt høye skattesatser.

Skatteincentivene varierer i utforming, nivå og kompleksitet. Ordningene er som regel knyttet til bedriftenes overskudd, ved at en andel av FoU-utgiftene kommer til fradrag i utliknet skatt eller i skattepliktig inntekt. Det innebærer at verdien av skatteincentivet normalt vil være avhengig av bedriftens skatteposisjon. Enkelte land kompenserer for dette ved å tilby kontant utbetaling av ubenyttede skatteincentiver. Nederland har løsrevet det økonomiske incentivet fra bedriftenes skatteposisjon ved å knytte skatteletten til arbeidsgiveravgiften.

De mest generøse ordningene er volumbaserte, dvs. at skatteletten er proporsjonal med de samlede FoU-utgiftene. Dette står i motsetning til vekstbaserte skatteincentiver, som innebærer at kun økningen i FoU-utgiftene i forhold til et referansenivå gir opphav til skattelette. Blant annet USA og Frankrike benytter vekstbaserte ordninger, som gir bedriftene kraftfulle incentiver til en ekstra økning i FoU-utgiftene. Det er mest vanlig å beregne økningen i FoU-utgiftene ut fra et gjennomsnitt av bedriftens FoU-investeringer i de foregående år. Problemet med vekstbaserte skatteincentiver er at de åpner for strategisk tilpasning fra bedriftenes side. I tillegg vil verdien av skatteincentivet kunne variere betydelig fra bedrift til bedrift.

Gunstige avskrivningsregler innebærer en fordel for bedriftene ved at det oppstår en skattekreditt. Det er stor variasjon mellom landene når det gjelder avskrivningssatser for investeringer i realkapital til bruk i FoU-sammenheng. For det første varierer de generelle avskrivningsreglene; for det andre har enkelte land innført akselererte avskrivninger for realkapital knyttet til FoU. Enkelte land, bl.a. Danmark, gir adgang til direkte utgiftsføring også for realkapital til bruk helt eller delvis i FoU-sammenheng, herunder kontormaskiner, driftsmidler, bygninger mv. I Norge ble skattekreditter knyttet til avskrivningsreglene redusert eller fjernet i forbindelse med skattereformen i 1992.

1.3.7 Kapittel 7 Lover, regler og holdninger til innovasjon

I kapittel 7 drøftes lover, regler og holdninger til FoU og innovasjon. I tillegg er det en omtale av offentlige innkjøpsordninger.

Lover og regler er nært knyttet til holdninger, tradisjoner og kultur, bl.a. gjennom måten lovene blir forvaltet, tolket og praktisert på. Lovverk og holdninger er i en viss forstand to sider av samme sak – som gjensidig påvirker hverandre. Lover og regler påvirker holdninger til og klima for forskning og innovasjon, samtidig som tradisjoner og holdninger har betydning for hvilket lov- og regelsett som etableres, og for hvordan regelverket blir tolket og praktisert. Utvalget går gjennom en del sentrale lover og peker på hvilken betydning de ulike lovene kan ha for FoU og innovasjon. Lover og regelverk som omtales, er aksjeloven, regnskapsloven, lov om rett til oppfinnelser gjort av arbeidstakere, patentloven, lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler, oppdragsreglementet, arbeidsmiljøloven, utlendingsloven og lov om opphavsrett. Utvalget har også en kort omtale av lov og regelverk knyttet til bioteknologiområdet.

Utvalget peker på den betydningen holdninger i næringslivet, ved universiteter og høgskoler og i samfunnet generelt, har for utvikling av innovasjonsmiljøer. Det pekes i den forbindelse på betydningen av kompetanserettede tiltak.

Offentlige innkjøp kan ha stor betydning i forhold til FoU og innovasjon i næringslivet. Offentlige institusjoner kan spille en viktig rolle ved å være krevende storkunder av FoU-baserte varer og tjenester. Ved å være krevende og kompetente kunder kan de offentlige institusjonene bidra til å øke FoU-innsatsen i næringslivet, heve kvaliteten og relevansen av den FoU som utføres, men også bidra til innovasjon gjennom nye og bedre produkter og løsninger. Offentlige innkjøp i Norge representerer et betydelig marked. Hele 210 milliarder kroner gikk til offentlige anskaffelser i 1998, hvorav oljesektoren stod for vel 51 milliarder kroner. Det samlede markedet i EØS-området er i størrelsesorden 6 000 milliarder kroner. Det vises for øvrig til nærmere omtale av offentlige innkjøpsordninger i kapittel 7.

1.3.8 Kapittel 8 Prinsipper for tiltaksutforming

I kapittel 8 drøfter utvalget prinsipper for tiltaksutforming.

Den primære begrunnelsen for offentlige tiltak rettet mot FoU og innovasjon, er at en ønsker å korrigere for ulike former for markeds- eller systemsvikt. Et viktig prinsipp for utforming av offentlig politikk, er at virkemidlene skal være mest mulig målrettet i forhold til kilden til problemet en ønsker å gjøre noe med. I praksis kan det imidlertid være vanskelige å identifisere den eller de konkrete formene for markedssvikt som ligger til grunn for at markedet ikke realiserer det samfunnsøkonomisk best mulige nivået på FoU-investeringene. Det relevante spørsmålet for valg og utforming av tiltak vil ofte være hvordan offentlig politikk bør utformes gitt at myndighetene mangler relevant informasjon. Et viktig kriterium for valg av tiltak er derfor at de skal være informasjonsrobuste, dvs. at de bør virke positivt under et vidt sett av forutsetninger om hva kildene til markedssvikt er. Andre viktige kriterier for tiltak rettet mot næringslivets FoU er bl.a. enkelhet og stabilitet.

Det er en vanskelig oppgave å måle den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av FoU-investeringer, bl.a. fordi avkastningen av investeringene ofte er spredt på svært mange aktører, og kommer på lang sikt. De fleste evalueringer av tiltak er derfor innsatsbaserte, dvs. verdien av FoU-innsatsen måles ved de ressursene som legges ned i prosjektene. Blant annet som følge av vanskelighetene med å kvantifisere nyttesiden av offentlig tilskudd til FoU, er det vanlig å stille krav om addisjonalitet til et tiltak. Med addisjonalitet menes at tiltaket skal utløse økte investeringer i FoU fra næringslivets side. Dersom en ikke oppnår addisjonalitet, risikerer en at offentlig medfinansiering bidrar til å fortrenge privat finanisering av FoU, uten å øke FoU-investeringene.

En viktig begrunnelse for å stimulere FoU, er at det er knyttet positive eksterne virkninger i form av kunnskapslekkasjer og markedsmessige koblinger til denne type investeringer. For å kompensere for manglende incitamenter til FoU-investeringer på bedriftsnivå, kan myndighetene ønske å knytte et subsidium til FoU-investeringene i form av tilskudd eller skattelette med sikte på å øke den enkelte bedrifts avkastning av å investere i FoU.

En kan i denne sammenheng skille mellom direkte og indirekte tiltak. Det relevante skillet mellom de to tiltakstypene er hvorvidt det foreligger en diskresjonær beslutning fra myndighetens side om hvilke prosjekter som skal motta offentlig finansiering og ikke. Fra et samfunnsøkonomisk ståsted, bør det offentlige medvirke i finansieringen av prosjektene med det største gapet mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk avkastning. Det taler for aktiv utvelgelse fra myndighetenes side, altså direkte tilskuddsordninger. På den annen side vil ordninger som overlater selve utvelgelsen av prosjekter til markedet, kunne gi lavere administrative kostnader og større fleksibilitet . Slike ordninger kan derfor være hensiktsmessige dersom myndighetene i utgangspunktet har begrenset informasjon om avviket mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet for hvert enkelt tiltak, og dersom kostnadene ved å innhente slik informasjon er høye i forhold til de forventede gevinstene.

Blant indirekte stimuleringstiltak er ulike former for skatteincentiver knyttet til bedriftenes overskudd de mest vanlige. Incentivvirkningen av slike skattetiltak er sterkest for etablerte bedrifter i skatteposisjon, og bidrar trolig først og fremst til å øke omfanget av FoU-investeringene i bedrifter som driver FoU i dag. Hvorvidt omfanget øker, eller om tiltaket bidrar til å fortrenge private FoU-investeringer, er avhengig av hvor priselastiske bedriftenes FoU-investeringer er. På bakgrunn av empiriske undersøkelser er det vanlig å anta at priselastisiteten ligger på rundt 1, dvs. at én krone i statlig medfinansiering gir om lag én krones økning i registrerte FoU-investeringer. En alternativ utforming av et indirekte tiltak ville være en generell tilskuddsordning, der samtlige bedrifter som gjennomfører prosjekter med dokumentert FoU-innhold (etter gitte, objektive kriterier), mottar et tilskudd tilsvarende en andel av prosjektkostnadene.

Ved direkte tiltak har myndighetene større muligheter til å være selektive med hensyn til type prosjekt, bransje eller bedrift som skal motta offentlig finansiering. I den grad den privatøkonomiske rangeringen av lønnsomme prosjekter avviker fra en samfunnsøkonomisk rangering, kan det derfor være mer effektivt å innrette finansieringen som en direkte framfor en indirekte tilskuddsordning. Det er imidlertid avgjørende at det offentlige er i stand til å identifisere de beste prosjektene, dvs. prosjektene med størst avvik mellom privatøkonomisk og samfunnsøkonomisk avkastning. For å kunne skille ut de beste prosjektene kreves både samfunnsøkonomisk, bedriftsøkonomisk og teknologisk innsikt. Dette vil normalt innebære relativt store administrative kostnader.

Myndighetene kan ha en rolle i forhold til å etablere og opprettholde FoU-samarbeid, mellom bedrifter og mellom bedrifter og offentlige forskningsinstitusjoner, for å kompensere for en koordineringssvikt . På samme måte som ved subsidiering av enkeltbedrifter, kan tiltak rettet mot samarbeidsprosjekter gjelde samtlige aktører som oppfyller gitte kriterier (indirekte tiltak), eller det kan gis på bakgrunn av aktiv utvelgelse fra myndighetenes (direkte tiltak). Dersom aktørene oppnår en gevinst ved samarbeid, er det grunn til å tro at de uansett vil fortsette samarbeidet når det først er etablert. Dette taler for virkemidler av mer midlertidig karakter. Begrunnelsen for å subsidiere samarbeidsprosjekter på mer varig basis, må være at en mener verdien for samfunnet av at aktørene samarbeider går utover verdien for enkeltaktørene som deltar i samarbeidet.

At kunnskapsoverføringene i stor grad følger arbeidskraften, kan være et argument for å etablere ordninger for å stimulere til utveksling av arbeidskraft, særlig mellom offentlige forskningsmiljøer og næringslivet.

Dersom det er store kunnskapsoverføringer som virker lokalt, kan det være grobunn for næringsklynger. Begrunnelsen for offentlige tiltak knyttet til næringsklynger må ligge i at manglende koordinering mellom aktørene hindrer en potensielt lønnsom klynge i å bli etablert, eller at markedet ikke gir klynger av optimal størrelse. En kan skille mellom tiltak for å tiltrekke seg nye klynger, og tiltak for å utvide eksisterende klynger. Førstnevnte vil ofte bety tiltak med sikte på å få en bransje over kritisk masse, slik at det blir lønnsomt for enkeltbedrifter å etablere seg. Tiltak for å tiltrekke seg internasjonale klynger kan i prinsippet rettes mot de fleste variabler som er med på å påvirke bedrifters lokaliseringsvalg, herunder pris og tilgang på viktige innsatsfaktorer eller innsatsvarer, skattenivå m.v.

Et sentralt spørsmål er om myndighetene bør rette aktive tiltak inn mot spesielle bransjer eller grupper av bransjer. Myndighetene har ofte ikke tilstrekkelig kunnskap om hva de eksakte kildene til lokaliseringsgevinstene er, hvilke bransjer som har særlig sterke fordeler ved samlokalisering, og hva koordineringsproblemet konkret består i. Det kan derfor ligge en fare for at myndighetene legger seg åpne for manipulasjon, dersom de forsøker å føre en aktiv politikk overfor næringsklynger uten å ha tilstrekkelig informasjon om bransjeforhold og eksternaliteter, jf. også vurderingen til Bergo-utvalget (NOU 1996:17).

I bransjer karakterisert ved et stort antall små bedrifter, kan den enkelte bedrift ha manglende motiver eller muligheter til å drive med egen FoU. Samtidig kan det være stordriftsfordeler på bransjenivå knyttet til innhenting og produksjon av kunnskap. I Norge finnes det ordninger med bransjefinansiert FoU, hvor bransjer på frivillig eller pålagt grunnlag finansierer felles FoU gjennom kontingenter eller forskningsavgifter. Manglende motiver fra enkeltbedriftene eller gratispassasjerproblemer kan imidlertid føre til at denne typen bransjesamarbeid ikke blir etablert, eller bryter sammen. En oppgave for det offentlige kan da være å legge til rette for tvungne fellesordninger. Det krever at myndighetene er i stand til å identifisere bransjer der det er potensielle gevinster ved felles FoU-innsats, men der disse gevinstene ikke er utløst i markedet. Videre kan det være vanskelig å definere hvilke bedrifter som ligger innenfor og hvilke som ligger utenfor bransjen.

Tiltak rettet mot næringslivet må ses i tilknytning til nivå på og rekruttering til grunnforskning og høyere utdanning generelt. Dette har bl.a. sammenheng med at forskningen trenger et mottakerapparat slik at ny forskning når ut i bedriftene. Beskatning av arbeidsinntekt vil kunne påvirke tilbudet av kvalifisert arbeidskraft på to måter. For det første vil det kunne påvirke avkastningen av høyere utdanning; for det andre vil det kunne påvirke lokaliseringen av kompetent arbeidskraft. Med økende internasjonalisering er det grunn til å forvente at også arbeidskraften, i likhet med kapitalen, blir mer mobil.

Svikt i kapitalmarkedene pga. manglende risikovilje, langsiktighet eller manglende kobling mellom investorer og entreprenører, kan føre til at kapitalen ikke kanaliseres til de mest risikofylte og innovative prosjektene. Særlig for en nystartet bedrift uten referanser eller etablerte finansielle forbindelser, kan manglende tilgang til risikokapital føre til at i utgangspunktet lønnsomme prosjekter skrinlegges, eller at de ikke når frem til markedet som følge av finansieringsproblemer også i tidlig kommersialiseringsfase. Et viktig spørsmål knyttet til den offentlige innovasjonspolitikken er derfor om myndighetene kan bidra til et mer velfungerende og langsiktig privat marked for risikokapital. Flere europeiske land har rettet skattemessige tiltak inn mot finansieringssiden, ved å tilby fradrag i skatt eller i skattepliktig inntekt for individer som investerer direkte i kvalifiserte, innovative bedrifter, eller indirekte via ulike venture-fond. En kritisk flaskehals kan være finansinstitusjonenes manglende kapasitet og kompetanse til å bedømme helt nye teknologier og selskaper. Et mulig tiltak i denne sammenheng kan være å tilby uavhengig ekspertbedømmelse av prosjekter som gir grunnlag for utstedelse av teknologisertifikater.

I Norge er SND et supplement til det private kapitalmarkedet ved å bidra med finansiering, herunder såkornkapital, til bl.a. prosjekter med høy risiko og langsiktig avkastning. Vanskelighetene enkelte bedrifter står overfor i kommersialiseringsfasen, kan tale for at den tradisjonelle FoU-definisjonen er for snever som grunnlag for statlig medvirkning i finansieringen.

Bedrifter uten eller med svak likviditet kan ha et behov for å etablere alternative avlønningsformer, for å kunne rekruttere ledere og nøkkelpersonale. Disse vil kunne rekrutteres på lavere lønnsnivåer dersom dette kompenseres ved opsjoner knyttet til bedriftens senere prestasjoner. Tiltak for å forenkle opsjonsreglene, kombinert med lettelser i opsjonsbeskatningen, er aktuelle i denne sammenheng.

For land som Norge med en omfattende offentlig sektor, kan praktiseringen av offentlige innkjøpsordninger ha stor betydning for næringslivets FoU-innsats. Det kan være ønskelig å etablere ordninger som gjør at innkjøperne i større grad enn i dag tenker langsiktig, tar risiko og legger økt vekt på innovasjon og leverandørutvikling i sine vurderinger.

1.3.9 Kapittel 9 Utvalgets forslag

I kapittel 9 omtales utvalgets forslag. Forslagene kan oppsummeres som følger:

Tiltak for direkte å styrke privatfinansiert forskning i næringslivet

Utvalget ser det som viktig å øke næringslivets forsknings- og utviklingsinnsats og fremme innovasjon.

• Utvalget foreslår derfor et nytt objektivt tiltak som er åpent for alle bedrifter. Ordningen innebærer at en bedrift er garantert en finansieringsandel på 25 pst. av kostnadene for nærmere definerte FoU-prosjekter innenfor en ramme på 4 mill. kroner pr. år (8 mill. kroner pr. år for samarbeidsprosjekter med universiteteter og høgskoler og godkjente forskningsinstitutter), jf. nærmere omtale i avsnitt 9.3. Forslaget er således særlig rettet mot å fremme samarbeid mellom ulike aktører i forskningssystemet. Ordningen kan også benyttes til til tilskudd til bransjeforskning og til utvekslingsordninger mellom bedrifter og universiteter og høgskoler.

Utvalget mener det er av stor betydning at den skisserte ordningen er stabil over tid slik at virkningen av den blir størst mulig. Utvalgets flertall går derfor inn for å utforme ordningen som et fradrag i betalbar skatt, mens et mindretall foreslår at den utformes som en tilskuddsordning og lovfestes i en egen lov.

Det nye tiltaket skal ikke komme i stedet for direkte finansiering gjennom Norges forskningsråd, men komplettere det eksisterende virkemiddelapparatet.

• Tiltaket gir rom for å vri en vesentlig del av de midlene som nå benyttes til brukerstyrt forskning, over mot enda mer langsiktige og strategiske prosjekter.

• I tillegg foreslår utvalget gradvis å utvide de samlede tilskuddene til brukerstyrt forskning og strategisk forskning. Utvalget mener at tilskuddene til brukerstyrt og strategisk forskning bør økes gjennom en opptrappingsplan på til sammen i størrelsesorden 500 mill. kroner. Tilskuddene bør trappes opp over tid for å sikre at det er nok forskere til å gjennomføre de aktuelle prosjektene. Størrelsen på beløpet bør vurderes etterhvert som den aktuelle forskningen blir evaluert.

• Utvalget ser det som viktig at økt satsing på næringsrettet forskning ved universiteter og høgskoler ikke resulterer i at grunnforskningen blir svekket. Utvalget vil i den forbindelse gå inn for en vesentlig økning av tilskuddene til strategiske universitetsprogrammer.

Tiltak for direkte å styrke nyskaping og entreprenørskap

For å bidra til kunnskapsbaserte nyetableringer går utvalget inn for å styrke det samlede offentlige virkemiddelapparatet knyttet til nyskaping og entreprenørskap. Følgende tiltak foreslås:

• Utvide rammene for SNDs landsdekkende risikolån. Samtidig bør bevilgningene til tapsfond økes, slik at SND kan ta mer risiko ved å benytte de mest risikoutsatte låneordningene til nyskapende prosjekter der gevinstpotensialet er størst.

• Øke SNDs utviklingstilskudd

• Øke tilskuddet til FORNY-programmet. En slik økning vil også bidra til å styrke forskningsparkene.

Utvalget mener at rammen for SNDs landsdekkende risikolån på kort sikt bør økes med et beløp i størrelsesorden 200 mill. kroner. Omfanget på økningen i tilskudd til FORNY-programmet og SNDs utviklingstilskudd bør vurderes nærmere, bl.a. i lys av den pågående evalueringen av SND.

Utvalget ser det generelt som viktig at virkemiddelapparatet innrettes mot virksomheter som vanskelig kan finne finansiering i det private kapitalmarkedet. Utvalget legger også stor vekt på at virkemidlene skal støtte nyetableringer også inn i den tidligere kommersialiseringsfasen fram til de nystartede virksomhetene kan få tilgang til venturekapital.

• Utvalget mener hensynet til å styrke nyskaping og innovasjon tilsier at det bør innføres tilbakebetaling for den skattemessige virkningen av underskudd som ikke blir benyttet, kombinert med rente på fremføring av underskudd . Utvalget tilrår at det arbeides videre med en slik ordning, jf. også utredningen fra Aarbakke-utvalget (NOU 1989:14).

• Det har vært et mål for utformingen av skattesystemet å unngå at kapitalen låses fast i bestemte bedrifter eller næringer. Samtidig kan det argumenteres for at nystartede virksomheter har et særskilt behov for sikrere og mer langsiktig kapitaltilgang enn det markedet normalt tilbyr. I en del land har dette ført til at myndighetene har rettet særskilte skattetiltak på investorsiden mot nystartede virksomheter. Utvalget vil tilrå at en over tid vurderer de erfaringene andre land har med skattetiltak rettet mot investorsiden.

Grunnforskning, forskerutdanning og rekruttering

Universitets- og høgskolesektoren er av avgjørende betydning for norske innovasjonssystemer. Det er et viktig og gjensidig avhengighetsforhold mellom forskningen i denne sektoren og innovasjon i næringslivet. Sektoren må også ses i nær sammenheng med instituttsektoren. Utvalget har ikke sett det som mulig å gå grundig inn på en vurdering av utdanningen og forskningen i universitets- og høgskolesektoren i Norge innenfor den tidsrammen som har vært til disposisjon.

Utvalget vil likevel peke på at forslagene i rapporten vil kunne føre til en økning i forskningsinnsatsen i størrelsesorden 5 mrd. kroner. Dette vil kreve flere forskerårsverk enn i dag. Utvalget mener derfor det er påtvunget med en umiddelbar og kraftig økning av antall rekrutteringsstillinger til forskning. Dette er nødvendig både for å dekke behovet for flere forskere i universitets- og høgskolesektoren og instituttsektoren, og for å dekke næringslivets behov for flere forskere. Rekruttering til forskningsområder av særlig betydning for næringslivet bør prioriteres i en første fase.

Utvalget vil videre fremheve en del punkter:

• Utvalget mener det må legges stor vekt på å iverksette tiltak som kan heve kvalitetsnivået på universitetsforskningen. Konkurransedyktig lønnsnivå og bruk av økonomiske motivasjonsfaktorer er etter utvalgets oppfatning et viktig virkemiddel for å øke kvaliteten i sektoren.

• Utvalget ser det som viktig generelt å styrke universitets- og høgskolesektoren. Et viktig tiltak er å oppgradere det vitenskapelige utstyret.

• Utvalget tilrår at det umiddelbart settes iverk tiltak for å styrke forskerrekrutteringen , og sikre at forskningen der kan utøves på et høyt internasjonalt nivå.

• Utvalget mener at en økning i rekrutteringen trolig er vanskelig å gjennomføre dersom den forventede økonomiske avkastningen ved å arbeide innenfor universiteter og høgskoler er vesentlig lavere enn i andre sektorer som etterspør samme type arbeidskraft.

• Regler og ansettelsesprosedyrer av betydning for rekruttering av utenlandske forskere bør gjennomgås, slik at forholdene legges enda bedre til rette enn i dag for internasjonal mobilitet mellom utlandet og Norge.

De økonomiske motivasjonsfaktorene bør utformes slik at både institusjonene og den enkelte forsker belønnes for forskning av høy kvalitet. En mulighet er at lønninger i universitets- og høgskolesektoren i større grad differensieres etter den enkelte forskers produksjon og kvaliteten på forskningen. Tildelingen av budsjettmidler til universiteter og høgskoler kan også gjøres avhengig av samlet forskningsproduksjon. Det bør også utredes hvordan forskerne kan motiveres til å patentere, samarbeide med næringslivet og formidle forskningsresultater. Det er naturlig å se bruken av økonomiske motivasjonsfaktorer i sammenheng med en bredere vurdering av hvordan universitetene og høgskolene er organisert.

Skattesystemet

Skattesystemet har stor betydning for FoU og økonomisk vekst, ikke minst gjennom lokalisering av kunnskapsintensiv virksomhet. Utvalget har ikke sett det som innenfor sitt mandat å gå inn på en bred vurdering av det generelle skattesystemet i Norge. I avsnitt 9.6 har utvalget likevel pekt på en del sentrale forhold ved skattesystemet sett i forhold til forskning, utvikling og innovasjon. Utvalget vil i den forbindelse også vise til utredningen fra Bergo-utvalget (NOU 1996: 17), og foreslår at det arbeides videre med disse spørsmålene.

Lover og regler

Det har ikke vært mulig å ha en grundig gjennomgang av det samlede lovverket som berører FoU og innovasjon innenfor den tiden som har vært til disposisjon. Utvalget vil likevel peke på et par forhold som generelt har betydning i forhold til lover og regler:

Utvalget er kjent med at Regjeringen er i ferd å sette ned et utvalg for å vurdere metoder for referansetesting. Utvalget mener at referansetesting bør gis høy prioritet, både innen ulike forvaltningsområder og i forhold til rammevilkårene for enkeltnæringer. Referansetesting gir generelt mulighet til å sammenlikne vilkårene for næringslivet i Norge med vilkårene i andre land. Et viktig område i den forbindelse er bioteknologi, der rammevilkårene på viktige områder er annerledes i Norge enn i sammenliknbare land, jf. omtale i kapittel 7.

Utvalget mener videre at nye lover og forskrifter bør analyseres med hensyn til innvirkningen på næringslivets innovasjonsevne og motivasjonen til å gjennomføre innovasjoner. Det er viktig å la kostnadene næringslivet har ved å etterleve ulike lover og forskrifter inngå i slike analyser.

I tillegg viser utvalget til en del lover og bestemmelser som bør analyseres nærmere i forhold til den virkningen de har på FoU og innovasjon, jf. omtale i avsnitt 9.7.

Innkjøpsordninger

Offentlige innkjøpsordninger er et område som kan ha stor betydning for innovasjon i næringslivet ved at det offentlige fremstår som en krevende og konstruktiv kunde. Utvalget viser i den forbindelse til ulike tiltak som bør utredes videre for eventuelt å styrke samspillet mellom offentlige innkjøpsordninger og innovasjon, jf. omtale i kapittel 7. Utvalget mener det også bør vurderes om ordningen med offentlige utviklingskontrakter (OFU) har et ønsket omfang, jf. den pågående evalueringen av dette tiltaket.