2 Bakgrunn og tidligere utredninger

2.1 Innledning

Dette kapittelet beskriver hovedlinjer i utviklingen av det offentlige engasjementet i næringsrettet forskning og oppsummerer tidligere forslag med sikte på å stimulere til FoU og innovasjoner i næringslivet. Utvalget har ikke hatt ambisjoner om å gi en fullstendig beskrivelse av den historiske framveksten av innovasjonsaktiviteter i norske bedrifter eller av hvordan politikken i forhold til næringslivets FoU-innsats har utviklet seg over tid. Hensikten med kapittelet er først og fremst å belyse tidligere forslag som fortsatt er relevante i en vurdering av aktuelle tiltak. Det er interessant å se både på de forslag som har ført fram til den næringsrettede forskningspolitikken slik den framtrer i dag, og på tidligere forslag som er lagt til side. For en utfyllende historisk gjennomgang av FoU-politikk overfor næringslivet vises det til vedlegg 2 av Olav Wicken «FoU i næringslivet – et historisk perspektiv».

Utvalget har lagt vekt på perioden fra rundt 1980 som bakgrunn for sine vurderinger. Det har skjedd en rekke endringer i økonomiske rammebetingelser og forståelsen av sammenhenger mellom offentlige tiltak og næringsutvikling, som medfører at tidligere forslag er av begrenset relevans for en drøfting av tiltak i dag. En annen grunn til å begrense omtalen av tidligere forslag er at disse for en stor del er beskrevet i NOU 1981:30 Forskning, teknisk utvikling og industriell innovasjon.

Siden 1980 har næringslivets FoU-innsats vært vurdert i flere stortingsmeldinger, til dels som en del av forskningspolitikken og til dels i en nærings- eller industripolitisk sammenheng. I denne perioden er det også to offentlige utvalg som har gitt en særskilt og inngående vurdering av næringsrettet FoU i sin fulle bredde – den nevnte utredningen fra Thulin-utvalget (Industriforskningsutvalget) i 1981 og Aakvaag-utvalget som leverte sin rapport om innovasjon i næringslivet tidlig i 1996. Følgende framstilling legger særlig vekt på forslagene fra disse to offentlige utvalgene.

Innledningsvis er det gitt en kortfattet framstilling av institusjoner og virkemidler fram til 1980. Deretter gis det en relativt grundig gjennomgang av NOU 1981:30, den forsknings- og næringspolitiske kontekst for Thulin-utvalgets arbeid og hvordan forslagene fra utvalget er blitt fulgt opp. Dette følges av en tilsvarende drøfting av Aakvaag-utvalget. I siste del av kapittelet er fire temaer i forskningspolitikken drøftet nærmere – bruk av mål, prioriteringer mellom ulike områder, skattetiltak og innovasjonspolitikk samt FoU i nye næringer. Statistikk og indikatorer som det vises til, er presentert i kapittel 4. For evalueringer av eksisterende virkemidler vises det til kapittel 5.

2.2 Institusjoner og virkemidler fram til 1980

Forsknings- og utviklingsaktivitet i norske bedrifter går langt tilbake i tid. Kjente eksempler fra begynnelsen av 1900-tallet er oppbyggingen av Norsk Hydro og Elektrokemisk (senere Elkem) med grunnlag i nye produksjonsmetoder som var basert på kjemisk forskning og representerte betydelige tekniske fremskritt. Et annet eksempel er utviklingen av høytrykksturbiner i sammenheng med utbyggingen av vannkraftanlegg. Men i det store og hele var det før andre verdenskrig få norske bedrifter som drev selvstendig forskning av noe omfang.

Det offentliges engasjement for å stimulere industriell forskning var også beskjedent før etterkrigsperioden. Etableringen av Norges Tekniske Høyskole i 1910, som var begrunnet i industriens behov for høyere ingeniørkompetanse, var utvilsomt det viktigste tiltaket for industrirettet forskning. Det foregikk også forskning ved de akademiske institusjonene i Oslo og Bergen som fikk direkte betydning for industrien, bl.a. som nevnt innenfor kjemifaget. Men det ble ikke etablert institusjoner eller formaliserte forbindelser som kunne bidra til at den akademiske forskningen fikk anvendelse for industrielle formål. Fra industrihold ble det tatt flere initiativ i mellomkrigstiden for å opprette bransjeforskningsinstitutter, men svært få av planene ble realisert (bare for papir-, hermetikk- og margarinbransjene).

Først i oppbyggingsårene etter andre verdenskrig fikk et betydelig offentlig engasjement i anvendt industriforskning gjennomslag. Opprettelsen av Norges Teknisk-Naturvitenskaplige Forskningsråd (NTNF) i 1946 står sentralt. NTNF ble etter vedtektene gitt oppgaver som initiativtagende, fordelende og rådgivende organ. Rådet fikk en uavhengig stilling, også finansielt ved at det fritt disponerte sekkebevilgninger fra Industridepartementet og mottok tippemidler. Det var i hovedsak bare atomenergiforskningen som ble drevet med øremerkede midler fra Industridepartementet. Norges Industriforbund stod også for en del av finansieringen (fram til 1971). Industrien var representert både i styrende organer (råd og arbeidsutvalg) og komiteene som la fram faglige anbefalinger. Både NTNFs frie stilling og industriens direkte innflytelse kan forklare at det utviklet seg et stort sett godt samarbeid mellom dette forskningsrådet og industrien. Det forhindret ikke at en del konflikter oppstod knyttet til prioriteringer og forskningens relevans for industrien.

NTNF etablerte de første årene av sin virksomhet en rekke industrirettede forskningsinstitutter. I hovedsak var dette oppdragsinstitutter, som skulle drives forretningsmessig og med næringslivet som kunder. Det ble også etablert institutter utenfor NTNF-systemet. Selskapet for industriell og teknisk forskning (SINTEF) ble opprettet i 1950 som et oppdragsinstitutt knyttet til NTH. Dessuten var det en rekke bransjer som etablerte egne forskningsinstitutter uavhengig av NTNF. Mange av bransjeforskningsinstituttene kom til å stå svakt. Prosjektbidrag fra NTNF utgjorde en svært liten del av finansieringen. Spørsmål om statlig støtte var et tilbakevendende spørsmål. En stor del av bransjeforskningsinstituttene er senere nedlagt eller omdannet. Derimot ekspanderte instituttene med tilknytning til forskningsråd eller departementer. Oppdragsfinansieringen innebar nær kontakt mellom næringsliv og institutter, men kan ha bidratt til at anvendt forskning rettet mot industrien stod svakt ved universiteter og høgskoler. Instituttene fikk en sterkere posisjon i den industrirettede forskningen enn tilsvarende institusjoner i andre land, noe som i hovedsak må tilskrives NTNFs rolle.

Anvendelse av forskningen fikk mer oppmerksomhet utover i 1960-årene. Den første forskningsstatistikken, for 1962 når det gjaldt industri, påviste at FoU-innsatsen innenfor industrien var relativt beskjeden i Norge. Et annet forhold er at atomenergiforskningen la beslag på en svært stor del av NTNFs midler, noe som etter hvert ble kritisert fra industrihold. Men det ble også mer generelt hevdet at mye av forskningen ved instituttene ikke kom til anvendelse i industrien, bl.a. i St.meld. nr. 6 (1959–60) Om utbygging av industri i distriktene. Nevnte melding la fram ideen om et utviklingsselskap som kunne bære den økonomiske belastningen ved utvikling av forskningsresultatene. Industridepartementet tenkte seg selskapet selvfinansiert gjennom salg og royalty-inntekter, men basert i utgangspunktet på en offentlig bevilgning.

Tanken om et utviklingsselskap ble relativt raskt lagt til side, men andre tiltak for økt industrialisering av forskningen vant etter hvert fram. NTNFs forskningsutredning i 1964 argumenterte for at myndighetene burde medvirke til å bygge opp FoU-kompetanse i industrien. Utredningen foreslo tre nye ordninger for offentlig støtte til industriens forskningsvirksomhet:

• Et fond for å finansiere risikolån til FoU-prosjekter i industrien.

• Tilskudd fra NTNF til industriens egne forskningsprosjekter.

• Forsknings- og utviklingskontrakter i forbindelse med offentlige anskaffelser.

Forslagene ble satt ut i livet i løpet av relativt få år, om enn med mindre budsjetter enn det NTNF hadde tenkt seg. Fond til fremme av forsknings- og utviklingsarbeider i industrien (Utviklingsfondet) ble opprettet i 1965, og lagt under Industridepartementet med et eget styre. 1 Tilskudd fra NTNF til prosjekter i industriell regi kom i gang for fullt fra 1967. 2 NTNFs tilskudd skulle i prinsippet gå til forskningsprosjekter i bedriftene av kompetansehevende karakter, mens Utviklingsfondets lån skulle gå til mer direkte produktutvikling. Statlige FoU-kontrakter ble innført i 1969, sammen med en tilskuddsordning fra Industridepartementet som skulle gjøre det mer attraktivt for etatene å inngå slike kontrakter. 3

Forskningsutredningen tok også til orde for offentlig støtte til bransjeforskningsinstituttene. Det ble imidlertid opprettet et eget uavhengig fond for støtte til bransjeforskning i 1968, Fondet til fremme av bransjeforskning (Bransjefondet), i stedet for å la støtten kanaliseres gjennom NTNF slik det var foreslått i utredningen. Etter hvert ble det etablert en arbeidsdeling der Bransjefondet bevilget grunnbevilgninger til bransjeforskningsinstituttene, mens NTNF fortsatt bidro med prosjektmidler.

Samtidig som det ble utviklet nye virkemidler, skjedde det en reorganisering av komitéstrukturen i NTNF, også med sikte på å øke anvendelsen av forskningen. Komiteene skulle ikke være organer som bare behandlet innkomne søknader, men skulle opptre aktivt koordinerende og initiativtakende. Gjennom komiteene ble det etablert et system for prioritering av forskningsoppgaver som skulle sikre at brukernes vurderinger ble lagt til grunn for de oppgaver en tok opp.

1970-årene er på mange måter preget av stillstand i utviklingen av institusjoner og virkemidler for næringsrettet FoU. Det må ses i lys av at de to foregående tiårene hadde vært en omfattende etableringsfase, samt at oljekrisen i 1973 og tilbakeslaget i industrilandenes økonomier kom til å prege den politiske dagsorden. Forskning var ikke det en grep til først når bedriftsnedleggelser og økende arbeidsledighet krevde tiltak som virket raskt. Erfaringene fra motkonkjunkturpolitikken kom imidlertid til å prege den økonomiske diskusjonen og kan forklare at det ble mulig å legge om politikken i 1980-årene. Det ble en økende forståelse for at makroøkonomisk styring alene ikke var tilstrekkelig for å oppnå fortsatt økonomisk vekst, men at det var behov for omfattende strukturpolitiske reformer, bl.a. av skattesystemet og deregulering i en rekke markeder.

I 1978 ble den såkalte Nyskapingsplan lagt fram, jf. St.prp. nr. 133 (1977–78) Om visse industritiltak. Regjeringen så her en økt industriell FoU-innsats i bedriftenes regi som et virkemiddel til å økt industriens konkurranseevne på lengre sikt. Over perioden 1978–1982 ble det bevilget i alt 230 mill. kroner til konkurranseutsatt industri, til dels som tilskudd gjennom NTNF og til dels som FoU-lån gjennom Industrifondet. 4 Det nye ved Nyskapingsplanen i forhold til NTNFs ordinære støtteordning var at bedriftene fikk anledning til å beholde prosjektresultatene selv, uten krav til offentliggjøring. Nytt var det også at NTNF under Nyskapingsplanen ikke opererte med søknadsfrister, men hadde en kontinuerlig prosjektvurdering. Disse ordningene er videreført for brukerstyrte forskningsprogrammer.

Olje- og gassvirksomhet på norsk kontinentalsokkel medførte nye forskningsbehov, men etter hvert også muligheter til teknologioverføring og forskningssamarbeid med utenlandske oljeselskaper. NTNF startet arbeid med kontinentalsokkelundersøkelser allerede i 1967 etter en henvendelse fra Industridepartementet. Mot slutten av 1970-årene var likevel omfanget av den petroleumsrelaterte forskningen begrenset, og de utenlandske oljeselskapene la liten vekt på samarbeid med norske FoU-miljøer. Den nasjonale FoU-aktiviteten syntes utilstrekkelig i forhold til de oppgaver som en stod overfor med den videre utvikling av sokkelen. Dette er bakgrunnen for at det fra 1979 ble etablert teknologiavtaler i forbindelse med konsesjonstildelingene, som påla selskapene å gjennomføre minst 50 prosent av FoU i tilknytning til feltutviklingen i Norge og en viljeserklæring om å utføre så mye petroleumsrelatert FoU i Norge som mulig («goodwill»-avtalene). Dessuten ble selskapene oppfordret til å samarbeide med industrien om FoU-prosjekter (industrisamarbeidet). Gjennom teknologiavtalene ble det norske forskningssystemet mot slutten av 1980-årene tilført årlige oppdrag for om lag 400 millioner kroner, og gjennom industrisamarbeidet fikk norsk industri og forskningsmiljøer om lag 150 millioner kroner hvert år. 5 Finansiering av denne størrelsesorden tilsvarte til sammen om lag 5 prosent av totale FoU-utgifter i Norge.

2.3 Utredning om offentlig støtte til teknisk-industriell forskning og utvikling i Norge (Thulin-utvalget)

Det økonomiske tilbakeslaget i 1970-årene førte til fornyet interesse i de vestlige industrilandene for betydningen av forskning og innovasjon for økonomisk vekst, og det ble gjennomført en rekke analyser med sikte på å kartlegge sammenhenger mellom forskning og industriutvikling. Det ble erkjent av sammenhengen mellom industriell innovasjon og forskning er langt fra enkel, og lar seg ikke beskrive i enkle kunnskapskjeder fra grunnforskning via anvendt forskning og utviklingsarbeid til innovasjon som sluttprodukt. Denne innsikten førte til at en ble opptatt av sammenhenger mellom virkemidler som fremmer teknisk forskning og innovasjon og den økonomiske politikken, og mellom forskjellige typer virkemidler. En sentral og typisk analyse av denne typen var OECD-rapporten «Policies for the Stimulation of Industrial Innovation» fra 1978.

Industridepartementet nedsatte våren 1980 et utvalg under ledelse av banksjef Lars Uno Thulin, som skulle vurdere omfang, organisering og effektivitet av den offentlige støtte til teknisk-industriell forskning og utvikling i Norge, jf. NOU 1981:30 Forskning, teknisk utvikling og industriell innovasjon. For øvrig var medlemmene fra universiteter og høgskoler, Norges Industriforbund og Landsorganisasjonen. I mandatet er ønsket om et slikt utvalg begrunnet med bakgrunn i behovet for nærmere analyser som grunnlag for den fremtidige bruk av statlige stimuleringstiltak for forskning og utvikling som en del av industripolitikken. Blant annet var det eksplisitt nevnt i mandatet at skattelovgivningen påvirker industriens finansiering av forsknings- og utviklingsvirksomheten. Således er det en stor grad av sammenfall mellom de spørsmål som Thulin-utvalget utredet og mandatet for dette utvalget.

Den nye forståelsen av innovasjonspolitikk preger analysen i NOU 1981:30. I tråd med internasjonale anbefalinger mente utvalget at det måtte legges økende vekt på de generelle og indirekte virkemidler for å stimulere industriell FoU. Staten rolle bør være å etablere en infrastruktur og å stimulere bedrifter til økt egeninnsats innen FoU. Vurdering av de enkelte prosjekter bør imidlertid stort sett ligge i bedrifter som står nær markedet. Et avsnitt fra sammendraget uttrykker disse tankene nærmest som en programformulering:

«I utviklingen av det nasjonale forsknings- og utviklings (FoU)-system er det viktig hele tiden å ha for øye sammenhengen med de generelle rammebetingelser som virker bestemmende for en industribedrifts virksomhet. Den industrielle forskning må ha utgangspunkt i bedriftens vilje og evne til å satse egne midler på virksomheten. Industriell FoU må fortsatt i alt vesentlig finansieres av bedriftene selv mens offentlige tiltak må være rettet mot å stimulere og initiere. En helt nødvendig forutsetning for nyskapende virksomhet er en velkvalifisert arbeidskraft. En sterk innsats fra det offentliges side i teknologisk og annen utdanning er en grunnlagsinvestering for fremtidig nyskapende virksomhet.»

Disse synspunktene stemte godt overens med anbefalingene fra Lied-utvalget (Industrivekstutvalget), som året før hadde lagt fram sin utredning om strukturproblemene og spesielt vekstmulighetene i norsk industri. En grunnleggende anbefaling fra Lied-utvalget var å forlate selektive tiltak for å støtte bedrifter eller enkeltbransjer, mens en i større utstrekning burde legge vekt på bruk av generelle virkemidler.

Analysen i NOU 1981:30 pekte i retning av en samlet omlegging av industripolitikk og forskningspolitikk, i hvert fall på det prinsipielle planet. På den annen side erkjente Thulin-utvalget at en i Norge hadde bygget opp et system for å støtte industriell forskning og utvikling som også inneholdt en rekke selektive direkte tiltak. Disse virkemidlene hadde stort sett fungert bra, og utvalget foreslo derfor i først rekke å tilpasse bruken av disse til de endringer i industrien og industripolitikken som hadde funnet sted.

Sammenligninger med teknisk-industriell FoU-innsats i andre land viste at Norge internasjonalt lå relativt lavt. Thulin-utvalget mente en økt innsats for en vesentlig del burde komme i bedriftenes egen FoU-innsats, noe som begrunnet økt satsing særlig på de indirekte og generelle virkemidlene. Utvalget foreslo en utvidelse av rammene for skattefrie avsetninger til konsolideringsfond fra 10 til 25 prosent av skattbar inntekt. Denne avsetningsordningen var blitt vedtatt parallelt med utvalgets arbeid. Det var ikke knyttet noen investeringsforpliktelse til eller tidsramme for avsetningene i konsolideringsfond. Utvalgets hovedforslag innebar dermed en skattemessig likebehandling av FoU-utgifter med andre investeringer.

Som et spesielt nytt tiltak for å øke bedriftenes egen FoU-innsats foreslo utvalget en offentlig finansiering av lønnstilskudd til FoU-personell i små og mellomstore bedrifter, og viste i den forbindelse til en tilsvarende ordning i Tyskland. Utvalget foreslo videre at det gis offentlig støtte til samordningstiltak om FoU mellom flere små og mellomstore bedrifter i en region, administrert av fylkeskommunale tiltaksmyndigheter. I den forbindelse forslo utvalget en forsøksordning i noen fylker med regionale teknisk-merkantile kompetansesentra. Utvalget så også felles bransjeforskning som et generelt tiltak, og mente at Bransjefondet fylte en funksjon slik at det burde videreføres.

For å redusere den enkelte bedrifts risiko ved FoU-prosjekter forslo utvalget å bygge videre på de eksisterende ordningene i Industrifondet/Utviklingsfondet, bl.a. fordi en kartlegging hadde funnet at bedriftene generelt var meget godt fornøyde med disse ordningene. I tillegg til de eksisterende utlånsformer anbefalte utvalget at det skulle opprettes en garantiordning for lån til nyetableringer. Formålet med denne skulle være å redusere den personlige risiko som kan oppstå når en person med en god idé, men liten egenkapital, søker å etablere seg.

De generelle virkemidlene er langsiktige. For å få en tilstrekkelig økning i den industrielle FoU-innsatsen på kort sikt så Thulin-utvalget det nødvendig med en kraftig opptrapping av støtten også gjennom selektive tiltak. Behovet for en direkte og mer styrt støtte var begrunnet i en industristruktur med mange små og mellomstore bedrifter. Videre stod næringslivet overfor store utfordringer, f.eks. innen virksomheten på kontinentalsokkelen, energispørsmål, miljøspørsmål, ny teknologi m.v., som var så store og langsiktige at en ikke kunne forvente at enkeltbedrifter selv skulle bære risikoen. I slike tilfeller mente Thulin-utvalget at det burde etableres målrettede programmer, og at ressursene ikke burde splittes i altfor mange småprogrammer. Med andre ord så utvalget for seg at direkte og selektive virkemidler, i hovedsak forvaltet gjennom NTNF, fortsatt ville ha en sentral rolle i den industrirettede FoU-politikken.

Thulin-utvalget foreslo en effektivisering av det eksisterende system for offentlig finansiert teknisk-industriell forskning ved bedre koordinering og samordning, først og fremst mellom NTNF, Industrifondet, Bransjefondet og Statens teknologiske institutt 6 . Spesielt tok utvalget opp det forhold at NTNF både finansierte forskning og administrerte egne institutter, noe som ofte medførte en dobbeltrolle og kunne gi grunnlag for interessekonflikter. Utvalget forslo derfor at instituttene ble fristilt fra NTNF og gjort til selvstendige enheter med ansvarlige styrer. En slik omorganisering var også ment å styrke NTNFs strategiske funksjon, og utvalget ønsket å definere en klarere rådgivningsfunksjon for NTNF i spørsmål som vedrører utformingen av den teknisk-industrielle forskning i Norge. I tråd med en endret rolle for NTNF foreslo utvalget at de eksisterende fagkomiteene, som var bransje- eller disiplinorienterte, ble erstattet av formålsorienterte bevilgningsmekanismer: grunnbevilgninger, forskningsprogrammer og prosjektbevilgninger.

Industridepartementet la fram en stortingsmelding våren 1983 som i hovedsak var en oppfølging av Thulin-utvalget, jf. St.meld. nr. 54 (1982–83) Om teknisk-industriell forskning og utvikling. De prinsipielle betraktningene fra Thulin-utvalget er her ført videre, om enn med en enda klarere omlegging i retning av indirekte og generelle virkemidler for å oppnå økt forskningsinnsats i bedriftene. Avsetningsmuligheter til konsolideringsfond var allerede økt fra 10 til 16 prosent i statsbudsjettet for 1983. Videre skulle offentlig støtte til industriens FoU-prosjekter i økende grad komme i form av risikolån og ikke gjennom tilskudd. Meldingen varslet en opptrapping av Industrifondets risikolån, mens nivået bare skulle opprettholdes for tilskudd til prosjekter i industriell regi. Industridepartementet sluttet seg til forslaget om en forsøksordning med regionale kompetansesentra, men mente det måtte komme etter initiativ fra lokale miljø og primært skje ved omprioriteringer innenfor bevilgningsrammene til de berørte offentlige institusjoner.

Når det gjaldt nye virkemidler som Thulin-utvalget hadde foreslått, vurderte Industridepartementet det slik at flere av disse var dekket innenfor eksisterende ordninger. For eksempel mente departementet at en egen garantiordning for nyetableringer ikke var nødvendig fordi det allerede eksisterte garantiordninger for driftskreditt under Håndverks- og småindustrifondet. Samarbeidsprosjekter mellom små og mellomstore bedrifter burde kunne støttes gjennom Industrifondets og NTNFs ordinære virksomhet. Lønnstilskudd til FoU-personale ble ikke drøftet, og denne typen tiltak synes ikke å ha vært fremme i senere offentlige utredninger eller stortingsmeldinger.

Thulin-utvalgets forslag om å fristille instituttene og gi NTNF en klarere forskningsstrategisk rolle fikk bred tilslutning. Fristillingen av NTNF-instituttene ble gjennomført i løpet av 1980-årene, og utvalgets anbefalinger synes å ha veid tungt i denne prosessen.

2.4 Utredning om innovasjons- aktiviteten i næringslivet (Aakvaag-utvalget)

Det gikk 15 år fra Thulin-utvalget ble oppnevnt til det igjen ble nedsatt et offentlig utvalg for å utrede næringsrettet FoU og innovasjon. Den mellomliggende perioden var først preget av kraftig vekst i FoU-investeringene, både i næringslivet og i offentlig sektor. Forskningsmeldingen i 1985 betegnet utviklingen i norsk forskning som i hovedsak positiv, jf. St.meld. nr. 60 (1984–85) Om forskningen i Norge. Rundt midten av 1980-årene avtok imidlertid veksten i næringslivets FoU-investeringer, og ble snudd til en tilbakegang over perioden 1987–1991. Perspektivmeldingen i 1987 og forskningsmeldingen i 1989 ga en langt mer pessimistisk beskrivelse av den norske forskningsinnsatsen, jf. St.meld. nr. 4 (1987–88) Perspektiver og reformer i den økonomiske politikken og St.meld. nr. 28 (1988–89) Om forskning.

Det ble i disse meldingene konstatert at Norge brukte mindre enn mange andre OECD-land på forskning, og at det var få norske bedrifter som drev egen forskningsvirksomhet. Naturgitte fortrinn kunne tidligere ha gitt et mindre behov i norsk økonomi for å satse på FoU, men etter hvert som disse fortrinnene fikk mindre betydning måtte innsatsen i forskning og utvikling økes. Denne begrunnelsen for økt FoU-innsats har klare paralleller til utredninger i 1960-årene fra forskningssektoren. Når forskningen igjen ble sett på som en faktor for å utvikle nye vekstområder, spesielt kunnskapsbaserte næringer, har det åpenbart sammenheng med at oljeprisfallet i 1986 viste hvor avhengig norsk økonomi var blitt av oljeinntektene.

I først omgang førte tilbakeslaget i økonomien i slutten av 1980-årene til at de inntekts- og stabiliseringspolitiske problemene kom i fokus, noe som kom til uttrykk med oppnevningen av Sysselsettingsutvalget, jf. NOU 1992:26 En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene. Teknologi, forskning og utvikling er omtalt med kun to tekstsider i den ellers fyldige utredningen. Det framstår nærmest som en digresjon at Sysselsettingsutvalget var svært positiv til de offentlige forsknings- og utviklingskontraktene, og anbefalte at myndighetene i tillegg stimulerte til private FoU-kontraktsordninger for å bidra til FoU-samarbeid mellom bedrifter. Tilskudd til industrielle forsknings- og utviklingskontrakter ble innført med budsjettet for 1994, men ordningen har hatt et relativt beskjedent omfang.

Det er først etter at økonomien var kommet ut av tilbakeslaget at utredningsbehov knyttet til de mer langsiktige vekstutfordringene synes å ha fått oppmerksomhet. For øvrig kan nok det omfattende arbeidet med omorganisering av forskningsrådene og de næringsrettede statsbankene for en tid ha skjøvet andre sider av spørsmålene i bakgrunnen. I 1993 ble de fem forskningsrådene slått sammen i Norges forskningsråd, og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond ble etablert på grunnlag av de fire statsbankene for generell næringsfinansiering og distriktsutvikling. 7

Et utvalg for å utrede innovasjonsaktiviteten i næringslivet ble nedsatt av Nærings- og energidepartementet våren 1995 under ledelse av Torvild Aakvaag, tidligere generaldirektør i Norsk Hydro. De andre medlemmene var fra industrien, forskningsinstitusjoner og Landsorganisasjonen. Utvalget skulle kartlegge den forsknings- og innovasjonsaktiviteten som skjer i næringslivet, sammenligne denne med forholdene internasjonalt, vurdere forhold som påvirker bedriftenes innovasjonsevne og ulike offentlige tiltak, og foreslå et sett med tiltak som kan bidra til å øke FoU-innsatsen og innovasjonsaktiviteten i næringslivet. Utvalget brukte et knapt år på sitt arbeide.

Aakvaag-utvalgets analyse har interessante paralleller til Thulin-utvalget, men også forskjeller. Utredningene er sammenfallende når det gjelder å vektlegge et langsiktig behov for næringsrettet forskning. Begge utvalgene var bekymret over lavere FoU-innsats i Norge enn i andre land, og formulerte mål om en kraftig vekst basert på sammenligninger av nivået. Men mens Thulin-utvalget begrunnet forskningsbehovet særlig med utfordringene norsk industri stod overfor på kontinentalsokkelen, var Aakvaag-utvalget opptatt av utfordringene knyttet til reduserte inntekter fra petroleumsaktivitetene.

Et syn på innovasjoner som en komplisert prosess med mange ulike aktører og vekselvirkninger eller samspill som kan arte seg svært forskjellig, går igjen i begge utredningene. Konklusjonene de trekker fra en slik systemforståelse av innovasjoner, er imidlertid noe forskjellig. Thulin-utvalget så den nye forståelsen av innovasjonsprosesser i sammenheng med en mer omfattende omlegging av den økonomiske politikken i retning av generelle og indirekte virkemidler. Utredningen fra 1996 er derimot ikke opptatt av å trekke prinsipielle skiller mellom ulike virkemidler. Men Aakvaag-utvalget anbefalte at selektiv støtte til næringslivet, som ikke bidrar til omstilling og nyskaping, bør bygges ned så raskt og så langt som sosialt og politisk mulig.

Begrenset tilgang på risikokapital, spesielt at venturekapital er lite utbredt i Norge, så Aakvaag-utvalget som et problem i forhold til nyetableringer. For å få mer privat venturekapital ut i markedet foreslo utvalget at det ble etablert en ordning med ansvarlige lån til private ventureselskaper. Småbedriftsutvalget, som fulgte rett etter, videreførte og konkretiserte forslaget. I statsbudsjettet for 1997 ble det innvilget 200 mill kroner i ansvarlige lån til såkornkapitalfond og 50 mill kroner i tilhørende tapsfond.

Aakvaag-utvalget foreslo i tillegg et skattemessig tiltak i form av 150 prosent overutgiftsføring knyttet til økningen i bedriftenes FoU-utgifter, som en prøveordning over fem år. Videre foreslo utvalget at investeringsavgiften avskaffes for forskningsutstyr og -bygg. Disse konkrete skatteforslagene er til nå ikke fulgt opp. Mer generelt ønsket utvalget at staten burde oppmuntre til privat sparing f.eks. ved å gi skatteincentiver til privat pensjonssparing og oppmuntre til investeringer i næringsliv.

Utvalget var opptatt av hvordan en kunne stimulere FoU-innsatsen i næringslivet uten at det krevde økte bevilgninger over statsbudsjettet. SNDs egenkapitaldivisjon burde arbeide som et ventureselskap og gå inn med kapital i nye selskaper som trenger hjelp i startfasen, men selge sine andeler i markedet etter hvert som selskapene er blitt levedyktige. Utvalget foreslo også at generelle tilskuddsordninger ble lagt om slik at staten kan få inntekter fra sine investeringer i næringsvirksomhet. Det mente utvalget kunne gjøres bl.a. ved å konvertere tilskudd til egenkapital eller ved å benytte royalty eller andre tilbakebetalingsordninger.

Det kan nevnes at Industridepartementet allerede i 1959 var inne på tanken om lignende finansieringsordninger med forslaget om et utviklingsselskap. I perioden 1984–1991 bidro SPISSTEK, som var et heleiet selskap under NTNF, med risikokapital til nyetablerte høyteknologi-prosjekter og knoppskytinger i allerede etablerte bedrifter. Prosjektfinansieringen fra SPISSTEK var basert på en avtalt tilbakebetaling i form av royalty knyttet til inntjening/salg (inntil 150 prosent av tilskuddet). Denne typen finansiering er senere forbeholdt virkemidler som forvaltes av SND.

Organiseringen av den næringsrettede forskningen i Forskningsrådet ble også drøftet av Aakvaag-utvalget. Det var ifølge utvalget uheldig at strategisk og anvendt næringsrettet forskning er delt på to områdestyrer: Naturvitenskap og teknologi (NT) og Industri og energi (IE). Ansvaret for strategisk og anvendt næringsrettet forskning burde samles i området for Industri og energi. Dessuten mente utvalget at det burde vurderes å overføre ansvaret også for næringsmiddelindustrien og fiskeforedlingindustrien til IE, fra området Bioproduksjon og foredling. Forskningsrådet har ikke vurdert forslagene nærmere. En ny gjennomgang av organiseringen har vært lite aktuelt så vidt kort tid etter forskningsrådsreformen og før en evaluering er gjennomført. Arbeidet med evaluering av Forskningsrådet er nå under forberedelse, og ifølge St.meld. nr. 39 (1998–99) bør en ta sikte på å ferdigstille evalueringen i løpet av 2001.

2.5 Mål i forskningspolitikken

Dette avsnittet beskriver utviklingen av mål i forskningspolitikken og tidligere drøfting av målformuleringer. Grunnlaget for å kunne etablere mål i forskningspolitikken ble lagt i 1970-årene gjennom utviklingen av FoU-statistikk og forskningsindikatorer, der OECD spilte en sentral rolle. Dette materialet fikk raskt anvendelse i forsknings- og næringspolitiske dokumenter også i Norge. Et tidlig eksempel er industrimeldingen fra våren 1981. Her sies det at FoU-investeringene bør komme opp på et vesentlig høyere nivå, og Sverige og Nederland nevnes i den forbindelse, jf. St.meld. nr. 54 (1980–81) Industripolitiske retningslinjer for de nærmeste år fremover.

Thulin-utvalget var mer presis i sine formuleringer, og la til grunn at «målet må være å oppnå en fordobling av norsk teknisk-industriell FoU-innsats. Dette vil bringe oss opp på nivå med f.eks. Sverige.» I oppfølgingen av utvalget tok imidlertid daværende regjering ikke i bruk noen lignende målformulering. Det kan ha sammenheng med at utviklingen i norsk forskning ble beskrevet som i hovedsak positiv.

Størrelsen av forskningsinnsatsen ble nedfelt som et overordnet forskningspolitisk mål med Perspektivmeldingen i 1987. Her ble det konstatert at Norge bruker mindre enn mange andre OECD-land på FoU, noe som ledet fram til følgende formulering:

«Det er Regjeringens mål at FoU-innsatsen øker slik at Norge kommer mer på linje med de OECD-landene som satser mest.»

Det synes imidlertid å ha vært noe tvil om dette var et egnet mål, for i etterfølgende setning varslet daværende regjering at neste stortingsmelding om forskning ville drøfte utformingen av mer presise mål for den offentlige og private forskningsinnsatsen og hvilke mål som i tilfellet er mest hensiktsmessige.

I forskningsmeldingen fra 1989 ble det da også gitt en grundig og systematisk drøfting av ulike typer mål. Innledningsvis ble det vist til at når det gjelder innsatssiden, er FoU-innsats som andel av brutto nasjonalproduktet den vanligst brukte målestokk. Men et lands FoU-innsats kan også måles pr. innbygger eller etter FoU-årsverk i forhold til total arbeidsstyrke. Meldingen drøftet også ulike måter å måle avkastningen. Antall publikasjoner og siteringer av nasjonale forskere i internasjonale tidsskrift er en slik metode. Et annet mål på avkastning er antall patenter. Det ble også vist til beregninger fra OECD som forsøkte å måle overføring av teknologi og kunnskap mellom land, men påpekt flere svakheter ved datagrunnlaget. Regjeringen konkluderte med å beholde forannevnte målformulering knyttet til FoU-innsats og ambisjonsnivå relatert til de landene som satser mest.

Hva som var oppnådd i forhold til målet ble vurdert i forskningsmeldingen i 1993, jf. St.meld. nr. 36 (1992–93) Forskning for fellesskapet. Her ble det konstatert at i de landene som satser mest utgjør FoU mellom 2,5 og 3 prosent av brutto nasjonalprodukt, mens andelen i Norge hadde økt bare til 1,9 prosent 8 . Målet kunne derfor ikke sies å være nådd helt og fullt. Men som meldingen påpekte kom Norge gunstigere ut for offentlig finansiert forskning. Denne utgjorde ca. 1 prosent av brutto nasjonalproduktet, og dette var på nivå med de OECD-land som satser mest. Likevel valgte daværende regjering å gå bort fra en landsammenligning i det forskningspolitiske målet – nå het det bare at «Regjeringen vil fortsatt gi høy prioritet til forskning og utvikling».

Aakvaag-utvalget la igjen vekt på sammenligning av FoU-innsats med andre land: «Med de utfordringer vi nå står overfor, bør vårt ambisjonsnivå legges høyere enn OECDs gjennomsnitt. Dersom vi legger til grunn en samlet FoU-innsats på 3 prosent av BNP i Norge, vil dette i dag tilsvare en økning på i størrelsesorden 8 milliarder kroner.»

Bruk av innsatsrelaterte mål fikk et nytt gjennomslag med forskningsmeldingen i 1999, jf. St.meld. nr. 39 (1998–99) Forskning ved et veiskille:

«Regjeringen går inn for å styrke forskningsinnsatsen i Norge, slik at Norge i løpet av den neste femårs-perioden kommer mer på linje med gjennomsnittet i OECD-landene, målt som andel av BNP.»

Det kan være grunn til å merke seg at den siste bisetningen presiserer målet til en sammenligning av FoU-utgifter som andel av BNP. Vekstmålet fra 1987 var mer åpent for å bruke alternative og flere indikatorer, f.eks. også sammenligning pr. innbygger eller av årsverk i FoU. Derimot sikter en nå bare mot gjennomsnittet, mens daværende regjering mente at Norge fra 1987 burde komme mer på linje med de landene som satser mest. Hvilket av målene som er mest ambisiøst i sin formulering er derfor ikke åpenbart.

Det er vanskelig å avgjøre hvor stor betydning slike mål kan ha hatt for de faktiske prioriteringene av forskningsbevilgninger og innretning av virkemidlene. Offentlig finansiering av FoU hadde en betydelig realvekst i 1980-årene, også før det ble etablert et innsatsbasert vekstmål, jf. punkt 4.3.2. Målet fra 1987 ble etablert i en vekstperiode for statlige FoU-bevilgninger som hadde begynt flere år tidligere, men lagt til side da bevilgningene stagnerte fra 1993. For så vidt kan det sies å ha vært en rimelig grad av konsistens mellom overordnede forskningspolitiske mål og faktiske virkemidler.

Konkrete behov for personell, utstyr og bygninger i de offentlige forskningsinstitusjonene, ved siden av statsbudsjettenes makroøkonomiske rammer, har trolig hatt større betydning for bevilgningene enn overordnede vekstmål. Noe annerledes kan det ha forholdt seg for støtte til næringslivets forskning, siden behovene ikke på samme måte kan meldes inn i budsjettprosessen. Etter bevilgningenes hovedformål hadde industri, oljeutvinning og tjenesteytende næringer (unntatt samferdsel) til sammen en årlig realvekst på knapt 11 prosent i fireårsperioden 1983–1987, jf. figur 4.5. Med et innsatsbasert mål i perioden 1987–1993 ble realveksten atskillig lavere, knapt 6 prosent, men fortsatt høyere enn for andre FoU-formål. I perioden 1993–1999, hvor den totale FoU-bevilgningen var om lag uendret, var det en reell svekkelse av industri, olje og tjenesteyting til sammen med vel 5 prosent årlig. Med fravær av et vekstmål synes næringsrettet FoU å ha blitt nedprioritert innenfor stramme budsjettopplegg.

2.6 Prioriteringer i forskningspolitikken

Et sentralt spørsmål i forskningspolitikken er hvordan innsatsen skal fordeles mellom ulike områder – som kan være avgrenset etter f.eks. fag, teknologi eller næring. Fram til midten av 1980-årene var svaret at forskningsrådene prioriterte innsatsen på sine respektive områder. Det gjaldt i hovedsak også NTNF og den teknisk-industrielle forskningen. Et viktig unntak var Industridepartementets øremerkede midler til atomenergiforskning. Som et resultat av diskusjonen om bransjeforskningsinstituttene gikk Industridepartementet i 1969 til det skritt å øremerke NTNFs midler til bransjeforskningen. I 1970-årene kom det til nye øremerkede midler, særlig for forskning om kontinentalsokkelen og miljøvern. Men i det store og hele var det, når en ser bort fra primærnæringenes egne forskningsråd, NTNF som prioriterte innsatsen innenfor den næringsrettede forskningen.

I den første etterkrigstiden behandlet Stortinget forskningsspørsmål bare i forbindelse med de årlige budsjetter og konkrete enkeltsaker. Det gikk relativt lang tid før strategiske valg i forskningen ble et politisk tema. I langtidsprogrammet 1974–77 uttalte daværende regjeringen at den ville stimulere til mer kunnskapsbasert industriutvikling i Norge:

«Det vil være en viktig oppgave å komme fram til en klar prioritering innenfor industriforskningen med sikte på å identifisere de områder hvor Norge har forutsetninger for å være i fremste linje, så vel som de områder hvor innsatsen bør være begrenset til kompetanseoppbygging med sikte på å følge med i utviklingen og endelig de områder som en bevisst avstår fra å dekke.»

Thulin-utvalget påpekte behovet for å utvikle en forskningsstrategisk planlegging som setter forskningsvirksomheten inn i en mest mulig helhetlig samfunnsmessig og politisk sammenheng. For å bidra i utviklingen av norsk industri må teknisk-industriell forskning sees i sammenheng med utviklingen i en rekke samfunnsområder, bl.a. industri-, utdannings-, distrikts- og økonomisk politikk. Samtidig mente utvalget at Norge som et lite land må konsentrere sin FoU-virksomhet om utvalgte områder, og sikre at innsatsen blir stor nok til å få effekt.

Vurderingene i NOU 1981:30 ga støtet til en prosess som ledet fram til politiske vedtak om en forskningsstrategi med overordnede satsingsområder. Det fremkommer allerede i St.meld. nr. 54 (1982–83), der det sies at de direkte tiltakene bør konsentreres om få utvalgte satsningsområder og at offentlige myndigheter bør kunne initiere forskningsområder. I Stortinget var det bred enighet om å konsentrere den nasjonale teknisk-industrielle forskningen til utvalgte områder. Blant annet på dette grunnlaget fremla daværende regjering den såkalte Vekstpakken i 1984. Det ble valgt ut fire områder hvor det gjennom en flerårig innsats skulle legges grunnlag for en fornyet økonomisk vekst. De fire utpekte områdene var informasjonsteknologi, materialforskning, havbruk og offshoreteknologi.

«Innsatsområder» som begrep ble introdusert med forskningsmeldingen i 1985. Formålet var ikke bare å konsentrere innsatsen om utvalgte områder, men også å få til en bedre koordinering mellom offentlige myndigheter og næringslivet, samt en bedre koordinering mellom ulike myndighetsorgan og institusjoner. En bedre fokusering av innsatsen både tematisk og finansielt ble sett på som et ledd i effektiviseringen av forskningssystemet. Med forskningsmeldingen og Stortingets behandling ble humanistiske og samfunnsvitenskaplige tema inkludert.

Innsatsområdene framkom som følge av et beslutningsforløp der både regjeringer, Storting, næringsliv og andre kom med sine innspill. Derfor oppstod ikke områdene fra én kilde eller til samme tid. Miljøteknologi kom til som det siste området under Stortingets behandling av næringsmeldingen i 1989. De ni innsatsområdene som ble etablert var følgende:

• Informasjonsteknologi (IT).

• Bioteknologi.

• Materialteknologi.

• Havbruk.

• Olje og gass.

• Ledelse, organisasjon og styring (LOS).

• Kultur- og tradisjonsformidlende forskning (KULT).

• Helse, miljø og levekår (HEMIL).

• Miljøteknologi.

Seks av innsatsområdene var teknologisk innrettet, og næringsøkonomisk forskning stod sentralt i LOS-programmet. Det kan være naturlig å se opptrappingen av bevilgningene til næringsrettet FoU fram til 1993 i sammenheng med innsatsområdene, men det er vanskelig å si hvor mye av ressursene som ville ha blitt utløst også med en mindre fokusert satsing. For noen av områdene var det i hovedsak snakk om å oppgradere statusen på forskningsprogrammer som allerede pågikk under forskningsrådene.

Innsatsområdene ble evaluert i 1990–1992, med unntak av miljøteknologi. Evalueringene viste at innsatsområdene ikke hadde betydd en dramatisk omlegging av norsk forskningsprofil, men snarere forsterket en eksisterende utvikling. Et positivt resultat var at en langt på vei hadde oppnådd en forskningspolitisk prioritering, så vel områdemessig som finansielt. Innsatsområdene syntes imidlertid å ha vært for brede og for dårlig avgrensede. På noen områder ble det kartlagt behov og satt inn en innsats som kan knyttes direkte til den oppmerksomhet og status innsatsområdene hadde. Utdanningsplanen for informasjonsteknologi ble framhevet som vellykket.

En annet resultat var at innsatsområdene avdekket en rekke problemer knyttet til samordning av forskningen, både når det gjaldt organisering, planlegging og informasjon. Områdene samlet et strategisk ansvar i én sentral – ofte kalt nasjonal – komité, men virkemidlene var fortsatt styrt av en rekke forskningsråd, offentlige finansieringsinstitusjoner mv. Forskningen forble langt på vei fragmentert i tråd med situasjonen før innsatsområdene ble lansert. Erfaringen fra innsatsområdene spilte imidlertid en viktig rolle i forhold til prosessene som førte fram til etableringene av Forskningsrådet og SND. Forskningsmeldingen i 1993 overlot det strategiske ansvaret for områdene til Forskningsrådet, noe som reelt sett innebar at satsingsområder ble avskaffet som et overordnet forskningspolitisk virkemiddel.

2.7 Nærmere om skatteforslag

Særregler for FoU-utgifter i skattesystemet har ikke vært et sentralt virkemiddel i forskningspolitikken i Norge. Bruk av skattesystemet for å stimulere private FoU-investeringer synes heller ikke å ha vært mye drøftet før Thulin-utvalget. Dette utvalget la grunnlaget for en analyse der stimulering av FoU i næringslivet ses i sammenheng med den generelle bedrifts- og kaptialbeskatningen framfor at det utvikles særregler for den skattemessige behandling av FoU-utgifter. En slik tilnærming har ligget til grunn for den senere utvikling både av næringsbeskatningen og virkemidlene i FoU-politikken. Fra den tidlige etterkrigstiden er det likevel noen eksempler på at det ble innført særskilte skattetiltak for FoU som var av et mer begrenset omfang.

Fra 1948 fikk bedriftene adgang til å kreve fradrag ved inntektsansettelsen for «tilskott til institutt som under medvirkning fra staten driver vitenskapelig forskning eller yrkesopplæring som kan ha betydning for den skattepliktige i hans ervervsvirksomhet». Hvis tilskuddet utgjorde mer enn 10 000 kroner, kunne fradraget ikke overstige 10 prosent av skatteyters inntekt før fradrag for tilskudd. Opprinnelig var bestemmelsen ment å sikre tilskudd til NTNF, men også bransjeforskningsinstituttene og SINTEF kom til å nyte godt av ordningen. Det var mulig fordi kravet om statlig medvirkning ble tolket som oppfylt når ett av styremedlemmene var oppnevnt av staten. I 1970 ble kravet om tilknytning til bedriftens ervervsvirksomhet fjernet når det gjelder tilskudd til forskning. Fra 1982 er det heller ikke et krav at instituttet selv driver virksomheten, men tilstrekkelig at det «forestår» forskningen eller yrkesopplæringen. I denne form gjelder bestemmelsen fortsatt.

Fram til etableringen av en ordning med avsetninger til konsolideringsfond i 1982 og etterfølgende utvidelser, forelå det en ordning med øremerkede avsetninger fra 1962. Næringsdrivende fikk anledning til å avsette inntil 20 prosent av nettoinntekten (etter fratrekk for DU-avsetninger) til fond for markedsbearbeiding i utlandet og/eller forskning og produktutvikling. Hele avsetningsbeløpet ble tatt til beskatning fra investeringstidspunktet, senest etter fem år. Ordningen innebar en skattekreditt (utsatt beskatning) og en viss fordel av at renteinntektene fra konto i Norges Bank var skattefrie. Fondsavsetning til markedsbearbeiding og FoU ble i liten grad benyttet av næringsdrivende, trolig fordi skattefordelen var relativt beskjeden. For eksempel ga avsetninger etter distriktsskatteloven en langt større skattefordel.

Thulin-utvalget mente at FoU i bedriftene burde stimuleres gjennom en økt bruk av indirekte og generelle virkemidler, og forslo i tråd med dette en utvidelse av rammene for skattefrie avsetninger til konsolideringsfond fra 10 til 25 prosent av skattbar inntekt. Ordningen tilsvarte i det store og hele en generelt lavere beskatning av næringsinntekt og medførte, i motsetning til andre fondsavsetningsordninger, i liten grad at kapital ble bundet i selskapet eller til bestemte investeringsformål. I så måte pekte ordningen med avsetninger til konsolideringsfond i retning av prinsippene for skattereformen i 1992. Forslaget fra Thulin-utvalget ble fulgt opp gjennom økte satser for avsetninger til konsolideringsfond og utvidelse av ordningen for personlig næringsdrivende gjennom 1980-årene.

Et hovedtrekk ved skattereformen i 1992 var at skattegrunnlagene ble utvidet samtidig som satsene ble betydelig redusert. Skattesatsen på overskudd i næringsvirksomhet er 28 prosent. Skattereformen innebar at mulige skattetiltak, f.eks. skattefrie avsetninger, overutgiftsføring mv., ble av vesentlig mindre økonomisk betydning for bedriftene enn hva de ville ha vært før skattereformen. Dette kan forklare at Norge, i motsetning til en del andre land, ikke har særskilte skatteincentiver for ulike investeringsformål.

Fra industrihold har særskilte skatteordninger for FoU vært etterspurt flere ganger. Våren 1989 la Norske Sivilingeniørers Forening (NIF) fram et forslag om overavskrivning av investeringer i FoU, sammen med lønnstilskudd for FoU-personell i bedriftene. Dette initiativet førte til at NTNF ble bedt om å utrede erfaringene med tilsvarende ordninger i andre land. NTNF konkluderte med at det var få holdepunkter for å anta at en ordning med ekstra skattefradrag for næringslivets FoU-utgifter ville være særlig hensiktsmessig ut fra et effektivitetssynspunkt. Etter skattereformen er det først og fremst fra Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) det er tatt til orde for innføring av særskilte skattetiltak for FoU.

Utvalget som vurderte næringspolitikken (Henriksen-utvalget) mente at en ordning med skattemessig stimulering av FoU-innsats i dag ikke synes å være den rette måten å stimulere bedriftenes forskningsinnsats, jf. NOU 1996:23 Konkurranse, kompetanse og miljø. Henriksen-utvalget anbefalt likevel at erfaringene fra de land som har innført slike ordninger følges opp sammen med det internasjonale arbeidet på dette området. Aakvaag-utvalget foreslo derimot at det prøves ut en ordning med 150 prosent overutgiftsføring knyttet til økningen i bedriftenes FoU-utgifter. En tilsvarende ordning, sammen med andre modeller for skatteincentiver, ble omtalt i St. meld. nr. 39 (1998–99). Blant annet omtalen av skatteincentiver i forskningsmeldingen ligger til grunn for nedsettelsen av dette utvalget.

Ved innføring av merverdiavgift i 1970 var omsetning av en rekke tjenester ikke omfattet, herunder forskningstjenester. Storvik-utvalget, som i 1990 foreslo generell merverdiavgift på tjenester, mente det ikke forelå sterke grunner for å unnta omsetning av forskningstjenester fra avgiftsplikt, jf. NOU 1990:11 Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester. Blant annet påpekte utvalget at forskningsvirksomhet utenfor avgiftsområdet ikke vil ha fradragsrett for anskaffelser. Ved internasjonale prosjekter medfører det en konkurranseulempe for fagmiljøer i norske virksomheter. Det har så langt ikke skjedd endringer i avgiftsreglene på dette området.

2.8 Innovasjonspolitikk og FoU i nye næringer

Thulin-utvalget introduserte en ny forståelsen av innovasjonspolitikk, der forskningen ble satt inn i en bredere sammenheng av mange faktorer som påvirker innovasjoner og næringsutvikling. I noen grad er et slikt perspektiv trukket fram i St.meld. nr. 54 (1982–83), men innovasjonsteorien framkommer i liten grad i næringsmeldingen og forskningsmeldinger senere i 1980-årene. Likevel ligger det særlig i næringsmeldingen fra 1989 en implisitt forståelse av virkemidlene som har nær sammenheng med det som er definert som innovasjonspolitikk. FoU ble sett på som en viktig del av næringspolitikken, men bare en faktor av mange som må spille sammen for å få til økt verdiskaping i næringslivet.

Først i forskningsmeldingen fra 1993 er det en omfattende og mer teoretisk drøfting av innovasjonssystemet. Den nye forståelsen ble her stilt opp mot et tidligere «lineært» syn på gangen fra grunnforskning via anvendt forskning og utviklingsarbeid til introduksjon av nye produkter eller produksjonsmetoder. Dette var lenge etter at disse tankene internasjonalt var blitt framtredende i forsknings- og teknologipolitikk. I norsk sammenheng må Thulin-utvalget sies å ha vært langt forut for sin tid i forståelsen av innovasjon. Også forslaget om samordningstiltak for små og mellomstore bedrifter, særlig regionale kompetansesentra, kan sies å foregripe innovasjonspolitikken slik den ble utviklet i 1990-årene.

Et spørsmål en kan stille er om den nye innsikten har ført til en omlegging av virkemidlene. Svaret er nok at mye av den offentlige FoU-innsatsen aldri fungerte så rettlinjet som de teoretisk modellene skisserte. Den offentlige satsingen på næringsrettet FoU har helt fra startfasen i de første etterkrigsårene hatt et betydelig fokus på sammenhenger mellom forskningsverdenen og anvendelse av resultatene i næringslivet. Det kan nok til dels skyldes at programmer rettet mot store teknologiske gjennombrudd, f.eks. innen kjernekraft, romfart, luftfart eller forsvar, var relativt mindre omfattende i Norge enn i mange andre land. Atomenergiforskningen er et unntak i så måte. Men i det store og hele er utviklingen av det norske innovasjonssystemet mer preget av kontinuitet og gradvis utvikling, enn av krappe omlegginger og sprangvise satsinger. Heller enn som en konflikt mellom to motstridende modeller, kan utviklingen forklares som en erfarings- og læringsprosess. Til tider tilsa erfaringene at en ikke hadde lykkes så godt som en burde. Det førte til forsøk på å bedre situasjonen ut fra egen samtids forståelse av forholdet mellom forskning og næringsutvikling, og ut fra de konkrete problemene som bedriftene stod overfor.

Næringsrettet forskning ble fram til slutten av 1980-årene i det alt vesentlige forstått som forskning for anvendelse i industrien eller av industriprodukter. Dette inkluderte bergverk og petroleumsvirksomhet. I tillegg hadde primærnæringene sine egne forskningsråd. Selv om det har skjedd en omlegging av språkbruken til «næring» er de offentlige midlene til næringsrettet forskning fremdeles konsentrert om industri og primærnæringer, jf. avsnitt 4.3.2. Et framtredende perspektiv har vært og er fortsatt, hvordan forskningen kan bidra til fornyet vekst i industriproduksjonen eller tjenesteområder med en nær tilknytning til industrien. For eksempel er «FoU for det nye næringslivet» beskrevet med informasjons- og kommunikasjonsteknologi og bioteknologi i St.meld. nr. 39 (1998–99). Spørsmål om den økende andelen tjenesteproduksjon i økonomien medfører nye forskningsbehov eller burde gi grunnlag for endrede prioriteringer av den offentlige forskningsinnsatsen synes å ha vært lite drøftet i forsknings- og næringspolitiske dokumenter. Noen perspektiver på sammenhenger til tjenesteytende næringer har likevel blitt etablert, først og fremst når det gjelder anvendelse av informasjons- og kommunikasjonsteknologi.

2.9 Oppsummering

Utviklingen av det norske innovasjonssystemet i etterkrigstiden er preget av kontinuitet og gradvis utvikling. Til tider tilsa erfaringene at en ikke hadde lykkes så godt som en burde. Det førte til forsøk på å bedre situasjonen ut fra egen samtids forståelse av forholdet mellom forskning og næringsutvikling, og ut fra de konkrete problemene som bedriftene stod overfor. En mer teoretisk analyse og forståelse av FoU synes å ha spilt en underordnet rolle slik utformingen av politikken utviklet seg over tid. En studie av Aukrust og Bjerke fra 1958 fikk imidlertid stor og vedvarende betydning. Fra en analyse av veksten i norsk økonomi kom de fram til at en stor del av veksten måtte forklares med teknologisk utvikling og økt utdanning.

De ti årene fram til midten av 1950-årene kan betraktes som en fase med institusjonsbygging i et nasjonalt innovasjonssystem. Flere viktige resultater har blitt stående. For det første en organisering av forskningen under frittstående råd (som ble slått sammen i Norges forskningsråd fra 1993). For det andre en omfattende instituttsektor som står for en stor del av den næringsrettede forskningen. Instituttsektoren har spilt en viktig rolle som formidler av forskningsresultater til næringslivet og som mottaker av brukerbehov. Et tredje resultat som kan framheves er relativt nære forbindelser og god kontakt mellom næringslivet og NTNF/Forskningsrådet. Det samme gjelder for mange av forskningsinstituttene, mens forbindelsene til deler av universitets- og høgskolesektoren ikke har vært like godt utviklet.

I 1960-årene ble det utviklet virkemidler med sikte på økt anvendelse av forskningsresultater i næringslivet. Et parallelt siktemål var at forskningen i større grad skulle innrettes etter brukerinteressene. Disse virkemidlene utgjør fortsatt en hovedel av offentlig innsats for å fremme bedriftenes egen FoU-virksomhet:

• Tilskudd til FoU-prosjekter i næringslivet (brukerstyrte programmer).

• SNDs risikolån til utviklingsprosjekter.

• Offentlige forsknings- og utviklingskontrakter.

Petroleumsrettet forskning hadde et begrenset omfang i relativt lang tid etter at sokkelvirksomheten var kommet i gang. Først i 1980-årene fikk denne forskningen et betydelig omfang, noe som for en stor del skyldes samarbeid med de utenlandske oljeselskapene gjennom teknologiavtalene. Det førte til utvikling av FoU-miljøer og kompetanse som etter hvert bragte Norge i front av petroleumsrettet forskning. Resultatet er at det på norsk sokkel utvikles og anvendes ny teknologi i en rekke sammenhenger.

Siden 1980 er det to offentlige utvalg som har gitt en særskilt og inngående vurdering av næringsrettet FoU i sin fulle bredde – Thulin-utvalget (Industriforskningsutvalget) i 1981 og Aakvaag-utvalget (Innovasjonsutvalget) i 1996. Utredningene er sammenfallende når det gjelder å vektlegge et langsiktig behov for næringsrettet forskning. Begge utvalgene var bekymret over lavere FoU-innsats i Norge enn i andre land, og formulerte mål om en kraftig vekst basert på sammenligninger av nivået. Thulin-utvalget så sine forslag i sammenheng med en mer omfattende omlegging av den økonomiske politikken i retning av generelle og indirekte virkemidler. Hovedforslaget fra utvalget var å øke rammene for skattefrie avsetninger til konsolideringsfond og utvide omfanget av ordningen. Videre foreslo utvalget en fristilling av NTNF-instituttene. Dette er forslag som ble gjennomført i 1980-årene. Enkelte andre forslag, som lønnstilskudd til FoU-personale i små og mellomstore bedrifter, er derimot ikke fulgt opp. To sentrale forslag fra Aakvaag-utvalget var statlig medvirkning i etablering av såkornkapitalfond og en prøveordning med 150 prosent overutgiftsføring av veksten i bedriftenes FoU-utgifter. Forslaget om såkornfond er gjennomført fra 1997.

Særregler for FoU-utgifter i skattesystemet har ikke vært et sentralt virkemiddel i forskningspolitikken i Norge. Thulin-utvalget la med sin utredning grunnlaget for en analyse der stimulering av FoU i næringslivet ses i sammenheng med de generelle rammebetingelsene for investeringer i Norge. En slik tilnærming har ligget til grunn for den senere utvikling både av næringsbeskatningen og virkemidlene i FoU-politikken. En generell, relativt lav beskatning av nærings- og kapitalinntekter etter skattereformen i 1992 kan forklare at det ikke er innført særskilte skattetiltak for å stimulere bedriftene til å satse på FoU.

Overordnede mål i forskningspolitikken og forslag til slike har gjennomgående vært innsatsrelaterte . I flere sammenhenger har slike mål vært formulert i forhold til andre land eller gjennomsnittet i OECD, med utgangspunkt i en forståelse av at Norge bruker for lite ressurser på FoU i forhold til land det er naturlig å sammenligne med. Mål relatert til resultater eller avkastning (avkastningsmål) har vært drøftet ved noen anledninger, spesielt forskningsmeldingen i 1989. Data for avkastningen av FoU har så vidt alvorlige mangler at slike indikatorer ikke har kommet til anvendelse som politiske mål, men inngår i statistikk og beskrivelse av FoU. Systemrelaterte mål, f.eks. omfanget og funksjonen av tiltaksapparatet, synes ikke å ha vært drøftet nærmere. Dette kan synes overraskende ettersom flere utredninger og meldinger har lagt vekt på en systemforståelse av innovasjon og FoU.

Det er vanskelig å avgjøre hvor stor betydning bruken av innsatsrelaterte mål kan ha hatt for de faktiske prioriteringene av forskningsbevilgninger og innretning av virkemidlene. Næringsrettede formål har kommet relativt gunstig ut i perioder der den totale bevilgningen til FoU over statsbudsjettet økte, uavhengig av om det var definert et overordnet vekstmål. Fravær av et slik mål kan imidlertid ha lagt til rette for at bevilgningen til næringsrettet FoU ble rammet langt hardere i perioden 1993–1999, med stagnasjonen i den totale FoU-bevilgningen over statsbudjsettet, enn andre forskningsformål.