1 Oppnevning, mandat og sammendrag
1.1 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid
Stortingsmelding nr. 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge drøfter problemet med at økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven i mange tilfeller er blitt en form for langvarig inntektssikring for nyankomne innvandrere. Som en oppfølgning av denne meldingen nedsatte Kommunal- og regionalministeren våren 1998 en tverrdepartemental arbeidsgruppe som fikk i mandat bl.a. å utrede hvordan man kan styrke forbindelsen mellom hva nyankomne innvandrere mottar i offentlige stønader og deres deltagelse i kvalifiseringsopplegg. I delrapport av januar 1999 anbefalte arbeidsgruppen innføring av en egen stønadsordning ved lov for nyankomne innvandrere.
Ved kongelig resolusjon av 19. november 1999 ble det oppnevnt et utvalg for å utrede og lage forslag til lovgivning om stønad for nyankomne innvandrere (Introduksjonslovutvalget). Utvalget fikk følgende sammensetning:
Førstestatsadvokat i ØKOKRIM (nå direktør ved Statens institutt for rusmiddelforskning), Knut Brofoss (leder)
Avdelingsdirektør (nå ekspedisjonssjef) Rune Solberg, Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Underdirektør Ruth A. Andersen, Kommunal- og regionaldepartementet
Underdirektør Tone Wilberg, Sosial- og helsedepartementet
Spesialkonsulent Anders Hauger, Kommunenes Sentralforbund
Juridisk rådgiver Merete Beyer, Bærum kommune
Medlem i Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter, Loyda Quesada
Prosjektleder i Kommunal- og regionaldepartementet Ahmad Ghanizadeh har vært sekretær for utvalget.
Utvalget ble gitt følgende mandat:
“Utvalget skal utrede og lage forslag til lovgivning om stønad for nyankomne innvandrere med behov for grunnleggende kvalifisering. Hensikten er å gi kommunene et bedre redskap i sitt integreringsarbeid, samtidig er det viktig at ny lovgivning på dette området ikke svekker det kommunale selvstyret. Utvalgets forslag til regulering skal således utformes slik at kommunene gis adgang til ikke å anvende lovens ordning. Lovgivningen skal i sterkere/større grad enn hva tilfelle er i dag knytte kommunens ytelser til livsopphold opp mot aktiv deltagelse fra nyankomne innvandrere i et kvalifiseringsprogram. Økonomiske ytelser til livsopphold skal kunne betinges av at nyankomne innvandrere deltar aktivt i et kvalifiseringsprogram med sikte på å bli økonomisk selvhjulpne. Dette innebærer at utvalget skal:
Kartlegge gjeldende rett på området
Kartlegge og vurdere andre sammenlignbare lands eventuell lovgivning som knytter sosiale ytelser til deltagelse fra nyankomne innvandrere i ulike kvalifiseringsprogram
Vurdere personkretsen som bør omfattes av en slik ny lov. Det er en forutsetning at innvandrere som foreslåes omfattet av ordningen skal ha oppholds- og arbeidstillatelse i henhold til norsk lov.
Vurdere spørsmålet om hvorvidt stønaden/økonomiske ytelser kan/bør ytes i form av vederlag for deltagelse i kvalifiseringprogram
Vurdere det rettssikkerhetsmessige aspektet
Vurdere bruken av gjensidig forpliktende avtale mellom kommunen og den enkelte som et rettslig grunnlag for utbetaling av økonomiske ytelser. Dette bør også vurderes i sammenheng med at avtalemekanismen kan antas å bidra til en mer hensiktsmessig og effektiv kvalifisering
Vurdere spørsmålet om ytelsenes nivå og om i hvilken utstrekning nivået bør være ensartet for hele landet
Vurdere forholdet til annen relevant lovgivning, og eventuelt behov for samordning i forhold til tilstøtende/tilgrensende lovgivning.
Kvalifiseringen av nyankomne innvandrere bør skje etter individuelle planer. Ved utforming/utarbeidelse av kvalifiseringsplanen bør aktiv medvirkning fra innvandrerenes side søkes ivaretatt .
Utvalget bør se hen til annen relevant utredning som kan ha betydning for dette utredningsarbeidet. Våren 1998 nedsatte kommunal- og regionalministeren en tverrdepartemental arbeidsgruppe som utreder spørsmålet om hvordan kvalifiseringen av nyankomne innvandrere kan forbedres. Arbeidsgruppen har i januar 1999 utgitt en delrapport, og vil ved utgangen av 1999 komme med en ny rapport. Arbeidsgruppens rapport antas å være særlig relevant for dette utredningsarbeidet. Det er videre viktig å ta i betraktning ulike forsøk på dette området som har blitt gjort av enkelte kommuner.
Utvalget bør i sin innstilling ivareta hensynet til likestilling mellom kjønnene.
De administrative og økonomiske konsekvenser må utredes. Minst ett av forslagene skal baseres på uendret ressursbruk. Utvalgets arbeid med utredningen må sluttføres innen 1. januar 2001. Utvalget kan selv vurdere å ta opp spørsmål om mandatet med Kommunal- og regionaldepartementet.”
I brev av 12. februar 2001 fikk utvalget utsatt fristen for overlevering av utredningen til 1. juni 2001.
Utvalget har hatt 15 møter – 8 en-dags møter, 6 to-dagers møter og ett tre-dagers møte, til sammen 23 møtedager. En møtedag ble avholdt med partene i arbeidslivet, LO, NHO og HSH. Utvalget hadde i mai 2000 studiereiser til Danmark og Sverige. I Danmark hadde utvalget møte med Innenriksdepartementet og i Sverige med Kulturdepartementet. Gjennom disse møter innhentet utvalget opplysninger om de to landenes lovgivning på området for økonomiske ytelser knyttet til kvalifisering.
Utvalget avsluttet redaksjonen 7. mai 2001.
1.2 Sammendrag
Introduksjonslovutvalget legger i denne innstillingen fram forslag til lovregler om introduksjonsstønad for nyankomne innvandrere. Utvalget har ved utforming av sitt lovforslag tatt sikte på å gi kommunene et bedre redskap i sitt integreringsarbeid overfor nyankomne innvandrere. Utvalgets utkast til lov er inntatt i kapittel 15.
Kapittel 2 inneholder statistikk og en beskrivelse av innvandringsbildet over tid og kjennetegn ved nyankomne innvandrere. Data for flyktningbefolkningen er beskrevet særskilt. I tillegg til demografiske forhold, inngår statistikk over utdanningsbakgrunn, utdanning i Norge, inntektssammensetning og bruk av sosialhjelp.
Kapittel 3 gir en oversikt over aktuelle hjelpeordninger for nyankomne innvandrere. Grunnopplæring i norsk med samfunnskunnskap som beskrives i avsnitt 3.1, fremstår som det viktigste opplæringstiltak overfor voksne nyankomne innvandrere i den første tiden. Avsnitt 3.2 omhandler kontantytelser. Inntektssikring gjennom løpende ytelser etter folketrygdloven vil sjelden være tilgjengelig for de fleste av nyankomne innvandrere i de første årene. Disse ytelsene stiller enten krav til forutgående medlemstid i folketrygden eller opparbeidet rettighet gjennom arbeidsinntekt. Utvalget omtaler reglene om økonomisk sosialhjelp og adgangen til å stille vilkår. Videre fremstiller utvalget Aetats innsats og tiltaksregime overfor nyankomne innvandrere.
Kapittel 4fremstiller tidligere behandling av spørsmålet om kvalifisering og alternative former for inntektssikring i stortingsmeldingene. Tidligere stortingsmeldinger og offentlige utredninger på innvandringsfeltet synes å være samstemmige om å understreke betydningen av ulike former for opplæring, og i særdeleshet kunnskaper i norsk og om det norske samfunnet som grunnleggende forutsetninger for aktiv samfunnsdeltagelse fra nyankomne innvandrere. Det fremgår av stortingsmelding nr. 17 (2000-2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noregat Regjeringen vil legge opp til at alle nyankomne flyktninger skal kunne få tilbud om et introduksjonsprogram snarest mulig etter bosetting i en kommune. I dag er vedvarende avhengighet av sosialhjelp et problem for nyankomne innvandrere. Regjeringen viser derfor til dette utvalgets arbeid og understreker at intensjonen er at nyankomne flyktninger med behov for grunnleggende kvalifisering ved bosetting skal kunne ha et reelt alternativ til sosialstønad.
Kapittel 5 gir en oversikt over lovgivning på området for introduksjonsstønad i andre land. Avsnitt 5.2 redegjør for den svenske loven om introduksjonsstønad. Loven gir kommunene mulighet til i en introduksjonsperiode å utbetale introduksjonsstønad fremfor sosialhjelp til flyktninger og andre utlendinger som omfattes av det kommunale flyktningmottaket. Hovedhensikten er å koble utbetaling av ytelse til livsopphold til aktiv deltagelse fra nyankomne innvandrere i et individuelt introduksjonsprogram. Loven gir ikke regler om introduksjonsprogrammet. Personer som omfattes av loven har ikke en rettighet til å få denne form for økonomiske ytelse og det er derfor opp til kommunene om de vil ta i bruk lovens ordning. Ytelsens størrelse bestemmes av kommunen og den er skattefri. Regjeringen i Sverige har besluttet å fremme forslag bl.a. om å lovfeste en plikt for kommunene til å anvende lovens ordning.
I avsnitt 5.3 tar utvalget opp den danske integrasjonsloven. Reglene om introduksjonsordningen inngår i en forholdsvis omfattende lov som regulerer flere ledd i integreringsprosessen. Formålet med loven er bl.a. å bidra til at nyankomne innvandrere raskest mulig blir selvforsørgende. Introduksjonsytelsen erstatter den ordinære sosialhjelpen og utbetalingen betinges av aktiv deltagelse i et introduksjonsprogram. Ved bosettingen i kommunen har nyankomne innvandrere som omfattes av loven rett til å få tilbud om introduksjonsprogram med de hovedelementer som loven bestemmer. Ytelsens størrelse er fastsatt i loven som er lik den ordinære sosialhjelpen. Ytelsen er skattepliktig, og loven fastsetter hvor mye en deltager kan tjene i arbeidsinntekt uten fradrag i introduksjonsytelsen.
Avsnitt 5.4 omhandler den finske loven. Loven tar sikte på å samordne tiltak for å fremme en bedre integrering av nyankomne innvandrere i samfunnet. Hensikten er å gi innvandrerne, under sine tre første år i landet, mulighet til å konsentrere seg om bl.a. å lære språk og komplettere sine yrkeskunnskaper for å komme over til en yrkesaktiv tilværelse. Innvandrere som deltar i en integreringsplan og som har behov for økonomisk hjelp til livsopphold får utbetalt økonomisk støtte i form av integreringsstøtte. Lovene omfatter alle med permanent oppholdstillatelse og gir disse rett til integreringsplan. Integreringsstøtten består av den ordinære sosialhjelpen og eventuelt arbeidsmarkedsstøtte. Sosialhjelpen er behovsprøvd og skattefri, mens arbeidsmarkedsstøtten er skattepliktig.
Kapittel 6 omhandler kommunale kvalifiseringsprosjekt og forsøk med introduksjonsprogram. Kapitlet gir eksempler på ulike modeller som er valgt og noen erfaringer med ulike stønadsordninger.
I kapittel 7 drøftes og avklares, på bakgrunn av den kritikk som har vært reist mot nåværende ordning og formålet med en ny, en del prinsipielle og overordnede spørsmål. For det første diskuteres det hvilke valg en har for å oppfylle mandatets forutsetning om at kommunene skal ha frihet til å innføre ordningen. Utvalget foreslår at loven blir gjort gjeldende for hele landet, men at den ikke blir gjort obligatorisk for kommunene. Kommunene kan dermed unnlate å bruke loven.
Dernest tas det stilling til at sammenkoblingen mellom kvalifiseringsprogram og økonomisk ytelse må skje ved et enkeltvedtak, og at en avtalekonstruksjon på linje med arbeidsavtale både vil være urealistisk og gi liten rettssikkerhet for deltakere i programmet.
Til sist drøftes det hvilke rettigheter den enkelte har, når han/hun er innenfor lovens personkrets og når han/hun har et tilbud om program eller er deltaker i programmet. Utvalget mener at den foreslåtte ordning ikke kan være en rettighet for den som er innenfor personkretsen, men at deltakelse i programmet gir rettigheter, bla til den økonomiske ytelsen. Utvalget diskuterer også hvilke rettigheter deltakere har til supplerende økonomisk sosialhjelp som tillegg til ytelsen og istedenfor ytelsen dersom en ikke ønsker å følge programmet. Utvalget finner at det etter gjeldende rett ikke vil være åpning for regulær sosialhjelp i disse tilfellene. Dette utdypes nærmere i kapittel 10.11.
Kapittel 8 omhandler først og fremst lovens virkeområde, dvs hvilken persongruppe den skal gjelde for. Avgrensningen av personkretsen er knyttet til oppholdsgrunnlagene etter utlendingsloven. Loven gjelder bare for den som har lovlig opphold i riket. Også asylsøkere faller utenfor lovens ramme.
Følgende grupper av nyankomne innvandrere foreslås omfattet av loven, jf utkastet § 3:
personer som har fått asyl (flyktninger)
overføringsflyktninger med innreisetillatelse
personer med oppholds- og arbeidstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd (“på humanitært grunnlag”). Dette omfatter så vel tillatelser gitt etter individuell vurdering som tillatelser gitt som ledd i en kollektiv beskyttelse. De tillatelser som ikke kan gi grunnlag for forlenget opphold, holdes utenfor
personer som blir familiegjenforente med personer som nevnt ovenfor.
Det foreslås en øvre aldergrense på 67 år og en nedre på 19.
Ordningen er begrenset til nyankomne innvandrere. Med nyankommen menes den som har bosatt seg i en kommune i løpet av de sist to år før vedtak om introduksjonsprogram fattes. Tidsfristen regnes fra første bosetting. Loven avskjærer imidlertid ikke tilbud om introduksjonsprogram også i senere tilflyttingskommuner.
Kapittel 8 behandler også spørsmålet om hvilke ytterligere krav som skal stilles for deltakelse i et introduksjonsprogram. Utvalget finner at programdeltakelse bare skal kunne tilbys den som har behov for den opplæring programmet kan gi. Derimot er det ikke noe krav om at vedkommende skal ha behov for den økonomiske ytelsen som følger med deltakelsen. Det er imidlertid ikke noe i veien for at kommunen legger vekt på økonomisk behov ved utvelgelsen av programdeltakerne.
I kapittel 9 har utvalget foreslått hvordan introduksjonsprogrammet skal reguleres. Det er her tatt utgangspunkt i rammene for et introduksjonsprogram som er gitt i St. meld. nr. 17 (2000-2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg.
Utvalget foreslår i lovutkastets § 4 at deltagelse i introduksjonsprogram skal ha som mål å gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv, samt forberede for deltakelse i yrkeslivet.
Den ordning loven regulerer skal være et fulltidsprogram. For program som består av aktiviteter uten krav til forberedelser eller etterarbeid skal 37,5 timer per uke være fulltid. For program som består av opplæringstiltak med betydelig krav til egenaktivitet er 30 timers uke fulltid.
Arbeidslivets regler for ferie bør legges til grunn for programmet.
Opplæring i norsk må være et hovedelement i programmet.
Samfunnskunnskap er et hovedelement på linje med norsk.
Programmet skal inneholde tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Et vidt spekter av tiltak som forbereder til videre opplæring eller arbeid kan være aktuelle, alt avhengig av den individuelle målsettingen.
Kursbevis skal gis etter at introduksjonsprogrammet er gjennomført og avsluttet.
Tett oppfølging er av stor betydning for gjennomføringen av programmet. Utvalget finner det imidlertid ikke hensiktsmessig å regulere hvordan denne oppfølgingen skal skje.
Når tilfredsstillende nivå er oppnådd, bør deltakeren over fra programmet til videre utdanning eller arbeid så fort dette er mulig.
Utvalget mener at programmet må ha en bestemt lengstetid. Utvalget har kommet til at programmet ikke bør vare lengre enn 2 år.
Programmet skal starte så fort som mulig etter bosetting. Utvalget har imidlertid ikke funnet grunn til å pålegge kommunene noen bestemt tidsfrist.
Det må gjennomføres en kartlegging i forbindelse med kommunenes vurdering av om det foreligger et opplæringsbehov som gjør det aktuelt å tilby introduksjonsprogram, og hvordan dette skal utformes.
Den individuelle kvalifiseringsplanen skal utarbeides i samarbeid mellom den nyankomne og den som har ansvar for kvalifiseringen. Av planen må det framgå hvilke kvalifiseringstiltak som skal inngå i programmet, fastsettelse av ytelser og programmets start og tidsfaser. Den individuelle kvalifiseringsplanen skal tas opp til vurdering på nytt med jevne mellomrom, og ved vesentlig endring i livssituasjon.
En god rettesnor for hvilke situasjoner det kan være rimelig å gi permisjon vil være å følge arbeidslivets regler. Tilbudet om deltakelse i introduksjonsprogram står ved lag når permisjonstiden er over. Permisjonstiden bør eventuelt komme i tillegg til programmets lengstetid på to år. Det utbetales ikke introduksjonsstønad i permisjonstiden.
Ulegitimert fravær skal som hovedregel føre til trekk i stønaden. Dersom motivering og tilrettelegging ikke fører fram, kan omfattende ulegitimert fravær føre til at tilbudet om program faller bort. Dersom vedkommende blir tatt ut av programmet på dette grunnlag, har vedkommende ikke uten videre rett til ordinær sosialhjelp.
Arbeidsmiljølovens bestemmelser om sikkerhet på arbeidsplassen bør få anvendelse på nyankomne innvandrere som i løpet av introduksjonsperioden blir utplassert i en virksomhet som omfattes av arbeidsmiljøloven. Utvalget har derfor foreslått en tilføyelse til bestemmelsen arbeidsmiljølov § 3 nr. 2 bokstav h.
Ved avvikling av ordningen, skal personer som ikke har avsluttet sitt introduksjonsprogram, få varsel om avviklingen minst tre måneder før programtilbudet opphører.
Kapittel 10 omhandler utformingen av introduksjonsstønaden. Ulike sosiale kontantoverføringsordninger gjennomgås. På bakgrunn av en drøftelse av særlige forhold ved nyankomne innvandreres situasjon presenteres følgende forslag til en ny stønad for nyankomne innvandrere, kalt introduksjonsstønad. Stønaden forutsettes å erstatte sosialhjelpen som inntektskilde for programdeltakerne:
Stønaden forutsetter deltakelse i et introduksjonsprogram.
Stønaden knytter seg til den enkelte, uavhengig av familiesituasjon .
Stønaden er utgiftsuavhengig i forhold til den enkelte. Individuelle utgifter vurderes ikke.
Stønaden er enhetlig. Det gis ikke tillegg for bestemte typer utgifter, heller ikke i normert form, for eksempel til barn eller til boutgifter.
Stønaden normeres nasjonalt.
Det gjøres trekk i stønaden for ulegitimert fravær.
Programdeltakeren kan ha andre inntekter ved siden av, uten at stønaden reduseres, så lenge dette ikke går utover programdeltakelsen.
Stønaden samordnes med andre offentlige kontantoverføringer.
Utbetaling skal skje etterskuddsvis.
Stønaden gjøres skattepliktig.
Introduksjonsstønaden settes til 2 G på årsbasis. Dette utgjør pr 1. mai 2001 kr. 102.720 pr år. For ungdom under 25 år reduseres ytelsen med 1/3.
Med dagens skattesatser vil det gi en nettoutbetaling noe i underkant av minstepensjonen.
Forslaget bygger på at den statlige bostøtteordningen utvides slik at den omfatter personer som mottar introduksjonsstønad, uavhengig av deres husstandssituasjon, og slik at leieboliger inkluderes uavhengig av finansieringsform. Det foreslås ikke særregler knyttet til behovsprøvingen. Utvalget foreslår ikke konkret hvordan dette skal gjennomføres, men forutsetter at det følges opp ved endringer i relevant regelverk.
Utvalget fremmer ikke konkret forslag til regulering av skatteplikten, men forutsetter at den tekniske gjennomføringen avklares mellom de berørte departementer.
Retten til stønad og stønadens omfang er regulert i lovutkastets § 8.
Kapittel 11 omhandler saksbehandlingsreglene. I utgangspunktet gjelder forvaltningslovens regler. Lovutkastets kapittel 4 foretar enkelte nærmere tilpasninger.
Det presiseres nærmere hva som skal regnes som enkeltvedtak, jf lovutkastets § 16 annet ledd. Dette omfatter tildeling av program og stønad, endring av plan, stansning av programmet for den enkelte, avgjørelser om permisjon og trekk i ytelsen med 50% eller mer av utbetalingen.
Partsbegrepet reguleres særskilt, jf § 16 tredje ledd. Er det flere som samtidig er aktuelle for deltakelse i et introduksjonsprogram, regnes de likevel ikke som parter i samme sak. En søker som mener seg forbigått, kan ikke klage over at en annen har fått ytelsen.
Fylkesmannen foreslås gjort til klageinstans. Klageinstansens kompetanse til å overprøve det frie skjønn begrenses på samme måte som etter sosialtjenesteloven. Dette er regulert i utkastets § 17.
Det foreslås ingen særskilt regulering av taushetplikten.
Om adgangen til å innhente opplysninger, og om opplysningsplikt, foreslås det regler parallelt med det som gjelder for sosialtjenesten.
Det foreslås ingen særskilt regulering av den kommunale administrasjonen av ordningen.
Kapittel 12 omhandler noen konsekvenser av loven, og representerer en utdyping og presisering av det som sies i kapittel 7.2 om den kommunale friheten til å innføre ordningen.
Loven innebærer at dersom kommunen innfører et introduksjonsprogram etter lovens mønster, vil dette utløse et krav på introduksjonsstønad, slik denne er utformet i loven. Samtidig er kommunen avskåret fra å ta i bruk introduksjonsstønaden med mindre den knytter den til et introduksjonsprogram.
Kapittel 13 gjør rede for de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget. I utgangspunktet har forslaget ingen direkte økonomiske eller administrative konsekvenser for kommunene, siden ordningen ikke foreslås gjort obligatorisk.
Det er vanskelig å gi noe generelt svar på hvilke konsekvenser det vil ha for den enkelte kommune å ta loven i bruk. Det vil avhenge bl.a. av hvilke ordninger den enkelte kommune har i dag, og hvor mange og hvilke nyankomne innvandrere som tas inn i ordningen.
For Staten vil utvidelsen av bostøtteordningen ha økonomiske konsekvenser. Hvor store disse vil være, vil avhenge av kommunenes bruk av loven.