14 14 Merknader til lovutkastet

Til §1 Lovens formål

Det vises til kapittel 7.2.

Til §2 Lovens virkekrets

Bestemmelsen avgrenser hvilken personkrets loven gjelder for. Den bygger på utlendingslovens oppholdsgrunnlag.

Det er en forutsetning at vedkommende oppholder seg lovlig i riket. Personer uten oppholdstillatelse faller derfor utenfor lovens ramme. Det samme gjelder for asylsøkere, som bare har såkalt tålt opphold. Dette gjelder selv om de har fått midlertidig tillatelse til å oppholde seg utenfor asylmottak og søke arbeid.

Lovens personkrets utgjøres av personer som har fått asyl her i riket, av personer som har fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag og av personer som har få kollektiv beskyttelse i kraft av utlendingslovens § 8 annet ledd jf § 8 a. I tillegg kommer overføringsflyktninger med innreisetillatelse jf utlendingslovens § 22. Loven gjelder også personer som har fått oppholds- og arbeidstillatelse etter utlendingslovens § 9 som familiemedlemmer til personer med oppholdsgrunnlag som nevnt.

Norske borgere, nordiske og andre borgere fra EØS-land faller utenfor. Det samme gjelder deres familiemedlemmer. Også arbeidsinnvandrere og de som får oppholdstillatelse for å ta utdanning faller utenfor lovens personkrets. Det samme gjelder personer som har fått oppholds- og arbeidstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd uten mulighet til å få forlenget tillatelsen på de samme vilkårene. Dette er den gruppen som får sin status vurdert i kraft av utlendingsloven § 15 annet ledd.

I tråd med mandatet er personkretsen avgrenset til nyankomne innvandrere. Begrepet nyankommet er definert som de som har bosatt seg i en av landets kommuner i løpet av de to siste årene før vedtak om deltakelse i introduksjonsprogram fattes. De kan altså ha oppholdt seg mer enn to år her i landet. Men siden det er kommunene som er ansvarlig forvaltningsnivå etter loven, og deres ansvar etter funksjonsfordelingen mellom stat og kommune på innvandringsfeltet er begrenset til de som er bosatt i kommunen, har utvalget tatt utgangspunkt i bosettingstidspunktet. Først da tar integreringsbestrebelsene fatt for alvor.

Bestemmelsen er ikke begrenset til de som er bosatt etter avtale med kommunen. Også de som tar seg dit på egen hånd, omfattes av loven. Dette gjelder selv om de tidligere har vært bosatt i en annen kommune. Tidsfristen på to år regnes likevel fra første gangs bosetting.

Det vises ellers til kapittel 8.

Til §3 Kommunens ansvar

Det er kommunen som etter loven er gitt ansvaret for å administrere introduksjonsordningen. Det innebærer bl.a. et samordningsansvar i forhold til programmets enkeltelementer og i forhold til de ulike involverte forvaltningsorganer. Bestemmelsen innebærer ingen endring av funksjonsfordelingen mellom forvaltningsnivåer og sektorer.

Kommunen er ikke forpliktet til å ta loven i bruk. Dette spørsmålet er nærmere behandlet i kapittel 7.3. Loven åpner ikke opp for at kommune kan benytte seg av introduksjonsprogrammet, slik det er skissert i utkastets kapittel 3, uten samtidig å utbetale introduksjonsstønad, jf. også § 8 første ledd. Loven åpner heller ikke for den omvendte ordningen. Se også kapittel 12.

Annet ledd hindrer ikke at kommunen på et senere tidspunkt beslutter seg for å avvikle ordningen. Den representerer imidlertid en oppsigelsesfrist i forhold til den som allerede er deltaker i programmet, se også kapittel 9.11.

Til §4 Introduksjonsprogram

Bestemmelsens første ledd gir kommunens full frihet til å vurdere hvem som skal ta inn i et introduksjonsprogram. Bestemmelsen legger imidlertid visse føringer på hvilke mål programmet skal forfølge, og på hvilken måte. Kommunen kan således ikke velge å ha andre eller færre mål for programmet enn hva bokstav a – c i første ledd bestemmer.

Annet ledd regulerer minstestandarder for det program kommunen tar i bruk. Dels dreier dette seg om omfang i tid, dels dreier det seg om obligatoriske elementer i programmet som norskopplæring og samfunnskunnskap.

Femte ledd innebærer et pålegg til kommunen om å vurdere spørsmålet om introduksjonsprogram overfor den enkelte innvandrer så snart som mulig etter bosettingen. Dette forutsetter imidlertid at kommunen nytter seg av ordningen.

Til §5 Programmets varighet

Grensen på to år angir programmets lengstetid. Under lengstetiden kan kommunen bestemme lengden på programmet og dermed tidsrommet for hvor lenge introduksjonsstønad etter denne lov kan utbetales, jf. § 8 første ledd.

Fravær i form av permisjon kan etter § 5 legges til lengstetiden på to år.

Til §6 Individuell plan

Bestemmelsen hjemler bruken av en individuell plan overfor den enkelte deltaker i programmet. Det settes her minimumskrav til planens innhold. Disse kravene er av betydning for den enkelte deltaker, og de utgjør hovedinnholdet i det vedtak som fattes om tildeling av introduksjonsordning. Bestemmelsen angir videre planens individuelle karakter ved at den skal utarbeides på bakgrunn av en kartlegging av den enkeltes behov og muligheter, samt utformes i samråd med vedkommende.

Til §7 Opphør av introduksjonsprogram på grunn av den enkeltes forhold

Bestemmelsen åpner for muligheten for å stanse programmet for den enkeltes vedkommende, selv om introduksjonsordningen fortsatt består. Hva som er saklig grunn må ses i forhold til formålet med ordningen, nemlig å gi vedkommende og andre en opplæring de har behov for og som de kan nyttiggjøre seg. Man kan altså ikke uten videre overføre arbeidslivets regler på ordningen, selv om formuleringen har mye til felles med arbeidsmiljøloven.

Blant forhold som kan medføre stans er omfattende fravær fra programmet. Videre vil også atferd i og utenfor programmet som kan skade vedkommende eller andres deltakeres muligheter for å gjennomføre programmet, gi grunnlag for stans. Eksempler på det er at vedkommende utgjør et vedvarende forstyrrelseselement i opplæringssitasjonen eller utgjøre et trusselselement.

Selv om det ikke er noe å bebreide vedkommende, vil det i noen situasjoner være mest forenlig med formålet å stanse programmet. Det gjelder bl.a. hvis han eller hun får seg (annet enn helt kortvarig) arbeid.

Det samme kan gjelde der vedkommende får, eller avdekker, en sykdom som enten er så alvorlig eller så langvarig at det er usikkert om han eller hun kan gjennomføre programmet, eller på hvilket tidspunkt det kan skje. I disse tilfelle bør kommunen vurdere permisjonsmulighetene. Men det kan tenkes at fremtiden er så usikker at denne løsningen er lite hensiktsmessig.

Det vises om disse spørsmålene til kapittel 9.8 og 9.9.

Til §8 Introduksjonsstønad

Bestemmelsen regulerer vilkårene for å få introduksjonsstønad og stønadens størrelse.

Vilkåret for å få introduksjonsstønad er at vedkommende deltar i et introduksjonsprogram tilrettelagt av kommunen innenfor rammen av denne lov. Det stilles ikke noe krav om økonomisk behov.

På den annen side står kommunen fritt til å bestemme hvor mange og hvem som skal få delta i programmet. Loven krever ikke at kommunen skal tilby et program til alle nyankomne innvandrere som tilhører lovens personkrets og som har behov for kvalifisering.

Deltakelse er ingen rettighet for den enkelte. Ved utvelgelsen kan kommunen for eksempel legge vekt på momenter som hvem som har mest behov for kvalifisering, hvem som best kan nyttiggjøre seg opplæringen, hvem som i størst grad har behov for økonomisk hjelp (herunder om vedkommende ellers ville gått på økonomisk sosialhjelp, familiesituasjonen (herunder om andre i familien deltar i programmet).

Stønaden er lik for alle deltakere uten hensyn til individuelle behov eller familiesituasjon. Den tar sikte på å dekke alle utgifter deltakeren (og hans familie) måtte ha. Den omfatter så vel alminnelige husholdningsutgifter, utgifter til bolig mv, som utgifter til barn og barnetilsyn osv. Det er altså ikke lagt opp til egne satser, eller behovsprøvde ytelser, for bestemte formål. I den grad det skulle oppstå ekstraordinære situasjoner som ikke lar seg dekke av stønaden, må vedkommende eventuelt, som andre, søke om sosialhjelp til dekning av utgiften.

Stønaden er foreslått satt lik 2 G på årsbasis. Dette forutsetter heldags og helårlig deltakelse. Stønaden reduseres forholdsvis ved mindre enn heldagsprogram. Hva som er et heldagsprogram, kan variere etter hva slags type opplæring som tilbys på ulike stadier av programmet. For eksempel varer en skoledag gjerne noe kortere enn en alminnelig arbeidsdag, bl.a. fordi det til dels forutsettes noe hjemmearbeid. To timers reduksjon av en heldagsundervisning vil altså gi et annet utslag enn to timers reduksjon i en arbeidsdag.

Reduksjon ved ulegitimert fravær er regulert i § 9.

Deltakerer under 25 år får redusert stønaden med en tredjedel.

Stønaden forutsettes å være skattepliktig. Den gir ikke rett til sykepenger eller dagpenger, og gir heller ikke grunnlag for opptjening av pensjonspoeng, se nærmere om dette kapittel 10.8 og 10.15.

Det vises ellers til kapittel 10, særlig 10.3 til 10.6 og 10.10.

Til §9 Beregning av stønaden

Måten å oppdele av stønaden i mindre tidsenheter på er hentet fra tariffavtalene i offentlig sektor. Det vises til kapittel 10.9.2.

Til §10 Fravær

Ulegitimert fravær skal medføre trekk i ytelsen etter de regler som er fastsatt i § 9. Med ulegitimert fravær menes fravær det ikke er gitt tillatelse til. Ved sykdom kan kommunen fastsette regler om egenmelding, dvs hvor lenge og hvor ofte vedkommende kan være borte på grunn av sykdom uten legeattest. Dette gjelder også i forgold til barns sykdom, jf reglene i arbeidslivet.

Med mindre andre velferdsgrunnen for fravær inntreffer akutt, forutsettes det at det er gitt forhåndstillatelse.

Trekket skjer time for time, eventuelt dag for dag. En times fravær fra undervisning gir altså samme utslag som en times fravær fra arbeid.

Det vises ellers til kapittel 10.9.3.

Til §11 Egne midler

I motsetning til ved sosialhjelpen, reduseres ikke stønaden som følge av andre inntekter vedkommende måtte ha, så lenge de oppebæres utenom den tid på dagen programmet pågår. Dette gjelder uavhengig av hva slag inntekt det dreier seg om, med mindre det dreier seg om offentlige kontantytelser, jf § 12. Så vel arbeidsinntekt som kapitalinntekt holdes utenom, såfremt vedkommende først er tatt inn i programmet. Heller ikke bidrag trekkes inn. Det samme gjelder inntekter andre husstandsmedlemmer måtte ha.

Også formue holdes utenfor.

Det vises for øvrig til kapittel 10.7.

Til §12 Andre offentlige ytelser

Bestemmelsen tar sikt på å hindre dobbeltdekning med andre offentlige kontantytelser.

Første ledd

I den grad vedkommende har rett til uføretrygd , attføringspenger, sykepenger, fødselspenger og rehabiliteringspenger opparbeidet i tiden før introduksjonsprogrammet, beholder vedkommende disse rettighetene, men introduksjonsstønaden reduseres tilsvarende.

En slik samordning gjennomføres ikke for ytelser vedkommende har opparbeidet ved siden av introduksjonsprogrammet. Her kommer ytelsene til erstatning for inntekter vedkommende ville ha hatt i fullt behold ved siden av introduksjonstønaden.

Annet ledd

Deltakelse i Aetats opplæringstiltak med rett til kursstønad samtidig som vedkommende deltar i et introduksjonsprogrammet, er uaktuelt med mindre tiltaket er en del av programmet. I disse tilfelle forutsettes vedkommende å få utbetalt full introduksjonsstønad, mens kommunen trer inn i kravet på kursstønad.

Tredje ledd

I de tilfelle der vedkommende har krav på overgangsstønad, beholdes denne fullt ut. Introduksjonsstønaden reduseres imidlertid med 0,64 G. Regelen har sin bakgrunn i folketrygdens regel om reduksjon i overgangsstønaden dersom vedkommende har arbeidsinntekter. I det sistnevnte tilfelle beholdes arbeidsinntekten fullt ut, men overgangsstønaden reduseres med 40% av arbeidsinntekten som overstiger ½ G. I tilfellet her er det overgangsstønaden som beholdes fullt ut, mens introduksjonsstønaden reduseres.

Fjerde og femte ledd

Barnetrygd og kontantstøtte trekkes ikke inn ved beregningen av introduksjonsstønaden. Heller ikke engangsstønad ved fødsel kommer til fradrag.

Det vises ellers til kapittel 10.12.

Til §13 Utbetaling

Utbetalingen skal skje etterskuddsvis, dvs at stønaden skal være opptjent før utbetaling skjer. Dette er ikke til hinder for at kommunen gir et forskudd på stønad i enkeltstående tilfelle.

Loven regulerer ikke hvor hyppig eller på hvilken måte utbetaling skal skje.

Det vises til kapittel 10.9.4.

Til §14 Trekk i framtidige ytelser

Dersom programdeltakeren ved en feil har fått utbetalt for mye i introduksjonsstønad, kan beløpet trekkes i fremtidige ytelser. Det er ikke en forutsetning at deltakeren kan bebreides for feilen, eller at vedkommende burde ha oppdaget den. Regelen er objektiv i den forstand at det overskytende beløp kan kreves tilbake selv om det er kommunens feil at det er utbetalt. Regelen tilsvarer det som er vanlig i arbeidslivet.

Det vises for øvrig til kapittel 10.13.

Til §15 Uriktige opplysninger

Dersom en feilutbetaling ikke kan gjøres opp ved trekk i fremtidige ytelser, men må skje i form av tilbakebetaling, er vilkårene strengere enn etter § 14. Her er forutsetningen at feilutbetalingen skyldes at vedkommende, eller noen som handler på hans eller hennes vegne, forsettlig eller grovt uaktsomt har gitt eller fortiet opplysninger av betydning for programdeltakelsen eller for utbetaling av stønaden. Bestemmelsen er hentet fra sosialtjenesteloven § 5-6. Ikke alle opplysninger som er relevante i forhold til økonomisk sosialhjelp, er like relevante i forhold til introduksjonsordningen. For eksempel vil dette gjelde for en del opplysninger om økonomiske forhold.

Til §16 Forholdet til forvaltningsloven

Første ledd

I utgangspunktet gjelder forvaltningsloven fullt ut for saker som behandles etter loven her. I kapittel 4 fastsettes det imidlertid viss presiseringer og unntak.

Annet ledd

Det presiseres her hva som regnes som enkeltvedtak etter loven. I bokstav a fastslås det at tildeling av plass i introduksjonsprogram med tilhørende stønad regnes som enkeltvedtak.

Programmet må ses som en løpende ytelse. Det kan av forskjellige grunner være behov for revisjon underveis. Dette regnes ikke som omgjøring av det opprinnelige vedtaket. Mer vesentlige endringer bør imidlertid ses som selvstendig og nytt enkeltvedtak, jf bokstav b Dette kan ikke forhindre mindre tilpasninger underveis, uten at dette ses som nytt enkeltvedtak.

Videre regnes stansing av programmet på grunn av den enkeltes deltakers forhold, jf § 7, som enkeltvedtak. Det samme gjelder avgjørelser om permisjoner

Trekk i ytelser på grunn av ulegitimert fravær regnes i utgangspunktet ikke som selvstendige enkeltvedtak. Hva som skal skje ved slikt fravær, følger av det opprinnelige vedtaket. Utvalget har likevel funnet at svært omfattende trekk bør følge saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak, og har foreslått en 50%-grense. Prosenten regnes her som andel av den enkelte utbetaling.

Tredje ledd

Vedkommende regnes bare som part i egen sak. Det betyr at vedkommende ikke får for eksempel partsinnsyn i andre søknader, selv om de konkurrerer om de samme plassene. Vedkommende får heller ikke klagerett, jf annet punktum. Bestemmelsen er hentet fra sosialtjenesteloven § 8-1 annet ledd om tildeling av tjenester det er knapphet på.

Det vises for øvrig til kapittel 11.2 og 11.3.

Til §17 Klage

Klagereglene er hentet fra sosialtjenesteloven §§ 8-6 og 8-7. Det vises til kapittel 11.4.

Til §18 Innhenting av opplysninger

Det vises til kapittel 11.6.

Til §19 Opplysningsplikt til barneverntjenesten

Det vises til kapittel 11.6.

Til §20 Ikrafttreden

I nyere lovgivning er det ganske vanlig å åpne opp for delt ikrafttreden, dvs at deler av loven trer i kraft til ulike tider. Dette er ikke aktuelt her. Et hovedpoeng med loven er å se ordningen som en helhet.