11 11 Særregler om saksbehandling

11.1 Innledning

For mange av nyankomne innvandrere vil introduksjonsstønaden være den eneste inntektskilde til livsopphold i løpet perioden introduksjonsprogrammet varer. Måten saker som gjelder tildeling av introduksjonsplan, tildeling og utmåling av den økonomiske ytelsen knyttet til deltagelse i kvalifiseringen blir håndtert på, skal særlig ivareta hensynet til den prosessuelle rettssikkerheten.

Etter forvaltningslovens innledende bestemmelser kommer den til anvendelse på alle saker som behandles av et organ for stat eller kommune. Det er imidlertid nødvendig å vurdere om forvaltningsloven helt ut bør komme til anvendelse på saker som skal behandles etter ny lov om introduksjonsstønad.

11.2 Enkeltvedtak

Enkeltvedtak er etter legaldefinisjonen i fvl § 2 avgjørelser som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Bestemmelsen i kapitlene IV – VI i fvl, som bl.a. innebærer plikt til forhåndsvarsling, partsinnsyn og klagerett, får bare anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak.

Utvalgets lovforslag fastsetter at den enkelte nyankomne innvandrer skal ha anledning til å medvirke ved utforming av innholdet i et introduksjonsprogram. Planen skal utarbeides i samråd med vedkommende kandidat. Bestemmelsen tar sikte på å ivareta og styrke det hensynet til det individuelle aspektet ved programutformingen. Etter utvalgets lovforslag vil det likevel være kommunen som fatter beslutning om innhold og deltakelse i introduksjon. Dette skjer i form av et enkeltvedtak. Tilsvarende gjelder dersom kommunen ensidig stanser programmet for den enkelte.

Utvalget tenker seg videre at den individuelle planen skal revurderes med jevne mellomrom. Dette regnes ikke som en omgjøring av det opprinnelige vedtaket. Mer vesentlige endringer må imidlertid regnes som nytt enkeltvedtak.

En deltaker vil kunne få permisjon fra deltakelse i programmet, med eller uten stønad, etter nærmere bestemmelser utformet av kommunen. Hvorvidt en slik avgjørelse er et enkeltvedtak er usikkert. Utvalget finner likevel at det er hensiktsmessig at vedkommende får prøvet om et eventuelt avslag er rimelig innenfor den klageordning som gjelder introduksjonsprogrammet.

Utbetaling av stønaden skal skje etterskuddsvis etter fremmøtelister. I forkant av hver utbetaling må det skje en utmåling av ytelsen, dvs en eller flere ganger i måneden. Utbetalingen er i seg selv ikke noe enkeltvedtak. Slik utvalget har lagt det opp, gjelder det samme for utmålingen i det enkelte tilfelle. Ved tildeling av introduksjonsstønad fastsettes det både en stønad ved full deltakelse og konsekvensene i form av reduserte ytelser ved fravær, jf lovutkastets §§ 8 til 10. At det da skjer en reduksjon av ytelsen ved ulegitimert fravær er bare en gjennomføring av det opprinnelige vedtaket, og ikke noe nytt vedtak. Det er i tillegg upraktisk om forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, for eksempel forhåndsvarsel eller klage, skulle anvendes i ethvert tilfelle der det foretas trekk på grunn av ulegitimert fravær. Praktisk sett ville dette bli nokså uhåndterlig. Utvalget vil også peke på at slike rettigheter heller ikke er tilgjengelig ved lønnstrekk i arbeidslivet. Utvalget mener derfor at reglene om enkeltvedtak som hovedregel ikke bør komme til anvendelse ved gjennomføring av trekk. Dette fremgår forutsetningsvis av § 16 annet ledd.

Utvalget er likevel av den oppfatning at en betydelig reduksjon av vesentlig og inngripende betydning for den enkelte, bør følge reglene for enkeltvedtak. Utvalget mener at grensen kan trekkes ved 50% av utbetalingen.

Hva som er enkeltvedtak etter loven er presisert i § 16 annet ledd.

11.3 Partsstillingen

Plasser i et introduksjonsprogram vil i utgangspunktet være et knapt gode. Det vil være avhengig av kommunale ressurser, ikke bare økonomisk, men også personal- og kompetansemessig. Rammene vil på mange måter minne om det som gjelder for institusjonsplasser.

Etter forvaltningsloven vil alle som konkurrerer om samme gode som utgangspunkt være parter i samme sak. Det innebærer bl.a. at det er partinnsyn mht opplysninger om konkurrentene, og adgang til å klage over at en annen har fått plass til fortrengsel for en selv.

Sosialtjenesteloven har valgt et annet opplegg for tildeling av institusjonsplass. Her er søkerne ikke gjort til part i samme sak, og det kan ikke klages over at en annen har fått plass.

Etter utvalgetsoppfatning er bør dette opplegget velges også for introduksjonsordningens vedkommende. Det vil kunne foreligge en rekke opplysninger i saken som det ikke er ønskelig å gi andre søkere innsyn i. Det er heller ikke heldig om noen må forlate introduksjonsordningen fordi klageinstansen skulle komme til at også en annen har behov for den, eller at man må holde plasser ledige i påvente av klageomgangen. Utvalget har derfor valgt å begrense partsbegrepet og klageretten i tråd med sosialtjenestelovens opplegg, se utkastets § 16 tredje ledd.

11.4 Klageordningen

11.4.1 Innledning

I henhold til forvaltningsloven kan enkeltvedtak påklages av en part eller en annen med rettslig klageinteresse i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen).

Med de presiseringer av begrepet enkeltvedtak som er foretatt i kapittel 11.2 i forhold til loven her, ser ikke utvalget noe behov for noe innsnevring av hva som skal være gjenstand for klage.

11.4.2 Klageinstansen

Forvaltningsloven bestemmer i § 28 at enkeltvedtak kan påklages til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Det fremgår av fvl § 28 annet ledd at for enkeltvedtak som er truffet av forvaltningsorgan opprettet i medhold av kommuneloven, er klageinstansen kommunestyret eller andre organer etter kommunestyrets bestemmelse.

I Ot prp nr 42 (1991 – 92) om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) uttalte Kommunaldepartementet for så vidt gjelder klage over kommunale/fylkeskommunale enkeltvedtak etter særlovgivningen at:

” Departementet vil vise til at de etablerte klageordninger med klage hovedsakelig til statlige organer har funnet sin form og ser ut til å fungere bra i praksis. Departementet mener videre at det i alminnelighet vil være den beste ordningen for klageren at klagen avgjøres av nøytrale, uavhengige og utenforstående organer – det vil i praksis si fylkesmannen eller et annet statlig forvaltningsorgan. Ved vedtak etter særlov gjør det seg videre i mange tilfeller gjeldende særlige overordnede nasjonale hensyn, f. eks. hensynet til likebehandling – både mellom geografiske områder og mellom ulike befolkningsgrupper. Videre vil det i disse tilfellene ofte gjelde ytelser som anses som særlig viktige og som private personer har lovbestemt krav på å få.”

Når det gjelder klage over vedtak etter loven her, vil utvalget særskilt peke på at introduksjonsstønaden avløser økonomisk sosialhjelp for deltakerne i programmet. I den grad vedkommende ønsker å klage over tildelingen, eller over innholdet i vedtaket, har det en indirekte tilknytning også til sosialtjenesteloven fordi sosialhjelp for den store majoritet av deltakere vil være den alternative forsørgelsesmåten. I enkelte tilfelle vil det være aktuelt å nekte å innfri søkerens ønske om sosialhjelp og henvise vedkommende til introduksjonsprogrammet. I dette tilfellet vil en evt klage gå etter sosialtjenesteloven, men klagegrunnen kan ha tilknytning til loven her, for eksempel på den måten at søkeren mener han eller hun ikke er i stand til å nyttiggjøre seg programmet. Det er altså et samordningsbehov mellom loven her og sosialtjenesteloven. Dette taler for at det bør være felles klageinstans

Vedtak etter sosialtjenesteloven påklages til fylkesmannen. Utvalget vil foreslå at fylkesmannen blir klageinstans også etter loven her, se utkastets § 17.

11.4.3 Klageinstansens kompetanse

Etter forvaltningsloven § 34 kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Klageinstansen er således gitt kompetansen til å overprøve så vel skjønnsutøvelse som lovanvendelse og saksbehandling. Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.

I en del tilfelle er imidlertid kompetansen til den overordnete instans begrenset i forhold til kommunale vedtak. Dette gjelder bl.a. ved klage etter sosialtjenesteloven der det kommunale skjønn bare kan overprøves der det er åpenbart urimelig.

Kommunen har, etter det opplegget utvalget har lagt til grunn, stor frihet så vel mht til det å ta lovens ordning i bruk og hvem som skal delta, som mht den nærmere utformingen av programmet både generelt og i forhold til den enkelte. Dette taler i seg selv for en begrenset omgjøringsadgang.

I introduksjonsordningen vil både tildeling og utforming av introduksjonsplanens innhold, bero på utstrakt skjønn. Det vil også forutsette individuell tilnærming og aktivt samarbeid med den planen skal gjelde for. Hva kommunen kan tilby, vil videre i utpreget grad bero på lokale forhold. Dette vil det etter utvalgets mening være vanskelig for fylkesmannen å gå inn i. I tillegg vil utvalget peke på parallelløpet med den økonomiske sosialhjelpen. På denne bakgrunn vil utvalget foreslå at fylkesmannens omgjøringsadgang for så vidt gjelder det frie skjønn, begrenses til de tilfelle hvor det er tatt utenforliggende hensyn, det foreligger andre tilfelle av myndighetsmisbruk eller at vedtaket er åpenbart urimelig.

11.5 Taushetsplikt

Forvaltningsloven § 13 ff gir generelle regler om plikt til å bevare taushet om personlige opplysninger. Disse ligger gjennomgående grunn for den forvaltningsmessige taushetsplikten, men en rekke lover inneholder supplerende regler som strammer inn på taushetsplikten. Dette gjelder bl.a. for sosialtjenesteloven.

Etter forvaltningsloven er enkelte personopplysninger, som navn, adresse, oppholdssted og personnummer, ikke taushetsbelagte med mindre de røper et klientforhold som regnes som følsomt. Hvis det er kjent at vedkommende er klient, vil denne begrensningen ikke være relevant.

Etter sosialtjenesteloven er også disse opplysninger taushetsbelagte. I tillegg er det en mer begrenset adgang til å gi ut opplysninger til andre offentlige organer, herunder politiet. Bakgrunnen for disse innstramninger er først og fremst at det kan svekke klientens tillit til sosialtjenesten hvis den står som kilde også for slike opplysninger, og derved vanskeliggjøre godt sosialt arbeid.

Å delta i et introduksjonsprogram er vesentlig mindre følsomt enn å være sosialhjelpsmottaker. Det er i utgangspunktet også en synbar status, i den forstand at det kreves et oppmøte og samhandling med andre. Etter utvalgets mening er det viktig å søke å normalisere deltakelsen i programmet. Det taler for at man bør være tilbakeholden med å innføre særregler. Utvalget vil derfor foreslå at forvaltningslovens taushetspliktsregler kommer til anvendelse.

11.6 Opplysningsplikt til barneverntjenesten

I barnevernloven § 6-4 er det fastsatt en generell opplysningsplikt for offentlig myndighet i forbindelse med mistanke om alvorlig omsorgssvikt eller atferdsvansker. I de enkelte særlover på helse–, sosial- og skoleområdet er denne opplysningsplikten utvidet til å gjelde alt personell som arbeider i virksomhet regulert av lovene. Det er ingen grunn til at andre regler skal gjelde for introduksjonsordningen. Opplysningsplikten er regulert i utkastets § 19 etter mønster fra tilsvarende lover.

11.7 Innhenting av opplysninger fra andre

I likhet med det som gjelder for sosialtjenesten, kan også de kommunale instanser som administrerer introduksjonsordningen ha behov for å innhente opplysninger fra andre enn den aktuelle programdeltaker. Det kan dreie bl.a. seg om opplysninger om økonomiske eller familiære forhold, det kan gjelde vedkommendes kvalifiseringsbehov eller det kan dreie seg om medisinske eller andre mer personlige forhold.

I utgangspunktet bør slike opplysninger innhentes i samarbeid med klienten, enten ved at vedkommende selv gjør det eller iallfall er kjent med at det gjøres. I størst mulig grad bør man generelt søke å oppnå vedkommendes medvirkning. Det ville imidlertid være uheldig om vedkommendes samtykke i alle sammenhenger skulle være avgjørende for at kommunen skal kunne treffe beslutningen på en mest mulig fyldestgjørende måte. Utvalget foreslår derfor, etter mønster fra sosialtjenesteloven § 8-5, at det ikke stilles noe ubetinget krav om samtykke for å innhente opplysninger fra andre, se utkastets § 18 første ledd.

Enten vedkommende samtykker eller ikke, vil det i sin alminnelighet ikke være noen plikt for andre til å avgi opplysninger. Utvalget ser det ikke som aktuelt å pålegge private å gi slike opplysninger. Derimot er det hensiktsmessig at andre offentlige instanser, eller private instanser som handler på vegne av det offentlige, har en slik plikt, slik det også er etter sosialtjenesteloven. Måten det offentlige organiserer sin virksomhet på, bør ikke avgjøre hvilke opplysninger som kommunen skal treffe sine avgjørelser på grunnlag av. Spesielt ville en slik avskjæring virke uheldig i forhold til sosialtjenesten. Det foreslås derfor en opplysningsplikt i § 18 annet ledd første punktum.

En del viktige opplysninger vil imidlertid være undergitt taushetsplikt. Denne oppheves i sin alminnelighet ved klientens samtykke, og primært bør man forsøke denne utveien. Dersom samtykke ikke oppnås, må adgangen til å kreve opplysninger avgjøres ved en tolking av de aktuelle avgiverorganers taushetplikt. Det foreslås altså ikke som alminnelig regel at opplysningsplikten går foran taushetsplikten, se utkastets § 18 annet ledd annet punktum, jf den tilsvarende bestemmelsen i sosialtjenesteloven.

I folketrygdloven § 25-10 er trygdens organer pålagt en bistandsplikt overfor sosialtjenesten som går lenger enn det som følger av sosialtjenesteloven. Ved siden av en generell bistandsplikt i bestemmelsens første ledd, pålegger den trygdens organer av eget initiativ å gi sosialtjenesten opplysninger om forhold som kan føre til tiltak fra sosialtjenestens side. I utgangspunktet kan slike opplysninger bare gis hvis de ikke er taushetsbelagte, eller hvis klienten har samtykket. Denne begrensingen gjelder ikke opplysninger om stønadssaker.

I utgangspunktet er det mindre behov for en slik særregulering i forbindelse med introduksjonsordningen. Kommunene vil i sin alminnelighet komme i kontakt med nyankomne innvandrere lenge før trygden gjør det. Det er lite sannsynlig at trygden vil sitte inne med andre opplysninger som kan lede til et tilbud om introduksjonsprogram enn det kommunen selv gjør. Utvalget vil derfor ikke foreslå at bestemmelsen gjøres fullt ut gjeldende i forhold til introduksjonsordningen.

Utvalgets forslag om samordning mellom introduksjonsstønad og trygderettigheter, se utkastets § 12, forutsetter imidlertid at det kan skje informasjonsutveksling om stønadssaker. Her bør taushetsplikten ikke representere noen hindring. Det foreslås derfor en tilføyelse til folketrygdloven, ny § 25-10a, som gir en bestemmelse om dette tilsvarende den som gjelder i forhold til sosialtjenesteloven etter § 25-10 tredje ledd.

I sysselsettingsloven § 39 er det gitt en bestemmelse vedrørende arbeidsmarkedsetatens organer som svarer til folketrygdloven § 25-10. Slik utvalget ser det, er det større grunn til å ha parallelle bestemmelser i forhold til introduksjonsordningen her. Aetat vil være en sentral samarbeidsinstans ved gjennomføringen av en introduksjonsordning. Det er liten grunn til å ha en svakere samarbeidsforpliktelse, eller adgang til å utveksle opplysninger, her enn i forhold til sosialtjenesteloven. Utvalget vil derfor foreslå en tilføyelse til sysselsettingsloven § 39, (nytt annet ledd), som gjør bestemmelsen gjeldende også i forhold til arbeid etter introduksjonsloven.

11.8 Bistand til trygdens organer

Folketrygdloven § 21-5 regulerer barnevernstjenestens og sosialtjenestens plikt til å yte bistand i saker etter folketrygdloven. Tjenestene plikter å innhente opplysninger og gi uttalelser til trygdeetaten om forhold som har betydning for behandlingen av saker etter loven. Departementet kan videre gi forskrifter om trygdeetatens samarbeid med barnevernstjenesten og sosialtjenesten.

Etter utvalgets opplegg er det meningen at introduksjonsordningen skal erstatte økonomisk sosialhjelp, altså en viktig del av sosialtjenestens arbeid. I den grad de kommunale organer som administrerer introduksjonsordningen sitter inne med opplysninger av betydning for folketrygden, er det liten grunn til at de skal ha en annen bistandsplikt enn den sosialtjenesten har. Utvalget vil derfor foreslå at folketrygdloven § 21-5 også gjøres gjeldende i forhold til introduksjonsordningen.