7 7 Noen prinsipielle spørsmål
7.1 Kritikk av nåværende system
Utgangspunktet er at alle nyankomne innvandrere skal ha like muligheter til å delta i samfunnet og bruke sine ressurser. Utgangspunktet er videre at nyankomne innvandrere, så raskt som mulig skal klare seg selv økonomisk.
Gjennom flere utredninger har Regjering og Storting uttrykt misnøye med resultatet av arbeidet med å integrere innvandrere, sist ved behandlingen av St.meld. nr.17, der kommunalkomiteen sier i Innst.S.nr. 197 (2000-2001) Om asyl- og flyktningpolitikken i Norge:
“Vi er i dag òg langt unna målet om at flyktningar raskast mogleg skal bli sjølvhjelpa. Statistikk viser at flyktningar har lågare inntekter enn befolkninga elles, og er overrepresenterte blant mottakarar av sosialstønad. Arbeidsløysa blant flyktningar er òg høgare enn blant folk elles i Noreg.”
Det som kjennetegner nyankomnes situasjon i dag, er den relativ lange dødtiden etter bosettingen i kommunen. Få kommer raskt i arbeid, og ofte mangler det en kontinuerlig, planmessig, målrettet og samordnet innsats med henblikk på å gi nyankomne innvandrere en grunnleggende innføring i norsk språk og samfunnsliv. Denne situasjonen forsterkes av at sosialhjelp fremstår som den eneste hovedinntektskilde for nyankomne innvandrere.
Strukturen i dette systemet fører til et uønsket løp for mange nyankomne innvandrere. Nyankomnes sosialisering konsentrerer seg i for stor grad om håndtering av sosialapparatet. Over lang tid vil dette kunne bety vedvarende avhengighet av det offentlige hjelpeapparat og følgelig en passiv tilværelse for den enkelte. Dette virker i sin tur stigmatiserende for gruppen i samfunnet og hemmer en aktiv samfunnsdeltagelse fra deres side.
7.2 Formålet med en ny ordning
Utvalgetmener at det naturlige utgangspunkt er at det først og fremst er de nyankomne innvandrerne selv som har ansvaret for å finne seg til rette eller bli integrert i det norske samfunnet. Samfunnet må på sin side legge forholdene til rette på en hensiktsmessig måte for at deltagelse i samfunnet faktisk blir mulig. Kommunenes primære ansvar for introduksjon av nyankomne innvandrere bør understøttes av ordninger som gir nødvendig redskap til å sikre motivasjon og aktiv deltagelse ved overgangen til en yrkesaktiv tilværelse. En ordning der aktiv deltagelse i et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram gir rett til motsvarende utbetaling av ytelser i form av vederlag for deltagelsen, vil gi den nødvendige signaleffekten fra samfunnet.
Slik utvalget ser det, bør formålet med etablere en introduksjonsordning være å styrke innvandreres deltakelse i yrkeslivet, styrke deres økonomiske selvstendighet og deres deltakelse i samfunnslivet. Integreringsbestrebelsene bør altså sikte mot en bred deltakelse i det norske samfunnet. Dette er markert i forslaget til formålsparagraf, lovutkastets § 1
For at introduksjonstiltak skal kunne bidra til en effektiv overgang til det ordinære arbeidsmarkedet og/eller utdanningssystemet er det en forutsetning at individuelt tilrettelagte tiltak iverksettes uten unødig ventetid, men med kontinuitet og planmessighet som nødvendige elementer.
7.3 Statlig styring og kommunal handlefrihet
7.3.1 Oppgave- og ansvarsdeling
Det er et gjennomgående prinsipp at de fagmyndigheter og det forvaltningsnivået som har ansvar for å tilby tjenester på et område, har ansvar for å tilby tjenester til alle som er bosatt i landet, uansett bakgrunn. I St. meld. nr. 17 (1996-97) slås det fast at dette også innebære ansvar for å tilpasse tjenestene og tilbudet til personer med innvandrerbakgrunn. I meldingen er dette ansvaret utdypet på området kvalifisering av nyankomne flyktninger.
Både stat, fylkeskommune og kommune har ansvar for oppgaveløsningen innenfor rammen av det som forstås som grunnleggende kvalifisering. Kommunene har ansvar for grunnskoleopplæring for voksne, og for norsk med samfunnskunnskap for voksne. Fylkeskommunene har ansvar for videregående opplæring, mens staten har ansvar for arbeidsmarkedstiltak.
I stortingsmeldingen kommer regjeringen med forslag til målsettinger, begrepsinnhold, virkemidler og avklaring av ansvarsforhold for et helhetlig og individuelt tilpasset introduksjonsprogram. Gitt prinsippet om sektoransvar vil flere forvaltningsnivå kunne ha delansvar for utføring av programmet. I følge meldingen bør kommunene ha hovedansvaret for introduksjonsprogrammet som helhet. Med hovedansvar menes ansvar for igangsetting av programmet og ansvar for oppfølging og koordinering av tiltak som utføres i samarbeid mellom flere instanser.
I meldingen vises det til at kommunene har et særskilt ansvar for å legge til rette for at innvandrere skal delta i samfunnet på lik linje med den øvrige befolkningen. Staten på sin side skal legge til rette for at kommunene skal kunne utføre dette arbeidet på en god og effektiv måte, bl.a. gjennom særskilte finansieringsordninger som integreringstilskudd og tilskudd til norskopplæring. Et viktig hensyn er at kommunen skal ha frihet til lokal tilpasning ut fra nærhet til brukere og til de lokale behovene.
7.3.2 Lovregulering som virkemiddel
I utgangspunktet er kommunens kompetanse negativt avgrenset, dvs at kommunene kan påta seg enhver oppgave som ikke er lagt til et annet forvaltningsnivå eller private. Dersom kommunene skal pålegges nye arbeidsoppgaver og ansvar må dette i prinsippet skje med hjemmel i lov. Det samme gjelder dersom enkeltindivider skal pålegges plikter eller fratas rettigheter.
På integreringsfeltet har staten i større grad benyttet økonomiske virkemidler enn juridiske virkemidler. Både i tilknytning til bosetting og integrering av flyktninger og norskopplæringen finnes det særskilte tilskuddsordninger.
Integreringstilskuddet tildeles kommunene etter en gitt sats per bosatt flyktning, og skal dekke kommunesektorens gjennomsnittsutgifter per person som er omfattet av ordningen. Dette gjelder både utgifter til administrasjon, tiltak og kontantytelser til dekning av utgifter til livsopphold. I integreringstilskuddsordningen er det forutsatt at kommunene skal gjennomføre et planmessig bosettingsarbeid og stimulere flyktningene til så raskt som mulig å komme over i en situasjon der de er selvhjulpne. Ordningen gir kommunene stor grad av frihet til å velge hvordan de skal løse denne oppgaven. Det stilles ikke krav til hvordan midlene skal brukes. Kommuner som mottar mer i tilskudd enn de bruker i forbindelse med bosettingen av flyktninger, står fritt til å disponere overskytende midler til andre formål. Tilskuddet til norskopplæring beregnes ut fra antall undervisningstimer og antall deltakere per undervisningstime.
Kommunenes oppgaver i forhold til nyankomne innvandrere er ikke særskilt behandlet i lovverket. Opplæringsloven pålegger kommunene ansvar for grunnskoleopplæring for voksne og gir alle voksne med behov for dette rett til slik opplæring . Opplæringen i norsk med samfunnskunnskap er ikke regulert på tilsvarende måte. I forskrift til lov om voksenopplæring er kommunene gitt ansvar for, men ikke plikt til å sette i gang undervisning i norsk med samfunnskunnskap. Nyankomne innvandrere har ingen lovfestet rett til slik opplæring.
Sosialtjenesteloven pålegger kommunene en plikt til å yte økonomisk sosialhjelp til den som ikke kan sørge for sitt livsopphold. Plikten omfatter alle som oppholder seg i kommunen, og korresponderer med en rett for den enkelte. Denne retten tilkommer også nyankomne innvandrere som er bosatt i kommunen, og er i praksis den viktigste kilden til forsørgelse for denne gruppen jf kapittel 3. Sosialtjenesteloven inneholder ikke noe om rett eller plikt til opplæring mens sosialhjelp ytes, men loven gir adgang til å stille som vilkår for hjelp at vedkommende deltar i opplæring. I en viss ustrekning er dette vært benyttet i forbindelse med deltakelse i norskopplæring, i mindre grad i forbindelse med annen kvalifisering.
Fra aktørene i arbeidet med integrering av nyankomne innvandrere er det etterlyst et bedre verktøy i arbeidet. Flere kommuner har forsøkt å utarbeide ordninger som vrir understøttelsen fra sosialhjelp til mer aktive programmer innenfor gjeldende rettslige rammer. Flere har hatt et uavklart forhold til lovgivningen, for eksempel skattelovgivningen, sosialtjenesteloven og forvaltningslovgivningen. Det er derfor gjennom praksis konstatert at det er behov for lovregulering, både av hensyn til kommunen og for å klargjøre den enkelte deltakers rettstilling.
7.3.3 Frihet til å innføre ordningen
Det forutsettes i mandatet at det er kommunene som skal ha ansvaret for introduksjonsprogrammene. Det vanlige er at når kommunesektoren tillegges en oppgave i lov, gjelder dette generelt for kommunene. Normalt vil dette også omfatte en plikt for den enkelte kommune til å iverksette tiltak på området, men det fins (noen få) unntak fra dette.
Plikten kan være av varierende omfang. Kommunen vil ofte stå temmelig fritt både mht hvem de skal yte et tilbud til og mht omfanget av tilbudet. Men for at man skal kunne si at plikten er oppfylt, må det foreligge et minimum av tilbud. Særlig omfattende vil imidlertid denne plikten ikke være.
I noen tilfelle går lovgivningen lenger og lar plikten korrespondere med en rettighet for den enkelte. Disse rettighetene faller i hovedsak i to kategorier: For det første et krav på en minimumsstandard på tilbudet, hvis vedkommende først oppfyller vilkårene for å ha et krav. Et eksempel på dette er sosialtjenesteloven. For det andre et krav på bestemte ytelser. Retten til grunnskoleopplæring kan være et eksempel på dette.
Spørsmålet om den enkeltes rett til å delta i introduksjonsprogrammet behandles nedenfor under kapittel 7.5. Her skal vi se på kommunenes ansvar for å tilby et introduksjonsprogram.
Det er lagt klare føringer for lovutvalgets arbeid med hensyn til kommunal handlefrihet. I mandatet heter det at det er
"viktig at ny lovgivning på dette området ikke svekker det kommunale selvstyret. Utvalgets forslag ti regulering skal således utformes slik at kommunene gis adgang til ikke å anvende lovens ordning”.
Forutsetningen om at kommunene skal gis adgang til ikke å anvende lovens ordning, er en uvanlig form for rettslig regulering av kommunesektorens løsning av oppgaver som er gjort til dets ansvar, jf det som er sagt ovenfor. Man kan tenke seg noen ulike løsninger for å oppnå dette resultatet:
Kommunen tar standpunkt til om ordningen skal gjelde for den. Dvs at kommunen får kompetanse til å bestemme om ordningen skal tre i kraft i kommunen.
Kommunene står fritt til å anvende ordningen, dvs at den gjøres gjeldende for hele landet, men ikke som en obligatorisk ordning for kommunene. Kommunene kan altså unnlate å ta den i bruk.
Ordningen gjøres obligatorisk, men kommunen få full frihet til å bestemme hvem som oppfyller vilkårene for å delta.
Ad 1:
I dette tilfellet kreves det et positivt vedtak fra kommunens side for at loven skal gjelde i kommunen. Så vidt utvalget er kjent med, vil dette være en nyskapning i norsk lovgivningsteknikk på tjenestelovgivningens område. Det er selvfølgelig ikke en absolutt motforestilling. På den annen side trenger en slik nyskapning etter utvalgets mening, en meget god begrunnelse.
Fordelen ved en slik teknikk er at det vil stimulere de kommuner som overveier å ta loven i bruk, til å tenke igjennom innhold og omfang av introduksjonsprogrammet i forkant. På den annen side vil en slik teknikk muligens kunne medføre at færre kommuner innfører introduksjonsprogrammer fordi selve formen kan virke mer dramatisk.
Ad 2:
Dette er en kjent, om enn ikke særlig utbredt, teknikk, jf ovenfor. Sett fra kommunens ståsted gir dette den samme frihetsgraden som alternativ 1. Fordelen med dette alternativet fremfor 1 er, sett fra en innvandringspolitisk synsvinkel, at det legger et mildt press på kommunene til å iverksette introduksjonsprogrammer for nyankomne innvandrere. Men det binder dem ikke til å gjøre det, og heller ikke til den formen loven legger opp til om de velger å gjøre det.
Ad 3:
Forskjellen på dette alternativet og alternativ 2 er at her blir kommunen nødt til å ha i det minste noe introduksjonsprogram etter lovens mønster. Det behøver ikke nødvendigvis være særlig omfattende eller gjelde særlig mange, men noe må det være.
Utvalgets vurdering:
Alternativ 3 oppfyller etter utvalgets mening ikke mandatets forutsetninger. I valget mellom alternativene 1 og 2, mener utvalget at alternativ 2 er å foretrekke. Det markerer i større grad at integreringen av nyankomne innvandrere er et kommunalt ansvar, i tråd med den vedtatte funksjonsfordelingen. I forholdet til ønsket om kommunal frihet representerer det på den annen side ikke noe mer omfattende inngrep i den kommunale friheten enn alternativ 1.
7.4 Sammenkoblingen mellom program og stønad
7.4.1 Forholdet mellom kvalifiseringsprogram og økonomisk ytelse
Som tidligere nevnt, er et sentralt punkt i kritikken av nåværende ordning for dekning av utgifter til livsopphold for nyankomne innvandrere, i hovedsak økonomisk sosialhjelp, at den virker passiviserende. Delvis gir den ikke noe incitament til å skaffe seg basiskunnskaper for å kunne klare seg selv i det norske samfunnet. Delvis innebærer den en tilpasning til en passiv mottakssituasjon av offentlig ytelser.
Ett av hovedvirkemidlene i forslaget til ny lov om introduksjonsstønad, er å koble deltagelse i et kvalifiseringsprogram med krav på introduksjonsstønad. Introduksjonsstønaden skal være en motytelse for deltagelse i programmet. Det kreves med andre ord aktivitet av den nyankomne innvandreren. Dette vil i seg selv være et pedagogisk poeng. Introduksjonsstønaden representerer dessuten en kilde til forsørgelse, samtidig som den stimulerer nyankomne innvandrere til å delta i et program som gir nødvendig basiskunnskap for å fungere i deres nye samfunn. Det legges til grunn at full introduksjonsstønad forutsetter full deltakelse i introduksjonsprogrammet. Deltagelsen i programmet er altså ikke noe “tyngende tilleggsvilkår til ellers begunstige forvaltningsvedtak”, slik vilkår for sosialhjelp er, men en av grunnbetingelsene for å ha krav på introduksjonsstønaden.
Dette forutsetter at vedkommende har behov for slik kvalifisering som programmet kan tilby. Neste spørsmål er om deltakelse i introduksjonsprogram som regulert i loven også forutsetter at vedkommende har behov for den økonomiske hjelpen loven tilbyr. Utvalget vil komme nærmere tilbake til utformingen av forholdet mellom den ytelsen loven representerer og vedkommendes egne inntekter i kapittel 10 nedenfor. Det er ikke åpenbart at man skal velge samme løsning som for sosialhjelpen. Det følger imidlertid av utvalgets mandat at det ikke bare er kvalifiseringsbehovet man søker å løse gjennom ny lovgivning, men også sosialhjelpens passiviserende virkning på denne gruppen. Mao at det primært er de innvandrere som har sosialhjelpen som alternativ inntektskilde, som er målgruppen for ordningen. Om økonomisk behov som vilkår for deltakelse i programmet , se kapittel 8.7.
7.4.2 Forholdet til obligatorisk norskopplæring
I Stortingsmelding nr. 17 (2000-2001) signaliseres det at Regjeringen vil gå inn for å innføre obligatorisk norskopplæring for innvandrere som ikke behersker norsk. Kommunalkomiteen har i Innst.nr.197 (2000-2001) støttet forslaget.
Utvalgets forslag bygger på at det skal skapes et individuelt heldags kvalifikasjonsprogram, med norskopplæring som en av hovedkomponentene. Til gjengjeld vil deltakerne motta introduksjonsstønad. Meldingens målgruppe er uavklart, men vil også kunne komme til å omfatte kandidatene til et introduksjonsprogram. Det er ikke åpenbart for utvalget hvordan sammenhengen mellom disse to systemene skal være.
Den obligatoriske norskopplæringens organisering, innhold og nivå er ikke avklart, men utvalget legger til grunn at den obligatoriske norskopplæringen vil måtte inngå som en del av programmet i den tid denne tar. I så fall vil man komme i den sitasjon at deltakere fra introduksjonsprogrammet vil motta introduksjonsstønad for den tid de deltar, mens andre deltakere ikke får slik støtte.
På den annen side vil det forhold at man gjør norskopplæring obligatorisk, ikke minske introduksjonsprogramdeltakernes behov for økonomisk hjelp. Det er etter utvalgets mening ikke hensiktsmessig at innføring av obligatorisk norskopplæring skal måtte medføre at disse må gå på sosialhjelp mens denne delen av introduksjonsprogrammet gjennomføres.
7.4.3 Avtale mellom kommune og klient, eller ensidig pålegg
7.4.3.1 Innledning
Det offentliges tildeling av rettigheter og pålegg om plikter blir betraktet som enkeltvedtak, det forhold at en rettighet og et pålegg kobles mot hverandre rokker i utgangspunktet ikke ved dette.. Slike vedtak fattes som regel ensidig fra forvaltningens side. I visse sammenhenger kan imidlertid avtaleformen fremstå som en alternativ beslutningsprosess, spesielt der det er aktuelt å knytte et krav om motytelser fra mottakeren eller andre til den hjelpen som innvilges.
Bruk av avtaleformen som en alternativ beslutningsprosess har fått en viss utbredelse ved tildeling av sosiale ytelser. Avtalekonseptet kan hevdes å gi en større grad av trygghet og forutberegnlighet for tjenestemottakere. Kommunen vil på sin side kunne oppnå en større grad av ansvarliggjøring hos mottakeren og dermed en bedre motivering.
Det rettslige innholdet er imidlertid sterkt varierende. Bruken av avtaleformen spenner således fra situasjoner der avtalen formelt og reelt er det sentrale grunnlaget for et gjensidig bebyrdende forhold mellom kommune og klient, og til tilfeller hvor avtalen mer eller mindre tjener som en alternativ, pedagogisk fremgangsmåte ved forvaltningsbeslutninger.
De forskjellig regler som gir det offentlige kompetanse til å treffe forvaltningsvedtak av forskjellige art, angir også grensen for utøvelse av offentlig myndighet. Forvaltningen kan ikke vilkårlig kan overskride disse grensene ved å bruke betegnelsen avtale. Å bruke avtaleformen vil ikke gi forvaltningen noen kompetanse til å pålegge mottakeren av introduksjonsstønad forpliktelser utover det loven selv hjemler. I den grad man skal tillegge avtaleinngåelsen rettslig betydning i forbindelse med introduksjonsordningen, vil det først og fremst ha to konsekvenser. For det første at det da vil kreves enighet mellom partene om opplegget. For det andre vil det kunne ha betydning for adgangen til å omgjøre vedtaket (men det vil nok avhenge av den konkrete utformingen).
Først og fremst er spørsmålet om bruk av avtaler et spørsmål om det er en hensiktsmessig samarbeidsform mellom forvaltningen og den enkelte deltaker.
7.4.3.2 Utvalgets vurdering
Utgangspunktet er at hjemmelsgrunnlaget i lov vil trekke opp rammene for hva det offentlige/kommunen kan inngå avtale om. For så vidt gjelder ny lovgivning om introduksjonsprogram og -stønad for nyankomne innvandrere, vil spørsmålet være om avtaleformen kan/bør benyttes når det nærmere innholdet i programmet skal fastlegges. Avtalekonstruksjonen kan innebære klare sosialfaglige fordeler. Lovteknisk og rettssikkerhetsmessig vil det derimot kunne påpekes visse betenkeligheter ved bruken av avtalekonseptet.
Hensynet til trygghet, forutsigbarhet, kontinuitet, individuell tilpasning, motivasjon, godt samarbeidsklima, ansvarliggjøring av brukeren og den enkeltes behov for medvirkning, taler for et smidig og fleksibelt system som avtalekonseptet kan representere.
Samtidig vil hensynet til den enkeltes rettssikkerhet ( det materielle og prosessuelle aspektet), konsekvens i systemet og likebehandling trekke i retning av en løsning med ordinære forvaltningsvedtak. Samtidig kan bruken av avtaleformen være ganske problematisk fordi den forutsetter enighet etter reelle forhandlinger.
Etter utvalgets mening vil det være mest nærliggende at det i loven formuleres et krav om brukermedvirkning ved utformingen av introduksjonsplanen, men at det er lite hensiktsmessig å gi dette et skinn av en avtale.
7.5 Rettighetsspørsmålet
Vi har ovenfor drøftet mandatets føringer med hensyn til kommunens frihet til å innføre en introduksjonsstønadsordning. Dersom kommunen beslutter å ta ordningen i bruk, oppstår imidlertid spørsmålet om deltagelse i ordningen skal konstrueres som en rettighet for nyankomne innvandrere, eller om kommunen skal ha en skjønnsmessig frihet til å velge ut deltagerne blant dem som fyller grunnvilkårene for ordningen.
Det synes å være bred enighet om at det vil være en fordel for nyankomne innvandrere å delta i et introduksjonsprogram med sikte på å oppnå basiskunnskaper om det norske samfunnet. Dette er et hensyn som isolert sett kan tale for å gjøre ordningen til en rettighet for den enkelte. Utvalget vil imidlertid peke på at behovene er variable innenfor denne gruppen. Noen vil ha bedre bakgrunnsforutsetninger enn andre, eller ha bedre forutsetninger for å skaffe seg de nødvendige basiskunnskapene. Den enkelte nyankomne innvandrers livssituasjon her i landet vil også være sterkt varierende, fra den som allerede har sikret seg et arbeid, eller er i ferd med å gjøre det, og til grupper av innvandrere der yrkesdeltagelse høyst sannsynlig ikke på noe tidspunkt vil være aktuelt. En rettighetsorientering forutsetter, etter utvalgets mening, en mer nyansert tilnærming til spørsmålet om hvem som er aktuelle deltagere enn det som fremgår av grovsorteringen i kapittel 8.
Utvalgets mandat forutsetter at kommunene står fritt mht å ta ordningen i bruk. Hvis loven innebærer at den enkelte har krav på deltagelse dersom kommunen tar loven i bruk, vil dette høyst sannsynlig innebære at færre kommuner, kanskje langt færre, vil vise interesse for ordningen. Krav på deltakelse for den enkelte, vil gi langt mer uoversiktlige konsekvenser for kommunen, både i forhold til hvor mange rettigheten vil gjelde for og mht innholdet i kommunens forpliktelse . Selv om man forsøker å lage relativt presise kriterier for deltagelsen, vil det alltid være en viss usikkerhet beheftet med spørsmålet om hvem som oppfyller kriteriene. En slik rettighetsorientering vil også kunne påvirke bosettingsvilligheten i kommunene. I tillegg vil også spørsmålet om hvordan sekundærflytting skal håndteres, måtte løses.
Utvalget er av den oppfatning at, gitt mandatets føringer, er det lite aktuelt å foreslå introduksjonsordningen som en rettighet for den enkelte. Utvalget vil imidlertid føye til at selv om man skulle forlate mandatets føring på den kommunale friheten, er det ikke dermed gitt at en rettighetsbasert ordning er det mest hensiktsmessige. Det skyldes dels at kriteriene for deltagelse under en hver omstendighet ville måtte innebære betydelig elementer av skjønn. Det er ikke gitt at dette skjønnet blir mer realistisk ved å kalle det en rettighet. I tillegg vil vi peke på at det kan være fare for at innholdet blir utvannet på en uheldig måte hvis kommunen blir tvunget til å ta i mot flere deltagere i programmet enn den har kapasitet til.
7.6 Særlig om forholdet til økonomisk sosialhjelp
Målet og ønsket om at nyankomne innvandrere skal ha et aktivt liv som deltakere i et introduksjonsprogram på vei mot selvforsørgelse ved ordinært arbeid, går som en rød tråd gjennom utvalgets arbeid. En tilsvarende rød tråd er målet og ønsket om å hindre at nyankomne innvandrere skal (for-)bli passive stønadsmottakere. I utvalgets forslag ligger det en mulighet til å imøtekomme disse ønskene ved at introduksjonsprogrammet tilpasses den enkelte og ved at introduksjonsstønaden er satt så høy at det er mulig å leve av den.
Utvalgets utgangspunkt er at et tilbud om deltakelse i et introduksjonsprogram med en korresponderende introduksjonsstønad, er et (ubetinget) gode for nyankomne innvandrere. Folk flest ønsker et liv i aktivitet, ønsker å være selvforsørgende og være deltakere i samfunnet på like fot med andre. Jo bedre og mer målrettet introduksjonsprogrammet er, jo større vil sjansene være for at det følges opp.
På den annen side vil det alltid være noen som, av ulike grunner, heller vil motta sosialhjelp enn å delta aktivt i et introduksjonsprogram og dermed oppebære rett til introduksjonsstønad. Etter utvalgets mening er det viktig at økonomisk sosialhjelp eller introduksjonsstønad som forsørgelseskilde ikke fremstår som den nyankomnes eget valg.
Sosialtjenesteloven gjelder for alle som oppholder seg lovlig i Norge. Lov om introduksjonsstønad endrer ikke det. Sosialtjenestelovens klare utgangspunkt er imidlertid at først når alle andre kilder til forsørgelse er utnyttet, kan det være aktuelt med økonomisk sosialhjelp. En som har fått tilbud om å delta i et introduksjonsprogram og derigjennom opparbeider seg rett til introduksjonsstønad, vil ha en kilde til forsørgelse. Sosialtjenesten kan derfor avslå en søknad om økonomisk sosialhjelp og henvise vedkommende til å sørge for sitt livsopphold via introduksjonsprogrammet.
Utvalget vil peke på det er et poeng at det er skott mellom introduksjonsprogrammet og sosialtjenesten. Etter utvalgets mening er det imidlertid ikke nødvendig med en lovendring for å oppnå det. Sosialtjenesten har allerede hjemmel til å avslå søknad om sosialhjelp under henvisning til annen mulighet til forsørgelse. Samtidig kan sosialtjenesten fortsatt representere sikkerhetsnettet også for nyankomne innvandrere der den individuelle situasjonen, etter sosialtjenestens konkrete vurdering, tilsier det.