1 Beskrivelse av nyankomne flyktningers vei inn i det norske samfunnet

1 Notat til Lovutvalget som skal utrede og lage forslag til lovgivning om stønad for nyankomne innvandrere ( notatet er publisert av SSB som Notater 2001/23)

Av Lars Østby, Statistisk sentralbyrå 1

1.1 Innledning

Statistisk sentralbyrå (SSB) leverte i løpet av våren og sommeren 2000 en stor mengde tabelldata for bruk av det Lovutvalget som Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har nedsatt for å utrede og lage forslag til lovgivning om stønad for nyankomne innvandrere. Det materialet som ble produsert og sendt over, er svært detaljert, som det må bli når kompleksiteten i de ulike gruppers tilpasning til det norske samfunnet skal vises. KRD har seinere kommet tilbake med spørsmål om SSB har mulighet til å bidra til analysen av data. Dette er også SSB interessert i, og det er formulert et prosjekt innenfor det innvandringsstatistiske samarbeidet for 2001 som tar utgangspunkt i disse datamengdene, og hvordan en fra dem kan komme lenger i retning av å utvikle en “monitor” for å følge integrasjonsprosessen. I dette notatet er det bare begrensede deler av materialet som kan utnyttes. I tillegg til dataene for Lovutvalget, trekker vi også inn litt enklere data som i utgangspunktet ble produsert for Riksrevisjonen som grunnlag for dens gjennomgang av kommunenes arbeid med integrering av flyktninger, særlig knyttet til integreringstilskuddets virkemåte.

Dette notatet er rapporten som gis som bidrag til Lovutvalgets arbeid. Siden materialet er såpass omfattende, har en stor del av arbeidet gått med til å forenkle og systematisere informasjonen, og utnyttingen her dekker bare mindre deler av dets potensial. Arbeidet har vært særlig dyptgående analytisk, men det vil vise seg nyttig for det videre arbeidet med dataene i år 2001.

1.2 Data og framgangsmåte

Som nevnt, har Lovutvalget bestilt en stor datamengde fra SSB, hvorav selvfølgelig bare en liten del kan utnyttes i dette notatet. Dataene er laget ved å kople sammen en rekke registre med informasjon om innvandrere og deres sosiale, økonomiske og demografiske forhold. Fra disse koplede registrene er det bare kjørt tabeller, individdata er ikke brukt i analysene. Relevant informasjon fra registrene omfatter for alle førstegenerasjonsinnvandrere om de er flyktning eller ikke, og hvilket land de har sin bakgrunn fra.

idspunkt for første innvandring (egentlig tidspunkt for tildeling av fødselsnummer) er utgangspunkt både for å gruppere innvandrere i ankomstår, og for å beregne oppholdstidens lengde. Vi skal lenger ute i dette datakapitlet drøfte nærmere ulike forhold knyttet til tildeling av personnummer, fordi det betyr mye for de beregningene av ankomsttidspunkt og oppholdstidens lengde som vi benytter i denne rapporten. Alternativet til tidspunkt for første innvandring ville vært å bruke dato for første bosetting i en kommune, som normalt følger noen måneder etter positivt vedtak. I vårt materiale er det en betydelig andel uoppgitt dato for første kommunebosetting (se tabell 1), og det er lite brukt i statistikkproduksjonen. Denne datoen vil gjøre sammenlikninger mellom flyktninger og ikke-flyktninger noe haltende, siden vi for de som ikke er flyktninger selvfølgelig bare har tidspunktet for første innvandring. Så store forskjeller mellom de gruppene vi vil sammenlikne, bør om mulig unngås. Likevel skal vi i noen refleksjoner til slutt i notatet bruke første bosettingsdato. Det blir gjort klart oppmerksom på det når det er aktuelt. Andre bearbeidinger av de samme data synes å vise at noen prosent av flyktningene blir bosatt i en kommune til dels mange måneder før de får fødselsnummer. Dette kaster ytterlige noe tvil over kvaliteten til kjennemerket tidspunkt for første innvandring, men for dette notatet har vi intet bedre alternativ for hånden.

1.2.1 Datakvalitet

Beskrivelsen av dataenes kvalitet bygger på et arbeid gjort for UDI (Østby 2000).

Alle personer som inngår i denne beskrivelsen er registrert som bosatte i Norge i Det sentrale folkeregister (DSF). Vi er ikke opptatt av hvor (i hvilken kommune) en person er bosatt, bare om vedkommende er registrert i Norge eller ikke, og om det er en flyktning. Selv om data har mangler som kan synes omfattende, må en ikke tape av syne at det går an å leve med disse feilene dersom en er seg bevisst deres effekt når en tolker resultatene. I dette notatet skal vi ikke gjøre noen generell gjennomgang av det norske systemet for befolkningsstatistikk, men fokusere på det som har spesiell relevans for integrasjonsanalysen.

Registrering i Norge, og fra når?

Siden disse beskrivelsene er basert fullt ut på informasjon hentet fra DSF, er selvfølgelig det at flyktningene faktisk føres korrekt inn i registeret en forutsetning for at vår beskrivelse gir et riktig bilde av virkeligheten. Generelt er det den enkelte persons individuelle ansvar at forholdet til registeret er slik regelverket foreskriver. Blant flyktninger (og andre innvandrere) er selvfølgelig kunnskapen om dette lite utbredt, og vi er avhengige av at de som er i kontakt med flyktningene og som kjenner regelverket, informerer om dette. Vi vil forvente at både asylmottaket og særlig den enkelte bosettingskommune sørger for at flyktningen får et fødselsnummer, og dermed blir ført inn i DSF, seinest ved positivt vedtak på asylsøknaden eller ved tildeling av en bosettingskommune. I hvert fall bosettingskommunen vil være interessert i å få flyktningen registrert bosatt hos seg, for å få utløst integreringstilskuddet. Dersom det er sterke interesser knyttet til registreringen, er det større sjanser enn ellers for at registeret holder høy kvalitet.

Slik registeret er lagt opp, kommer en flyktning inn i vårt primærmateriale fra det tidspunkt han eller hun tildeles fødselsnummer. En kan gå ut fra at de asylsøkere som faktisk innvilges asyl eller får opphold på humanitært grunnlag, samtidig (men noen ganger også på et tidligere tidspunkt) blir tildelt fødselsnummer og selvfølgelig blir innført i registeret. De som ikke har fødselsnummer, fanges ikke opp av vårt befolkningsstatistiske system.

I perioden 1987 til 1994 var hovedregelen at asylsøkere i statlig asylmottak skulle tildeles fødselsnummer, ut fra den generelle regel om at personer som kommer til landet med en intensjon om å bli her i minst seks måneder skal føres inn i folkeregisteret. Regelen for registrering av asylsøkere ble endret i januar 1994, slik at fra da av skulle ikke personer med uavklart oppholdstillatelse gis fødselsnummer. Likevel, det har nok vært en god del tilfeller også etter 1994 hvor flyktninger er gitt fødselsnummer og kommet inn i registeret, og så seinere fått et negativt vedtak og måttet forlate landet. En grunn til å få fødselsnummer kan f.eks. være behov for det i kontakt med offentlige myndigheter og andre som baserer seg på at klienter har dette, f. eks. om asylsøkeren får arbeid. Noen av disse behovene kan dekkes gjennom andre ordninger, men praksis som følges når en person skal få tildelt fødselsnummer varierer nok en del mellom de enkelte kommunene. Etter hvert som det blir vanligere med å ta arbeid under oppholdet i mottaket, vil det nok også bli vanligere igjen at fødselsnummer tildeles før endelig vedtak er fattet.

Konsekvensene av disse ulike reglene er at flyktninger ankommet før 1994 stort sett har fått beregnet varigheten av opphold i Norge fra tidspunktet for registrert ankomst til landet, mens de som er kommet seinere har fått sitt opphold beregnet fra det tidspunktet de har fått tildelt fødselsnummer. Det er betydelige avvik fra disse generelle reglene, men i hovedsak har de sist ankomne vært lenger i Norge før de ble registrert enn de som kom tidligere.

I denne beskrivelsen er “botid i Norge” en sentral variabel. Vi har valgt å la botiden starte ved tildeling av fødselsnummer, som i statistikkgrunnlaget kalles dato for første opphold i Norge. For en del forholds vedkommende, hadde det vært bedre å bruke tidspunktet for når en flyktning ble bosatt i en kommune. I noen sammenhenger er det da hans “liv i Norge” begynner, og det er først da integreringsarbeidet skyter fart. I våre registre er det en betydelig andel (20-30 prosent, større jo lenger tilbake mot 1986 vi går. Se tabell 1) som har uoppgitt dato for kommunebosetting. For de som har en dato for kommunebosetting, er det omtrent halvparten som har denne datoen i samme år som først innflyttingsår, halvparten kommer ut i en kommune året etter, eller seinere. Når flyktningene skal sammenliknes med andre innvandrere synes det å være dato for første opphold i Norge som er det mest relevante tidspunktet å basere varighetsberegningene på.

I forhold til det reelle antall personer som befinner seg i Norge med bakgrunn i flukt fra hjemlandet, er det nok på den ene siden en del (kanskje mange hundre?) flyktninger som til enhver tid oppholder seg illegalt i Norge. Det er bare for en mindre del av disse dette vil være en permanent tilpasning. For våre analyser betyr dette trolig relativt lite, siden integreringstilskudd og andre ordninger i hovedsak omfatter bare slike flyktninger som fysisk er til stede i en bosettingskommune.

På den andre siden vil det også være flyktninger og andre innvandrere som er registrert bosatt i landet etter at de har flyttet ut, fordi det ikke er gitt melding om utflyttingen. Det har rundt årsskiftet 2000/2001 versert en del påstander om misbruk av trygd, kommunale boliger etc. gjennom at de som er mottakere av slike ytelser har forlatt landet uten å gi melding om det, og dermed urettmessig fortsetter å motta overføringer. Jeg har ingen forutsetninger for å bedømme om det i det hele tatt er flyktninger i denne gruppen, eller si noe om et eventuelt omfang. Jeg tror ikke at det i noe fall kan være av en størrelsesordenen som gjør at våre konklusjoner påvirkes.

Er skillet mellom flyktinger og de som ikke er det, godt nok?

Innenfor systemet for befolkningsstatistikk har vi god nok informasjon om ankomstår bare for dem som kom etter 1985. De som ankom før det, har ikke latt seg kople mot innvandringsmyndighetenes informasjoner, og også klassifiseringen av flykting eller ikke bygger på indirekte informasjoner. Dette påvirker imidlertid ikke denne utredingen, siden vi starter i 1986.

Én faktor med grunnleggende betydning for analysene, er om en person skal grupperes som flykting eller ikke. I SSBs System for befolkningsstatistikk (BESYS) er variabelen “flyktning” basert på en videre bearbeiding av UDIs klassifisering av innvandrede personer. Variabelen ble opprinnelig konstruert (for ankomne før 1994) ved en samkjøring mellom UDIs Fremkon og Flyktningeregister og SSBs befolkningsstatistikkgrunnlag (se nærmere beskrivelse hos Brørs et. al. 2000). Seinere ankomne oppdateres bare ved hjelp av Flyktningregisteret. Kjennemerket “flyktning” knyttes til personer som en gang er kommet til Norge som flyktninger, eller indirekte; ved familiegjenforening til en flyktning. Barn født i Norge etter bosetting i en norsk kommune, er ikke regnet med i flyktningbefolkningen (se Sluttrapport fra beregningsutvalget...... 2000, s.11).

SSB har ingen primære informasjoner som kan brukes til å evaluere selve klassifiseringen av innvandrere som flyktning eller ikke, men vårt inntrykk er at den fungerer tilfredsstillende. Dette inntrykket bygger vi særlig på at inndelingen er et avgjørende grunnlag for at de betydelige integreringstilskuddene kommunene mottar, blir riktig fordelt. Samkjøringen av registrene i UDI og SSB har vært arbeidskrevende, blant annet var det problemer knyttet til manglende og feilaktige fødselsnummer. Det ble nedlagt et stort arbeid for å gjøre koplingene så gode som mulig, som en del av det KRD-støttede Innvandrerstatistikkprosjeket. Dette arbeidet er beskrevet og dokumentert i Statistisk sentralbyrå (1995).

Til tross for de nevnte manglene ved registrene, mener jeg dataene gir et formålstjenelig bilde av flyktningenes vei inn i det norske samfunnet. For den samlede beskrivelsen av flyktningene i Norge, kan det likevel være et problem at det er et ukjent antall som er i en flyktningeliknende situasjon som også oppholder seg i landet uten oppholdstillatelse. Det ligger i sakens natur at vi får ikke noen informasjon om dem gjennom offentlige registre. De sammenlikningene vi gjør mellom de som er flyktninger og de som ikke er det, blir ikke påvirket dersom hyppigheten av å ha reist ut uten å ha sagt fra er like stor i begge grupper. Tidligere analyser av registerfeil tyder på at det er mindre vanlig å forlate landet uten å si fra blant flyktninger enn det er blant innvandrere fra vestlige land (Vassenden 1992).

Flytting ut av landet er det ikke så mange parter som er interessert i å få meldt, siden det ved flytting ut av Norden ikke er noen rutinemessig kontakt mellom bostedskommunen i det nye landet og fraflyttingskommunen i Norge. Kommunen som mottar tilskudd for den enkelte flyktning vil trolig raskt bli oppmerksom på at personen ikke lenger oppholder seg i kommunen. Det er mer usikkert om de har informasjon nok til å si at vedkommende faktisk har forlatt landet, og om en eventuell slik informasjon kommer til registermyndigheten. Mange flyktninger vil imidlertid ha begrensede muligheter til å velge et nytt land etter å ha fått opphold i Norge. Det vi vet om flyktningers mobilitet tyder også på at problemet med umeldte utflyttinger blant de som er gitt opphold i Norge, er av begrenset omfang.

Materialet vi bygger på i denne rapporten omfatter bare flyktninger fra Øst-Europa og land i den tredje verden (Asia, inklusive Tyrkia, Afrika og Latin-Amerika). Gruppen omtales som ikke-vestligeflyktninger. Det kommer fra tid til annen enkelte flyktninger fra vestlige land (av størrelsesorden 1 promille av totaltallet, noe kan bero på feil), men de velger vi helt å se bort fra.

Vi sammenlikner noe steder flyktningene med innvandrere fra de samme landene som ikkeer flyktninger, og til dels også med innvandrere fra vestlige land. Disse dataene (om vestlige innvandrere og andre som ikke er flyktninger) er trolig beheftet med større unøyaktighet enn dataene om flyktningene. Det er ikke så mange instanser som vil fange opp utvandring blant dem som ikke er flyktninger, i hvert fall ikke i den perioden flyktningene har hyppigst kontakt med et mottaksapparat. Konsekvensen av at det totale registrerte antall flyktninger eller andre innvandrergrupper kan bli noe høyere enn i virkeligheten, er at de nevnerne som brukes i beregning av alle prosentandeler (andel som er under utdanning, mottar sosialhjelp osv.) blir for store, og at andelene dermed blir for små. For sammenlikninger vil dette trolig ha svært liten betydning.

Konklusjon om datakvalitet

Som vi har sett, er ikke datakvaliteten helt uproblematisk. Det er problemer knyttet til enhver datakilde, også til registre. Registrene har dog den betydelige fordelen at de ikke er beheftet med utvalgsfeil. Særlig i analyse av innvandrere kan selektivt frafall (større frafall blant spesielle grupper, f.eks. de med dårlige norskkunnskaper eller manglende tiltro til myndighetene) bli ødeleggende. Registre opprettes som regel for andre formål enn statistiske, og det vil være ulike egenskaper knyttet til dem som er en følge av de primære oppgavene de skal tjene. Dette vil selvfølgelig kunne påvirke noen av våre resultater, men neppe på en avgjørende måte. Den input til befolkningsstatistikksystemet som genereres av utlendingsforvaltningen, regnes som uproblematisk, mens de data som er avhengig av den enkeltes egen vilje og evne til å si fra (melding om flytting) nok er det svakeste leddet.

Klassifiseringen som flyktning eller ikke, er neppe helt uten feilkilder, i hvert fall ikke når vi går tilbake i tid. Dette gir neppe problemer av særlig betydning for vårt prosjekt. Vi har heller ikke grunn til å tro at antallet flyktninger inneholder betydelige feil, men en viss overregistrering kan det være siden noen nok forlater landet uten å si fra, mens alle de flyktningene som er inne i mottakssystemet blir registrert. Det kan være større feil i antallet innvandrere i landet som ikke er flyktninger, og størst er trolig feilen blant dem som ikke er registrert i noen andre registre (under utdanning, i arbeid osv.). Dermed vil ratene vi beregner for ikke-flyktninger kunne bli noe lavere enn den underliggende virkeligheten egentlig tilsier.

1.3 De ulike flyktningkohorters vei inn i det norske samfunnet

En kohort er en gruppe som har opplevet samme begivenhet i samme periode, slik at en flyktningkohort eller innvandringskohort betegner en gruppe (flyktninger eller alle innvandrere, fra bestemte land eller alle under ett) som har flyttet inn til landet i samme periode, hos oss operasjonalisert som samme innvandringsår. I utgangspunktet vil vi forvente at med alt annet likt, vil de som kom tidligere på ethvert tidspunkt være bedre integrert enn de som kom seinere.

Yrkesaktivitet

I figur 1 (og de øvrige) har vi tatt ut annenhvert ankomstår for ikke å overbelaste figuren med informasjon. De kohortene som er fjernet føyer seg pent inn i det bildet som er vist. Vi ser at flyktninger som kom i 1986, fikk høy andel yrkesaktive (andelen som er arbeidstakere eller selvstendige) etter kort tid, i 1988 var allerede over førti prosent yrkesaktive. Denne positive starten for den første flyktningkohorten vi kan følge, kan henge sammen med at da var flyktningestrømmen såpass ny (særlig gjaldt dette fenomenet asylsøkere) at det ikke var etablert et så fast regelverk rundt tildeling av arbeidstillatelser mv. som det vi fikk seinere. Dette var dessuten i en periode med svært sterk etterspørsel etter arbeidskraft. Da konjunkturene snudde på slutten av 1980-tallet, steg ikke yrkesprosenten for denne gruppen før konjunkturnedgangen var definitivt lagt bak oss (i 1994). I 1998 var de som ankom i 1986 kommet opp i over 60 prosent sysselsatte.

De seinere kohortene har et noe annet forløp, økning i deres sysselsettingsprosent har vært ganske lineær, og økningen skjer tilsynelatende raskere jo strammere arbeidsmarkedet er i ankomståret. Selv de som ankom 1988 har en stigningstakt som i liten grad avspeiler lavkonjunkturen tidlig på 90-tallet og høykonjunkturen seinere. Vi ser i figur 1, øvre del, at ingen etterfølgende kohort har gått forbi noen tidligere kohort noen gang. Det er imidlertid ikke så lenge til det skjer, i hvert fall ikke om dagens sterke etterspørsel etter arbeidskraft holder seg. De som ankom i 1994 har hatt såpass sterk stigning at de kan ventes å ha passert 1990- og 1992-kohorten nå. Vi ser i det nedre del i figur 1 at etter botid er både 1992- og 1994-kohorten oppe på langt høyere nivåer enn det 1988-kohorten var etter tilsvarende botid i Norge. De har til og med har passert 1986-kohorten når vi sammenlikner ved samme botid. De drar altså fordel av høykonjunkturen de opplever etter å ha vært i Norge i om lag fem år. Etter samme botid opplevde 1986- og 1988-kohortene en klar lavkonjunktur.

Integreringstilskuddet har siden dets innføring i 1991 skullet ivareta den første tiden av flyktningenes opphold i Norge. Tilskuddet er ment å dekke kommunens utgifter de første fem årene etter bosetting. Når vi ser på nedre panel i figur 1, er det vanskelig å si at flyktningene er godt integrert, i den forstand at de greier seg selv etter fem år. Andelen yrkesaktive ligger bare på 30-40 prosent. Vi skal se i figur 6 at heller ikke forskjellen mellom flyktninger og de som ikke er flyktninger på noen måte er utvisket i løpet av fem år.

Med grunnlag i figur 1 kan vi peke på følgende tendens: Alle flyktninger har svært lav yrkesaktivitet de første par årene etter ankomst til landet. Hvor raskt situasjonen bedrer seg (for de som ankom 1988 og seinere), er avhengig av de rådende konjunkturer i ankomståret, kanskje mer enn det avhenger av konjunkturforløpet under oppholdet. Dette støttes av tidligere studier av flyktningers integrasjon (Blom 1996).

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Arbeidsledighet

Når det gjelder registrert arbeidsledighet, viser denne selvfølgelig et helt annet forløp (se figur 2) Også denne starter på et meget lavt nivå det første året, fordi det da nesten ikke er noen flyktninger som har noen rett til (eller nytte av) å bli registrert som ledige. For 1986-kohorten er dette nivået nær null gjennom resten av 1980-tallet. Så steg ledighetsprosenten til over 15 i 1993, og den steg helt parallelt med 1998-kohorten. For disse siste fortsatte stigningen enda et par år, og ledigheten kuliminerte på 17 prosent i 1995. Kuliminasjonspunktet ligger stadig seinere for de seinere ankomne kohortene. For de som kom i 1994 var ledigheten fortsatt 11 prosent i 1997, før den deretter sank. Disse kurvene viser at selv på et meget presset arbeidsmarked er det ikke lett for nyankomne flyktninger å få seg arbeid.

Når vi setter fokus på botidens lengde (nedre panel i figur 2), synes det å være slik at arbeidsledigheten stiger de første årene etter ankomst, og at det tar noen år før toppunktet nås uansett den generelle situasjonen på arbeidsmarkedet. Forløpet av kurvene i figur 2`s nedre del er etter min oppfatning påfallende like hverandre, med mindre innflytelse fra varierende konjunkturer enn en kunne ventet. For de som har bodd her lenge, kommer en ned mot det norske nivået, men selv for 1986-kohorten er arbeidsledighetsprosenten 6 (to-tre ganger høyere enn gjennomsnittsnivået for Norge) i 1998.

For de sist ankomne flyktningkohortene er arbeidsledigheten på vei ned før fem år er gått, mens den steg mye lenger enn fem år for kohorter som kom før 1990. Om dette henger sammen med variasjoner i konjunkturene, eller om det skyldes vår evne til å få flyktninger ut av arbeidsledighetskøen, er ikke godt å si.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Arbeidsmarkedstiltak

Figur 3 viser andelen som er på arbeidsmarkedstiltak. Denne andelen er svært mye høyere for flyktninger enn for andre. Informasjon om andel på tiltak har vi bare fra 1991 og framover, slik at 1986-kohorten kan følges etter 5 års botid, 1988-kohorten etter 3 år osv. I den norske befolkningen generelt økte andelen på arbeidsmarkedstiltak fra 1 til 3 prosent fra 1988 til 1993, og deretter sunket til vel én prosent igjen i 1997 (Statistisk sentralbyrå 1998). Alle flyktningkohorter har hatt over 10 prosent på tiltak, og alle kohorter som kom før 1995 har vært oppe i over 15 prosent. Det kan synes underlig at det lille kullet av flyktninger som ankom i 1992 startet på et svært lavt nivå for arbeidsmarkedstiltak i 1992 og 1993, til tross for den lave etterspørsel etter arbeidskraft det var på den tiden. 1994-kohorten hadde mye høyere andeler de første par årene.

I hvilken grad arbeidsmarkedstiltak har vist seg å være en effektiv måte for å hjelpe flyktninger inn på arbeidsmarkedet, har vært undersøkt med basis i registerdata (Landfall og Bråthen 1998, og Bråthen og Pedersen 2000). Disse undersøkelsene er generelle evalueringer av ordinære arbeidsmarkedstiltak, hvor det beskrives hvem som deltar, og hvordan deltakelsen påvirker sannsynligheten for å være sysselsatt et halvt år etter undersøkelsestidspunktet. Begge undersøkelsene viser at det er liten forskjell mellom ikke-vestlige innvandrere og andre på tiltak når det gjelder sannsynligheten for å få arbeid. Andelen på tiltak som var førstegenerasjonsinnvandre fra ikke-vestlige land var 24 prosent i 1998. Blant dem på Arbeidsmarkedsopplæring (AMO) var innvandrerandelen 38 prosent, mens den blant deltakerne i jobbklubber bare var 3 prosent (Bråthen og Pedersen 2000, side 21).

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Utdanning

I figur 4 ser vi en del klare forskjeller mellom de ulike ankomstkohorter når vi sammenlikner tilbøyeligheten til å søke utdanning. Alle som er registrert som deltakere i det normale utdanningssystemet med kurs som har mer enn 300 timers normal varighet regnes for å være under utdanning. Ulike program for norskopplæring eller introduksjon til norske samfunnsforhold kommer ikke med. Av flyktningene som kom i 1986 var det allerede første året over 20 prosent som var under utdanning i det ordinære utdanningssystemet, og det holdt seg over 20 prosent i seks år. De etterfølgende kohortene starter lavere og når et lavere toppnivå. Hver gruppe ligger lavere enn den foregående, fram til 1996-kohorten. Når 1986-kohorten kunne starte så mye høyere enn de seinere, kan det ha sammenheng med endringer i mottakssystemet organisering, f.eks. muligheten til å ta utdanning mens en ennå venter på et endelig vedtak.

Det mønsteret som vi beskrev basert på det øvre panelet, vises enda tydeligere i nedre panel. Hver kohort etter 1986 starter på et felles lavt nivå, og de når toppen stadig tidligere og på stadig lavere nivå for utdanningsdeltaking. Om dette betyr at flyktningene tar stadig mindre utdanning i Norge, vil det være beklagelig dersom en legger til grunn at språk, utdanning og kompetanse i en form som det norske samfunnet kan nyttiggjøre seg er forutsetningen for en vellykket integrering. Imidlertid, dersom det betyr at flyktningene blir tatt hånd om av spesialtilpassede utdanningsprogram utenfor det ordinære utdanningssystemet, kan det derimot medføre en lettere og raskere vei inn i det norske samfunnet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sosialhjelp

Vi vil også se på andelen som er mottakere av sosialhjelp i de ulike flyktningkohortene. Det er problemer knyttet både til definisjoner og til valg av analysenivå for mottakere av sosialhjelp. I noen sammenhenger registreres hjelpen bare på en hovedperson i familien, mens den trolig er en støtte til hele familiens livsopphold. Det skjer nok også noen steder at hele familien blir registrert som mottakere. Dette betyr at det absolutte nivået på andelen mottakere kan være noe usikkert, men for sammenlikninger over tid og mellom grupper spiller dette mindre rolle. Når data kjøres ut på familie- og ikke individnivå, som det også er gjort for Lovutvalget, blir mønsteret ganske likt det vi presenterer her, slik at individdata godt kan brukes. Et annet problem er knyttet til i hvilken grad bruken av integrasjonstilskuddet føres som sosialhjelp for den enkelte kommunebosatte flyktning for de fem årene kommunen får slikt tilskudd. Dette er beskrevet i Sluttrapport …. (2000). Det gjennomsnittlige nivået på sosialhjelp blant flyktinger er såpass høyt (se kapittel 5) at det ikke synes rimelig at bruken av integreringstilskuddet ikke kommer fram her. De senere årene er det kommet alternative introduksjonsordninger med arbeid som en viktig del av integreringsopplegget, men det var mindre aktuelt i den perioden vi beskriver.

Få år etter ankomsten til Norge er andelen som mottar sosialhjelp hele 50-60 prosent i alle kullene (se figur 5). Det er mulig at de som faktisk nyter godt av sosialhjelp gjennom at en person i familien står som mottaker, ville gjøre andelen enda høyere. De som mottar sosialhjelp gjelder ikke nødvendigvis personer som er avhengig av bare sosialhjelp for å overleve, men kan ha et visst tilskudd til livsoppholdet av denne. 1986-kohorten er igjen den som kommer gunstigst ut, med en topp på “bare” knapt 50 prosent i 1989. Også her følger de fleste kohorter det samme forløp. De starter på et nivå mellom 20 og 30 prosent ankomståret, og det øker så i to-tre år, til 50-60 prosent av kullet er mottakere av sosialhjelp. Deretter synker andelen, men langt langsommere enn den steg. Bare 1986-kohorten er nede på det nivået som var i startåret, og nedgangen har vært såpass langsom de seinere årene at en kan

tvile på om gruppene noensinne kommer ned på en lavere andel sosialhjelpsmottakere enn det de hadde første året.

For de sist ankomne kohortene er det atskillig høyere andeler som mottar sosialhjelp de første par årene enn det var tidligere, og toppnivået ligger også høyere. Det er mulig at dette kan bringe mange flyktninger inn i en situasjon hvor det blir lett å tilpasse seg en tilværelse som stønadsmottaker.

Alle flyktningkohorter når høyeste andel sosialhjelpsmottakere to-tre år etter ankomst, og andelen synker så langsomt med økende botid. Etter fem års botid ligger andelen fortsatt på mellom 40 og 50 prosent, og den synes å avta bare langsomt med økende botid. Heller ikke tabeller som viser gjennomsnittlig stønadsbeløp har noe sprang ved fem år. Det synes altså som om målsettingen om selvhjulpenhet etter fem år er nokså langt unna å være nådd.

Lofthus og Osmunddalen (1997, 1998) studerer nærmere bruk av sosialhjelp blant ulike grupper av innvandrere i 1993. De konkluderer med (op. cit. 1997, side 2) at “Innvandrere får mer sosialhjelp enn norske sosialhjelpsklienter, særlig gjelder dette flyktningene. Denne forskjellen skyldes i sin helhet at flyktninger og andre innvandrere har lavere inntekter og større familier å forsørge, og derfor trenger større tilskudd.” På side 9 sier de at “…effekten av innvandringsbakgrunn er beskjeden sammenliknet med andre kjennemerker ved familiene. Selv om innvandrerfamiliene gjennomsnittlig mottar mer sosialhjelp, tar de likevel ikke igjen det inntektsmessige forspranget norske familier har før møtet med sosialkontoret.”

Det er ikke liketil å finne en relevant referansegruppe å sammenlikne med, men andelen i den norske befolkningen som mottar sosialhjelp ligger rundt fem prosent. I neste avsnitt skal vi sammenlikne flyktningene med andre ikke-vestlige innvandrere.

1.4 Flyktningene sammenliknet med ikke-flyktninger

Noen sider ved flyktningenes vei inn i det norske samfunnet er spesifikt knyttet til det at de er flyktninger som hjelpes i sin integrering gjennom en aktiv innsats fra det offentliges side. Andre sider kan nok være mer felles for alle ikke-vestlige innvandrere til Norge, eller til og med felles for alle innvandrere. Vi vil i hovedsak sammenlikne flyktninger og de som ikke er det, begge grupper ikke-vestlige, nemlig med opprinnelse fra land i Øst-Europa, Asia (inkl. Tyrkia), Afrika og Latin-Amerika. I noen sammenhenger skal vi også bruke innvandrere fra vestlige land som referansegruppe, siden slike sammenlikninger av og til trekkes fram i debatten.

Vi har i det foregående kapitlet reflektert rundt om tallene viser noen økning i selvhjulpenhet rundt fem års opphold i landet. Det var det ikke mange spor av. I de figurene som nå kommer, sammenlikner vi flyktninger med de som har kommet til landet på annet grunnlag. Vi vil se at det er en del likheter og ulikheter i mønsteret for de to gruppene, men at det ikke noe sted synes å være mulig å spore en klar virkning blant flyktninger av integreringstilskuddets opphør, eller klart redusert behov for slikt tilskudd etter botid på fem år. Mange av kurvene avspeiler at integrasjonen avhenger av botid på samme måte i de to gruppene, og at den perioden hvor integreringstilskuddet skal virke, har en overraskende liten effekt på integreringsforløpet for flyktninger sammenliknet med de som ikke er flyktninger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Yrkesaktivitet blant flyktninger og ikke-flyktninger

Figur 6 viser andel yrkesaktive for enkelte ankomstkohorter for flyktninger og ikke-flyktninger fra land utenom de vestlige. De svarttrukne strekene i figur 6 er identiske med linjene i figur 1. Både flyktningene og de som ikke er det, har lave yrkesprosenter de første årene etter ankomst, flyktningene enda lavere enn ikke-flyktningene. De som kom i 1986, har for begge grupper et forløp som avviker fra andre ankomstkohorter, og som følger hverandre påfallende nært. Dette synes å være ytterligere underbygging av påstanden om at vi midt på 1980-tallet ikke hadde utviklet egne rutiner for behandling av flyktninger, og at de dermed fulgte andre innvandreres atferd. Om vi bare holder oss til yrkesdeltaking, var dette åpenbart

til flyktningenes fordel. Det burde analyseres nærmere hvorfor det blant dem som ankom utover på 1990-tallet er et gap i yrkesaktivitet mellom de to gruppene i starten av oppholdet. Gapet blir mindre med botidens lengde, men det er langt fra lukket i 1998 for dem som ankom seinere enn 1988.

Blant dem som ankom fra 1988 og utover har flyktningene hatt en betydelig lavere yrkesdeltaking enn andre ikke-vestlige innvandrere. Forskjellen er særlig stor få år etter ankomst, og blir så mindre etter hvert. For dem som ankom på 1980-tallet er det positive skjedd at forskjellen er borte i 1998, men det er ikke mulig å si om det samme skjer når de som kom utover på 1990-tallet har vært her i mer enn ti år. Det vil være viktig å følge denne utviklingen framover for å forklare forskjellene, og for å se om de eventuelt vil bli permanente.

Det kan se ut som om flyktningenes yrkesdeltaking etter 1986-kohorten blir “holdt igjen” i noen år i starten, og at det deretter er vanskelig for dem å komme opp på samme nivå som andre som har bodd her like lenge. Før en kan si dette som en sikker konklusjon, bør en kontrollere for forskjeller i demografiske sammensetning mellom gruppene (alder, kjønn, opprinnelsesland etc.). Slike forskjeller kan selvfølgelig kamuflere noen reelle ulikheter i yrkesdeltaking, f.eks. ved at yrkesaktiviteten blant menn fra disse landene i Norge gjennomgående er mye høyere enn for kvinner. Det er et stort overskudd av yngre menn blant flyktningene, noe som i utgangspunktet skulle tilsi en høy yrkesdeltaking. Noen analyser av slike forhold er det ikke rom for innenfor rammen av dette notatet.

Felles for begge gruppene er at yrkesprosenten de første par årene etter ankomst nå mot slutten av 1990-tallet er oppe igjen på det høye nivået fra slutten av 1980-tallet, men slett ikke på 1986-nivået. For å vurdere effekten av flyktning- og integreringspolitikken, må det være viktig å se om dette gjenspeiler endringer i dens opplegg og gjennomføring. En slik analyse er det verken tid eller kompetanse til å gjøre innenfor dette prosjektet, men spørsmålet synes relevant. Dersom dette var en konsekvens bare av konjunkturendringer, kunne en tenkt seg at effekten hadde kommet noen år tidligere. Resultatene i figur 6 kan tolkes som en indikasjon på at arbeidet med å få flyktninger inn på arbeidsmarkedet har vært en ganske tung prosess, og at flyktningene yrkesdeltaking er påfallende lav. Det bør være av interesse å se i hvilken grad dette skyldes en “klientifisering” av flyktningene gjennom mottakssystemet.

Vestlige innvandrere har klart høyere andel yrkesaktive enn de fra ikke-vestlige land (dataene presenteres ikke her, men de foreligger i tabellform). Forskjellen er spesielt stor de første par årene etter ankomst. Vestlige innvandrere kommer raskt opp mot et sysselsettingsnivå tilsvarende det norske, og blir på det nivået. Det betyr at yrkesprosenten er lavere i nedgangstider enn i oppgangstider også for dem. ECON har laget en rapport for NHO som angivelig har funnet at ikke-vestlige innvandrere etter en tid når samme sysselsettingsnivå som vestlige innvandrere (Aftenposten, januar 2001). Vårt datamateriale bekrefter ikke denne påstanden, ikke-vestlige innvandrere har i 1998 gjennomgående 20 prosent lavere yrkesdeltaking enn vestlige innvandrere for alle ankomstkohorter. Som vi så i figur 6, er forskjellen mellom flyktninger og ikke-flyktninger langt mindre enn forskjellen mellom vestlige og ikke-vestlige innvandrere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Yrkesaktivitet for noen enkeltland

Vi kan ikke her gjennomføre analyser for hvert enkelt land Norge har innvandrere og flyktninger fra. Vi skal likevel vise hvordan yrkesaktiviteten var i året 1998 for noen viktige land, og bryte den ned på ankomstkohort.

Som referansegrunnlag starter vi med figur 7, som viser yrkesaktiviteten i 1998 for vestlige innvandrere, og for ikke-vestlige flyktninger og ikke-flyktninger, etter ankomstår. Vi ser igjen hvor mye høyere yrkesdeltaking vestlige innvandrere har for alle ankomstkohorter. Men også for denne gruppen er yrkesaktiviteten mye lavere for dem som kom i 1998 og de nærmeste foregående årene enn den var for de som hadde vært her i noen år.

En kan spekulere rundt følgende hypotetiske årsakssammenheng. Innvandring fra ikke-vestlige land er regulert, og med to store grupper som likevel kan få komme, nemlig flyktninger og asylsøkere, og familiegjenforening til personer som allerede er i landet. Flyktningene kommer mer fordi det er problemer for dem å bli i hjemlandet enn fordi det er arbeidsmuligheter i Norge. De som søker om å få komme med familieforhold som grunnlag, vil trolig skjele også til arbeidskraftsetterspørselen i Norge, og vil komme bare om det er utsikter til arbeid. Under en lavkonjunktur vil det være færre som kommer, men de som gjør det har utsikt til å komme seg i arbeid. Dette er en mulig forklaring på det ulike forløpet for flyktninger og ikke-flyktninger i figur 7.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Ikke-flyktninger fra ikke-vestlige land som ankom fra 1986 og fram mot midten av 1990-tallet, har alle en yrkesdeltaking på 50-60 prosent. Deretter blir den stadig lavere for hver ny ankomstkohort, og var bare 20 prosent for de som kom i 1998. Flyktningene viser et noe annerledes forløp. De som kom i 1986-87 hadde i 1998 høyere yrkesdeltaking enn ikke-

vestlige ikke-flyktninger fra de samme årene, med yrkesprosenter over 60. For en såpass vanskeligstilt gruppe, og med den demografiske sammensetningen som den har, er dette høye tall. Andelen er betydelig lavere for dem som kom omkring og litt etter 1990, men så stiger den igjen for flyktninger ankommet i 1992-94. Dette synes å antyde at konjunkturproblemene tidlig på 90-tallet har satt permanent preg på flyktningenes yrkesdeltaking, uten å ha hatt samme effekt på dem som ikke var flyktninger. Når tallene for yrkesdeltaking blant flyktninger blir såpass høye for dem som kom 1993-94, er det i noen grad et resultat av sammensetningen av flyktninggruppen disse årene. Det var en stor andel som kom fra Bosnia, og det viste seg at disse hadde relativt lett innpass i arbeidsmarkedet.

Vi ser så på noen enkeltland. I figur 8 er samlet land som det hovedsakelig kommer flyktninger fra, i hvert fall besto den primære innvandringen av flyktninger. Seinere er det blitt større innslag av familiegjenforening, særlig gjelder dette for Chile på 1990-tallet. Antallet ankomne fra Chile utover på 1990-tallet er såpass lavt at det avvikende forløpet på kurven godt kan skyldes tilfeldigheter. Vi ser at det hele tiden er store forskjeller landene mellom. Flyktninger som kom fra Bosnia i 1993-94 ligger i figur 8 på samme nivå som dem fra Chile og Sri Lanka. Flyktninger fra Bosnia utgjorde om lag to tredeler av de flyktningene som kom disse årene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Gjennom hele perioden er det flyktninger fra Sri Lanka og Chile som har den høyeste andelen yrkesaktive, om lag 30 prosentpoeng over Irak og Somalia, som ligger lavest. Fra disse to sistnevnte landene kommer selv de som ankom på slutten av 1980-tallet ikke mye over en sysselsettingsprosent på 40. Med en hypotese om at botiden er avgjørende for integreringen, kunne en hatt en forventning om at forskjellene mellom landene hadde blitt klart mindre etter hvert som botiden i Norge øker. Dette synes ikke å være tilfelle, forskjellen mellom landene i figur 8 synes bemerkelsesverdig stabil. Det burde være av interesse å analysere årsakene til dette.

I figur 9 er samlet land hvor arbeidskraftsinnvandring har betydd mer enn flukt. Det er dog en del flyktninger fra disse landene også. I de seinere år er innvandringen i stor grad familiegjenforening til tidligere arbeidsinnvandrere. Også i dette diagrammet er det store forskjeller mellom landene, og rekkefølgen mellom dem er også stabil. De fra India og Polen har høyest yrkesdeltaking, med 60-70 prosent. Det er verdt å merke seg at de holder et nivå som stor sett er likt med eller noe under yrkesdeltakingen blant dem fra Sri Lanka og Chile. Når en ser på stadig seinere ankomstår, blir forskjellene mindre og mindre, de som kom i 1998 har alle rundt 20 prosent yrkesaktive. Også på dette området er forskjellen fra flyktninggruppen påfallende. Selv de landene med høyest andel yrkesaktive i figur 9 ligger betydelig under gjennomsnittet for vestlige innvandrere (se figur 7), hvor alle ankomstkohorter fra 1986 til 1994 i 1998 har mer enn 70 prosent yrkesaktive.

Igjen bør det påpekes at noen av disse forskjellene landene mellom kan skyldes forskjeller i sammensetning (alder, kjønn, familiestatus, andel enslige mindreårige osv.) som vi ikke kan kontrollere for her. Det er likevel vanskelig å tro at hele forskjellen mellom f.eks. Pakistan og India skal kunne forklares på denne måten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Arbeidsledighet

Arbeidsledigheten er større blant flyktninger enn blant andre ikke-vestlige innvandrere, men forløpet av kurvene har en del felles trekk (figur 10). Gruppene starter med et likt forløp de første årene, til nivået når et sted mellom fem og ti prosent. Så brytes veksten i ikke-flyktningenes arbeidsledighet, og den når ikke over ti prosent for dem. Flyktningenes arbeidsledighet fortsetter å stige i noen år, til et nivå nær 15 prosent. Deretter avtar arbeidsledigheten langsomt for dem. Ikke-flyktningenes arbeidsledighet synker etter noen års stabilt nivå, slik at flyktningene hele tiden har klart høyere nivåer.

I vurderingen av disse tallene er det viktig å huske på at det tar en viss tid før det er mulig å bli registrert som arbeidsledig, slik at de lave tallene for de første årene både for de som er og de som ikke er flyktninger, ikke er tegn på god sysselsettingssituasjon. Slik sett er nok yrkesprosenten (figur 6) et bedre mål for innpass på arbeidsmarkedet. Det at arbeidsledigheten blant flyktninger er inntil det dobbelte av ikke-flyktningenes kan i tillegg til å vise større problemer med innpass på arbeidsmarkedet, kanskje også være et tegn på at flyktningene har bedre hjelp til å komme inn i køen av arbeidsledige dersom de først er uten arbeid. For begge gruppene var arbeidsledigheten i 1998 høyest blant dem som kom til Norge tidlig på 1990-tallet. Det viser igjen at forholdene i innvandringsåret følger innvandrerne lenge etter ankomst, uansett hvordan integreringspolitikken er lagt opp (se også Blom 1996).

Arbeidsledigheten blant vestlige innvandrere likner på den norske, og kan grovt sett sies å være halvparten av de ikke-vestlige ikke-flyktningenes, som igjen er halvparten av flyktningenes arbeidsledighet. Heller ikke her synes det å være noen betydelig reduksjon i forskjellene mellom vestlige og ikke-vestlige innvandrere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Utdanning

Vi så i figur 4 at det var høye andeler under utdanning blant flyktningene, særlig etter noen få års opphold i landet, og fram til tidlig på 1990-tallet. I ankomståret har andelen under utdanning hele tiden vært størst blant de som ikke er flyktninger (se figur 11). Igjen representerer 1986-kohorten et unntak. Når de andre innvandrerne stor sett har høyest utdanningsfrekvens de første årene, har nok det å gjøre med at det tar en viss tid for flyktningene å orientere seg i utdanningssystemet, mens det blant de andre er en del som flytter hit nettopp for å ta utdanning. For ankomstkohortene etter 1993 har imidlertid utdanningsandelen vært høyest blant ikke-flyktningene hvert år etter ankomst, og ikke bare det første året. Endringen er kommet i stand ved at flyktningene de siste årene har hatt en lavere utdanningssøking enn tidligere, ikke ved at andre innvandrere har øket sin deltaking. Redusert deltaking i utdanning blant flyktninger kan skyldes at de oftere enn før går gjennom spesialtilpasset opplæring utenom det regulære utdanningssystemet.

Dersom dette fører til at flyktningene etter hvert tar mindre utdanning i Norge enn de gjorde tidligere, vil konsekvensene lett bli at integreringen av dem blir enda vanskeligere. Igjen må slike sammenlikninger tolkes i lys av alderssammensetningen i gruppene, men så store endringer i mønster over kort tid som det vi ser her, kan sjelden forklares med demografiske endringer alene. Derimot kan som tidligere nevnt en omlegging av integreringsarbeidet med større vekt på spesialtilpasset opplegg for flyktninger ha ført til at færre kommer inn i det vanlige utdanningssystemet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sosialhjelp

I figur 12 sammenlikner vi andelen som mottar sosialhjelp blant flyktninger og ikke-flyktninger. Vi ser her en meget markert forskjell. Som nevnt i kapittel 3 når flyktningene opp på et nivå hvor 50-60 prosent mottar sosialhjelp, for så å synke langsomt etter hvert som tiden går. De som ikke er flyktninger har “bare” et nivå som når 15-20 prosent, og de synes å stabilisere seg i overkant av ti prosent. Det er også høye tall sammenliknet med dem som ikke er innvandrere. Vi har ikke her sett på beløpenes størrelse, bare på om en person er mottaker eller ikke. I kapittel 5 skal vi se litt på beløpenes størrelse. For innvandrere fra vestlig land ligger andelen som mottar sosialhjelp mellom to og fem prosent, høyest for innvandrerkohortene fra slutten av 1980-tallet. Dette er omtrent samme nivå som dem som ikke er innvandrere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

1.5 Noe nærmere om økonomiske forhold

Til dette formålet skal vi bruke inntektsstatistikk, som viser hvem som var registrert med noen inntekt i løpet av inntektsåret, inntektens fordeling på de ulike inntektskomponentene, og gjennomsnittsbeløp. En kan godt ha hatt både med lønnsinntekt og næringsinntekt, uten at en dermed var registrert som arbeidstaker eller selvstendig på det referansetidspunktet i året som arbeidsmarkedstatistikken bruker. Derfor vil andelene som har registrert inntekt gjennomgående være høyere enn andelen sysselsatte.

I dette avsnittet vil vi bruke andelen med lønnsinntekt, og lønnsinntektens størrelse. På denne måten velger jeg bort næringsinntekt, som er et ganske sammensatt begrep som kan ha sitt grunnlag i svært ulike tilpasninger. For ikke-flyktninger har næringsinntekt langt større betydning enn for flyktninger. Vi skal også si litt om sosialhjelpens størrelse, med utgangspunkt i noen beregninger som SSB har gjort for Riksrevisjonen.

Andelen med lønnsinntekt blant flyktninger for de ulike ankomstkohorter og år etter ankomst er fremstilt i tabell 2. Flyktningene kommer relativt raskt opp i en betydelig andel som i hvert fall har noe lønnsinntekt. Særlig gjelder det de aller tidligste kullene. Når andelen yrkesaktive (se figur 1) er så mye lavere, skyldes det at for å bli regnet som yrkesaktiv, må en ha vært i et arbeidsforhold på det tidspunktet statistikken produseres, mens lønnsinntekten kan skrive seg fra en jobb, stor eller liten, på ett eller annet tidspunkt i løpet av året. Det kan kanskje være en nyttig nyansering at flyktningenes inntektsgrunnlag ikke bare å se på yrkesaktivitet, men også på andeler som i det hele tatt har hatt lønnsinntekt.

Siden inntektsstatistikken er grunnlaget her, og den ikke kan avsluttes for skatteoppgjøret er endelig, mangler tall for inntektsåret 1998. Vi ser også i denne tabellen de store forskjellene det er mellom dem som kom i 1986-87 og dem som kom seinere. Andre året etter ankomst er andelen med lønnsinntekt hele tre firedeler blant disse, mens den knapt kommer opp i en av tre blant dem som kom 1991-92. For kohorter etter 1992 er andelene noe stigende.

Vi skal også se litt på de beløpene for lønnsinntekt flyktningene hadde. Vi ser her på gjennomsnittlig familieinntekt i 1997, vist i figur 13. Ankomståret vil alltid gi svært lave beløp, fordi hver person i gjennomsnitt har vært i landet bare halve året. Lønnsinntekten er i alle fall svært ubetydelig ankomståret, og den er heller ikke særlig stor for dem som ankom de nærmest foregående årene. For dem som ankom i 1993, er vi oppe i et gjennomsnitt på litt over 100 000 kr, men lavere igjen for de to tidligere kohortene. Dette skyldes at de store andelene fra Bosnia i 1993 og 1994 fører inntektene for disse to årene opp på et relativt høyt nivå. Når vi går til kull som ankom før 1990, stiger inntektene igjen betydelig.

De som ikke har inntekt fra lønn eller næring, vil i stor grad være avhengig av overføringer. Vi har i figur 13 valgt å ta ut de sosialhjelp, som er den i særklasse viktigste overføringsformen de første årene av oppholdet i Norge. Seinere betyr barnetrygd og pensjoner fra folketrygden en del. Sosialhjelpen utgjør to tredeler av samlet inntekt i 1997 for flyktninger som ankom i 1995. For dem som ankom tidligere, blir beløpet stadig lavere, og sosialhjelpens rolle i forsørgingen minsker enda raskere. Selv for dem som ankom i 1986 utgjør sosialhjelpen i 1997 bare om lag fem prosent av samlet inntekt.

Den samlede inntekten for flyktningene stiger også betydelig jo lenger de har bodd i Norge. Familieinntekten det første hele året for opphold (i 1998 dem som ble bosatt i 1997) er ikke mer enn 131 000 kr., bare vel 1/3 av gjennomsnittet for norske familier. Etter ytterligere et par års opphold er gjennomsnittsinntekten kommet opp på et høyere nivå, fordi lønnsinntektene har tatt seg opp. Lønnsinntekten utgjør mer enn halvparten av hele inntekten for dem som ankom i 1994 og tidligere, og selv om sosialhjelpen avtar, holder andre overføringer seg på et stabilt nivå, og økningen i samlet inntekt følger økningen i lønnsinntekt. Disse gjennomsnittstallene er dekker over store forskjeller mellom individer og grupper, men det ikke rom for å gå mer inn på fordelinger i denne sammenhengen.

Vi gjør også en liten sammenlikning med andre innvandrere fra ikke-vestlige land. Dette er trolig den enkleste referansegruppen vi kan bruke. I figur 14 er linjene fra figur 13 tegnet inn pånytt, og dessuten er de samme inntektskomponentene for ikke-vestlige ikke-flyktninger tegnet inn. Også andre innvandrere fra ikke-vestlige land har lav lønnsinntekt ankomståret, selv når vi ta hensyn til at de i gjennomsnitt har vært i Norge i bare ½ år. For dem som ankom fra 1994 og helt tilbake til 1988 er det omtrent samme inntekt, mens de som ankom i 1987 og 1986 ligger betydelig høyere igjen. Det er bare noen få tusen kroners inntektsforskjell mellom flyktninger og ikke-flyktninger som ankom i 1986 og 1987, slik at forskjellen blir tilsynelatende borte med tiden. Dette kan vi ikke si sikkert uten å vurdere nærmere nasjonssammensetningen og sammensetningene langs andre relevante forhold på de ulike tidspunktene.

Flyktningene i alle kohortene mottar betydelig større beløp i sosialhjelp enn andre ikke-vestlige innvandrere, selv om forskjellen i kronebeløp også blir mindre med tiden. Når det gjelder andre overføringer blir forskjellene borte etter hvert som vi går tilbake til eldre ankomstkohorter. Ser vi på samlet inntekt, blir forskjellene raskt mindre. Vi ser at flyktninger som ankom i 1993 har en høyere inntekt enn ikke-flyktninger som ankom samme året. Dette er igjen et utslag av at flyktninggruppen i 1993 bestod av et klart flertall av bosniere, som åpenbart har latt seg integrere raskt. For alle andre ankomstkohorter har flyktningene lavest inntekt, men for dem som ankom i 1986 og 1987 er forskjellene ubetydelige. Igjen kan sammensetningen av gruppene spille en viss rolle, i 1986-87 var det relativt mange fra Chile og Sri Lanka, som begge har hatt en raskere introduksjon i det norske arbeidsmarkedet enn mange andre flyktninggrupper.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Vi har sett at flyktninger i enda større grad enn de som ikke er flyktninger er betydelige mottakere av sosialhjelp, og også av andre typer overføringer. Bare for ikke å glemme at det også er en inntektsside i dette regnskapet, nevner vi også at de samme tabellene for 1997 viser at flyktningene for inntektsåret 1997 fikk utlignet om lag 1,15 milliarder kroner i skatt. I sum tilsvarer det samme beløp som flyktningene dette året mottok i sosialhjelp og bostøtte. Andre innvandrere fra ikke-vestlige land hadde en samlet skatt på vel 1,5 milliarder kroner.

Til slutt viser vi tabell 3, som sammenlikner størrelsen på yrkesinntekt og noen typer overføringer for 1998. Datagrunnlaget er noe annerledes enn det som ligger til grunn for resten av dette notatet, men det gir en interessant oppsummering som kan brukes uten å måtte gå i detaljer med grunnlaget. Tabellen deler flyktningene opp i to grupper, de som lever i en familie som ektepar med eller uten barn, eller som samboere med felles barn, og de som ikke lever i en slik familie. Den siste gruppen omfatter de som lever alene, men også de som lever i andre familieformer enn de som kommer med i første gruppe. For hver gruppe ser vi hvor mange år vi må gå tilbake i inntektsstatistikken for hvert år for første gang å finne en bosettingskohort som oppfyller kravet i tabellhodet. Det er altså viktig å merke seg at vi her bruker tidspunkt for første kommunebosetting, for dem som har oppgitt dette tidspunktet, og ankomståret til landet bare for dem med uoppgitt årstall for når man ble bosatt i en kommune (se også side 3-4).

Tabellen kan trenge litt leserveiledning. For eksempel sier den første linjen i tabell 3a at i inntektsåret 1998 var overføringene i alt større enn yrkesinntekt for tre kohorter, det vil si for flyktninger ankommet i 1998, 1997 og 1996. For alle kohorter som ankom tidligere var yrkesinntekten større enn overføringene. Sosialhjelp var større enn yrkesinntekten for dem som var ankommet i 1998 og 1997, men ikke for noen av de tidligere kohortene. I 1994 hadde de fem siste ankomstkohortene (1994-1990) større overføringer enn yrkesinntekt. Denne tabellen er laget for å vise på en samlet måte hvordan takten i introduksjonen i det norske samfunnet har endret seg den siste tiden. Vi skal også bruke den til å vise forskjeller mellom de ulike nasjonaliteter i 1998, tabell 3b.

For alle inntektsårene 1994-1998 ser vi at det tar kortere tid før flyktningfamilier (ektepar med og uten barn, og samboerpar med felles barn) får høyere yrkesinntekt enn overføringer enn det gjør for flyktninger som ikke tilhører en av disse familieformene. I 1993 hadde de to gruppene lik fordeling. Man bør vurdere om det har skjedd omlegginger av integrasjonsarbeidet gjennom 1990-tallet som kan ha ført til at familier kommer bedre ut enn andre. I 1998 og 1997 var det blant flyktningfamilier bare de tre siste bosettingskohorter hvor overføringene var større enn yrkesinntekten, mens overføringene var størst i de fire siste bosettingskohortene blant dem som ikke levde i én av de nevnte familieformene. Selv om denne gruppen omfatter flere enn dem som i virkeligheten lever alene, tyder dette ganske klart på at enslige flyktninger har en lengre vei inn i det norske samfunnet enn flyktningfamiliene.

I 1998 var det bare bosatte i 1998 og 1997 som hadde større sosialhjelp enn yrkesinntekt i begge gruppene. Selv om dette tyder på en betydelig avhengighet av sosialhjelp, er det likevel positivt at det siste inntektsår bare var for dem som ble kommunebosatte dette og det foregående året hvor sosialhjelp var viktigere enn yrkesinntekt. Går vi litt bakover på 1990-tallet, er det noe lenger perioder hvor sosialhjelp og de samlede overføringene er størst. Denne bedringen i inntektsforholdene kan nok ha å gjøre med den generelle konjunkturoppgangen etter 1992-93, men ikke bare dette. De årene med flest bosettingskohorter med lave yrkesinntekter finner vi i 1994 og 1995, som ikke er de årene med størst problemer på arbeidsmarkedet. Derimot var flyktningene i disse årene fortsatt preget å ha vært gjennom en periode med store problemer på arbeidsmarkedet, og det syntes å “henge igjen” mange problemer hos dem.

I tabell 3b har vi tatt med inntektens sammensetning i 1998 for flyktninger fra noen viktige enkeltland. Vi ser som tidligere på hvor langt vi må gå tilbake i bosettingskohortene før yrkesinntekten blir større enn overføringene eller sosialhjelpen. Vi kan da bare ta med slike land som har nok bosatte hvert år til å gi en viss stabilitet i dataene. Grupper med færre enn 10 bosatte i flere år, må vi se bort fra. Det er store kontraster mellom landene i tabellen. Vi har tidligere omtalt bosniere som en gruppe med rask tilpasning til det norske samfunnet. Vi ser likevel at i 1998 er det like mange av de foregående bosettingskohortene hvor overføringene er større enn yrkesinntekten som det er for alle flyktninger under ett.

De som kommer klart best ut er flyktninger fra Sri Lanka og Jugoslavia. Flyktninger fra Sri Lanka har høyere yrkesinntekt enn overføringer allerede bosettingsåret, både blant familiene og de som ikke lever i familier. For de som kommer fra det tidligere Jugoslavia er samlet sum av overføringer høyere enn yrkesinntekten for familiene i de tre siste bosettingskohortene, men sosialhjelpen er lavere enn yrkesinntekten for alle kohortene. De som ikke lever i en familie har høyere yrkesinntekt allerede i bosettingsåret. Til tross for små tall, har vi antydninger om at flyktninger fra Chile og Tyrkia også kommer godt ut.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Vanskeligst for å skaffe seg yrkesinntekt av betydning har flyktninger fra Somalia og Irak. For begge grupper var overføringene i 1998 større enn yrkesinntekten for alle 10 bosettingskohorter 1998-1989. For irakere som ikke lever i en familie er situasjonen noe bedre, her overstiger yrkesinntekten overføringene for kohorter som ble bosatt for mer enn sju år siden. Blant de fra Somalia er det bare de få som ble bosatt i 1986 og tidligere som i 1998 hadde større yrkesinntekt enn overføringer.

Som grunnlag for tabell 3b ligger tabeller som viser noen sentrale inntektskomponenter i 1998 for alle store flyktningnasjoner i Norge, fordelt etter bosettingsår. Vi skal her se litt på størrelsen av sosialhjelp. Familier fra Sri Lanka og Chile ligger konsekvent svært lavt i mottak av sosialhjelp og tilsvarende høyt på yrkesinntekt. Flyktningfamilier fra Bosnia ligger enten på eller under gjennomsnittet for bosettingskohortene. Familier fra tidligere Jugoslavia, Tyrkia og Etiopia ligger noen ganger over, noen ganger under gjennomsnittet for hver kohort. Familier fra Vietnam og Iran ligger på gjennomsnittet eller høyere, mens de fra Somalia og Irak ligger høyere for alle kohortene.

Mønsteret for dem som ikke lever i en kjernefamilie er omtrent det samme. De fra Sri Lanka og Chile kommer best ut, mens bildet for Bosnia ikke er like entydig positivt for denne gruppen. For dem fra Tyrkia og tidligere Jugoslavia er mønsteret det samme, mens personer fra Etiopia kommer noe dårligere ut om de er alene. Enkeltpersoner fra Vietnam kommer ofte bedre ut enn andre som ikke er i en kjernefamilie, særlig gjelder dette personer bosatt etter 1992. Enslige fra Somalia synes å klare seg relativt sett litt bedre enn familiene herfra, og det gjør også enslige fra Iran. Enslige fra Irak har høyt mottak av sosialhjelp uansett når de ble bosatt.

Disse forskjellene som er beskrevet i tabell 3b og grunnlaget for den tabellen, oppfatter jeg som store. Det vil derfor være svært ulike utfordringer som kommunene stilles overfor, avhengig av hvilke flyktninggrupper de bosetter. Dette gjelder ikke bare utsiktene til at flyktningene blir selvforsørget i løpet av de fem årene integreringstilskuddet skal dekke, men det er også noen grupper som en må påregne blir avhengige av offentlige overføringer lenge etter denne perioden.

Uten at beløpene er noe hovedpunkt i min beskrivelse, kan vi nevne at flyktningfamiliene som ble bosatt i årene mellom 1994 og 1986 hadde en samlet gjennomsnittlig inntekt på omkring 350 000 kr, noe høyere for tidligere enn for de senere bosatte. Det er klare forskjeller mellom de ulike nasjonaliteter. Dette skriver seg særlig fra forskjeller i yrkesinntekt. Disse forskjellene blir et stykke på vei kompensert av forskjeller i sosialhjelp og i andre overføringer. Vi skal trekke fram to kontraster. I 1998 hadde flyktningfamilier fra Sri Lanka som ble bosatt i 1993 en yrkesinntekt på litt over 390 000 kr, mens de fra Somalia lå rett under 100 000. De fra Somalia mottok i gjennomsnitt sosialhjelp på nesten 100 000 kr, og 90 000 kr i andre overføringer. De fra Sri Lanka hadde 20 000 kr i sosialhjelp, og 70 000 i andre overføringer, som folketrygd, barnetrygd, bostøtte utdanningsstipend m.v.