7 Lover, regler og holdninger til innovasjon

7.1 Generelt om forholdet mellom lover, regler og holdninger

Lov- og regelverket vil på flere måter påvirke prioritering og tilpasning for den enkelte bedrift, etablerer, forskningsinstitusjon og forsker. Lov- og regelverket virker både direkte og indirekte – ofte som en hemmende faktor, men kan også virke fremmende. Skattereglene som også er nedfelt i lovverket, står sentralt i dette bildet, og ble behandlet i kapittel 6. Det samme gjelder regler knyttet til søknad om tilskudd fra offentlige støtteordninger.

Lover og regler er nært knyttet til holdninger, tradisjoner og kultur, bl.a. gjennom måten lovene blir forvaltet, tolket og praktisert. Lovverk og holdninger er i en viss forstand to sider av samme sak – som gjensidig påvirker hverandre. Lover og regler påvirker holdninger til og klima for forskning og innovasjon, samtidig som tradisjoner og holdninger har betydning for hvilket lov- og regelsett som etableres, og for hvordan regelverket blir tolket og praktisert. Også kompetanse blir sentralt i dette bildet. Kompetansen og holdningene spiller betydelig rolle både på produsent/forvalter-siden og på brukersiden – og avgjør dermed hvordan det formelle regelverket vil virke. Vi vil derfor behandle kultur og holdninger i forlengelsen av og i sammenheng med lover og regler. Her vil vi blant annet fokusere på det vi kan kalle innovasjonsklima.

Lov- og regelverket har også nær sammenheng med organisering av institusjoner (organisasjonsstruktur) og selve infrastrukturen (kunnskaps-og kompetanseinfrastrukturen). De offentlige institusjonene innen forskning og utdanning har ofte sin basis i lover – og blir i høy grad styrt og regulert av lover. Også samarbeid mellom de ulike institusjoner (universiteter og høgskoler, institutter mv.) er fundert eller regulert med utgangspunkt i lovverk. Her er det gjerne et departement som er godkjenningsmyndighet. For eksempel utformer og godkjenner KUF retningslinjer for slikt samarbeid (universitet/høgskoler og stiftelser/selskap).

7.2 Lov- og regelverkets virkning for FoU og innovasjon

Det er ytterst problematisk å vurdere de enkelte lover etter hvilken virkning de har for privat FoU-innsats og innovasjon. Utvalget har ikke hatt mulighet til å foreta en mer detaljert vurdering innenfor den tidsrammen som har vært til disposisjon. Det hadde også vært ønskelig å sammenlikne tilsvarende lover eller lovverk for flere land. Vi har imidlertid ikke kjennskap til slike undersøkelser i Norge. Det er riktignok gjort noe liknende i forbindelse med såkalte referansetestingsprosjekter («benchmarking»), bl.a. NHOs konkurranseevne-barometer. NHOs undersøkelse viser at næringslivet internasjonalt oppfatter FoU og innovasjon som en viktig lokaliseringsfaktor, og at Norge oppfattes som relativt dårlig når det gjelder betingelser for FoU og innovasjon. Konkurranseevnebarometeret forteller også at kultur og miljø for FoU og innovasjon i Norge ikke vurderes som bra. Vi vil forøvrig vise til at regjeringen 3. mars i år har nedsatt et utvalg som skal vurdere referansetesting som virkemiddel. Utvalget har frist til 1. juni 2001, og skal bl.a. utarbeide relevante indikatorer som skal belyse rammevilkårene for FoU og inovasjon.

Når vi skal diskutere lovverkets betydning for FoU og innovasjon skiller vi mellom selve lovteksten, forskrifter og (spesielle) regler/forordninger som er utarbeidet ved den enkelte institusjon. De spesielle reglene er gjerne oppfølginger eller presiseringer av det generelle lovverket. Vi har også internasjonale lover og avtaler, som danner mal eller legger føringer for vårt lovverk. Som regel er det nær sammenheng mellom lovverket, internasjonale avtaler og de mer detaljerte reglene som de enkelte aktører står overfor. Dette gjør det også vanskelig å gjøre endringer i selve lovverket.

Vi har likevel foretatt en gjennomgang av aktuelle deler av lovverket og gjort noen foreløpige vurderinger.

Generelt sett ser det ut til at lovverket i første rekke har indirekte virkninger for FoU og innovasjon i næringslivet, bl.a. ved å styre samfunnets FoU-ressurser, organiseringen av offentlige kunnskapsinstitusjoner, utdanning og tilgang av kandidater og betingelser for samarbeid med offentlige etater. På de fleste av disse områder synes det som lovverket har en begrensende virkning og i mindre grad har en fremmende funksjon. Noen områder hvor lovverket indirekte kan ha en begrensende virkning på næringslivets FoU-virksomhet er offentlige anskaffelser, mulighetene til ansatte i universitets- og høgskolesektoren for å ta oppdrag for private og regler for intellektuelle rettigheter. Regler knyttet til bedriftsetablering og aksjeselskaper (aksjeloven) og reglene for vurdering av FoU i regnskapsloven kan også tenkes å ha en negativ indirekte virkning på privat FoU og innovasjon. Her har vi imidlertid lite dokumentasjon.

De fleste lover er av typen ramme- eller fullmaktslover, som følges opp og fylles ut med forskrifter og bestemmelser over tid. For eksempel er lov om universiteter og høgskoler fulgt opp med et omfattende sett av forskrifter og rundskriv fra Kirke,- utdannings- og forskningsdepartementets side. (Et eksempel på slike rundskriv er KUF-rundskriv F-10–1996, om betaling for oppdragsvirksomhet ved universiteter og høgskoler.) Det vil da være utformingen av slikt regelverk og praktiseringen av det, og i mindre grad selve lovteksten, som i denne sammenheng er interessant. Eksempelvis vil omfattende krav til dokumentasjon og saksbehandling i forbindelse med søknader og tillatelser, samt meldeplikter og liknende, kan virke direkte hemmende på bedriftenes og nyskapernes FoU og innovasjon.

Hvordan og i hvilken grad lover og regler (direkte) virker inn på næringslivets FoU-aktivitet, er likevel relativt dårlig kjent. Utvalget har derfor fått utført en begrenset undersøkelse av dette i Norge (Rimberg et. al. 1999). Denne undersøkelsen konsentrerer seg om bioteknologi-området og IT-næringen.

Det er store ulikheter mellom ulike bransjer og teknologiområder. Av de to områdene som ble undersøkt i den ovennevnte undersøkelsen, kan vi si at lovverket virker spesielt negativt når det gjelder bioteknologi. Norge fremstår i dag som et land med ugunstige betingelser for bioteknologisk forskning og næringsvirksomhet. Dette er meget uheldig ettersom området bioteknologi internasjonalt er et stort vekstområde og har stor betydning for en rekke viktige kunnskapsområder i Norge, herunder marin forskning, landbruk og medisin.

Videre synes det nokså klart at regelverket hindrer utvikling av samarbeid mellom kunnskapsinstitusjoner og næringslivet. Det synes generelt som lovverket som regulerer universiteter og vitenskapelig høgskoler er unødvendig detaljert og lite tilpasset disse institusjoners behov for utvikling og samspill med næringslivet. Dette bildet er særlig tydelig når vi sammenlikner med andre land.

Det synes som lovverket i stor grad tar utgangspunkt i og er innrettet mot etablerte og større bedrifter. Det finnes mye dokumentasjon på at små bedrifter opplever lovverket som vanskelig å forstå, lite relevant og unødvendig belastende å følge.

Et særlig viktig forhold når det gjelder lover og regler er at de ligger fast over tid, – at det ikke stadig kommer nye regler som endrer rammebetingelsene og dermed svekker forutsigbarheten for næringslivet.

Utvalget vil videre peke på det forhold at lovverket vårt i liten grad har lover og regler med fremmende virkninger for bedriftenes FoU og innovasjon. Det kan derfor være grunn til å sikre at et slikt perspektiv legges inn i lovgivningsprosessen og at nye lover og regler blir evaluert i forhold til sin virkning i næringslivet etter en prøveperiode. I Danmark har man for eksempel (fra 1996) benyttet såkalte «Business Test Panels» for å fremskaffe informasjon om forventede byrder ved ny lovgivning. Erfaringene med dette har vært gode og Folketinget vedtok våren 1999 at alle lovforslag og forskrifter skal vurderes av et testpanel av bedrifter, eller ved en egen ekspertvurdering. Utvalget er kjent med at slike testpaneler også nå skal prøves i Norge i regi av Nærings- og handelsdepartementet.

Utvalget vil i det følgende drøfte enkelte lover som særlig kan ha betydning for FoU og innovasjon. Drøftingen er ikke uttømmende, og er i hovedsak begrenset til å peke på enkelte forhold som bør utredes videre.

7.3 Nærmere om de enkelte lover og regler

Lov om aksjeselskaper (Aksjeloven)

Den nye aksjeloven (Lov av 13. juni 1997) har vært i funksjon fra 1. januar 1999. Samtidig med vedtak av aksjeloven ble det gjort gjeldende en ny lov om allmennaksjeselskaper. Lov om allemennaksjeselskaper har først og fremst betydning for større selskaper. Aksjeloven regulerer forholdet mellom aksjeeiere, selskapet og kreditorer, og har bl.a. som viktige funksjoner å begrense aksjeeiernes ansvar for selskapers gjeld og sørge for å sikre selskapers kapitalgrunnlag – i forhold til så vel aksjeeierne som kreditorer. Loven har derfor krav til nødvendig aksjekapital og begrensninger for hva aksjonærer kan ta ut av et selskap.

Det blir ofte hevdet at loven tar særlig hensyn til etablerte bedrifter, og i mindre grad tar vare på interessene til etablerere og entreprenører, og særlig ikke etableringer med høy risiko og høyt FoU-innhold. Det finnes heller ikke direkte incentiver i loven for å fremme slike etableringer.

Følgende forhold er bl.a. aktuelle i forhold til innovasjon:

a) Den nye aksjeloven krever at aksjeeierne må innbetale en aksjekapital på minst 100.000 kroner for at et nytt selskap kan etableres. Dette er en økning fra 50.000 kroner i den gamle loven.

b) Reglene for stiftelse av aksjeselskap. Det er relativt omstendelige krav for å få etablert et nytt selskap. Stiftelsesdokument skal følges av vedtekter for selskapet. For øvrig synes det å være få problemer knyttet til selskapsetablering, registrering og saksbehandling osv.

c) Adgangen til å omsette aksjer og utbytteregler. Problemet her kan være at FoU-etableringer normalt bruker lang tid på å tjene opp fri egenkapital, slik at de kan utbetale utbytte. Aksjeverdiene kan imidlertid økes raskt på grunnlag av forventet fremtidig avkastning. Dette kan skape problemer mht. formueskatten for aksje- eller opsjonseiere.

Regnskapsloven

Regnskapsloven av 1998 fastsetter kravene til regnskapsplikt og regnskap for private næringsdrivende og foretak. Herunder gis det regler for regnskapsopplysninger, registrering av transaksjoner, vurderingsregler og formelle krav til årsregnskap mv. Det er nå gitt en rekke unntak fra de generelle reglene for små bedrifter. I vår sammenheng er det vurderingsreglene knyttet til immaterielle eiendeler som har størst interesse. Her behandles spesielt utgifter til forskning og utvikling (FoU) og residualposten «Goodwill». Utgifter til egen FoU kan kostnadsføres eller balanseføres. Balanseføring kan skje dersom utgiftene motsvares av en forventet fremtidig inntjening, og skal i tilfelle avskrives over den perioden den balanseførte FoU forventes å gi inntjening. Innkjøpt FoU skal balanseføres. Hovedregelen er at immaterielle eiendeler skal regnskapsføres etter de vanlige reglene for anleggsmidler (balanseføres). Men egne FoU-utgifter kan likevel kostnadsføres direkte (som utgift) og er da et unntak fra hovedregelen.

Reglene for føring av FoU, hvor det altså er valgfritt om utgiften skal regnes som investering (i balansen) eller som utgift (i driftsregnskapet), ser ut til å ha en viss betydning for bedriftenes etterspørsel etter FoU, blant annet for for hvilken type bedrifter som utfører FoU, jf. Knivsflå (1998). I praksis viser det seg at FoU som regel blir kostnadsført av bedriftene. Det kan derfor synes som om reglene i regnskapsloven gjør at bedriftene litt for lett og ukritisk kostnadsfører FoU. Dette kan også ha bidratt til å redusere verdirelevansen av offentlige regnskapstall. Hvis derimot flere bedrifter fører FoU i balansen, vil en kunne få fram verdien av FoU, og også den reelle verdien av selskapene på en bedre måte.

Internasjonalt ser utviklingen ut til å gå mot at mer FoU blir balanseført. Også hos oss må en drøfte hvordan en kan sikre at en større del FoU-utgiftene blir balanseført. Dette kan for eksempel gjøres ved å få presisert at utgiftsføring av FoU må være i samsvar med god regnskapskikk og gjøres når utgiftene ikke ventes å gi fremtidige inntekter. En kunne også åpne for at tidligere kostnadsførte utgifter kan balanseføres, dersom ressursen de er knyttet til tilfredsstiller krav til å være en eiendel på et senere tidspunkt.

Lov om retten til oppfinnelser som er gjort av arbeidstakere

Hovedregelen er at arbeidsgiveren kan kreve retten til oppfinnelser som er gjort i arbeidstiden, og innenfor vedkommendes arbeidsoppgaver overført til seg, mot en rimelig godtgjørelse. Dette gjelder imidlertid ikke i forhold til universitetsforskere. Her er det slik at eiendomsretten til forskningsresultatene tilhører forskeren («Lærerunntaket» – unntak fra lovens hovedregel om at arbeidsgiveren kan kreve retten til oppfinnelser som er gjort i arbeidstiden og innenfor vedkommendes arbeidsoppgaver overført til seg ) og ikke institusjonene. Dette innebærer at arbeidsgiveren, når det dreier seg om universiteter og vitenskapelige høgskoler, ikke kan kreve å få overført rettighetene, slik som er normalt i næringslivet. Dette er altså et unntak for universiteter og vitenskapelige høgskoler. Det innebærer at fortjenesten fra eventuell kommersialisering i utgangspunktet tilfaller kun forskeren og ikke arbeidsgiveren. Dermed har institusjonen i utgangspunktet liten egen interesse i å bidra med egne ressurser til kommersialisering av slike oppfinnelser. For forskningsinstituttene for øvrig gjelder lovens hovedregel, på samme måte som i næringslivet.

Denne modellen er det bare noen få land i verden som har. Det kan se ut til at det i de land hvor kunnskapsinstitusjonene, dvs. universiteter og høgskoler, har eller kan få overført eiendomsretten, er vesentlig lettere å få til kommersialisering av forskningen. Institusjonene har da et incentiv i form av en inntektsmulighet for å bistå forskeren, støtte og veilede og legge til rette for kommersialisering. Det normale internasjonalt er en tredeling, hvor forsker (forskergruppe), forskningsinstitusjon og kommersialiseringsselskap får én tredel hver av verdien og inntektene. Dette bidrar samtidig til å styrke kontakten og samarbeidet med næringslivet.

Denne lovregelen (lærerunntaket) tar kun hensyn til forskernes individuelle interesser – ikke institusjonenes og samfunnets interesser. Lovverket ser samtidig ut til å ha som konsekvens at institusjonene ikke prioriterer kommersialisering. Dette lærerunntaket oppfattes som særlig hemmende for å få opp bioteknologisk virksomhet i Norge. Utvalget vil peke på at en naturlig løsning ville være at lov om rett til oppfinnelser gjort av arbeidstakere blir gjort gjeldende for universiteter og høgskoler på samme måtte som for private bedrifter, slik som i de fleste andre land. Spørsmålet blir nå utredet av et offentlig utvalg under KUF, med professor Jan Fr. Bernt, UiB, som leder. Utvalget har frist til 1. august 2000.

Patentloven

Lovverk som skal beskytte intellektuelle rettigheter, og da spesielt patentloven, spiller en viktig rolle for bedriftenes investering i FoU. Patenteringssystemet kan i prinsippet betraktes som et eget offentlig virkemiddel, på linje med offentlig tilskudd eller incentiver gjennom skatteordninger. Patentinstrumentet beror på en avveining av interesser mellom oppfinneren og samfunnet. Grunntanken er at teknologiske fremskritt er ønskelige og skal belønnes, og at samfunnet har en sterk interesse av at ny kunnskap og teknologi spres raskt. Et patent skal sikre bedriften eller personen som har investert i prosjektet (utvikling av ny teknologi), eneretten til kommersiell utnyttelse i en rimelig tidsperiode, slik at investeringskostnadene kan hentes inn og gevinst oppnås. Dette er en svært viktig funksjon, når vi har å gjøre med et gode (kunnskap og teknologiske nyvinninger) som lett kan tilflyte andre enn den som bærer kostnadene ved å fremskaffe det. Til gjengjeld bidrar offentliggjøringen senere (som systemet med patentskrifter innebærer) til å spre kunnskap, som så kan benyttes fritt av andre til å videreutvikle teknologien og i andre anvendelser. Alternativet til patentering vil være at oppfinnere/forskere vil forsøke å hemmeligholde sin nye kunnskap eller teknologi. Dette kan føre til at interessen for å investere i forskning og innovasjon reduseres betraktelig.

Det følger av lovverket at patentering er en forholdsvis tidkrevende og kostbar prosess (Normalt tar det 3 – 6 år fra søknad til patent kan gis.) Kostnadene som er forbundet med patentering kan også være betydelige, spesielt når det må patenteres både i Norge og i utlandet. Dette kan være særlig tungt å bære for nyskapere og små bedrifter. Tidsfaktoren er spesielt et problem i bransjer hvor den teknologiske utviklingen eller markedsforholdene endrer seg raskt. Dette vil i mange tilfeller gjøre at patentering blir uaktuelt. Patentering synes å spille en særlig viktig rolle i forskningsintensive bransjer, som bioteknologi og farmasi.

Det foreligger ikke evalueringer av patentlovens utforming og virkninger på innovasjonstakten i næringslivet. Det er imidlertid igangsatt forberedelser til en egen SMB-studie i regi av Word Intellectual Property Organisation (WIPO). Denne undersøkelsen vil kunne kaste lys over småbedriftenes behov i forhold til patentloven og hva som kan forbedres for å øke deres innovasjonslyst og deres interesse for å sikre seg industrielle rettigheter. Norge har imidlertid et begrenset handlingsrom hvis vi ønsker å forandre på loven. Vår patentlovgivning er i sterk grad bundet opp gjennom internasjonale avtaler, og det er sterkt press i retning av europeisk og global harmonisering. Det som kan gjøres, og som også synes mest hensiktsmessig, vil være å forbedre og tilpasse praktiseringen av loven og utvikle apparatet rundt, dvs. Patentstyrets servicetilbud og informasjon. Spesielt kan synes det mye å vinne på at flere gjennomfører patentsøk eller screening på et tidlig tidspunkt, før patentsøknad. Det kan eventuelt være et krav ved søknad at søkeren har foretatt den første screeningen. Videre vil det kunne fremme innovasjon om forskere og vitenskapelig ansatte i større grad ble motivert til patentering. Dette krever økt informasjon og tilrettelegging ved kunnskapsinstitusjonene. I tillegg kunne patentering ha betydning ved opprykk i disse institusjonene.

Lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler

Under denne loven finnes det et omfattende og detaljert regelverk som bl.a. regulerer forskeres og vitenskapelig ansattes muligheter for samarbeid med næringslivet. Utvalget har ikke hatt mulighet til å få evaluert hvordan dette systemet virker i forhold til næringslivets FoU.

Det er likevel etter utvalgets oppfatning mye som tyder på at regelverket knyttet til universiteter og høgskoler samlet sett kan utgjøre en betydelig hindring for å styrke næringsrettet FoU og innovasjon. Denne siden ved regelverket bør derfor få spesiell oppmerksomhet under oppfølgingen av Mjøs-utvalgets arbeid. Spesielt vil det da være viktig å vurdere hvordan regelverket kan styrke FoU-samarbeidet med næringslivet og mulighetene for å få anvendt og kommersialisert mer av forskningen innenfor universitets- og høgskolesektoren.

Utvalget vil også peke på begrensninger i selve formålet med loven. Dette har klare føringer for hele regelverket knyttet til loven. Det er derfor spørsmål om ikke formålsparagrafen i loven nå bør vurderes. Nedenfor vil vi spesielt trekke fram reglene for oppdragsvirksomhet og reglene for samarbeid mellom universiteter og høgskoler og private stiftelser:

Reglene for oppdrag (Oppdragsreglementet – KUF rundskriv V47/88)

Regelverket synes omstendelig og relativt komplisert. Noen institusjoner har etablert egne ordninger (avtaler), for eksempel SINTEF (SINTEF -B-ordningen). Her står bl.a. at «utfakturert honorar for det oppdragsarbeidet som utføres i arbeidstiden, skal tilfalle institusjonen og ikke utbetales som ekstra lønn til den enkelte. Dersom prosjektet er av spesiell faglig interesse kan imidlertid institusjonene gjøre vedtak om å frikjøpe vitenskapelig personale fra undervisningsplikt for en periode. Institusjonene gis ikke anledning til å engasjere egne tilsatte til å utføre opppgaver tilknyttet oppdragsvirksomheten som firma/næringsdrivende eller for firma».

Disse bestemmelsene skaper problemer med dekning av bidragsfinansierte oppdrag, herunder dekning av utgifter til administrasjon, utstyr og personale. Et annet problem er at retningslinjene krever betaling på forskudd. Det er helt motsatt av vanlig praksis i næringslivet, og kunden mister dermed også muligheten til å kontrollere fremdriften i prosjektet.

For øvrige høgskoler gjelder at, bortsett fra for bistillinger (20 pst  .-stilling) knyttet til annen institusjon, er det ikke anledning til å utføre lønnet ekstraarbeid innenfor normal arbeidstid. I retningslinjene fra KUF er det imidlertid gitt åpning for at registrert arbeid med oppdrag kan tas igjen utenom arbeidstiden. Denne ordningen hevdes å skape mange frustrasjoner. Den såkalte 20   pst.-regelen skal også være en årsak til opprettelse av nye stiftelser for å omgå restriksjonene på ekstra lønn for ekstra arbeid. Forsningsstiftelsen står da som arbeidsgiver og betaler en høyere lønn – som godtgjørelse direkte til vedkommende.

Samarbeidet mellom universiteter /vitenskapelige høgskoler og næringslivet er også avhengig av regelverket knyttet til forskningsstiftelser. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har utarbeidet retningslinjer for samarbeid mellom universiteter og vitenskapelige høgskoler og offentlige og private stiftelser eller selskap (KUF retningslinjer 1993). I henhold til disse retningslinjene kan det etableres spesielle avtaler mellom forskningsinstitusjon og forskningsstiftelse. Den mest kjente er den omtalte B-ordningen mellom NTNU og SINTEF. Dette er en avtale som gir universitetsforskeren ved NTNU anledning til å forske gjennom SINTEF. Avtalen har tidligere skapt en del problemer, men skal nå være akseptert av departementet. Utvalget har ikke hatt mulighet til å sette seg nærmere inn i denne problematikken.

Et annet problem er knyttet til kravet om publisering ved universiteter og vitenskapelige høgskoler. Publisering er isolert sett gunstig for forskerne, men kan ødelegge muligheter for patentering og kommersialisering senere – hvis den nye kunnskapen eller teknologien da er spredt.

Arbeidsmiljøloven

Blant de relevante bestemmelsene her er forbud mot overtid og fleksible arbeidstidsordninger, forbudet mot midlertidig ansettelse, begrensningen i adgangen til innleie av arbeidskraft, kravene til helse, miljø og sikkerhet (HMS) mv. Begrensningene i adgangen til overtid synes ikke å være noe stort problem i forskningsmiljøene, imidlertid kan det vanskeliggjøre effektiv utnyttelse av forsknings- og laboratorieutstyr. Forbudet mot ansettelse i midlertidige stillinger er også problematisk for forskningsinstitusjonene. Alt dette reduserer forskernes muligheter for å ta private oppdrag – og dermed betingelsene for privat FoU.

Problemene som arbeidsmiljøloven skaper for FoU-virksomhet synes imidlertid ikke å være vesensforskjellig fra annen virksomhet i samfunnet. For øvrig er regelverket på HMS-området (helse, miljø og sikkerhet) svært omfattende. Det består av til sammen 60 lover og om lag 1000 forskrifter.

Utlendingsloven og forskrifter vedr. innvandring/import av arbeidskraft fra utlandet

I dag gir regelverket i utlendingsforskriften muligheter for å rekruttere utenlandsk arbeidskraft utenfor EU/EØS-området under særlige vilkår. Det stilles krav om at søkeren er fagutdannet på høyere nivå eller har spesielle kvalifikasjoner. Det er et vilkår at kompetansen anses som absolutt nødvendig for virksomheten, og at stillingen ikke kan besettes med innenlandsk arbeidskraft. Imidlertid stilles det spesielle prosedyrekrav til bedrifter for å gjøre dette. Reglene for midlertidig opphold og arbeidsinnvandring har betydning for FoU og innovasjon i Norge. Dette er regler som kan synes unødig strenge og byråkratiske. Særlig når det gjelder særlig høyt kvalifisert arbeidskraft fra utenfor EØS-området (bl.a. India), har en del bedrifter benyttet seg av tre måneders turistvisum. Dette synes heller ikke å være tilfredsstillende. Reglene bør derfor vurderes forenklet og det bør vurderes egne regler for «ekspertinnvandring/»spesialister.

Lov- og regelverk på bioteknologi-området

På området bioteknologi, som også etterhvert inngår i flere andre bransjer (i første rekke medisin og helse og næringsmiddelproduksjon), er det flere lover og direktiv som har betydning for FoU og innovasjon. Det er særlig genteknologiloven, bioteknologiloven og EU-direktivet om patent på bioteknologiske oppfinnelser, som utgjør de viktigste rammebetingelsene for bioteknologinæringen, som skal omtales her.

Genteknologiloven

Genteknologiloven har som formål å sikre at fremstilling og bruk av genmodifiserte organismer skjer på en etisk og samfunnsmessig forsvarlig måte, i samsvar med prinsippet om bærekraftig utvikling og uten helse eller miljømessige skadevirkninger. Helhetsvurderingen foretas med utgangspunkt i føre-var-prinsippet. I de fleste land stilles det ikke krav til at brukere av en genmodifisert organisme skal bidra til en bærekraftig utvikling, og det er gjennomgående ikke lovfestet noe føre-var-prinsipp.

Resultatet av den norske loven er at de fleste søknadene om utsetting av genmodifiserte organismer får avslag, og at det er vanskelig og tidkrevende å få godkjent industriell produksjon som omfatter bruk av genmodifiserte organismer. Det er derfor naturlig for industrien å legge slik produksjon til andre land med mer liberalt regelverk.

Bioteknologiloven

Loven gjelder for medisinsk bruk av bioteknologi på mennesker. Formålet med loven er å sikre at medisinsk bruk av bioteknologi utnyttes til beste for mennesker i et samfunn der det er plass til alle. Loven har nå virket i fem år og er under evaluering. Det utarbeides en stortingsmelding som skal behandles før man vil fremme eventuelle lovendringer. Evalueringen skal bidra til å klargjøre en del av tolkningsproblemene som er knyttet til loven.

En svakhet ved bioteknologiloven med tilhørende forskrifter, rundskriv og tolkning, er at den i for liten grad bidrar til å fremme forskning og næringsutvikling innen bioteknologi i Norge. Dette aspektet ser ikke ut til å ha stått sentralt ved utforming av loven, og blir følgelig heller ikke vektlagt i evalueringen.

De viktigste aktuelle problemstillingene som er knyttet til bioteknologiloven og som har konsekvenser for forskning og næringsliv, er adressert til et nyopprettet utvalg for vurdering av ulike sider ved innhenting, lagring og bruk av humant biologisk materiale (biobanker). Utvalget ledes av dr.med. Magne Roland ved Lovisenberg sykehus. Det skal levere sin innstilling innen 1. januar 2001. Problemene knyttet til eiendomsretten til forskningsmateriale og personvernspørsmål må avklares av dette utvalget. Det er viktig for forskning og næringsliv at man her kommer frem til klare regler som ikke er så restriktive at virksomheten ikke kan gjennomføres.

EU-direktivet om patent på bioteknologiske oppfinnelser

Direktivet har vært ute på en bred offentlig høring, og er nå til behandling i Justisdepartementet. Flertallet av høringsinstansene ønsket at Norge skal legge ned veto mot direktivet. Et nei til direktivet fra norsk side kan være et alvorlig negativt politisk signal, som vil kunne skremme bort forskere og foretak fra Norge. Mange mener at flere av de problemene som reises i høringsnotatet fra Justisdepartementet og reaksjoner på direktivet bygger på misforståelser.

EU-kommisjonen har signalisert at de i slutten av mai 2000 vil ta biopatentdirektivet opp på offisielt plan i EØS-komiteen. Da begynner seksmånedersfristen å løpe, og Norge blir nødt til å komme frem til en endelig konklusjon.

Lov- og regelverket knyttet til bioteknologi i Norge er som det fremgår ovenfor mer restriktivt enn i andre land det er naturlig å sammenlikne seg med. Et eksempel er Stortingets vedtak om forbud mot alle genmodifiserte produkter som inneholder antibiotika resistensgener. Et slikt forbud vil få store og til dels uforutsette konsekvenser. Et annet eksempel er forslaget om forbud mot fremstilling av arvemesig like virveldyr. Disse restriksjonene er særnorske og således selvpålagte.

Restriktive og uforutsigbare rammebetingelser på bioteknologiområdet gjør at det er særlig vanskelig å bygge opp forsknings- og innovasjonsmiljøer i Norge. Bedrifter som skal starte kommersiell virksomhet innen bioteknologi, vil lett kunne velge å etablere seg i andre land i frykt for at deres nåværende eller fremtidige teknologi ikke skal bli godkjent i Norge. De kan også risikere at Stortinget vedtar et nytt forbud etter at de har drevet med sin virksomhet i flere år.

Forskningsinstitusjoner, sykehus og bedrifter som arbeider innen bioteknologiområdet, er også pålagt omfattende godkjennings- og rapporteringsordninger. For genteknologisk virksomhet som skjer til daglig, er det for eksempel meldeplikt. Dette er kostbart og tidkrevende. Det fører til at bioteknologi får en særstilling i forhold til andre sektorer av næringslivet.

På dette området er det slik at rammebetingelsene (inkl. lovverket) er meget labilt og uforutsigbart. Resultatet ser ut til å være at Norge har klart dårligere rammebetingelser for forskning og innovasjon enn andre land på dette viktige området. Det må antas at mange bedrifter vil styre unna slik forskning, og at bioteknologivirksomhet i økende grad vil velge andre land for utførelse av forskning og lokalisering. Av dette følger også at offentlige bevilgninger til FoU på dette området blir vanskelige å utnytte.

Det bør være et mål fremover å utvikle et fleksibelt regelverk som sikrer samfunnsmessig styring og bærekraftig bruk av moderne bioteknologi, samtidig som næringsliv og forskning får gunstige arbeidsvilkår.

Den viktigste utfordringen nå er derfor å få etablert permanente rammebetingelser som ikke er dårligere enn andre lands, og som skaper forutsigbarhet sett fra bedriftenes og investorenes side. Fremover er det også viktig å gjennomføre og legge mer vekt på kost/nytte vurderinger ved utformingen av regelverket.

Lov om opphavsrett

Offentlig informasjon som statistikk, registerinformasjon, kartdata mv. er beskyttet av lov om opphavsrett. Prissettingen av slik informasjon kan ha stor betydning for hvordan den blir benyttet. Begrensninger og pris på offentlig informasjon kan da også skape problemer i tilknytning til FoU i næringslivet. En mer åpen holdning til offentlig informasjon, hvor for eksempel slik informasjon ble stilt til rådighet for uttakskost, ville kunne føre til økning i nyutvikling av produkter og tjenester. I tillegg vil bruken av offentlig informasjon kunne øke.

7.4 Holdninger, kultur og kompetanse

Det er grunn til å regne med at så vel forretningskultur som nyskapingsaktivitet har nær sammenheng med det generelle lov- og regelverket. Hvis regelverket og forvaltningen av det er restriktivt og gir små incentiver til næringsvirksomhet og innovasjon, blir dette et vesentlig hinder for slik virksomhet, og bidrar over tid til at virksomhetens betydning i samfunnet blir mindre enn den kunne vært. Et restriktivt og vanskelig regelverk vil påvirke bedriftenes vurdering av hva som lønner seg økonomisk, og på den måten påvirke atferden i retning av mindre FoU og innovasjon. Summen av slike virkninger kan være manglende utvikling eller utarming av innovasjonsmiljøer. Hvis lovverket derimot er åpent og liberalt, og har spesielle incentiver for innovasjon, kan det bidra til tilsvarende positive virkninger og synergi. Hvis lovverket får en mer fremmende form og innretning og andre viktige betingelser også er til stede, kan det utvikle seg gode innovasjonsmiljøer som kan bidra til en selvforsterkende næringsvekst. Samtidig vil holdningene og kompetansen – både hos lovmaker, forvaltningen og hos brukerne – være avgjørende for om og hvordan lov- og regelverket vil virke. Holdningene er igjen viktige for den videre utviklingen av selve lovverket.

Dette peker i retning av at holdningsrettede tiltak kan være et viktig bidrag til å fremme innovative miljøer og en riktig vei til å utvikle de formelle rammebetingelsene på lengre sikt. I denne sammenheng er det også behov for bedre informasjon om lover og regler – og om formålet med dem. Samtidig kan det være behov for bedre informasjon og holdningsrettede tiltak overfor offentlig forvaltning som administrerer lov- og regelverket.

Mange land har i senere år fokusert mye på miljø og klima for innovasjon. Det samme har OECD og EU-kommisjonen gjort, jf. f.eks. EU-kommisjonens «Green Paper on Innovation» fra 1995 og handlingsplanen fra 1996. Disse dokumentene har gitt mye oppmerksomhet til holdninger og kultur og tiltak på dette området.

Det er en utbredt oppfatning at næringslivet i Norge har en relativt svak stilling i samfunnet, i forhold til andre sektorer og i forhold til i andre land. Særlig gjelder dette for industrien. Det å drive, eie og etablere næringsvirksomhet er kanskje en mindre sentral aktivitet i det norske samfunn, enn det er i andre land. Noe av det samme kan sies om forskning. Det er i dag stor bekymring for forskningens status og mulighetene til å beholde og tiltrekke dyktige personer til forskningsmiljøene i Norge. Mange mener at det lave lønnsnivået for offentlig ansatte forskere og vitenskapelig personale er et vesentlig hinder for dette.

I næringslivet er positive holdninger til FoU nært knyttet til utbredelsen av slik virksomhet. Som vist i kapittel 4 er det slik at bransjer som tradisjonelt er FoU-intensive, er relativt små i norsk næringsliv. Dette innebærer at spesielt teknologisk FoU-prosjekter og etablering av næringsvirksomhet knyttet til dette, blir et nokså smalt område. Skole- og utdanningssystemet bidrar heller ikke med særlig vektlegging eller prioritering som kan styrke næringsrettet FoU og innovasjon (Gazette, 1998).

Vi vet at holdninger i stor grad blir dannet tidlig, med hjem og skole som de viktigste påvirkere. Hvis næringsvirksomhet og teknologiske fag har en marginal plass i skoleundervisningen og i hjemmene ellers, blir det også mindre sannsynlig at ungdommen velger å satse på disse områdene. Samtidig kan det virke som om samfunnet i større grad premierer andre typer aktiviter (for eksempel idrett). Dette gjør det særlig påkrevet å iverksette tiltak som kan styrke det holdningsmessige og kulturelle grunnlaget for FoU og innovasjon.

Hvordan skape gode innovasjonsmiljøer?

Det finnes nå mye kunnskap om betydningen av gode næringsmiljøer og innovative miljøer. Positive holdninger og kultur for innovasjon er helt sentralt i slike miljøer. Et godt innovasjonsmiljø er kjennetegnet av både dynamikk og trygghet, ansatte som tenker nytt og at det er akseptert å feile. Det er også en generell bevissthet om og interesse for ny kunnskap og teknologi. Bak dette må det være et belønningssystem – som motiverer og premierer godt forsknings- og utviklingsarbeid og innovasjon. Samtidig kreves det stabilitet. Forskning og utvikling er langsiktige aktiviteter, slik at stabile omgivelser og rammebetingelser er viktig for at slik aktivitet skal finne sted og gi resultater. Det er dermed mange betingelser som må på plass for å skape gode innovasjonsmiljøer. Vi skal nedenfor fokusere på holdningsdannende mekanismer i henholdsvis samfunnet, næringslivet og forskningsmiljøene.

Holdninger i samfunnet

Synkende interesse for tekniske og naturvitenskapelige fag og forskning blant ungdom kan bidra til å undergrave rekrutteringsgrunnlaget for fagene og generelt svekke forskningens stilling. Dette vil i neste omgang svekke grunnlaget for FoU i næringslivet. Undersøkelser gir imidlertid et mer blandet bilde. Selv om ungdom generelt er interessert i forskning, stiller mange seg tvilende til å velge en vitenskapelig karriere. Begrunnelsene er varierte: Noen tror en vitenskapelig karriere er spesielt vanskelig, andre tror at det ikke betaler seg, mens andre er fanget av unyanserte forestillinger om hva en forsker eller ingeniør er. Slike holdninger har nok en del betydning for rekrutteringssvikten til teknologiske- og naturvitenskapelige fag. Det er derfor behov for å få fram kunnskap om hva forskning er og mulighetene for et interessant og givende arbeid knyttet til forskning og utvikling.

NFR har nedlagt mye arbeid for å øke interessen for vitenskap, forskning og teknologi, bl.a. gjennom tiltak som «Forskningsdagene» og spesielle tiltak rettet mot barn og unge. Det siste omfatter «Nyskjerrigper-prisen», programmet «Newton» i NRK, og konkurransen «Unge forskere». Det gjøres samtidig mye for å formidle forskning mellom forskere, til næringslivet og ut i samfunnet.

Et annet viktig aspekt knyttet til holdninger til FoU og innovasjon er kreativitet og fantasi. Det er et relevant spørsmål om skolen gjør nok for å oppøve og stimulere slike egenskaper. Vi er kjent med at entreprenørskap er lagt inn i læreplanene (reform 94), og at det er iverksatt flere tiltak for å fremme entreprenørskap i skolen, som for eksempel prosjektet «Distriktsaktiv skole», Foreningen Ungdomsbedrifter (UB) og Partnerskap Skole – Næringsliv. Det er også viktig at lærerutdanningen støtter opp om dette arbeidet. Undervisning om forskning, teknologi og innovasjon kan derfor være ønskelig å legge inn i læreplanene for grunn- og videregående skole, for eksempel i tilknytning til temaet entreprenørskap.

Holdninger i næringslivet

Bedriftene selv er ofte mindre opptatt av FoU, og spesielt forskning, enn en kunne vente. Det skyldes at mye av utviklingsarbeidet deres, selv om det er en helt nødvendig og sentral del av virksomheten, ofte ikke omtales som forskning eller FoU, – men først blir synlig som FoU i statistikken til Statistisk sentralbyrå. Noe tilsvarende kan vi si om innovasjon. De færreste næringslivsfolk benytter begrepet innovasjon, – selv om det ofte nettopp er innovasjon og betingelsene for innovasjon som opptar dem.

Det eksisterer også holdningsmessige barrierer av typen redsel eller usikkerhet i forhold til helt nye områder eller produkter, som virker negativt inn på forskning – også i næringslivet. De beste eksemplene på dette er knyttet til bioteknologi. På dette området kan en også stå overfor politisk eller prinsipiell motstand mot forskning.

Tiltak for å fremme positive holdninger til forskning og innovasjon i næringslivet bør knyttes til arbeidet og tiltakene for å styrke FoU-kompetanse i næringslivet. Vi har allerede flere slike kompetanserettede tiltak, for eksempel TEFT-programmet og SMB-kompetanse i Norges forskningsråd.

Holdninger i universiteter og vitenskapelige høgskoler (U&H)

Hvordan ansatte i kunnskapsinstitusjonene ser på næringslivet, og deres holdninger til samarbeid og kommersialisering av forskning, er åpenbart viktig med tanke på å få økt FoU-virksomheten i næringslivet. Det er mange indikasjoner på at holdninger som virker lite fremmende, har stor utbredelse i våre universiteter og vitenskapelige høgskoler. Det synes også som slike holdninger er relativt fremtredende i de norske miljøene i forhold de fleste sammenliknbare land. Spesielt ved universitetene, er det kulturer og normer som trekker forskerne mot hverandre og de akademiske idealer – i stedet for mot kommersialisering og næringslivet. Belønningssystemene kan ofte virke i samme retning. Oppdragsforskning synes følgelig å ha en relativt lav status i mange slike miljøer. I en del land er «partnerships» med næringslivet en viktig samarbeidsform. Mye taler for at også dette bør kunne utvikles i Norge.

7.5 Offentlige innkjøp og innovasjon

Offentlige institusjoner kan spille en viktig rolle ved å være krevende storkunder av FoU-baserte varer og tjenester. Ved å være krevende og kompetente kunder kan de offentlige institusjonene bidra til å øke FoU-innsatsen i næringslivet, heve kvaliteten og relevansen av den FoU som utføres, men også bidra til innovasjon gjennom nye og bedre produkter og løsninger. Offentlige innkjøp i Norge representerer et betydelig marked. Hele 210 mrd. kroner gikk til offentlige anskaffelser i 1998. Det samlede markedet i EØS-området er i størrelsesorden 6.000 mrd. kroner.

Regelverket for statens anskaffelsesvirksomhet er fra 1978, men er senere endret og supplert som følge av EØS-avtalen og WTO-avtalen. Etter at vi fikk lov om offentlige anskaffelser i 1998, har vi fått et samlet regelverk basert på EU-regelverket, men fortsatt er det et ganske omfattende og komplisert regelverk på dette området. Samtidig er kunnskapen og bevisstheten om loven og mulighetene den gir neppe tilstrekkelig god hos brukerne, jf. omtale nedenfor.

Samarbeid mellom statlige og kommunale etater og bedrifter kan representere et stort potensial i FoU-sammenheng. Dette er bakgrunnen for etableringen av ordningen med offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU-ordningen), som SND administrerer på vegne av Nærings- og handelsdepartementet. Fra denne ordningen kan det gis økonomisk tilskudd til samarbeidsprosjekter som inneholder FoU og produktutvikling. En OFU-kontrakt er en avtale mellom en offentlig etat og en norsk bedrift, hvor bedriften påtar seg å å utvikle et nytt produkt eller en ny løsning for etaten. Utviklingskontrakten skal legge grunnlag for senere anskaffelser fra etaten, men etaten er ikke bundet til å foreta senere anskaffelse fra bedriften den har OFU-kontrakt med. Det har vist seg at OFU-ordningen særlig har kommet små og mellomstore bedrifter til gode. Ordningen er også åpen for kommunale etater, men det har vist seg å være vanskelig å få til kontrakter på dette nivået.

Utvalget har i forbindelse med sitt arbeid fått utført en egen undersøkelse av praksis og muligheter knyttet til offentlige anskaffelser. Her konkluderes det med at etatenes erfaringer fra FoU i samspill med næringslivet og bruk av OFU-ordningen er gode, og at en moderne og effektiv offentlig sektor forutsetter konkurransedyktige leverandører. Samtidig bekrefter undersøkelsen at kunnskapen om anskaffelsesreglementet og mulighetene innenfor dette er liten.

Rapporten drøfter ulike virkemidler og tiltak. Anbefalingene går i retning av økt kompetanse og engasjement i etatene. Blant annet anbefales det å etablere utvalg av brukere, for eksempel etter mønster av Næringslovutvalget, konferanser om leverandørutvikling i kommunesektoren og opplæringstiltak i etatene for å styrke ledelsens engasjement i disse temaene. Videre anbefales mer aktiv bruk av tildelingsbrev i departementenes budsjettmessige styring, f.eks. ved å ta inn i tildelingsbrevet at leverandørutvikling og FoU skal være en del av virksomhetenes oppgave, og at innsats og resultater skal omtales i etatens årsrapport. Det drøftes også mulige incentiver for å få etatene til å ta ansvar for leverandørutvikling og FoU. Et virkemiddel kunne ifølge rapporten være å la offentlige virksomheter som sparer penger ved gode innkjøp, få beholde noe av de innsparte midlene og eventuelt få lov til å bruke innsparte midler til videre FoU innen sine områder. Etatene som deltar i utvikling av nye produkter og metoder gjennom FoU-kontrakter, kunne også få mulighet til å beholde inntekter som måtte komme fra salg av rettigheter eller royalties. Det vil kunne gi gode incentiver til å delta i FoU i samarbeid med næringslivet. Premiering av gode offentlige innkjøpere kunne også være et tiltak. Videre nevnes bedre samordning av offentlige innkjøp på IT-siden.