9 Introduksjonsprogram

9.1 Behandling av spørsmålet om introduksjonsprogram i St.meld.nr. 17 (2000-2001)

I St. meld. nr. 17 (2000-2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noregtrekker regjeringen opp rammene for introduksjonsprogram. Jf. For øvrig omtale i kap. 4.2.4. Introduksjonsprogrammet skal være et helhetlig tilbud om grunnleggende kvalifisering i en avgrenset tidsperiode.

I følge St. meld. nr. 17 (2000-2001) skal individuell tilpasning være et grunnleggende prinsipp i arbeidet med å legge til rette for introduksjonsprogram. En del element og metoder bør likevel omfatte alle som har behov for grunnleggende kvalifisering. I meldingen anbefales det at alle introduksjonsprogram omfatter:

• kartlegging

• individuell kvalifiseringsplan

• programoppfølging

• heldagstilbud

• økonomisk ytelse knyttet til deltagelse i kvalifisering

• norskopplæring med samfunnskunnskap

• kursbevis/attest.

Mange nyankomne vil innenfor rammen av et introduksjonsprogram ha behov for tiltak utover dette. I meldingen gjennomgås følgende særlig aktuelle tiltak:

• godkjenning av kompetanse

• oppbygging av et sosialt nettverk

• praksisrelatert norskopplæring

• arbeidsmarkedstiltak

• grunnskole for voksne

• innføringskurs til videregående opplæring, eller andre tilrettelagte tilbud innenfor videregående opplæring.

Kommunene skal ha hovedansvaret for introduksjonsprogrammet. Med hovedansvar menes ansvar for å sette i gang programmet, ansvar for å følge opp de arbeidsmetodene og tiltakene programmet omfatter, samt ansvar for å koordinere tiltak som utføres i samarbeid mellom ulike instanser.

Kommunen har ansvar for kartlegging av kompetanse, utarbeiding av individuelle kvalifiseringsplaner, programoppfølging og utskriving av kursbevis/attest. Selv om kommunene har hovedansvar for å utarbeide individuelle handlingsplaner, har også arbeidsmarkedsetaten en sentral rolle i dette arbeidet, særlig med hensyn til veiledning, arbeidsformidling og arbeidsmarkedstiltak. Kommunene har i dag allerede ansvaret for å tilby norskopplæring med samfunnskunnskap og grunnskoleopplæring for voksne. Meldingen tar til ordet for at det er naturlig at kommunene også har ansvaret for den praksisrelaterte norskopplæringen. Som et ledd i introduksjonsprogrammet må kommunen ta ansvar for å gi råd og veiledning til den enkelte med hensyn til å få godkjent kompetanse fra hjemlandet. Selve godkjenningen er et statlig og fylkeskommunalt ansvar.

Formidling til ordinært arbeid og arbeidsmarkedstiltak er arbeidsmarkedsetatens ansvar. Meldingen foreslår at Aetat skal gå inn tidligere og mer systematisk med tiltak for nyankomne flyktninger som treng arbeidsmarkedsrettet kvalifisering enn det som gjøres i dag.

I meldingen foreslås det at UDI får hovedansvaret for å følge opp introduksjonsprogrammet i kommunene. I denne rollen ligger også kunnskapsutvikling, formidling, veiledning og rapportering om resultat.

Meldingen ser også på innsatsen fra frivillige organisasjoner når det gjelder å etablere arenaer for kontakt mellom nyankomne og majoritetsbefolkningen. Alle kommuner som bosetter flyktninger oppfordres til å etablere en ordning med frivillige flyktningguider.

I Innst.S.nr. 197 (2000-2001) er flertallet i Kommunalkomiteen enig med regjeringen i de hovedgrep som er skissert i meldingen for å bedre kvalifiserings- og integreringsarbeidet.

Utvalget har i sin vurdering av hvordan introduksjonsprogrammet bør reguleres i lovgivningen om stønad for nyankomne innvandrere, tatt utgangspunkt i stortingsmeldingens rammer for et introduksjonsprogram.

9.2 Annen lovregulering av grunnleggende opplæring for voksne

Opplæringsloven er en felles lov om grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen. Etter opplæringsloven har kommunen ansvaret for å planlegge og utvikle grunnskoleopplæring for voksne i kommunen. Mens fylkeskommunen har ansvaret for å tilby videregående opplæring.

Voksne har i dag ikke noen generell rett til grunnskoleopplæring. Sommeren 2000 vedtok Stortinget at opplæringsloven skulle endres, slik at alle som er over opplæringspliktig alder som trenger grunnskoleopplæring skal ha rett til slik opplæring, så fremt de ikke har rett til videregående opplæring. Denne retten vil gjelde fra 01.08.2002. Retten omfatter vanligvis opplæring i de fem fagene en trenger for å få vitnemål for fullført grunnskole. Disse fagene er norsk, engelsk og matematikk og i tillegg to av fagene natur- og miljøfag, samfunnsfag og kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering (KRL). I særskilte tilfeller åpnes det for rett til opplæring i andre enn disse fem fagene. Opplæringen skal tilpasses den situasjon den voksne er i. Dette gjelder både omfang, lengde og tidspunkt for undervisningen. Som hovedregel skal en bruke komprimerte løp, og voksne skal ikke plasseres i ordinære klasser sammen med barn og unge. Nærskoleprinsippet i opplæringsloven skal ikke gjelde for grunnskoleopplæring for voksne. Kommunene kan f eks organisere grunnskoleopplæringen gjennom interkommunalt samarbeid.

Endringene i opplæringsloven omfattet også voksnes rett til videregående opplæring. Etter denne endringen har voksne født før 1978 rett til videregående opplæring. Voksne som er tatt inn til videregående opplæring, har rett til å fullføre et treårig løp.

I St.meld. nr. 42 (1997-1998) Kompetansereformen ble det vist til at et av formålene med denne reformen var å utvikle strategier for å gjøre det mulig for voksne med relativt lav grunnutdanning å heve kompetansen. Som en oppfølging, har Kirke–, utdannings- og forskningsdepartementet gjennom endringer av forskrift for opplæringsloven, bestemt at voksne med rett til videregående opplæring skal få fullføre utdanningen på grunnlag av realkompetanse, dvs. summen av formell og uformell kompetanse. Det gjelder videre at opplæringen skal være smidig når det gjeld tid, sted, lengde og progresjon, og dermed skal kunne tilpasses voksne som ønsker å kombinere opplæringa med jobb og familieliv. Denne endringen i forskriften til opplæringsloven tok til å gjelde fra 1. februar 2001.

I forskrift til lov om voksenopplæring er kommunene gitt ansvar for, men ikke plikt til å sette i gang undervisning i norsk med samfunnskunnskap. Innvandrere har i dag ingen rett til undervisning i norsk med samfunnskunnskap. I St meld nr 17 (2000-2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg foreslår regjeringen både at det blir innført en individuell rett til norskopplæring og at deltaking i norskopplæringen blir obligatorisk.

Stortingsmeldingen anbefaler at alle introduksjonsprogram skal omfatte norskopplæring med samfunnskunnskap. Utover dette er grunnskole for voksne og innføringskurs til videregående opplæring, eller andre tilrettelagte tilbud innenfor videregående opplæring av de tiltak som er særlig aktuelle å integrere i introduksjonsprogrammenes heldagstilbud. Ordinær videregående opplæring er derimot ikke omtalt innenfor rammen av introduksjonsprogram.

9.3 Lovregulering av innholdet i Introduksjonsprogrammet –minimumskrav og/eller mål- og resultatkrav

En lovtekst på dette området kan utformes med omfattende og detaljerte krav til hva som skal være det kvantitative og kvalitative innholdet i programmet. Både kommunenes nærhet til deltakere, med ulike behov, og lokale variasjoner i utdanningsmuligheter og arbeidsmarked er grunner som taler mot at det skal være en felles nasjonal standard i lovs form for alle elementene i et introduksjonsprogram. Omfattende og detaljerte krav som gir standardmessig oppsatte program kan resultere i dårlige kvalifiseringstilbud. Kravene kan bli til hinder for utarbeidelse av individuelt tilpasset program, og resultere i obligatorisk deltakelse i aktiviteter som den enkelte ikke har behov for.

Et annet hensyn som taler mot stor detaljeringsgrad er behovet for videreutvikling av kvalifiseringstilbudene. Det offentlige kvalifiseringstilbudet til nyankomne innvandrere har endret seg over tid, noe som særlig gjelder tilbudet til denne målgruppen. Kommuner prøver stadig ut nye tiltak og arbeidsformer, og det foregår forsøksvirksomhet og evalueringer av hva som synes å være de mest vellykkede metodene. En får stadig mer erfaring og kunnskap om hvordan og med hvilke tiltak nyankomnes kvalifiseringsbehov best kan møtes.

Kommuner som har utviklet lokale løsninger med koblinger mellom kvalifiseringsprogram og utbetaling av stønad har gitt uttrykk for at de opplever at dette blir provisoriske løsninger, i gråsonen mellom ulike lovverk. Det oppleves som krevende å utvikle en ordning som gir riktig incitament, som oppleves rettferdig og som ikke er for krevende å administrere. Kommunene har derfor etterlyst en ordning med standardiserte regler og rammer. Det er sett fra kommunenes side behov for et rammeverk, men det er ikke ønskelig med detaljregulering. Som alternativ til detaljregulering kan det i lovteksten stilles krav til hva programmet minst skal inneholde.

For deltakerne som omfattes av ordningen kan konkrete krav til programmets innhold være en fordel. Det kan sikre programmets kvalitet. En forutsetning for at det skal være hensiktsmessig å sette bestemte krav i loven er at det dreier seg om noe alle som omfattes av ordningen vil ha behov for.

Et annet alternativ til detaljregulering er å formulere krav til hvilke mål og resultater programmet skal lede fram mot. Slike mål vil være retningsgivende, og et viktig grunnlag for felles forståelse for hvilke resultater en ønsker å oppnå med programmet.

Utvalget har i sitt lovforslag både formulert krav til hva programmet skal lede fram mot og bestemte elementer programmet skal inneholde. Dette er gjort i lovutkastets kapittel 2.

9.4 Hvilket resultat kvalifiseringen skal lede fram mot

Målet med introduksjonsprogrammet skal, i følge St. meld. nr 17 (2000-2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg være å legge til rette for at nyankomne flyktninger skal kunne:

• delta aktivt i samfunnslivet

• fungere i ordinært arbeid eller benytte det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystemet

I tillegg vil det være behov for å utvikle målsettinger for de ulike elementene som inngår introduksjonsprogrammet, og for hver enkelt deltaker i programmet. I følge meldingen bør de ulike fagmyndighetene og kommunene sette opp egne mål for sin virksomhet.

Utvalget foreslår i lovutkastets § 4 at deltagelse i introduksjonsprogram skal ta sikte på å:

a. Gi grunnleggende ferdigheter i norsk

b. Gi grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv

c. Forberede for deltakelse i yrkeslivet

Utvalget har med dette forslaget til lovfesting, jf. a – c i forrige avsnitt, søkt å fastsette hovedsiktemålene med programmet. Dette legger grunnlaget for å kunne delta aktivt i samfunnslivet, fungere i arbeid, eller benytte utdannings- og kvalifiseringstilbud.

Forberedelse for deltakelse i yrkeslivet betyr ikke at det forutsettes at alle deltakere skal ha som mål å gå rett over til arbeid etter endt introduksjonsprogram. Det endelige målet må imidlertid være deltakelse i yrkeslivet. Dette målet må derfor være retningsgivende for utformingen av introduksjonsprogrammet uavhengig av om veien går via videre opplæring og kvalifisering eller rett over til ordinært arbeid.

9.5 Elementer i et introduksjonsprogram

9.5.1 Innledning

Utvalget har basert seg på stortingsmeldingens vurderinger av hva som er viktige elementer og metoder i et introduksjonsprogram. Stortingsmeldingens konkretisering av introduksjonsprogrammet er basert på en foregående utredning, som også har vært på høring.

En grunnleggende forutsetning for at det skal være hensiktsmessig å inkludere et element i lovens krav til hva programmet skal inneholde, er at det dreier seg om noe alle som omfattes av ordningen vil ha behov for. Tiltak som i meldingen omtales som særlig aktuelle tiltak, men ikke universelle i den forstand at alle som skal ha introduksjonsprogram vil ha behov for dem, er dermed ikke inkludert i lovutkastet.

Det er viktig å understreke at dette ikke må forstås som en standard som er tilstrekkelig for alle. Det kan være tiltak som for noen deltakere er av avgjørende betydning for at det skal være et fullverdig introduksjonsprogram, uten at disse er inkludert i kravet til hva alle program minst skal inneholde.

9.5.2 Helårlig og heldagsprogram

Med heldagstilbud siktes det i stortingsmeldingen til at kvalifiseringsløpet skal ha et omfang, i form av antall timer pr. uke, som er tilnærmet normal arbeidstid. Bruk av heldagstilbud er viktig for å skape en meningsfull arbeidsdag og for å motvirke at arbeidsledighet skaper tilleggsproblemer. Det vil også kunne være av stor betydning for å etablere et effektivt kvalifiseringsløp.

I komiteinnstillingen (Innst. S nr. 197 (2000-2001) understrekes at introduksjonsprogrammet bør legges opp tilsvarende rammene for norsk arbeidsliv mht. ferie og arbeidstider.

For å lette innføringen av den nye ordningen vil det være behov for klare regler for hvordan stønaden skal beregnes. Ordningen skal etablere en hensiktsmessig kobling mellom økonomisk ytelse og deltakelse. Etter utvalgets vurdering vil det være vanskelig å utarbeide ensartede regler som knytter stønadsnivå til aktivitet uten at omfanget av aktiviteten også gjøres til gjenstand for regulering.

Klare regler for programmets omfang i antall timer vil derfor kunne gi en mønsterordning som vil lette kommunenes innføring. På den andre siden kan absolutte krav med hensyn til antall timer være et hinder for innføring av denne ordningen dersom kommunen har problemer med å etablere et så omfattende tilbud.

For den enkelte deltaker vil krav om fulltidsprogram sikre tilbud om et program som gir mulighet for effektiv gjennomføring av den grunnleggende kvalifiseringen. Dersom den nyankomne, på grunn av helsesituasjonen, omsorgsansvar eller annet, har problemer med å delta i et så omfattende program kan imidlertid et slikt krav være til hinder for å komme inn under ordningen.

Utvalget ser at det for enkelte kan være hensiktsmessig med et deltidsprogram. Utvalget legger likevel til grunn at den ordning loven regulerer skal være et fulltidsprogram. Dette fremgår av lovutkastets § 4 annet ledd. Utgangspunktet for deltakelse vil for de fleste være at deltakeren har behov for full økonomisk stønad til livsopphold. Det tilsier i seg selv et heldags program som en motytelse. I tillegg bør ordningen være utformet slik at den oppmuntrer til en mest mulig effektiv kvalifisering.

Dette innebærer ikke nødvendigvis at opplæringsbiten skal vare hele dagen. Det er ikke noe i veien for at kommunen utformer programmet slik at opplæringen kombineres med andre tiltak, for eksempel arbeid.

Innholdet i heldagstilbudet må tilpasses individuelt og fremgå i en kvalifiseringsplan som utarbeides i nært samarbeid med deltakeren (jf kap 9.6.3). Innholdet skal bidra til å gi deltakeren grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv og å nå de individuelle mål som er satt med tanke på videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Alle program skal inneholde norsk med samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet . Generelt vil tiltak som bidrar til oppbygging av sosiale nettverk, praksisrelatert norskopplæring, arbeidsmarkedstiltak, grunnskole for voksne og innføringskurs eller andre tilrettelagte tilbud innenfor videregående opplæringsærlig være særlig aktuelle tiltak.

Ikke alle kvalifiseringstiltak stiller like store krav til forberedelse og etterarbeid. Utvalget legger til grunn at hva som regnes som fulltid skal avhenge av i hvilken grad tiltaket krever tidsbruk utover det som er bundet i programmet. For program som består av aktiviteter uten krav til forberedelser eller etterarbeid skal 37,5 timer per uke være fulltid. For program som består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet er 30 timers uke fulltid. Spennet mellom 30 timer og 37,5 timer i uken gir rom for en viss grad av skjønn i tilpasningen av programmet, samtidig som det sikrer et relativt omfattende tilbud. Det vil også kunne være rom for en viss fleksibilitet når det gjelder lengden på hver enkelt virkedag.

Det som her er foreslått er tiden deltakeren skal være aktiv i tiltak som er omfattet av programmet. For personer med helseproblemer kan terapi/behandlingstimer og andre helserelaterte aktiviteter som kan bidra til å nå introduksjonsprogrammets mål legges inn som en del av programmet etter en individuell vurdering.

Utvalget har i sin drøfting ment at ved utformingen av aktiviteten på ukesbasis så bør kommunene stå fritt i å velge arbeidslivets timetall på 37,5 time eller skoleverkets timetall på 30 timer. Dette ut fra at undervisningen stiller krav til egenaktivitet, for eksempel lekselesing. Når det derimot gjelder aktivitetene på årsbasis, blir en ren tilnytning til skoleåret utilstrekkelig. Aktivitetskravet bør strekke seg utover de antall uker som inngår i skoleåret. Utvalget har kommet til at arbeidslivets regler for ferie bør legges til grunn for programmet. Utvalget ser at det vil kunne være en ulempe for kommuner som legger ordningen til skolesektoren Likevel vil utvalget ut fra hensynet til at kvalifiseringen skal være effektiv legge ferielovens alminnelige ferietid til grunn. Dette betyr ikke nødvendigvis at det skal være undervisningstilbud i den perioden skolen har ferie, men at deltakerne skal ha et aktivitetstilbud, f.eks. ordinær sommerjobb, eller spesielt tilrettelagt arbeid eller aktivitet.

En del nyankomne innvandrere med behov for introduksjonsprogram vil ha mindreårige barn. Kommuner som tar ordningen i bruk må gjennom barnetilsynsordninger legge til rette for at også personer med omsorgsansvar kan ha mulighet til å delta. Dersom dette løses gjennom tilbud om barnehageplass vil dette ikke bare kunne gi foreldre mulighet til å delta på introduksjonsprogram, men også være et tilbud som styrker barns deltakelse i det norske samfunn.

9.5.3 Norskopplæring og samfunnskunnskap

Norskopplæring med samfunnskunnskap er i følge stortingsmeldingen et kjerneelement i den grunnleggende kvalifiseringen. Kunnskaper i norsk språk og norske samfunnsforhold skal danne grunnlag for aktiv deltaking i norsk samfunns- og yrkesliv.

For mange av de nyankomne vil det være aktuelt å kombinere norskopplæringen med arbeidspraksis. Praksisrelatert norskopplæring kan være aktuell i hele perioden med grunnleggende norskopplæring. Denne praksisen kan foregå på arbeidsarenaer som er bygd opp som et metodisk element i denne typen opplæring. Den kan også foregå på ordinære arbeidsplasser.

Det er åpenbart at opplæring i norsk må være et hovedelement i programmet. Dette er foreslått fastsatt i lovutkastets § 4 tredje ledd bokstav a. Normalt vil dette den første tiden av introduksjonsprogrammet være opplæring i samsvar med Opplæringsplanen for norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Etter en tid vil mange deltakere kunne ta språktesten og/eller nå grensen for antall timer som kan tas ut i norsk med samfunnskunnskap. Det vil etter dette kunne være aktuelt å videreutvikle ferdighetene i norsk gjennom andre tiltak og aktiviteter.

Også samfunnskunnskap er et hovedelement på linje med norsk. Samfunnskunnskap inngår som en del av norskopplæringen. Utvalget mener at programmet bør ta høyde for at samfunnskunnskap også bør tilegnes på andre måter. Dette kan dreie seg om på lokalnivå å utnytte det nettverk og tilbud som finnes fra frivillige organisasjoner, kulturliv, idrett- og musikkliv, eller i direkte tilrettelagte offentlige aktiviteter.

Kravet til samfunnskunnskap er foreslått regulert i utkastets § 4 tredje ledd bokstav b. Lovutkastet regulerer ikke nærmere hvordan denne opplæringen skal gjennomføres.

9.5.4 Tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet

Det vil her kunne være aktuelt med flere av de tiltak som er omtalt i stortingsmeldingen.

For mange kan arbeidsmarkedstiltak være aktuelle tiltak innenfor rammen av et introduksjonsprogram. Arbeidsmarkedstiltak vil være en form for kvalifisering som er direkte relatert til arbeidsmarkedet, og sånn sett forberede for videre tilknytning til yrkeslivet.

Et viktig mål i arbeidsmarkedspolitikken er å bistå innvandrere og flyktninger til deltakelse i arbeidslivet. Arbeidsmarkedsetaten spiller en viktig rolle med tanke på å redusere ledighet, mobilisere og kvalifisere innvandrere til ledige jobber, samt med tanke på å motivere arbeidsgivere til å ansette innvandrere.

Fra år 2001 er det lagt vekt på at Aetat i større grad retter fokus på og videreutvikler sin innsats overfor nylig bosatte. Innenfor rammen for arbeidsmarkedstiltak skal Aetat lokal gå tidligere og mer systematisk inn med tiltak for nylig bosatte som trenger arbeidsmarkedsrettet kvalifisering og har nådd et visst nivå i norsk språk. For å få flyt i tiltakene i den grunnleggende kvalifiseringen, skal Aetat lokal samarbeide med kommunen, som har ansvaret for at innvandrere og flyktninger raskt når et visst nivå i norsk språk.

Aetat har et stort spekter av kompetansehevende arbeidsmarkedstiltak som innvandrere og flyktninger kan benytte, slik at veien inn i arbeid eller utdanning blir kortere. De konkrete tiltakene som egner seg best og som blir mest brukt overfor nyankomne, er arbeidstrening gjennom tiltaket praksisplass, kvalifisering gjennom tiltaket arbeidsmarkedsopplæring (modulbasert AMO), samt særskilte tilrettelagte tiltak for innvandrere (AMO-intro og Aetat-intro) som har avklaring- og veiledningssamtaler, arbeid med handlingsplaner og jobbsøking som integrerte deler av kursopplegget. Etter perioden med grunnleggende kvalifisering og når formidling til ordinært arbeid er aktuelt, kan tiltaket lønnstilskudd til arbeidsgiver benyttes for å bistå innvandreren med å skaffe et ordinært arbeid. Etterspørselen etter arbeidskraft i det lokale arbeidsmarkedet koblet opp mot den enkeltes real- og formalkompetanse, ledighetsperiode og individuelle kvalifiseringsbehov og ønsker, vil være avgjørende for valg av tiltak.

Overfor en del nyankomne, særlig overfor de med svak skolebakgrunn, vil norskopplæring på arbeidsplass være hensiktsmessig. For andre vil kombinerte opplegg med norskopplæring og arbeidstrening fremstå som best. Skolemyndighetene har ansvar for praksisrelatert norskopplæring, dvs. den rendyrkede norskopplæringen, også når den foregår på arbeidsplass. Aetat skal stå for utplassering når arbeidstreningen eller yrkespraksisen har ordinært arbeid som siktemål. Denne ansvarsdelingen kan i praksis være vanskelig å trekke. En arbeidsgruppe, ledet av UDI, skal se nærmere på retningslinjer for ansvarsdeling og samarbeid mellom kommuner og Aetat lokal.

For personer hvor det er aktuelt med godkjenning av utdanning og yrkeserfaring fra utlandet, bør godkjenningsprosessen starte så tidlig som mulig.

God norskopplæring og effektivt system for kartlegging, godkjenning og utprøving av medbrakt utdanning og kompetanse er særlig viktig for at arbeidslivet skal dra full nytte av nyankomnes ressurser og kompetanse. Nyankomne må raskt få veiledning og nødvendig bistand i prosessen for å få prøvet og godkjent yrkeskompetanse etter norske forhold og standarder, eventuelt for å bygge på eller fullføre en påbegynt utdanning fra hjemlandet. Dette fordrer et godt samarbeid mellom mottak, bosettingskommuner, som er ansvarlig for norskopplæring, fylkeskommunen, som er ansvarlig for godkjennings- og utprøvingsordninger, utlendingsmyndigheter og Aetat lokal. Arbeidsgruppen ledet av UDI skal se på muligheter for bedre samordning og samarbeid her.

For personer som skal på videregående opplæring kan innføringskurs være en aktuell forberedelse før inntak i ordinære grunnkurs.

Det er således et vidt spekter av tiltak som forbereder til å komme videre, alt avhengig av den individuelle målsettingen. Utvalget ser ikke noe poeng i å detaljere dette nærmere. Det er kommunene som uansett må ta fatt i dette når programmet skal gjøres operativt. Lovutkastets § 4 tredje ledd bokstav c har derfor fått en nokså generell form.

9.5.5 Kursbevis

Deltakerene i introduksjonsprogram bør få et kursbevis når de har fullført programmet. Av denne skal det fremgå hvilke tiltak i introduksjonsprogrammet den nyankomne har deltatt i og resultatene fra eventuelle tester. Innføring av kursbevis vil kunne bidra til å øke statusen til introduksjonsprogrammet som et opplæringsområde på linje med andre ordninger for opplæring. Det er imidlertid i følge stortingsmeldingen en utfordring å gi et slikt kursbevis en status i forhold til det å komme i ordinært arbeid.

Utvalget foreslår at kursbevis inngår som et minimumskrav, som skal følge etter at introduksjonsprogrammet er gjennomført og avsluttet. Se lovutkastet § 4 fjerde ledd.

9.5.6 Programoppfølging

Stortingsmeldingen viser til at en tett individuell oppfølging gir mulighet for å oppdage og forebygge problemer. Behovet for ett fast kontaktpunkt og tett oppfølging kan for eksempel ivaretas av en programrådgiver som følger den enkelte fra start til slutt av introduksjonsprogrammet. I følge meldingen vil sentrale oppgaver i oppfølgingen være å kartlegge den enkeltes bakgrunn og kompetanse, og gi veiledning med hensyn til utarbeidelse av en individuell kvalifiseringsplan i samarbeid med den enkelte og de ulike involverte instanser. Programrådgiver skal også holde jevnlig kontakt med deltakeren gjennom programmet og gi støtte ved behov.

Erfaringer tilsier at tett oppfølging er av stor betydning for gjennomføringen av programmet. Utvalget er derfor ikke uenig i at programoppfølging må være et element i introduksjonsprogrammene. Utvalget finner det imidlertid ikke hensiktsmessig å regulere hvordan denne oppfølgingen skal skje.

9.6 Programmets starttidspunkt og lengde

I rammen for introduksjonsprogram som er gitt St.meld. nr 17 (2000-2001) er det ikke angitt hvor lenge programmet skal vare. Det vises derimot til at nyankomne flyktninger er en uensartet gruppe. For å kunne ivareta behovene for den enkelte er det nødvendig at introduksjonsprogrammet er fleksibelt når det gjelder lengden på programmet.

Introduksjonsprogrammets lengde skal være avgrenset i tid og tilpasset den enkeltes behov. Den individuelle planen skal inneholde opplysninger om programmets lengde.

Deltakeren bør i programmet tilegne seg grunnleggende ferdigheter i norsk og innsikt i norsk samfunnsliv. Når tilfredsstillende nivå er oppnådd, bør vedkommende over fra programmet til videre utdanning eller arbeid så fort dette er mulig.

En del nyankomne vil kunne gjennomføre introduksjonsprogrammet i løpet av det første året. Dette kan f. eks. gjelde personer som allerede i mottak har lært tilstrekkelig norsk til å kunne delta på tiltak i regi av arbeidsmarkedsetaten. Andre vil først trenge alfabetisering, norskopplæring innenfor en ramme på 3 000 timer, og eventuelt grunnskoleopplæring. Dette kan i noen tilfeller innebære at den enkelte vil trenge opp til flere år for å gjennomføre full opplæring. Dette vil særlig kunne gjelde de med lav kompetanse og de med omfattende helseproblemer.

Stortingsmeldingen understreker betydningen av at programmets varighet blir tilpasset den enkeltes behov. Samtidig er det viktig å legge til rette for effektivt kvalifisering. Det bør ikke gå for lang tid før kontakten med arbeidslivet etableres. Lang kvalifisering kan i seg selv være diskvalifiserende.

Utvalget mener at programmet må ha en bestemt lengstetid. Dette betyr ikke nødvendigvis at full opplæring, for eksempel i norsk vil, eller bør være, avsluttet innefor rammen av programtiden. Faren for stagnasjon og innlåsing i programmet er imidlertid til stede. Sluttidspunkt må også antas å virke som en nyttig drivkraft i retning av annen ønsket aktivitet. Utvalget har på skjønnsmessig grunnlag derfor kommet til at programmet ikke bør vare lengre enn 2 år. Dette er regulert i utkast til § 5.

Hvordan deltakere kommer inn i et introduksjonsprogram vil kunne variere noe. Kommunene vil som regel ha startet med å forberede bosettingen av flyktninger som kommer fra asylmottak og overføringsflyktninger en stund før flyktningene kommer til kommunen. Mens familiegjenforente kan ha oppholdt seg en tid i kommunen før de kommer i kontakt med det kommunale tjenesteapparatet. Hvor raskt etter bosetting kvalifiseringstilbudet kan starte vil kunne avhenge av flere forhold, herunder hvor raskt kommunen er i stand til å etablere et hensiktsmessig tilbud.

Utvalget vil understreke viktigheten av at programmet starter så fort som mulig etter bosetting, jf utkast til § 4 femte ledd. Utvalget har imidlertid ikke funnet grunn til å pålegge kommunene noen bestemt tidsfrist. Slike tidsfrister kan like gjerne bidra til å forskyve prosessen i negativ retning. Det er ingenting i veien for å inkludere den første etableringsfasen, som oftest bære preg av grunnleggende orientering og tiltak for å komme i orden i en ny bolig på et nytt sted, i introduksjonsprogrammet.

9.7 Individuell kvalifiseringsplan

9.7.1 Kartlegging av opplæringsbehovet

Kartlegging er viktig for å kunne bruke og utvikle kunnskapen hver enkelt har, og for å skape et helhetlig kvalifiseringsløp som er individuelt tilpasset. Meldingen viser til at kartlegging bl. a. består i registrering av utdanning og arbeidserfaring i hjemlandet. I tillegg vil det være viktig å kartlegge forhold som familiesituasjon, bosituasjon, helse, sosialt nettverk m.m. som alle er forhold som kan ha innvirkning på den enkeltes mulighet til å delta i kvalifisering eller i ordinært arbeid.

Utvalget mener det må gjennomføres en kartlegging i forbindelse med kommunenes vurdering av om det foreligger et opplæringsbehov som gjør det aktuelt å tilby introduksjonsprogram. Kartleggingen kommer derfor i forkant av eventuell utarbeidelse av introduksjonsplan.

I tillegg til å danne grunnlag for vurdering av om program skal tilbys, vil kartlegging av deltakerens bakgrunn og situasjon være et nødvendig grunnlag for å kunne utarbeide en plan som er tilpasset deltakerens muligheter og behov for opplæring. Dette er regulert i lovutkastets § 6 første ledd annet punktum.

Utvalget ser det ikke som formålstjenlig å detaljregulere hva som skal kartlegges eller hvordan dette skal gjøres. Kunnskap om ulike kartleggingsmetoder kan endres over tid, og fokuset for kartleggingen bør kunne tilpasses den enkelte deltaker og lokale forhold i kommunen.

Utvalget vil presisere at selv om kartleggingen primært tar sikte på å avdekke et individuelt opplæringsbehov, er det legitimt å ta hensyn til også andre omstendigheter av betydning for gjennomføringen av programmet. Det kan særlig gjelde forhold knyttet til den enkelte person av sosial eller medisinsk karakter.

9.7.2 Planens betydning og innhold

Individuelle kvalifiseringsplaner kan i følge stortingsmeldingen anses som et verktøy som bidrar til gjennomtenkt planlegging og helhet i kvalifiseringen. En individuell kvalifiseringsplan er en plan hvor det skal fremgå tiltak, tidslengde og mål for kvalifiseringen. Planen skal angi hvem som har ansvar for å gjøre hva, når og hvordan. Videre skal planen ta hensyn til den enkeltes kompetanse og fremtidsplaner. Dette er foreslått regulert i § 6.

Den individuelle kvalifiseringsplanen skal utarbeides i samarbeid mellom den nyankomne og den som har ansvar for kvalifiseringen. Det betyr at den enkelte nyankomne må få mulighet til å medvirke iplanleggingen.. Dette forutsetter igjen at den enkelte har fått informasjon og veiledning om mulige utdannings- og yrkesvalg ut fra egne forutsetninger. For at veien til det endelige målet skal bli enklere er det viktig at planen inneholder delmål. En individuell kvalifiseringsplan mårevideres. Behovet for å endre kvalifiseringsplanene underveis i programmet er gjerne knyttet til spørsmål om progresjon, endringer i deltakerens livssituasjon mv.. Utformingen av individuelle kvalifiseringsplaner og revisjonen av disse vil stille krav til samarbeid mellom ulike etater.

Planen skal være et verktøy for utarbeiding og tilpasning av et treffsikkert program. Hvor godt orientert nyankomne innvandrere er om hvilke muligheter som finnes til videre opplærings- og arbeidsmuligheter i Norge vil kunne variere. For noen kan det være vanskelig å sette gode og realistisk mål for den grunnleggende kvalifiseringen kort tid etter bosettingen. Både den nyankomne og de som står for tjenestetilbudet vil etter at programmet har pågått en tid ha informasjon om hvordan kvalifiseringen forløper som de ikke hadde før programmet var satt i gang. Det er derfor viktig at planen kan justeres både med hensyn til mål og innhold underveis i programmet.

Av planen må det framgå hvilke kvalifiseringstiltak som skal inngå i programmet, samt ansvarplassering, når tiltakene skal foregå, programmets varighet og omfang.

Planen skal spesifisere et individuelt tilpasset program. Dette innebærer at det ved sammensetningen av de ulike delene av programmet skal tas utgangspunkt i deltakerens mål, forutsetninger og kvalifiseringsbehov. Selv om de ulike delene av programmet skal være sammensatt til et individuelt tilpasset program, vil de enkelte tiltak i mange sammenhenger foregå i grupper.

9.7.3 Medvirkning og samarbeid

En mulig formell innfallsvinkel til planen kunne være at den sees på som en avtale, hvor både kommunen og den enkelte forplikter seg til å følge det innhold som er skissert.

Utvaget har imidlertid i kapittel 7.4.3. konkludert med at avtaleformen i vår sammenhengen kan være problematisk. Dette fordi en avtale bør basere seg på en forutsetning om reelle forhandlinger, og likeverdige parter. Dette er ikke tilfelle her. Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet trekker i retning av en løsning med ordinære forvaltningsvedtak.

Deltakeren må likevel sikres stor grad av medvirkning ved utarbeidelse av planen. Det er vanskelig å tenke seg at et mangesidig og langvarig introduksjonsopplegg kan bli vellykket uten at det utformes i samarbeid med vedkommende deltaker. På den annen side har ikke utvalget ønsket å gi den enkelte vetorett mot forslag til opplegg. Det er derfor i utkast til § 6 annet ledd foreslått at planen skal utarbeides i samråd med den enkelte.

9.8 Fravær og permisjoner

Hvor lenge tilbudet om program skal opprettholdes ved fravær, skal vurderes ut fra hensynet til progresjon i programmet og fraværsgrunnen. Som hovedregel bør det motiveres for videre deltakelse i programmet også etter fravær. Ved langvarig fravær vil det være særlig aktuelt å revurdere og ajourføre den individuelle kvalifiseringsplanen.

Også legitimt fravær kan medføre problemer med hensyn til å gjennomføre programmet. Langvarig sykdom, eller svangerskapspermisjon, vil kunne føre til at vedkommende blir hengende vesentlig bak de andre deltakerne i opplæringsprogresjon. Utvalget mener at dette bør løses ved en mulighet for å få permisjon..

Når det gjelder de situasjoner hvor det kan være rimelig å gi permisjon, mener utvalget at en god rettesnor vil være å følge arbeidslivets regler. I arbeidslivet kan en dels ha krav på permisjon, dels kan permisjon tilstås ensidig fra arbeidsgivers side ut fra en individuell og skjønnsbasert vurdering. Kommunen er som arbeidsgiver vel kjent med arbeidslivets praksis. Denne praksisen er tuftet på bestemmelser i arbeidsmiljøloven. Videre kan det finnes veiledning i bestemmelser i overenskomster og tariffavtaler mellom partene i arbeidslivet. I kommunesektoren kjenner kommunen som arbeidsgiver de aktuelle bestemmelsene og den måte dette praktiseres på. I de situasjonene hvor skjønn ligger til grunn for permisjonen, kan det ha utviklet seg en praksis lokalt i hver kommune som utgjør et grunnlag for kommunen å håndtere permisjonstilfellene.

Den innsikt kommunene har i disse spørsmålene må kunne overføres til programmet og legges til grunn for behandling i hvert enkelt tilfelle. Utvalget vil imidlertid peke på at langvarig sykdom kan gi grunnlag for å vurdere om vedkommende fysisk og/eller psykisk er skikket til å delta i et introduksjonsprogram. På dette punktet er altså situasjonen en litt annen enn i arbeidslivet.

Utvalget ser i denne sammenheng også at permisjoner som kan gis på et skjønnsmessig og individuelt grunnlag i enkelte tilfeller kan ha et perspektiv utover arbeidslivets regler. Deltakerne i programmet er ikke arbeidstakere. I enkelte tilfeller bør det føre til at permisjonspraksis bør ta noe mer hensyn til individuelle forhold. Særlig den første tida etter bosetting kan dette være aktuelt.

Tilbudet om deltakelse i introduksjonsprogram står ved lag når permisjonstiden er over. Permisjonstiden bør eventuelt komme i tillegg til programmets lengstetid på to år. Det utbetales ikke introduksjonsstønad i permisjonstiden, se kapittel 10.11.5.

Ulegitimert fravær skal som hovedregel føre til trekk i stønaden. Dette foreslår utvalget i lovutkastets § 10 jf. § 9 for så vidt angår beregningen av stønaden. Det som imidlertid er hovedspørsmålet ved ulegitimert fravær, er om programmet i det hele tatt kan/bør gjennomføres i forhold til den som ikke møter opp. Dersom motivering og tilrettelegging ikke fører fram, jf. innledningsvis, kan omfattende ulegitimert fravær være grunn til å bli tatt ut av programmet dersom kommunen vurderer dette som hensiktsmessig. Poenget med programmet er å gi kompetanse og ferdigheter som bedrer den enkeltes samhandling med sitt nye samfunn og som reelt forbereder for arbeidslivsdeltakelse. Dette spørsmålet er også aktuelt i andre sammenhenger, i skoleverket og ved gjennomføringen av arbeidsmarkedstiltak.

I skolen har elevene rett til utdanningen, for eksempel videregående skole. Høyt fravær fører i alminnelighet ikke til at retten går tapt. Derimot kan fravær over for eksempel 15% føre til at det ikke gis karakterer. Grunnlaget for å sette karakterer er forrykket på grunn av fraværet. Også ved arbeidsmarkedstiltak, særlig ved tiltak som er kompetansegivende, oppstår lignende problemstillinger. Fraværet kan være så høyt at poenget med kvalifiseringen rett og slett faller bort.

I forhold til introduksjonsprogrammet ser utvalget oppfølgingen av den enkelte deltaker som avgjørende når fravær skal vurderes. Utvalget anser det klart at ulegitimert fravær av stort omfang, bør føre til at tilbudet om program faller bort. Når det konstateres at en deltaker er i en situasjon hvor fraværet er betydelig, bør det i samråd med vedkommende skje en vurdering av situasjonen. Det kan blant annet tenkes at årsakene til fraværet er reelle. Det må søkes brakt på det rene. Det kan i slike tilfeller være aktuelt å justere den individuelle planen, slik § 6 siste ledd i utkastet legger opp til.

9.9 Opphør av programmet for den enkelte

Dersom en programdeltaker har vesentlige eller gjentatte fravær, bør kommunen ha muligheter til å ta vedkommende ut av programmet, bl.a. av hensyn til andre deltakere og på grunn av det forhold at det i programmet bør være en pliktkultur som håndheves.

Også andre grunner kan tilsi at programmet stanses. Vedkommendes atferd kan for eksempel være av en slik karakter at programgjennomføringen for de øvrige vanskeliggjøres. I det hele tatt fins det en rekke typer av tilfelle som kan tilsi at programmet bringes til opphør. Det er derfor vanskelig å gi en uttømmende oppregning.

Utvalget mener for sin del det kan være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i formuleringen av arbeidsmiljølovens oppsigelsesvern, jf arbeidsmiljøloven § 60, se utkastets § 7. Forståelsen av bestemmelsen må imidlertid ta utgangspunkt i den særlige situasjonen introduksjonsprogrammet utgjør, og målsettingen med programmet.

Kommunen bør på denne bakgrunn for eksempel ha adgang til å stanse programmet hvis vedkommende har tilbud om arbeid som vedkommende kan forsørge seg med. Dette bør gjelde selv om det ikke er fastsatt noe om dette i planen for den enkelte. Meningen med programmet er nettopp å forberede til arbeidslivet. Men kommunene må naturligvis her vise et skjønn. Arbeidet kan for eksempel være av en svært kortvarig karakter, eller av andre grunner uegnet for den enkelte.

Det kan også være aktuelt å stanse programmet fordi vedkommende ikke lenger kan nyttiggjøre seg det. I motsetning til i arbeidslivet kan altså langvarig og alvorlig sykdom eller skadesituasjon gi grunnlag for opphør av tilknytningen til programmet. I disse tilfellene vil andre forsørgelsesmåter, for eksempel sosialhjelp, være mer aktuelle.

Å stanse programmet, vil være et enkeltvedtak, jf utkastets § 16, som deltakeren kan få overprøvd i tråd med bestemmelsene i § 17.

Dersom vedkommende blir tatt ut av programmet på dette grunnlag, har vedkommende ikke uten videre rett til ordinær sosialhjelp, se kapittel 7.7 og 10.11.

9.10 Forholdet til reglene om arbeidsmiljø

Deltakelse i et introduksjonsprogram som foreslått her, er ikke noe arbeidsforhold. Arbeidsmiljølovens regler om oppsigelsesvern kommer derfor ikke til anvendelse.

Arbeidsmiljøloven inneholder bestemmelser som tar sikte på å trygge et sikkerhetsmessig godt arbeidsmiljø. Det tradisjonelle vern mot at arbeidstakere kan bli skadet på liv eller helse står sentralt.

Arbeidsmiljølovens § 3 nr. 2 oppregner visse grupper som i utgangspunktet faller utenfor arbeidsgiver-/arbeidstakerforhold, men der Kongen er gitt fullmakt til å bestemme i hvilken utstrekning lovens regler likevel skal gjelde når de utfører arbeid i virksomhet som går inn under loven. Det gjelder bl.a. elever ved institusjoner som har undervisning eller forskning som formål, personer som i opplærings- eller attføringsøyemed utplasseres i virksomheter uten å være arbeidstakere og personer som uten å være arbeidstakere deltar i arbeidsmarkedstiltak. Det er med hjemmel i denne bestemmelsen gitt forskrifter som gir visse deler av arbeidsmiljøloven knyttet til sikkerhet på arbeidsplassen anvendelse på grupper nevnt i bestemmelsen, jf forskrift av 14.05.1993 nr 353.

Nyankomne innvandrere som gjennomfører introduksjonsprogram etter bestemmelsene i utvalgets lovforslag, vil i varierende grad komme i direkte kontakt med arbeidslivet ved at de i løpet av et avgrenset tidsrom er i arbeid eller under arbeidstrening ved en virksomhet som omfattes av arbeidsmiljøloven. De bør ha samme krav på vern mot arbeidsulykker og helseskader som vanlige arbeidstakere.

Utvalgets mener derfor at arbeidsmiljølovens bestemmelser om sikkerhet på arbeidsplassen bør få anvendelse på nyankomne innvandrere som i løpet av introduksjonsperioden blir utplassert i en virksomhet som omfattes av arbeidsmiljøloven.

Det kan være noe uklart om den nåværende arbeidsmiljølov § 3 nr. 2 gir tilstrekkelig hjemmel for å gi de nødvendige forskriften. Utvalget har derfor foreslått en tilføyelse til bestemmelsen, ny bokstav h.

9.11 Avvikling av ordningen

Kommunen kan beslutte å ta ordningen i bruk og bør derfor også kunne beslutte å gå bort fra ordningen. Programdeltakeren bør i disse tilfellene få en viss tid til å områ seg. Utvalget foreslår derfor at ved avvikling av ordningen, skal personer som ikke har avsluttet sitt introduksjonsprogram, få varsel om avviklingen minst tre måneder før programtilbudet opphører. Dette svarer til den alminnelige oppsigelsesfrist i arbeidslivet. Spørsmålet er regulert i utkastets § 3 annet ledd.