5 Økt omfang av FoU-investeringer i Norge – kan offentlige innkjøp bidra?

Av Øyvind Stene

5.1 Sammendrag

Denne rapporten er et bidrag til FoU-utvalget som er nedsatt for å vurdere tiltak som kan bidra til å bedre omfanget av FoU-investeringer i Norge. Rapporten belyser spørsmålet om offentlige anskaffelser, innenfor eksisterende regelverk, kan bidra til at næringslivets FoU-innsats øker. I arbeidet er anskaffelsesregelverket vurdert på generell basis, mens intervjuene som er gjort har konsentrert seg om tekniske bransjer med spesiell vekt på informasjons- og kommunikasjonsteknologi.

Omfanget av FoU-investeringer i næringslivet vil avhenge av en lang rekke faktorer, og det er viktig å være klar over at det vil være naturlige ulikheter mellom land avhengig av nærings- og bedriftsstruktur. Noen næringer har høyere naturlig FoU-aktivitet enn andre og det er ut fra flere forhold nærliggende å tro at FoU-innsatsen er mindre, relativt til omsetningen i små bedrifter enn i store. I lys av at Norge har relativt mange små bedrifter og på mange måter en ensidig industristruktur kan det være grunnlag for å se nærmere på spørsmålet om aktiviteten innenfor anvendt næringsrettet forskning blir lavere enn det som er optimalt på lengre sikt.

Offentlige anskaffelser i Norge utgjorde i alt 210 milliarder kr i 1998, herav 50 milliarder i offshoresektoren. De resterende 160 milliarder kr fordeler seg med henholdsvis 80 milliarder på staten og 80 milliarder i kommunesektoren. Ca 20   %, dvs over 40 milliarder kr representerer kompliserte, ikke standardiserte innkjøp. De offentlige anskaffelsene utgjør en vesentlig del av omsetningen i næringslivet. Generelt vil derfor kravene offentlige innkjøpere stiller ha en betydelig innflytelse på kvaliteten på produkter og tjenester i norsk næringsliv. EØS-området er det viktigste eksportmarkedet for norsk næringsliv. Offentlige anskaffelser innen EØS er i størrelsesorden 6.000 milliarder kr.

Generelt konkluderer denne gjennomgangen med at det er muligheter innenfor eksisterende regelverk til å gjøre mer for å stimulere forskning og utvikling i norsk næringsliv gjennom et samspill mellom offentlige etater og næringsliv som gir avkastning og fordeler for begge parter. I denne sammenheng er det viktig å huske på at norsk offentlig forvaltning er moderne og i mange sammenhenger modell for andre, spesielt for nydemokratiserte land i tidligere Øst Europa. Referanser fra leveranser til offentlige virksomheter i Norge betyr mye for konkurransedyktigheten til næringslivet. Den offentlige sektor, som er avhengig av å handle produkter og tjenester for over 200 milliarder kr, er på sin side avhengig av kompetente og ledende leverandører. Et godt samspill mellom innkjøpere og leverandører er i en slik økonomi vesentlig for kvaliteten på offentlige sektor og på næringslivets konkurransedyktighet.

Både Nærings- og handelsdepartementet, NHD, og Kommunenes Sentralforbund gjennom sin innkjøpsordning, KSI, påpeker og understøtter viktigheten av samspillet mellom leverandører og offentlig sektor i anskaffelsessammenheng. Det er imidlertid også en samstemmig oppfatning både hos myndigheter og næringslivet at kompetansen hos offentlige innkjøpere må bedres og at kunnskapen om regelverket for offentlige anskaffelser og da særlig mulighetene regelverket gir for anskaffelser som innebærer forskning og utvikling, er for dårlig både hos innkjøpere og leverandører. Det skyldes at regelverket oppfattes som komplisert og ikke er kommunisert godt nok. Det kan se ut til at hovedreglene som innebærer åpenhet, likebehandling og konkurranse er tydelig kommunisert, mens reglene knyttet til kjøp etter forhandling, mulighetene til å be om forslag til alternative løsninger, prosjektkonkurranser og forskningskontrakter er underkommunisert. Mye tyder på at det nå er grunnlag for også å løfte fram hensynet til leverandørutvikling mer tydelig.

5.2 Regelverk

5.2.1 Regelverket for offentlige anskaffelser

Utviklingen av EU’s indre marked og EØS-avtalen innebar at Norge, i likhet med flere andre land i Europa måtte gjennomgå og forandre regelverket for offentlige anskaffelser 1 . EU-regelverket på dette området er en helt sentral del av utviklingen av det indre marked. Det skyldes ikke bare at samlede offentlige anskaffelser i EU er meget omfattende (anslagsvis 700 milliarder Euro eller nærmere 6 000 milliarder norske kroner), men også at dette var et av de områder der en mente at hindringene for fri konkurranse og fri flyt av varer og tjenester var størst. Tilpasningen til EØS-regelverket viste seg å innebære relativt omfattende arbeid med regelendringer i Norge. Det ble nedsatt et offentlig utvalg som la fram sin innstilling i NOU 1997:21, og senere lagt fram forslag til en ny lov i Ot prp nr 71, 1997–98.

Begrunnelsen for den nye loven er knyttet til de samme vurderingene som blir gjort i forarbeidet til innføringen av EU’s indre marked. Økt konkurranse antas å gi kostnadsbesparelser i offentlige innkjøp noe som vil gjøre at offentlige midler rekker lengre. Videre regner en med at økt konkurranse vil virke til å fremme omstillinger og utvikling i næringslivet. Resultatene i EU og for så vidt hele EØS-området har imidlertid ikke svart helt til forventningene. EU-kommisjonene skriver i sin «Special Report on Public Procurement, DG XV, November 1997 følgende:

«The Commission remains concerned about the poor record of implementation of the procurement regime in the Community and considers implementation and enforcement to be priorities. The analysis of the actual state of transposition and application of directives shows that substantial efforts must still be made on the part of the member states.»

Det er altså snakk om utbredt mangel på oppfølging av direktivene i flere av medlemslandene. Det første området der det har sviktet er innhold og utforming av publisering av offentlige kontrakter og anbudsinnbydelser. Som et resultat av dette er det åpnet en rekke klagesaker på brudd på disse bestemmelsene.

Det erkjennes også i kommisjonen at det fremdeles er slik at den overveiende andelen av tilbyderne fokuserer på sitt tradisjonelle hjemmemarked. Det er bare i begrenset grad mulig å beregne om det har funnet sted endringer i mønsteret for offentlige anskaffelser i EU. Det skyldes både statistiske forhold og at det generelt er stadig vanskeligere å fastslå opprinnelsesland for ulike varer og tjenester.

Erkjennelsen av problemene med å få i gang denne delen av det indre marked på en god måte førte til at kommisjonen la fram en ny «hvitbok» om offentlige anskaffelser i mars 1998 («Public Procurement in the European Commission COM (98) 143. Innholdet i denne er i hovedsak konsentrert om forenklingsforslag for innkjøpsdirektivene, bedret implementering av direktivene, forholdet til små og mellomstore bedrifter og forholdet mellom innkjøpsdirektivene og andre politikkområder som forsvar, miljøhensyn og konsumentvern. Hvitboken sier lite eksplisitt om forskning og utvikling, men det er uttrykt fra Kommisjonen at en ønsker å inkludere begrepet «competitive dialogue» som en mulighet for innkjøperne I dette begrepet ligger en utvidelse og presisering av det tidligere «kjøp etter forhandlinger».

Det er en samstemt oppfatning både hos myndigheter og i næringslivet her i landet at en i Norge har etterlevd det felles EØS-regelverket mer nøye enn mange EU-land.

5.2.2 Offentlige utviklings- og forskningskontrakter

Gjeldende EU-bestemmelser om forskning og utvikling har to viktige aspekter. For det første har offentlige organisasjoner anledning til fritt å kjøpe inn forsknings- og utviklingstjenester når bedriften yter en egenandel av kostnadene. Det andre aspektet er at dersom det i en anbudsprosess presenteres løsninger som ikke er beskrevet i anbudsinnbydelsen eller de tekniske spesifikasjonene, men som tilfredsstiller de grunnleggende kravene til funksjonalitet, så kan disse nye løsningene velges. Disse to bestemmelsene sammen gjør at mulighetene for å stimulere forskning og utvikling innenfor eksisterende regelverk for offentlige anskaffelser er betydelig og gir anledning til å benytte offentlige forskningskontrakter i tillegg til forsknings- og utviklingskontrakter (OFU) der SND også bidrar.

En OFU-kontrakt er en avtale mellom en offentlig etat og en bedrift der bedriften skal utvikle et produkt for etaten. Bedriften og etaten kan i samarbeid søke støtte til dette utviklingsarbeidet fra SND som kan gi støtte til en del av kostnadene. Støtten fra SND er vanligvis en tredjedel av kostnadene, men kan være på inntil halvparten. Selve anskaffelsen skal skje på vanlig måte, og utviklingskontrakten sikrer ikke at bedriften får selve ordren. Poenget med denne ordningen er at den skal utvikle kompetansen både hos innkjøperne og i bedriften.

En annen bestemmelse som ytterligere stimulerer til å finne fram til gode nye løsninger og produkter, er muligheten til å gjennomføre prosjekt-konkurranser.

5.3 Offentlige anskaffelser og FoU

5.3.1 Incentiver til leverandørutvikling

Dette kapittelet gir en mer prinsipiell drøfting av sammenhengen mellom offentlige innkjøp og utviklingsarbeid i næringslivet generelt. Spørsmålet om offentlige anskaffelser skal brukes til andre formål og ta andre samfunnsmessige hensyn ble grundig drøftet av utvalget som laget NOU 1997:21. Utvalget pekte i sin innstilling på at det vil være svært ulik grad av samsvar mellom det en kan kalle hovedhensynet med anskaffelsen og andre hensyn, som for eksempel å stimulere til mer forskning og utvikling. I noen tilfeller vil det være enkelt å ta hensyn av denne type, mens det andre ganger vil være mer problematisk og kostnadskrevende.

Arbeidet med denne utredningen og de intervjuer som er gjort med både innkjøpere og leverandører peker på en del grunnleggende trekk ved det norske offentlige innkjøpsmarkedet. Et viktige spørsmål er hvilke incentiver det vil det være for at en offentlig innkjøper legger vekt på at innkjøpet kan ha en effekt ut over den direkte knyttet til innkjøpet og bidra til at det settes i gang utvikling av ny teknologi og et fagmiljø som gir grunnlag for videre næringsutvikling.

Norske innkjøpere vil neppe komme til å legge vekt på leverandørutvikling som et mål i seg selv dersom dette bare gir fordeler for leverandøren. Ledere i offentlige etater er underlagt et system med målstyring og som oftest press på budsjettmidlene, og vil i tillegg ha klare krav fra innkjøpsregelverket. Incentivene kan derfor ikke være av en overordnet næringspolitisk karakter men må være knyttet til fordeler for den enkelte etat eller organisasjon som faktisk står for innkjøpet.

En kan ikke se bort fra at økende krav til mål- og resultatstyring i norsk forvaltning har bidratt til at de mer kortsiktige, billige og «sikre» løsningene velges og at innkjøp som er mer usikre, men kan ha høyere potensiell nytteverdi etter et visst utviklingsarbeid velges bort. Det å legge til grunn mer langsiktige vurderinger ved innkjøp og fastsettelse av budsjettrammer, og se måloppnåelse i et mer langsiktig perspektiv kan således tenkes å bidra til mer leverandørutvikling og utviklingssamarbeid.

De områdene der en videre må søke incentiver til leverandørutvikling er trolig følgende:

• Utvikling av faglig kompetanse hos innkjøper og forståelse for at det å ha et fagmiljø å spille på og med kan være viktig for etaten i det lange løp.

• Forståelse for at en gjennom en viss forskningsinnsats kan komme fram til produkter og løsninger som i det lange løp er billigere og/eller bedre enn de en har tilgjengelig i utgangspunktet.

• Forståelse for at det for mange offentlige virksomheter er viktig å ha fagmiljøer som kan stimulere unge til utdanning innen fagområdet og der en kan rekruttere fagfolk senere.

• Etablering av økonomisk og annen premiering av gode innkjøp for etaten eller for ansatte.

5.3.2 Særtrekk ved offentlig sektor i Norge

En faktor som må antas å påvirke mulighetene en offentlig etat har til å drive leverandørutvikling vil være organisasjonens størrelse og dermed dens mulighet til å besitte faglig kompetanse på de områdene den kjøper inn. I forhold til landets størrelse har Norge en offentlig sektor med mange forvaltningsnivåer og mange enheter på hvert nivå. Dette gir mange små enheter som hver for seg besitter lite kompetanse på de områdene der de skal kjøpe inn til sine drifts- og investeringsformål. I tillegg kommer at hver av de små enhetene gjennomgående har brede ansvarsområder. Norske kommuner med bare 1 000 – 1 500 innbyggere skal gjøre relative kompliserte innkjøp innenfor IT, vann, avløp, offentlige bygg med kompliserte tekniske anlegg osv. De skal videre føre tilsyn med bygg- og anleggvirksomhet.

Det vil derfor trolig være slik at de store og det en kunne kalle mer vertikalt integrerte og dermed faglig tunge enhetene i forvaltningen (eksempel: Kystverket og lignende) i større grad makter å ha den tilstrekkelige kompetanse til å drive leverandørutvikling og foreta innkjøp som utvikler leverandøren og kompetansen i egen organisasjon. På mange områder i Norge er imidlertid de sentrale fagenhetene mer og mer blitt omdannet til tilsynsorgan som skal påse at de utøvende enhetene utfører oppgavene på en tilfredsstillende måte. Slike tilsynsorgan har trolig i de fleste tilfeller bare begrenset mulighet til eller ønske om å påvirke eller delta i innkjøpsprosessen i de enhetene de er satt til å føre tilsyn med. Statens helsetilsyn, for eksempel, har neppe mulighet til å koordinere utviklingen av et fornuftig IT-system for norske sykehus selv om det åpenbart ville være en mulighet for å få mye teknologiutvikling ut av en slik satsing.

Det er derfor grunn til å tro at ulike former for innkjøpssamarbeid mellom enheter på samme felt også har den fordelen at det gir rom for og muligheter for en mer aktiv leverandørutvikling.

5.3.3 Standardisering

I foreliggende utredningsmateriale om offentlige innkjøp fremheves standardiseringsarbeid som en nøkkelfaktor. Gjennom deltakelse i internasjonalt standardiseringsarbeid kan både store innkjøpere i offentlig sektor og bedrifter tilegne seg kunnskaper om teknologisk utvikling og markedsmuligheter. Blant annet i maritim sektor finnes det flere eksempler på dette. Oversikter som er laget av standardiseringsarbeidet i Norge viser at offentlig sektor i Norge gjennomgående er lite aktive på dette feltet.

5.4 Synspunkter fra ulike aktører

5.4.1 Myndigheter

Synspunktene er basert på samtaler med representanter for Nærings- og handelsdepartementet, (NHD), Arbeids- og administrasjonsdepartementet, (AAD), Statskonsult og Kommunesektorens Innkjøpsforum, KSI.

• Regelverket for offentlige anskaffelser verken fremmer eller hemmer FoU . Men mens informasjon om kravene til likebehandling, åpenhet og konkurranse er tydelig kommunisert, er mulighetene til kjøp etter forhandlinger, bruk av prosjektkonkurranse og inngåelse av forskningskontrakter svakt kommunisert.

• Kunnskapen om regelverket er liten, både hos offentlige innkjøpere, ledere i det offentlige og hos leverandører. Omfattende opplæringsprogrammer er i gang.

• Regelverket er komplisert.

Det nye anskaffelsesreglementet, tilpasset EØS kravene, bryter sterkt med tidligere regelverk og det var nødvendig å kommunisere det nye i regelverket med stor styrke. Tiden anses nå inne til å legge større vekt på de mulighetene som finnes i regelverket for FoU og samspill med leverandører av varer og tjenester.

NHD målbærer at å kombinere offentlige innkjøp med næringsutvikling er en forutsetning for en effektiv og framtidsrettet offentlig forvaltning, fordi det er nødvendig å ha sterke og konkurransedyktige leverandører. En egen rettledning for Leverandørutvikling er utarbeidet til støtte for offentlige innkjøpere for nettopp å oppnå dette. Kommunesektoren ved sin Innkjøpsordning, KSI, er like klar i samme holdning. Kommunesektoren har gjennomført et eget leverandørutvikling prosjekt, LUK.

NHD har gjennomført fire møter rettet mot fylkeskommuner og kommuner høsten 1999 der leverandørutvikling var det sentrale tema og budskapet var «Leverandørutvikling innebærer en aktiv innsats fra offentlige oppdragsgivere slik at leverandørene er bedre i stand til å tilfredsstille framtidige behov.»

Det bør skaffes mer erfaring fra bruk av prosjektkonkurranser. I dag er denne formen kun vanlig ved arkitektkonkurranser.

Offentlige innkjøpere må læres opp i å spørre slik at markedet får vise det de kan, i stedet for å spørre etter morgendagens løsninger.

Det finnes få incentivordninger. AAD har fra 1999 av innført utnevnelsen årets offentlige innkjøper. Posten BA vant i 1999. Det planlegges å lage mer blest om denne utmerkelsen. Men AAD peker på behovene for flere insitamenter og nevner spesielt å gi de offentlige enhetene mulighet til å beholde innsparte midler grunnet gode innkjøp. Å bruke de til FoU kan være en god løsning. Ellers er erfaringen at feilslåtte investeringer skaper tapere med stor medieoppmerksomhet, vinnere med gode investeringer hører en sjelden om.

Ledelsesengasjement i anskaffelser og i anskaffelsespolitikken anses for å ikke være godt nok.

5.4.2 Innkjøpere i offentlig sektor

Synspunktene er basert på samtaler med representanter for Kystverket, Forvaltningsnettsamarbeidet, Statskjøp og Statens kartverk.

Virksomhetene innretter seg etter det nye anskaffelsesreglementet, og med økt oppmerksomhet på hovedregelen om åpenhet, likebehandling og konkurranse. Oppmerksomheten om mulighetene er mindre.

Ved kompliserte innkjøp som for eks. ved IT-anskaffelser, blir innkjøp etter forhandlinger mer vanlig. Virksomhetene avviser ikke bruk av ordninger som prosjektkonkurranse, men har liten erfaring.

Erfaring med rammeavtaler for perioder på 1–2 år er stort sett god og ønskes tatt mer i bruk.

Innkjøpssamarbeid som i Forvaltningsnettsamarbeidet, FNS, hvor stat og kommunesektoren har inngått samarbeid for å sikre kompetanse i innkjøpsleddet for kompliserte teknologiske anskaffelser innen IKT området, har gitt positive resultater. Åtte rammeavtaler er p.t. inngått med 35 leverandører. Innen noen av disse finnes uutnyttede FoU muligheter.

Det anses viktig og nødvendig for de offentlige virksomhetene å ha nærhet og god kontakt med et internasjonalt konkurransedyktig næringsliv innen sine respektive fagområder.

Det er også god erfaring med å inngå avtaler om utvikling med leverandører hvor det kreves at leverandørene påtar seg ansvaret for å industrialisere løsningene.

Erfaringene fra å være aktiv i internasjonalt standardiseringsarbeid er positiv, både for egen del og for næringslivet.

Ved kompliserte IT-anskaffelser brukes i noen sammenhenger eksterne rådgivere. Disse er selvsagt avskåret fra selv å være tilbyder.

Erfaringene fra OFU-prosjekter er gode.

Det nye anskaffelsesregelverket krever i noen sammenhenger for omstendelige prosesser. Reglementet burde kunne forenkles.

5.4.3 Næringsliv og bedrifter

Synspunktene er basert på samtaler med representanter fra ITF, Exie AS, Q-free AS, Oceanor AS og Posten SDS.

Tascon/Exie, Oceanor og Q-free er virksomheter som til en stor er grad startet opp ved hjelp av OFU-kontrakter. Det gis uttrykk for at slik OFU praktiseres i dag, ville dette vært vanskeligere. Dels fordi NHD stiller særnorske krav til at de bedriftene som skal få OFU-kontrakter skal være ledende, konkurransedyktige og erfarne med gode referanser. Dette er krav nyetablerte bedrifter ikke kan møte. En annen kritikk er at det kun skal gis støtte til utvikling av unike produkter og tjenester, et krav som står i motsetning til kravet om konkurranse ved offentlige innkjøp.

Alle gir uttrykk for at OFU-kontrakter er en god ordning og erfaringene er positive fra OFU-prosjekter.

Bedriftene savner risikovillighet og vilje fra offentlige etater til å satse på framtidige løsninger og å utvikle disse i samarbeid med norsk næringsliv. I stedet satses det på leveranser fra store internasjonale bedrifter med referanser, selv når norske SMB har like gode eller bedre produkter og tjenester.

Informasjonsteknologiens Forening, ITF, mener det er en klar sammenheng mellom den offentlige etats egenkompetanse og muligheten til å lykkes med dristige investeringer som krever FoU. Telenor og oljesektoren trekkes fram som gode eksempler. Offentlige virksomheter med erfaring fra OFU-kontrakter går sjelden på store «blemmer» i sine krevende investeringer. ITF ønsker større kompetanse hos offentlige innkjøpere.

Det offentlige oppfattes som «verdensmestere» i hovedreglene i EØS anskaffelsesregelverket, dvs. åpenhet, likebehandling og konkurranse, mens kunnskapen om mulighetene regelverket gir til å støtte opp om norsk næringsliv i innkjøp med FoU er svært mangelfull. Innkjøp etter forhandlinger oppfattes å være lite benyttet.

Å ikke ha referanseleveranser nasjonalt anses for bedriftene som et stort problem når produkter og løsninger skal selges internasjonalt.

Næringslivet er kritisk til mangelen på ordninger som gjør at offentlige innkjøp stimulerer til investeringer i nye og effektive løsninger og parallelt utvikler leverandører som kan videreføre og industrialiserer løsningene. I dag er kanskje det største incitamentet for innkjøpere å få reise rundt til internasjonale leverandører og få demonstrert deres løsninger.

Det uttrykkes også et ønske om at offentlige virksomheter er aktivt med i internasjonalt standardiseringsarbeid, slik at de kan trekke det norske næringslivet med og påvirke standardene der det er mulig. Næringslivet er mer villige til å satse FoU-midler på leveranser som møter internasjonale standarder. Markedet er større.

Det påpekes også at ledere av offentlige etater tillates å ha helt motsatte syn på etatens ansvar for næringsutvikling. Noen ledere mener at det ikke er etatens oppgave å utvikle norsk industri innen sitt område, andre ser det som en del av sitt ansvar. Dette skjer til tross for at NHD legger vekt på å utvikle norsk næringsliv og ser det som en forutsetning for en framtidsrettet og effektiv offentlig forvaltning. NHD har dessuten utarbeidet egen rettledning i leverandørutvikling.

Økte inntjeningskrav til offentlige etater har i noen tilfeller ført til at de offentlige virksomhetene har utviklet seg til konkurrenter om forsknings og utviklingsmidler, og om oppdrag til øvrige deler av forvaltningen.

5.4.4 Forsknings og utviklingsmiljøer

Synspunktene er basert på samtaler med representanter for Norges Forskningsråd og SND

Dagens politiske signaler er ikke positive i forhold til satsing på innovasjon (Skattelovgivning, opsjonsordninger …). Overkommunikasjonen vi har hatt på åpenhet, likebehandling og konkurranse ved offentlige innkjøp gir heller ikke positive effekter, men resulterer i færre kreative og innovative investeringer.

Kravet til økte inntekter i offentlige etater har flyttet FoU fra næringslivet til etatene.

Mange forskningsinstitutter har for stor andel oppdrag i offentlig sektor. Det blokkerer for kontakten mellom offentlig sektor og næringslivet i FoU-sammenheng.

Offentlige innkjøpere bør i større grad kreve åpne (ikke proprietære) løsninger basert på internasjonale standarder.

Eierskapsform er vesentlig for hvordan FoU drives og hvordan resultatene kommersialiseres. Når FoU flyttes til offentlige etater – fordi de er avhengig av økte inntekter – vil ikke de forretningsmessige sidene bli godt nok ivaretatt pga. manglende kommersialiseringskompetanse og –kultur.

Det bør også vurderes om de enkelte departementer skal sentralisere midler til FoU, gi prioriteringer og fordele midler basert på initiativ fra departementets enheter. Forsvarsdepartementet har praktisert dette over lang tid og med stort hell. Erfaringen ellers er at FoU-midler som tildeles enhetene direkte, som regel blir benyttet i kortsiktige tiltak.

Svært ofte «hopper» det offentlige rett ut i store investeringer uten å gjøre nødvendige vurderinger i en tidlig fase. Eksempelvis var hensikten ved Gardermobanen at den skulle basere seg på eksisterende teknologi. Underveis viste det seg at eksisterende teknologi ikke dekket behovene og utvikling måtte i stor grad foretas løpende under anskaffelsene. Rikshospitalet er et annet eksempel. Forsvarsdepartementet derimot har nå nedsatt en gruppe som skal se på forskjellige modeller og prioriteringer – i forkant – i forbindelse med gjenkjøpsavtalene ved fregattkjøpene. Det må avsettes ressurser og nødvendig tid til å planlegge tidlig i prosessen ved kompliserte og teknisk krevende anskaffelser.

Det bør nedsettes et utvalg som ser på spørsmål rundt mulighetene offentlige virksomheter har til å få royalty fra resultater i forbindelse med OFU og forskningskontrakter. Royalty kan gi inntekter i en trengt økonomisk situasjon, men virker kun som incentiv dersom inntektene føres tilbake til virksomheten. Muligheten til å beholde royalty kan være et virkemiddel som stimulerer til økt FoU knyttet til offentlige anskaffelser.

Ved offentlige innkjøp som bredbånd, digital signatur o.l. må offentlige innkjøpere ikke bare tenke infrastruktur. Mulighetene anskaffelsene gir til forretningsutvikling og å skape en nasjonal leverandørindustri er like viktig. SND vil være interessert i å samarbeide med Forvaltningsnettsamarbeidet om å utvikle FoU-mulighetene ved de anskaffelsene der FoU inngår.

Det er en generell utvikling at offentlige enheter i senere tid har hatt problemer med å fylle opp sin andel i OFU-kontrakter.

5.4.5 Danmark

Det er også gjennomført en kortfattet gjennomgang av danske utredninger og redegjørelser som omhandler samspillet mellom offentlige og private virksomheter, samt innhentet informasjon fra Kort og Matrikkelstyrelsen, det danske nasjonale kartverket.

Resultatet må sees i lys av situasjonen på det danske arbeidsmarkedet. Det er også interessant å se vurderingene i forhold til EU’s regelverk.

5.4.5.1 Offentligt-privat samspill

I 1994 nedsatte den danske regjeringen et utvalg som skulle belyse mulighetene for å etablere et sterkere næringsmessig samspill mellom den offentlige og den private sektor.

I utvalget var det bred enighet om at det både var nødvendig og at det ville gi fordeler å videreutvikle samspillet mellom offentlige og private virksomheter. Utvalget engasjerte seg spesielt i samspill-prosjekter og modeller som kan lede til en samlet sett større besjeftigelse, enten i kraft av et styrket tilbud av varer og tjenester til det offentlige (importfortrengning) eller som et bedre fundament for systemeksport. Systemeksport er definert som eksport av tjenesteytelser og tilknyttede vareleveranser relatert til offentlig virksomhet.

Formene for samspill var bl.a. utviklingskontrakter, samarbeidsavtaler, felles selskaper og strategiske allianser.

Utvalget påpeker også at det relativt begrensede samspill en har skyldes bl. a. at det mangler et forum for samarbeid, og at det eksisterer en rekke barrierer som hovedsakelig skyldes psykologiske og tradisjonelle årsaker, dvs. holdninger.

Det understrekes spesielt mulighetene et godt samspill gir til å eksportere danske løsninger – systemeksport – til nyindustrialiserte land i øst og sentral Europa og i Asia.

5.4.5.2 Regjeringens Erhvervspolitikk

I regjeringens «Erhvervsredegørelse 1996» behandles også samspillet mellom offentlig og privat virksomhet. Der heter det blant annet:

«På en lang række områder finder der hver dag et tæt samspil sted mellem den offentlige og den private sektor: Den offentlige sektor efterspørger den private sektors produkter og tjenesteydelser, stiller infrastruktur til rådighed, koordinerer politiske initiativer osv. Således er virksomhederne i høj grad afhængige af, at samspillet mellem den offentlige og den private sektor har en høj kvalitet. Og meget tyder på , at betydningen af dette offentlig-private samspil vil tage til i de kommende år. Det er der flere årsager til.

Først og fremmest indebærer globaliseringen og den nye teknologi, at den enkelte regions muligheder for at skape sig en konkurrencefordel gennem makroøkonomisk politikk og/eller indkomstpolitik indsnævres. Samtidig med at den konkurrancemæssige betydning af de regionale erhvervsvilkår – som ikke kan flyttes eller kopieres – øges. En væsentlig del af de regionale erhvervsvilkår udgøres af samspillet mellem virksohederne og den offentlige sektor. Regionens virksomheder vil med andre ord blive stadig mere afhængige af, at den offentlige efterspørgsel understøtter utviklingen af nye produkter og produktionsprocesser, at den offentlige samordning er god, at infrastrukturen har høj international klasse. Forskningen får også stigende betydning i forhold til udviklingenaf nye produkter og produktionsprocesser.»

Av konkrete initiativ fra redegjørelsen nevnes:

« Offentlig-privat samspil i forbindelse med EU-udbud »

Som led i dialogen med IT/tele/elektronikk-erhvervet er der fremsat en række anbefalinger for at forbedre samspillet mellem offentlige indkøpere og private utbydere i forbindelse med IT-utbudsforretninger. Bandt annet anbefales det at lempe de restriktive danske fortolkninger. Og det anbefales at forbedre de mindre virksomheders adgang til at deltage i udbud, fx ved at opsplitte kontrakter eller ved at danne et konsortium.

Det sies også:

« Den offentlige sektor skal fremme innovationen i den private sektor

Det overordnede erhvervspolitiske mål med det offentlig-private samspill er at kombinere de kompetencer, der ligger i de to sektorer med henblikk på at skabe nye og bedre erhvervsmuligheder.

Det kan ske gennem den offentlige efterspørgsel, og ved at den private sektor får mulighed for at udnytte de kompetencer, der er i den offentlige sektor. Den offentlige sektors efterspørgsel er med til at udvikle nye produkter og arbejdsprocesser i den private sektor. Derfor er det af betydning, at den offentlige sektor er en kvalificeret efterspørger, der stiller krav til de ydelser og produkter, den køber. Samtidig er der på områder, hvor den offentlige sektor har en unik viden, f. eks. miljø, børnepasning og ældreforsorg, et erhvervsmæssigt potentiale i at få den offentlige og den private sektor til at spille sammen.

5.4.5.3 Kort og Matrikkelstyrelsen, KMS

KMS har gjennom 90-tallet etablert nye digitale geografisk databaser gjennom innkjøp etter gitte spesifikasjoner, og hos de firma som kunne levere til gunstig pris. Parallelt har KMS også medvirket til å utvikle nye produkter og arbeidsprosesser i privat sektor og bidradd til en generell kompetansehevning. Nå ser KMS for seg i den kommende periode å ytterligere intensivere samarbeidet og samspillet med privat bransje for å få en best mulig samfunnsnytte igjen for investeringen.

Ellers har den danske regjeringen for år 2000 krevd og forutsatt at offentlige virksomheter samordner sine innkjøp bedre gjennom felles opptreden i markedet. Budsjettene vil bli redusert i forkant basert på en forventet besparelse fra bedre og felles innkjøp.

5.5 Oppsummering og forslag til tiltak

Det er vanskelig å finne enkelttiltak som gir hurtig økning av FoU omfanget ved offentlige anskaffelser. Men med økt fokus på FoU, økt bruk av incentiver og instruksjoner, og økt vekt på informasjon om og opplæring i intensjonene og mulighetene i anskaffelsesregelverket – samt økt bruk av konkurranseutsetting, er mulighetene for å øke omfanget av FoU stort.

5.5.1 Informasjons og opplærings tiltak

Etablering av forum for dialog

Intervjuene i de offentlige etatene i forbindelse med utarbeidelsen av denne rapporten gir grunnlag for to viktige konklusjoner. For det første viser intervjuene at erfaringene fra FoU i samspill med næringslivet og bruk av OFU er gode. For det andre erkjennes det at en moderne og effektiv offentlig sektor forutsetter konkurransedyktige leverandører. Det opplysningsmaterialet som er laget av NHD («Rettleiing i Leverandørutvikling») angir hvordan dette kan gjøres i forbindelse med offentlige anskaffelser.

I hovedsak er imidlertid kunnskap om bestemmelsene i anskaffelsesreglementet og disse mulighetene liten. Det gjelder både for de offentlige etatene og hos leverandører. Videre oppfattes regelverket i «Lov om offentlige anskaffelser m.v.» som unødig komplisert og det er også en oppfatning at prosedyrene som loven forutsetter er for omfattende og arbeidskrevende.

Det anbefales å etablere et permanent utvalg eller arbeidsgruppe med godt kvalifiserte representanter fra NHD, NFR, AAD, KS og næringslivet ved bransjeorganisasjoner som ITF der utviklingen på dette feltet løpende følges og drøftes. Arbeidsgruppen bør arbeide med forslag til hvordan en bedre kan oppnå intensjonene om leverandørutvikling og gjennom det øke omfanget av FoU-investeringer i Norge. Initiativet må utformes slik at det engasjerer på ledelsesnivå både hos leverandører og offentlig sektor. Arbeidsgruppen bør løpende vurdere de erfaringer som er gjort fra innkjøp med FoU-komponent og peke på løsninger som kan gi en vinn – vinn situasjon. Arbeidsmåten kan legges opp tilsvarende andre slike permanente utvalg som for eksempel Næringslovutvalget.

Konferanser om leverandørutvikling

NHD har arrangert noen konferanser om Leverandørutvikling i kommunesektoren. Det anbefales å videreføre dette tiltaket overfor statlige etater. Det viktigste tema bør være å belyse fordelene ved konkurransedyktige leverandører for en moderne og effektiv offentlig forvaltning, slik at en derigjennom skaper bedre forståelse for at det i svært mange tilfeller er til gjensidig nytte å utvikle sterke fagmiljøer i Norge.

Andre opplæringstiltak

Det er i svært mange statlige etater behov for å særlig styrke ledelsens engasjement i disse temaene. En mulig måte å få det til på er å ta inn FoU og leverandørutvikling som et eget tema på den årlige statlige lederkonferansen. Fortrinnsvis bør det gjøres med innledere fra bedrifter som har vært engasjert på feltet og fra etatsledere med erfaring i de mer langsiktige konsekvensene av samarbeid om FoU-tiltak. Det bør også satses mer på bedret opplæring av offentlige innkjøpere i mulighetene anskaffelsesloven gir til leverandørutvikling og FoU som en generell del av de faste opplæringstiltakene i etatene.

5.5.2 Mer aktiv bruk av instruksjonsretten

Innenfor en rekke spørsmål av mer tverrsektoriell karakter som miljø, arbeidsmiljø, lønns- og personalpolitikk brukes i dag instruksjonsretten aktivt overfor statlige etater. På dette området er det etter vår vurdering mulig å gjøre mer aktiv bruk av instrukser for å påse at omforent politikk følges opp. Dette må selvsagt gjøres på måter som er tilpasset virksomhetens karakter og oppgaver. Mulige tiltak i så måte er:

• Ved å ta inn i tildelingsbrevet at leverandørutvikling og FoU skal være en del av virksomhetenes oppgaver og at innsats og resultater skal omtales i årsrapporter.

• Ved å gi direktoratene ansvar for at regjeringens FoU-politikk blir gjennomført på deres område. Eksempelvis skal NGU ha et ansvar for dette innen geologi bransjen, SFT og DN på miljøsektoren, osv.

• Ved å legge opp til at ansatte i det offentlige får permisjon for å arbeide med forsknings og utviklingsoppgaver i privat sektor.

5.5.3 Incentiver

Det er et hovedproblem i dag at det mangler incentiver til å gjøre langsiktige offentlige innkjøp som ivaretar FoU-hensynene. Det synes derfor klart at noe bør gjøres for å styrke incitamentordningene. På dette felte kan en tenke seg flere ulike tiltak:

Bruke innsparte midler og royalties direkte på FoU.

Ett viktig virkemiddel her vil åpenbart være å la offentlige virksomheter som sparer penger ved gode innkjøp beholde noe av de innsparte pengene og eventuelt få lov til å bruke innsparte midler til FoU innen sine områder.

Det anbefales også at offentlige etater som deltar i utvikling av nye produkter og metoder gjennom forskningskontrakter kan beholde inntekter som måtte komme fra salg av rettigheter eller royalties. Det vil gi viktige incentiver til å delta i forskning og utvikling.

Premiering av gode innkjøpere

Leverandørutvikling bør innføres som en viktig del av kriteriene for Årets innkjøper.

I tillegg anbefales det å sette opp en større pris eller premie (i 5–10 mill klassen), til deling mellom den etat og den private bedrift som sammen har utviklet det beste produktet eller den beste tjenesten i året som har gått. Kriteriene må både ta hensyn til besparelser i den offentlige virksomheten og produktet eller tjenestens mulighet for gjenbruk eller salg andre steder, nasjonalt og internasjonalt. En komité med representanter for for eksempel NFR, SND, NHO og LO kan ha ansvaret for tildelingen.

5.5.4 Organisering og konkurranseutsetting

Selv om en del kan oppnås med økt bruk av incentiver, er det imidlertid liten tvil om at det alltid vil være grunnleggende ulikheter mellom etater i offentlig sektor. Holdningen til og satsingen på leverandørutvikling og FoU vil i stor grad være avhengig den enkelte leders engasjement og forståelse. For de fleste offentlige virksomheter vil det være slik at deres økonomi ikke vil være avhengig av at etatene realiserer en teknologisk framgang på sine områder. De vil derfor grunnleggende sett ikke ha noe sterkt økonomisk incentiv til å bli aktive innenfor utvikling av leverandører og FoU. Leverandørbedriftene derimot er avhengig av å utvikle seg for å forbli konkurransedyktige. En nærliggende konklusjon er derfor at for å få opp FoU-aktiviteten, og få økt kvalitet på tjenester som i dag utføres av offentlige virksomheter, bør offentlig tjenesteyting outsources og konkurranseutsettes.

Bedre samordning av offentlige innkjøp på IT-siden

Det foregår i dag et samarbeid, om IT-anskaffelser i offentlig sektor i regi av Forvaltningsnettsamarbeidet (FNS). Det er grunn til å tro at dette og liknende samarbeid vil kunne generere mer FoU-aktiviteter enn i dag, gjennom for eksempel et nærmere samarbeid med SND. Innkjøpene knyttet til for eksempel innføring av digital signatur i offentlig sektor kunne muligens vært brukt mer aktivt til å utvikle internasjonalt konkurransedyktige leverandører. Det er verdt å legge merke til at ITF ikke har vært kjent med FNS.

Det kan være behov for flere slike «innkjøperstøtte» samarbeid, og dette kan trolig utvikles til en egen profesjon, på samme måte som byggherrestøtte brukes innen bygg og anlegg. FNS har denne funksjonen innen IKT for stat og kommunesektoren. Kompetente kjøpere våger å anskaffe nye løsninger.

Det anbefales å utvikle FoU mulighetene i FNS og etablere et samarbeid med SND.

5.5.5 Andre momenter

Økt offentlig deltakelse i standardiseringsarbeidet

Erfaring blant annet fra maritim sektor viser at deltakelse fra offentlige virksomheter i internasjonal standardisering er til fordel for både virksomheten og næringslivet, og det fører til større FoU-vilje i bedriftene. Samlet sett er Norge lite aktiv i internasjonalt standardiseringsarbeid og økt norsk deltakelse både fra myndighetssiden og næringslivet anbefales. Økt deltakelse i standardiseringsarbeid kan også bidra til at norsk næringsliv blir bedre i stand til å vinne offentlige oppdrag i andre land.

Økt bruk av prosjektkonkurranse – også for nyetablerte

Mange av de intervjuede innkjøperne er positive til å ta i bruk prosjektkonkurranse. Et viktig moment her er at små og mellomstore bedrifter ikke unødvendig må tape leveranser der FoU inngår, på grunn av mangel på referanser. I prosjektkonkurranser er det kvaliteten på løsningsforslaget og ikke referansene som teller.

Det anbefales at NHD tar initiativ til å teste ut prosjektkonkurranse som innkjøpsform på andre områder enn i arkitektkonkurranser.

Infrastruktur og næringsutvikling.

Ved offentlige investeringer i infrastruktur som bredbånd-nett, oppbygging av offentlig informasjon i digitale databaser og lignende anbefales det at det parallelt legges til rette for oppbygging og utvikling av en nasjonal industri som kan utvikle forretningsmulighetene i den nye infrastrukturen. Dette skal være en del av investeringen.

Internett er et svært godt eksempel på hvilke muligheter ny infrastruktur gir til forretningsutvikling. Offshore sektoren er et annet.

Om å skape helter heller enn tapere

Det konstateres at økt krav til inntjening i offentlig sektor har flyttet FoU inn i etatene. Dels fordi FoU- midler regnes som inntekt og dels fordi FoU gjøres for å framskaffe løsninger og tjenester som øker inntektene i etaten. Normalt mangler offentlige etater det salgs- og markedsapparatet som skal til for å få full uttelling i markedet. Ved å outsource og konkurranseutsette tjenester i stedet for å pålegge virksomhetene økte inntjeningskrav, vil denne problemstillingen ikke være aktuell.

Det konstateres også at resultat og målstyring – samt sterkt mediefokus på feilslåtte offentlige investeringer er dempende på risikovillighet. Systemet skaper tapere, men har ingen mekanisme for å skape helter. Derfor representerer mange anskaffelser gårsdagens teknologi.

Referanser til Vedlegg 5

Lov av 27. november 1992 nr. 116: «Om offentlige anskaffelser m.v. med endringer, sist ved lov av 15. mars 1996 nr. 15 samt Forskrifter med endringer, sist av 13. september 1996 nr. 908.»

Regelverk for Statens anskaffelsesvirksomhet m.v. Forskrifter for kjøp av varer og tjenester til staten.

Forskrifter for kontrahering av bygg- og anleggsarbeider til staten.

Normalinstruks for utrangering og kassasjon av materiell og bygninger samt for avhending av materiell som tilhører staten. Fastsatt ved kgl. resolusjon av 17. mars 1978, 2. november 1979, 19. desember 1980, 12. juli 1985, 18. desember 1987, 14. oktober 1988, 9. juni 1989, 11. oktober 1991, 2. april 1993 og 16. desember 1994.

NOU 1997: 21: «Offentlige anskaffelser».

Nærings- og handelsdepartementet: «Leverandørutvikling. Offentlig sektor som konkurransefortrinn i næringslivet». Oktober 1998.

Norsk lysningsblad nr.244 av 22.10.1999: Utfordringer på dagsordenen i Arbeids- og administrasjonsdepartementet: Innkjøp ledd i helhetlig forsyningsstrategi, bruk av incentiver og økt lederengasjement.»

Kommunesektorens Innkjøpsforum: «Dette er KSI».

Tidsskrift for Kommunesektorens Innkjøpsforum «Forsyning», nr.3–1999-Årgang 3, LUK-nytt. Olav Hesstvedt: «Hedmark og Oppland fortsetter – selvfølgelig!»

Advokat Herman Valen, Advokatfirmaet Føyen & Co ANS: «Forvaltningsnettsamarbeidets rammeavtaler – valg av anskaffelsesprosedyre».

Kystverket: «Særinstruks for innkjøp i Kystverket», 20.november 1998.

ECON: Rapport 47/98, «Økonomiske effekter av standardisering».

ODIN, Justis- og politidepartementet: «Kartlegging av bestemmelser i lover, forskrifter og instrukser som ikke legger til rette for elektronisk kommunikasjon». 98/14509 E.

Forvaltningsnettsamarbeidet (FNS), Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Kommunenes sentralforbund, oktober 1999

Ot prp nr 71 (1997 – 98): Om lov om offentlige anskaffelser

Kommunenes Sentralforbund: Forslag til anskaffelsesinstruks for kommuner, fylkeskommuner og selskaper i kommunalt/fylkeskommunalt eie.

«Det offentlege som medspelar for næringslivet», Statssekretær Hans Antonsen. Innlegg på konferanse om leverandørutvikling, 27.10.99

Offentlig-privat samspil. Perspektiver, barrierer og eksempler. Industri- og Samordningsministeriet, Juni 1994.

Offentlig/privat samspil i et erhvervsudviklingsperspektiv –et debatoplæg udarbejdet af Tage Dræbye, Desember 1994.

Regeringens erhvervspolitik, erhvervsredegørelse 1996. Erhvervsministeriet.