12 12 Forholdet til andre ordninger

Utvalget har ovenfor valgt den løsningen at kommunene kan ta lovens ordning i bruk uten at det fattes noe formelt vedtak om at loven skal gjelde for kommunen. Dette forhindrer ikke at kommunen i en eller annen form må treffe vedtak som innfører introduksjonsordningen i kommunen. Dette kan imidlertid skje på forskjellige måter. Kommunen kan generelt beslutte at introduksjonsordningen anvendes i kommunen. Det kan også skje i form av organisatoriske eller budsjettmessige vedtak som åpner opp for at lovens ordning anvendes på de enkelte tilfeller.

Det kan imidlertid også hende at kommunen vil ønske å bruke bare enkeltelementer i loven. Én type av tilfelle er at kommunen ønsker å ta i bruk introduksjonsstønaden slik den er utformet i loven, men uten å knytte den til et introduksjonsprogram, eller knytte den til et introduksjonsprogram av mindre omfattende karakter enn det loven legger opp til. En annen type av tilfelle er at kommunen vil innføre et introduksjonsprogram etter lovens mønster, men at den økonomiske stønaden skal utdeles i form av sosialhjelp etter kommunens alminnelige prinsipper for sosialhjelp, eller knytter det til et ordinært ansettelsesforhold i kommunen, eller den økonomiske støtten knyttes til et lønnstrinn i det kommunale regulativet. En tredje type er tilfelle der kommunen legger opp til et fullt program, men ønsker å bruke et stønadssystem som er helt løsrevet fra de regulerte formene som er nevnt ovenfor. En fjerde variant er at kommunen legger opp til et fullt program, men ønsker å benytte seg bare av enkeltelementer i introduksjonsstønaden.

Den rettslig rammen her er det generelle prinsippet om at kommunens frihet som utgangspunkt er negativt avgrenset, jf ovenfor under 7.3.2. Den kan påta seg enhver oppgave som ikke uttrykkelig er lagt til andre. Den kan også løse den på en hvilken som helst måte som ikke kommer i strid med lovgivningen eller andre rettsregler.

En obligatorisk ordning avgrenser denne friheten, i det minste på den måten at kommunen ikke kan unnlate å anvende ordningen. Dette legger i seg selv bindinger på hva kommunen kan finne på av alternative ordninger, uten at utvalget finner grunn til å utvikle dette nærmere.

Kommunen er etter lovforslaget ikke forpliktet til å velge lovens ordning. At introduksjonsordningen ikke er obligatorisk, innebærer imidlertid ikke uten videre at kommunen får full frihet til å velge andre løsninger. Loven kan innebære at andre ordninger avskjæres som å være i strid med introduksjonsloven. Et hovedspørsmål er hvor stor grad av frihet kommunen vil, eller bør, få etter vedtakelsen av en slik lov til å velge en hvilken som helst kombinasjon av enkeltelementer. Dette er i og for seg et spørsmål som eksisterer også pr i dag. Det er ikke åpenbart at alle de ulike løsningene kommunene har valgt, er helt ut i tråd med allerede eksisterende lovgivning, som for eksempel sosialtjenesteloven, arbeidsmiljøloven og skatteloven. Spørsmålet må altså ses i lys også av hvilke frihetsgrader annen lovgivning, som for eksempel sosialtjenesteloven og arbeidsmiljøloven, tillater.

At kommunen tar i bruk introduksjonsstønaden slik den er utformet i loven, men uten å knytte den til et introduksjonsprogram, anser utvalget som lite aktuelt både prinsipielt og praktisk. Det er et vilkår for å få introduksjonsstønad at vedkommende deltar i et program som skissert i loven, se lovutkastet § 8. Loven vil således ikke åpne for stønad uten programdeltakelse. En slik ordning vil mangle lovmessig forankring. Kommunen kan i et slikt tilfelle heller ikke kunne henvise til introduksjonsloven som grunnlag for å avslå sosialhjelp, og må da foreta den sedvanlige vurderingen etter sosialtjenesteloven. Sosialtjenesteloven forutsetter imidlertid at det skjer en individuelle vurdering av den enkeltes behov. Sosialtjenesteloven åpner derfor ikke for en ordning som introduksjonsstønaden representerer. – Særlig praktisk er vel tilfellet heller ikke.

Av større praktisk interesse er den omvendte problemstillingen: At kommunen innfører et introduksjonsprogram etter lovens mønster, men uten å knytte det til en introduksjonsstønad slik den er utformet i loven.

Flere hensyn taler for å avskjære denne muligheten. Gjennom lovforslaget har utvalget søkt å avklare en del rettslige spørsmål som har skapt problemer i forhold til flere av de kommunale forsøksordningene. Det for eksempel spørsmålet om skatteplikt, og forholdet til trygden. Det gjelder også forholdet til sosialtjenesteloven. Det er bl.a. tvilsomt om deltakelse i introduksjonsprogram av den type utvalget legger opp til, kan nyttes som vilkår for sosialhjelp. I en del tilfelle har kommunen utarbeidet ordninger som iallfall i noen grad avviker fra det normale sosialhjelpssystemet i kommunen. I hvilken grad man kan avslå søknad om sosialhjelp under henvisning til slike ordninger, er i beste fall usikkert. Det må i så fall gjøres etter en konkret vurdering. Disse uklarhetene vil vedbli dersom kommunen legger opp til et annet system enn lovens. Vi vil også peke på de rettssikkerhetsmessige uklarheter slike ordninger har gitt opphav til, for eksempel hva som skal regnes som et enkeltvedtak, hva det kan klages over og til hvem.

Noen kommuner vil kanskje mene det er hensiktsmessig å benytte seg av noen av elementene i introduksjonsstønaden, men utelate andre. Det kan for eksempel være aktuelt å legge seg på lavere satser enn det utvalget foreslår, trekke ekstrainntekter inn ved beregningen av stønaden, ha andre regler for stønadsreduksjon, eller ikke innføre de rettsikkerhetsgarantier utvalget har foreslått. Dette vil raskt skape de samme uklarheter som nevnt ovenfor. I tillegg vil utvalget peke på det er forsøkt etablert en indre sammenheng i ordningen, både for å sikre en pedagogiske hensiktsmessig stønadsform og et rimelig økonomisk utkomme.

Lovforslaget bygger på to hovedelementer: Et introduksjonsprogram og en introduksjonsstønad knyttet til deltakelsen i programmet. Etter utvalgets mening bør dette ses som en helhet, i den forstand at innfører kommunen et av elementene, for eksempel introduksjonsprogrammet, bør den være forpliktet også til å ta med det andre.

Det kan reises den innvending mot dette at man derved beskjærer den kommunale friheten i forhold til dagens situasjon. Som det fremgår av det ovenstående, er det noe usikkert hvor langt dette synspunktet rekker. Utvalget vil uansett mene at hensynet til den kommunale friheten er tilfredsstillende ivaretatt gjennom kommunens adgang til ikke å etablere et introduksjonsprogram som skissert i lovutkastets kapittel 2.

Det som er sagt her om forholdet mellom stønad og program, er naturligvis ikke til hinder for at kommunen i stedet for introduksjonsordningen, velger å ansette nyankomne innvandrere henblikk på å gi dem opplæring i tråd med introduksjonsprogrammet. Et slikt opplegg vil reguleres av arbeidsrettslige regler. I den grad partene er enige om å inngå en slik arbeidsavtale, faller dette utenfor denne lovens virkeområde.

Utvalget har vurdert om det er nødvendig å lovregulere disse spørsmålene, men har kommet til at det fremgår tilstrekkelig klart av § 3 sammenholdt med § 8.