6 6 Lokale prosjekter
6.1 Kommunale kvalifiseringsprosjekt
En rekke norske kommuner har gjennom 90-tallet utviklet ulike former for heldags kvalifiseringstilbud til nyankomne flyktninger. En finner bl.a. en rekke eksempler på samarbeid mellom kommuner og Aetaten om kombinasjonsløsninger med norskopplæring og kvalifiseringstiltak etter ulike modeller.
Norges forskningsråd var i perioden 1991-95 oppdragsgiver for et utviklingsprosjekt for kommunalt flyktningarbeid (FLY-prosjektet). En hovedmålsetting for prosjektet var å finne fram til bedre arbeidsformer, metoder og modeller, og å stimulere til nytenkning i det lokale flyktningarbeidet. Prosjektet ble gjennomført av forskningsinstituttet SINTEF IFIM og hadde deltakelse fra 28 kommuner rundt om i landet.
Sentrale spørsmål i FLY-prosjektet var valg av organisatoriske løsninger, metoder og arbeidsformer ved utforming av tiltak, betydningen av samarbeid på tvers av sektorgrenser og brukermedvirkning.
Det var betydelige variasjoner mellom kommunene i valg av løsninger. Likevel syntes noen virkemidler og tiltak å gå igjen. I prosjektets avsluttende rapporter (Berg og Thorseth, 1995) er dette oppsummert til å gjelde:
mer systematisk bruk av karriereplanlegging
bedre rutiner for godkjenning av utenlandsk utdanning
mer og bedre tilpasset norskopplæring
økt bruk av kombinerte norskkurs og arbeidsmarkedstiltak
mer fleksibel bruk av både Aetatens og kommunenes midler til tiltak
flere og mer skreddersydde kurs/tiltak
utvikling av tiltak med sikte på egenetablering
økt målretting i forhold til grupper med særskilte behov
Spørsmålet om valg av alternativer former for utbetaling av økonomisk støtte i forbindelse med den enkeltes deltaking i kvalifiseringstiltak var ikke løftet fram som eget tema i FLY-prosjektet.
I rapporten “Virker tvang? Erfaringer med bruk av økonomiske sanksjoner i integreringsprogrammet for flyktninger” (1997) viste forskningsstiftelsen FAFO til at det i Norge ikke hadde vært gjennomført noen stor og systematisk utprøving av introduksjonsprogram for flyktninger som kobler sammen kvalifisering og økonomisk støtte. Det fantes spredte eksempler på slike prosjekter. Erfaringene så langt virket lovende, men kunnskapsgrunnlaget på området var spinkelt. FAFO konkluderte derfor i 1997 med at det både var behov for større bredde i prosjektene og større satsing på evaluering for å kunne komme fram til sikrere kunnskap om hvilke elementer som er avgjørende for suksess.
6.2 Forsøk med introduksjonsprogram og stønad knyttet til deltakelse
6.2.1 Bakgrunn
I mai 1998 behandlet Stortinget et forslag om at det skulle igangsettes forsøk med tiltak for å vri inntekten for nyankomne flyktninger og innvandrere fra passiv sosial støtte til aktive tiltak (jf. Dokument 8:87 (1997-98) og Innst. S. nr. 192 (1997-1998)). I løpet av 1998 og 1999 ble det igangsatt forsøksprosjekter i 16 kommuner.
Utlendingsdirektoratet forvalter prosjektmidlene, og prosjektene blir løpende evaluert av forskningsstiftelsen FAFO. Ved i gangsetting av forsøkene ble det satt følgende rammer for prosjektene:
Prosjektene gjennomføres i samarbeid mellom kommune, arbeidskontor og trygdekontor. Partene i arbeidslivet kan trekkes inn i samarbeidet om prosjektene. Tilsvarende kan frivillige organisasjoner også trekkes inn i samarbeidet.
Det siktes mot at kvalifiseringsoppleggene legges opp slik at deltakerne har et primært kontaktpunkt (kontaktperson) i en av de samarbeidende etater. Som et supplement kan deltakerne ha en fast kontaktperson i de øvrige samarbeidende etater. Teamorganisering er en aktuell form for organisering.
Kartlegging av den enkeltes kompetanse og utarbeidelse av gjensidig forpliktende kvalifiseringsplaner.
Kvalifiseringsopplegg som består av tiltak som til sammen gir et heldagstilbud fem dager i uken, slik at tilbudet tilsvarer en vanlig arbeidsuke. Norskopplæring kombinert med arbeidspraksis inngår i kvalifiseringsopplegget. Arbeidspraksisen kan foregå i et arbeidssenter, og/eller i en ordinær bedrift.
Mulighet for utslusing av deltakere til ordinært arbeid eller ordinær utdanning underveis i forsøksperioden.
Bruk av offentlige ytelser til den enkelte i kvalifiseringsperioden knyttes opp til kvalifiseringsplanen og gjøres avhengig av deltakelse i kvalifisering.
6.2.2 Stønad knyttet til deltakelse – eksempler på ulike modeller
I rammen for prosjektene er det stilt krav om at det i forbindelse med kvalifiseringsprogrammene skal utbetales stønad som er knyttet til deltakelse. Kommunene har valgt å løse dette på ulike måter, og har satt ulike navn på ytelsen, f.eks. kvalifiseringsstønad, deltakerpenger, alternativ inntektssikring, introduksjonsstønad, introduksjonsstøtte og kommunal kursstønad.
Kommunene har også innført ulike modeller for beregning av stønadsnivå, stimuleringstilskudd og trekk ved ugyldig fravær. Nivået varierer en del mellom kommunene, men et gjennomgående trekk er at det ved full deltakelse i et kvalifiseringsprogram er lagt noe høyere enn kommunens sosialhjelpsnorm. Ved fastsetting av stønadsnivå har noen kommuner tatt utgangspunkt i kommunens normer for beregning av sosialhjelp, andre har valgt en beregningsmodell med klar henvisning til Aetatens satser for kursstønad under tiltak, eller et gitt lønnstrinn i offentlig regulativ. Et gjennomgående trekk er at stønaden, eller den delen av den samlede stønaden som er avhengig av deltakelse i et kvalifiseringsprogram, beregnes individuelt, dvs at ektefeller eller samboere som deltar i prosjektet får utbetaling etter de samme satser.
Et annet trekk ved flere av prosjektene er at det er lagt til rette for at det skal kunne lønne seg å ha arbeid som ikke kommer i konflikt med deltagelse i kvalifiseringsprogrammet, ved at inntekt fra kvelds- og helgearbeid ikke medfører trekk i stønadsutbetalingen.
Et fåtall kommuner har innført en ordning som ikke inneholder noen form for behovsprøving ved fastsetting av stønadsnivået. Dette enten som en skattefri stønad etter gitt sats eller ved midlertidig tilsetting i kommunen og skattepliktig avlønning i et gitt lønnstrinn. De fleste har imidlertid valgt å beholde en eller annen form for behovsprøving i sin ordning. Dette ved at stønaden har et tillegg som er knyttet til deltakerens faktiske utgifter (til f.eks. bolig, barnehage, SFO, transport) eller kriterier som antas å påvirke utgiftsnivået (som alder og familiestørrelse), og regler for avkorting i forhold til mottak av andre offentlige ytelser (som f.eks. bostøtte, kursstøtte fra Aetat, overgangsstønad, stipend fra Statens lånekasse for utdanning, kontantstøtte og barnetrygd).
Det er også valgt ulike innretninger på regler, rutiner og avtaleformer. Noen kommuner har beholdt en tydelig tilknytning til sosialhjelpssystemet ved at utbetalingen er knyttet til lov om sosiale tjenester og utbetales ved sosialkontoret. Andre har beholdt en stønad som inneholder elementer av behovsprøvd utgiftsdekning, men har flyttet utbetalingen fra sosialkontoret, og har innført utbetalingsrutiner og regler som i større grad samsvarer med det en finner for avlønning i arbeidslivet.
Flere kommuner har utviklet og endret på stønadssystemet i løpet av forsøksperioden, bl.a for å få en tydeligere frakobling fra sosialhjelpssystemet og for å forsøke å forenkle rutinene knyttet til beregning og utbetaling.
For å vise variasjon i de løsninger som er valgt gis noen korte skisser av stønadsmodeller slik disse var utformet i noen av forsøkskommuner første halvår 2000. Beskrivelsen av ordningen i de utvalgte kommunene er ikke ment å være fullstendig.
6.2.2.1 Sosialhjelp med motivasjonstillegg
Fjell kommune
Det utbetales introduksjonsstønad som er hjemlet i sosialloven og kommunale retningslinjer for sosialhjelpssatser. I tillegg til ordinær sosialhjelpssats utbetales et stimuleringstilskudd på inntil kt 1000 per måned. Utbetaling av maksimal stønad forutsetter 30 timers deltaking i introduksjonsprogram per uke. Tillegget reduseres time for time ved fravær. Ved manglende frammøte over tid mister en tillegget og sosialhjelpsdelen reduseres med inntil 50 prosent.
Oslo kommune bydel Furuset
For beregning av maksimalt stønadsnivå, ekskl. støtte til bolig, legger Oslo kommune bydel Furuset til grunn ordinær sats for sosialhjelpens basisbeløp pluss et motivasjonstillegg. Tillegget varierer fra kr 200 til kr 1 000 i måneden alt etter antall timer norskopplæring og arbeidstrening per uke i deltakerens program. Det beregnes en dagsats ved å dele basisbeløpet og tillegget på 22. Ved ureglementert fravær reduseres stønadsutbetalingen med utgangspunkt i dagsatsen. Stønad for dekning av boutgifter kommer i tillegg. Sosialkontorene har utarbeidet et grunnvedtak for deltakerne i prosjektet som fattes for hele kontraktsperioden. Det foretas månedlig utbetaling ut fra timeliste.
6.2.2.2 Kommunal kursstønad/introduksjonsstønad etter fast(e) sats(er), med behovsrelatert tillegg
Harstad kommune
Det utbetales kommunal kursstønad som er beregnet på bakgrunn av innleverte timelister. Satsene er differensiert mellom ungdom (18-23 år) og voksne (over 23 år). Det gis et særskilt motiveringstillegg for deltakelse i arbeidspraksis. I tillegg mottar flyktningene stønad som beregnes ut fra familiestørrelse og godkjente utgifter til husleie og strøm. Det er full dekning av barnehage og SFO for foreldre som deltar i kvalifiseringsprogram.
Bærum kommune
Bærum kommune har utarbeidet omfattende regler for kvalifiseringsstønad. Alle flyktninger må delta i kvalifiseringsprogram fra 1. dag etter bosetting. Deltakere som er over 20 år får ved deltakelse i heldagstilbud kr 200 per virkedag. Denne delen av stønaden utbetales til hver person over 20 år som har kontrakt med kommunen, uavhengig av om noen tilhører samme familie. I tillegg gis husleiestøtte, støtte for hjemmeboende barn mellom 16 og 20 år som er i utdanning eller kvalifisering, og støtte til dekning av utgifter til barnehage/heldagsskole etter detaljerte regler.
For personer mellom 18 og 20 år som ikke bor med sine foreldre eller foresatte gjelder en ungdomssats tilsvarende flyktningstipend fra Statens lånekasse for utdanning.
Alle deltakere må normalt søke de offentlige ytelser de kan ha krav på. Barnetrygd, barnebidrag når bidragsmottaker ikke bor sammen med samboer/ektefelle og grunn- og hjelpestønad regnes ikke som stønad. Alle andre offentlige ytelser regnes som inntekt og kvalifiseringsstønaden reduseres med et tilsvarende beløp.
Det foretas utbetaling en gang i måneden basert på kontrakten mellom kommunen og deltakeren, og utregnet etter innlevert fremmøteliste som er underskrevet av lærer/kursansvarlig. Ureglementert fravær medfører trekk i stønaden med kr 200 per hel dag og kr 100 per halv dag.
Skien
Kvalifiseringsstønad på kr 200 per dag, i tillegg utbetales stønad til boutgifter og barnepass. Utbetaling skjer på grunnlag av timelister. Dagsatsen reduseres med kr 150 ved sykemelding utover 14 dager og ved svangerskapspermisjon. Det er mulig å ta arbeid utenfor programmet uten at det trekkes inn i beregningen av kvalifiseringsstønaden. Utbetalingen er basert på kontrakt og erklæring om økonomisk situasjon. Andre offentlige ytelser som mottas går til fradrag ved beregning av utbetaling.
Kongsvinger kommune
Kongsvinger har valgt å knytte sitt stønadsnivå til Aetatens satser for kursstønad under tiltak. Deltakere over 20 år med heldagstilbud mottar en kursstøtte på kr 228 per dag. Deltakere som er mellom 18 og 20 år, og som er hjemmeboende mottar kr 166 per dag. Kursstøtten kr 228 per dag og botillegg kr 120 per dag bortfaller dag mot dag ved ugyldig fravær. Deltakere med sykefravær (hel- eller deltid) utover 14 dager mister plassen sin i prosjektet, og går tilbake til ordinær sosialhjelp. (Reglement fra 01.01.2001).
I tillegg til kursstøtte gis det støtte til dekning av husleie, reiseutgifter og utgifter til barnehage og SFO.
Barnetrygd, kontantstøtte, bostøtte samt grunn- og hjelpestønad er ytelser som ikke inntektsføres i forhold til introduksjonsstøtte.
Introduksjonsstønad utbetales annenhver uke. I utgangspunktet forutsettes det at deltagere på heldagstilbud skal kunne klare å dekke sine faste utgifter mens de mottar introduksjonsstøtte. Dersom deltakerne likevel ikke klarer å dekke sine faste utgifter kan det søkes om supplerende sosialhjelp.
Bergen kommune Årstad bydel
Ved full deltakelse kan alle deltakere få kr 8 500 per måned uavhengig av familie- og boligsituasjon.
Dersom deltakeren mottar penger fra Aetat eller trygdekontor samordnes utbetalingene slik at totalbeløpet blir kr 8 500. Barnetrygd og kontantstøtte holdes utenfor samordningen.
Deltakere som har behov for mer støtte på grunn av at det er en stor familie som skal forsørges henvises til sosialkontoret for supplerende hjelp i henhold til gjeldende satser.
Utbetaling skjer den 12. i hver måned som for kommunalt ansatte.
Sola kommune
Deltakerne i programmet mottar kr 38 per time, fra undervisningsetaten, for dokumentert frammøte på norsk og samfunnskunnskaps undervisningen. Ved udokumentert fravær utbetales det ikke stønad. I 2 eller 3 dager i uken er deltakerne på språk- og arbeidstrening som har tilknytning til arbeidsplasser. Aetat betaler kursstønad for disse dagene. Dette er 3 måneders kontrakter som eventuelt fornyes, eller deltakerne går over på annet tilbud, f.eks. lønnstilskudd. Aetat gir vanligvis ikke mer enn 12 måneders tilbud, men har i dette prosjektet vært mer liberal og latt deltakere gå opp til 18 måneder.
Maksimal utbetaling per deltaker per måned er kr 9 500. Dette beløpet inkluderer også husleie med strøm. Det gis støtte etter samme satser for alle deltakere i programmet. Ordningen gir mindre utbetaling enn ordinært arbeid, men mer enn sosialhjelp.
6.2.2.3 Ansettelse i kommunen og skattepliktig lønn
Flora kommune
Deltakerne blir midlertidig tilsatt i Flora kommune i inntil 18 måneder, selv om arbeidsplassen som benyttes i kvalifiseringen er en privat bedrift. De avlønnes i ltr. 11, dvs kr 14 408 per måned. Deltidsstillinger er benyttet i store deler av kvalifiseringsperioden. Praksisplass, som oftest 2 dager per uke, lønnes fra dag en av. Norsktimene lønnes først de siste 1-2 måneder før norskprøven skal avlegges. Med unntak av den siste tiden før språkprøven betales deltakelse på norskundervisning med sosialhjelp. I forhold til beregning av sosialhjelpsstøtten inntektsberegnes eventuell lønn fra kvelds- og helgearbeid.
Vanlige tilsettingsregler gjelder slik som regler for egenmelding, sykemelding, varsling ved fravær og permisjoner. Deltakerne får lønnskonto med utbetaling i tråd med kommunenes praksis for andre lønnstakere, og de må betale skatt og trygdeavgift på vanlig måte for den delen av inntekten som utbetales som lønn.
Lørenskog kommune
Deltakerne har en arbeidsavtale med Lørenskog kommune. Avtalen løper for et halvt år av gangen med gjensidig oppsigelse på en måned. Det utbetales lønn etter kommunale lønnsbetingelser. Utbetalingen er kr 14 341 per måned. Dette er et interkommunal prosjekt mellom tre kommuner. I en av kommunen får deltakere, som ikke er enslige, i tillegg til lønnen kr 1 000 i motivasjonstillegg og kr 610 i reistilskudd.
Fulltid er ca 40 timers uke, fordelt med 2 dager arbeidspraksis og 3 dager språkopplæring. Deltakerne anses som ordinære arbeidstakere med samme rettigheter og plikter som andre ansatte i kommunen, og blir trukket i lønn ved ugyldig fravær. Det opparbeides ikke ansiennitet i kommunen.
6.2.3 Noen erfaringer
6.2.3.1 Generelt
Forsøksprosjektene er ikke avsluttet ennå. FAFO, som skal evaluerer prosjektene, innhenter data fra kommunene gjennom hele prosjektperioden. I en underveisrapportering fra denne evalueringen (per 01.11.00) gir FAFO følgende beskrivelse av bakgrunnen for valg av ordning og noen erfaringer så langt med ulike stønadsordninger.
Kommuner som har mange store barnefamilier påpeker at sosialhjelpssatsene gjør det svært vanskelig å motivere foreldrene i disse familiene til kvalifisering og arbeid. Familier med mange barn får så mye sosialhjelp et det for de aller fleste foreldrene er urealistisk å tro at de noen gang skal kunne hente like mye ut av det norske arbeidsmarkedet.
Sosialhjelp med motivasjonstillegg
Bakgrunnen for å velge denne ordningen er at skattelovgivningen gjør det komplisert å finne andre løsninger. Kommunene ser på dette som en midlertidig ordning inntil noe annet kommer på plass.
I noen av kommunene som anvender denne løsningen er kommunikasjonen mellom sosialkontor og de øvrige instansene som er involvert i prosjektet mangelfull. Det er dermed uklart i hvilken grad sanksjonene faktisk gjennomføres. I andre kommuner er det god kontakt, bl.a. gjennom samlokalisering. Flere av disse uttrykker imidlertid ønske om fysisk og organisatorisk atskillelse fra sosialkontoret. Dette begrunnes dels med at det er uheldig for deltakernes motivasjon og dels med faglige argumenter.
På grunn av ulik het i spesifikasjonskrav oppleves utbetaling over kommunenes lønnsutbetalingssystem som nokså arbeidskrevende.
Kommunal kursstønad/introduksjonsstønad
Bakgrunnen for å velge en slik ordning var ønske om å holde flyktningene unna sosialkontoret for å unngå klientifisering.
De aller fleste deltakerne gir uttrykk for lettelse over å slippe å være sosialklienter. Enkelte deltakere klager over at det stilles krav til dem som ikke stilles til andre flyktninger. Motivasjonen til deltakerne oppleves likevel generelt som god.
Ingen blir trukket skatt av de kommunale kurspengene. Flere av kommunene som har valgt ordningen har strevd med å få den godkjent av skattemyndighetene.
Ansettelse i kommunen og skattepliktig lønn
Lønn/ansettelsesforhold gir en situasjon som er mest mulig lik det ordinære arbeidslivet, og gir visse rettigheter blant annet i forhold til trygd og skatt.
Ordningen er også avklart i forhold til skattelovgivningen.
Forholdet til arbeidsmiljølovens regler om midlertidig tilsetting/ansettelsesvern er imidlertid uklare.
Det har også vært noe konflikt og misnøye på skolen, siden noen elever får lønn og andre ikke. I undervisningen er det klart lavere fravær blant prosjektdeltakerne enn blant de øvrige elevene.
Referanser
Berg, Berit og Thorseth May (1995): Kommunalt flyktningarbeid i endring, SINTEF IFIM
Djuve, Anne Britt og Pettersen Hanne Cecilie (1997): Virker tvang? Erfaringer med bruk av økonomiske sanksjoner i integreringsprogrammer for flyktninger, FAFO-rapport 234
Djuve, Anne Britt (1.11.2000): Alternativ inntektssikring: Løsninger og erfaringer i 16 prosjektkommuner. Underveisrapportering fra FAFOs evaluering av prosjektet Kvalifisering og alternativ inntektssikring for flyktninger og innvandrere
Utlendingsdirektoratet (2000): Introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger og innvandrerer; kvalifisering og alternativ inntektssikring. 16 korte prosjektskisser
Utlendingsdirektoratet (2000): Introduksjonsprogram for nyankomne innvandrerer: Grunnleggende kvalifisering og alternativ inntektssikring. Årsrapporter fra 16 prosjektkommuner.