5 5 Ordninger i andre land

5.1 Innledning

Norges tre naboland, Sverige, Danmark og Finland har alle vedtatt og iverksatt lovfestede ordninger for introduksjon og alternative former for inntektssikring for nyankomne innvandrere. Nedenfor gis det en gjennomgang av landenes lovgivning på området.

5.2 Sverige

I Sverige ble det vedtatt 1 1992 en ny lov “om introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra utlänningar”. Loven trådte i kraft 1. januar 1993. Loven gir kommunene mulighet til i en introduksjonsperiode å utbetale introduksjonsgodtgjøring i stedet for sosialhjelp til flyktninger og andre utlendinger som omfattes av det kommunale flyktningmottaket. Hovedhensikten er å koble utbetaling av ytelse til livsopphold til aktiv deltagelse fra nyankomne innvandrere i et individuelt introduksjonsprogram. Man ønsket derved å gi kommunene et bedre redskap for å få til en mer effektiv introduksjonsordning for nyankomne innvandrere. Den svenske lovproposisjonen tar utgangspunkt i at sosialhjelp til livsopphold som normal og viktigste inntektskilde under den første tiden etter bosettingen i kommunen, kan være passiviserende og gi uriktige signaler til flyktninger. Loven tar bl.a. sikte på å bidra til å gjøre den enkelte innvandrer mer motivert til aktivt å delta i et introduksjonsprogram. Man ønsket å foreta en tydelig kopling mellom deltagelse i et introduksjonsprogram og utebetaling av ytelser til livsopphold. På den annen side innså man mulighetene for en negativ effekt dersom svenske borgere og andre innvandrere oppfattet ordningen som særbehandling av flyktninger og dermed urettferdig. Lovproposisjonen fremholder likevel at ordningen ikke burde oppfattes urettferdig, idet hovedformålet er å kompensere nyankomne flyktninger for grunnleggende kunnskaper og ferdigheter som de savnet for å kunne fungere i det svenske samfunnet.

Lovens personkretsen omfatter flyktninger i snever forstand (herunder kvoteflyktninger/overføringsflyktninger), personer med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, og deres familiegjenforente som søker om oppholdstillatelse innen 2 år etter at tilknytningspersonen ble bosatt i en kommune. Videre omfatter loven utlendinger som har fått oppholdstillatelse etter å ha vært registrert som asylsøker i Sverige. Vilkåret for at introduksjonsstønad skal kunne utbetales etter loven, er at vedkommende flyktning følger en introduksjonsplan som kommunen i samråd med han eller hun har utarbeidet. Det er kommunen selv som bestemmer størrelsen av introduksjonsstønaden. Stønaden beskattes ikke og den gir således ikke grunnlag til å opparbeide rett til trygd . Dersom utlendingen eller flyktningen ikke følger en utarbeidet introduksjonsplan uten rimelig grunn, kan kommunen bestemme at stønaden helt eller delvis bortfaller. Kommunens avgjørelser om at det ikke skal betales introduksjonsstønad kan påklages til den alminnelige forvaltningsdomstolen. Derimot kan kommunenes avgjørelse om ytelsens størrelse ikke påklages.

Forut for vedtagelsen av loven om introduksjonsstønad i Sverige gjennomførte vinteren/våren 1991 en arbeidsgruppe i Regjeringskansliet en utredning om spørsmålet. Arbeidsgruppen diskuterte flere alternativer og hovedalternativet var en enhetlig introduksjonsstønad for landet med et skattepliktig grunnbeløp som ikke var behovsprøvd. Introduksjonsytelsen skulle anvendes i stedet for andre offentlige ytelser til livsopphold under en bestemt introduksjonsperiode, og den skulle utbetales i henhold til sentralt fastsatte regler. Under den videre prosess i lovarbeidet ble dette alternativet valgt bort, dels fordi det ble ansett som altfor detaljregulerende, og dels fordi man anså at kommunene burde gis frihet til selv å bestemme nivået på ytelsen. Dessuten antok man at ordningen på kort sikt ville medføre økte kostnader for kommunene ettersom ytelsen skulle være individbasert uten behovsprøving, herunder at den ikke skulle ta hensyn til hele familiens forsørgelsesituasjon. Det ble således i stedet foreslått en lov om introduksjonsstønad som ga kommunene frihet til å innføre ordningen for de personer som omfattes av den statlig tilskuddsordningen. Kommunene fikk også bestemme nivået på ytelsen og den nærmere utforming av denne.

I begynnelsen av år 200 foretok myndighetene i Sverige en ny spørreundersøkelse om kommunenes introduksjonsvirksomhet. Undersøkelsen rettet seg mot kommuner som har tatt i mot minst syv flyktninger i perioden januar til oktober 1999. Det var 113 kommuner som oppfylte kriteriene og besvarte undersøkelsen. Til sammen 46 kommuner har angitt at det utbetaler introduksjonsstønad til personer som omfattes av loven om introduksjonsstønad. Bruk av loven er vanligere i større kommuner. I 28 kommuner ligger nivået for introduksjonsstønaden høyere enn sosialhjelpen. Det er vanligere blant større kommuner med et stønadsnivå som er høyere enn kommunens normer for sosialhjelp. Flertallet av kommuner som har innført introduksjonsstønaden, har positive erfaringer fra systemet. Kommunene erfarer at systemet med introduksjonsstønad gjør administrasjonen enklere, øker motivasjonen hos individene samt at en får bedre resultatoppnåelse i forhold til målsettingen for den enkeltes introduksjonsplan.

I 1997/98 ble det foreslått en endring av lov om introduksjonsstønad. Endringen trådte i kraft 1998 og innebærer en mulighet for kommunene, dersom det foreligger særskilte grunner, til å anvende lovens ordning for andre nyankomne innvandrere enn det loven regulerer som personkrets. Begrunnelsen for endringen var at andre nyankomne innvandrere kan ha samme behov for lovens ordning som personer omfattet av lovens personkrets.

Regjeringen i Sverige har besluttet (blir besluttet 23.05.01) å fremme forslag om nye endringer i loven. Forslaget inneholder lovfesting av en rett til introduksjonsstønad for personer som omfattes av loven og en tilsvarende plikt for kommunen å utbetale stønaden i stedet for sosialhjelp. I henhold til forslaget skal introduksjonsstønaden sikre det enkeltes livsopphold motsvarende sosialhjelpen i kommunen, og utover dette bestemmer kommunen stønadens størrelse herunder i hvilken utsterkning skal gjøres fradrag for andre inntekter. I følge forslaget kan den enkelte beholde retten til introduksjonsstønaden ved flytting til en annen kommune så lenge det forelligger gode grunner for det og utflyttings- og tilflyttingskommunene er overens om dette. Videre foreslås det at kommunens avgjørelse om stønadens størrelse skal kunne være gjenstand for klagebehandling.

5.3 Danmark

I Danmark ble det den 1. juli 1998 vedtatt en lov om integrering av utlendinger, “integrationsloven”. Loven trådte i kraft den 1. januar 1999. Lovens hovedformål er å fremme en bedre integrering av nyankomne innvandrere ved å bidra til at nyankomne sikres de samme muligheter for generell samfunnsdeltagelse som den øvrige befolkningen i det danske samfunn. Den danske loven skal videre bidra til at nyankomne innvandrere blir raskest mulig selvforsørgende, og gi den enkelte innvandrer en forståelse for det danske samfunnets grunnleggende verdier og normer. Dessuten har loven til hensikt å tilrettelegge for en mer jevn geografisk fordeling av nyankomne innvandrere. Den danske integrationsloven er forholdsvis omfattende og gir en inngående regulering av integreringsprosessen for nyankomne innvandrere i kommunene. Den har således et videre siktepunkt enn dette utvalgs mandat.

Den danske loven innebærer store endringer fra daværende praksis på området for integrering av nyankomne innvandrere. Blant annet fikk kommunene i henhold til integrationsloven ansvaret for integrering av nyankomne flyktninger og innvandrere. Tidligere lå hovedansvaret i startfasen for integrering av nyankomne flyktninger hos Dansk Flygtningehjælp, mens kommunene overtok ansvaret for den videre integrering etter 18 måneder. Integreringsperioden etter den nye loven er 3 år, og omfatter både flyktninger og deres familiegjenforente.

Den danske integrationsloven inneholder tre hovedelementer. Den regulerer bosettingsleddet med regler som bestemmer fordeling av nyankomne flyktninger i landet, den regulerer videre en plikt for kommunene til å tilby nyankomne innvandrere tilrettelagt introduksjonsprogram og den regulerer introduksjonsytelsen. Integrationsloven gjelder for flyktninger og innvandrere med lovlig opphold i Danmark. Med flyktning forståes personer som har fått politisk asyl, personer som har fått humanitær oppholdstillatelse og personer som er innvilget oppholdstillatelse av særlige grunner. Innvandrer i den danske lovens forstand er utlending som er familiegjenforent med en flyktning, og familiegjenforente til andre personer med fast opphold i Danmark. Loven avgrenses mot nordiske, EU- og EØS-borgere. Kommunen skal tilby introduksjonsprogram til alle som er omfattet av loven og som er bosatt i kommunen. Introduksjonsprogrammet omfatter kurs i samfunnsforståelse, danskundervisning og aktiviseringstiltak. Omfang og innhold av introduksjonsprogrammet for den enkelte fastsettes i en individuell handlingsplan. Handlingsplanen skal utarbeides på grunnlag av en vurdering av den enkelte utlendingens individuelle ferdigheter og forutsetninger og i samarbeid med vedkommende. Den skal sikte seg inn mot den enkeltes behov for introduksjon på arbeidsmarkedet eller mot en utdannelse. Introduksjonsprogrammet har en varighet på inntil tre år etter at kommunen har overtatt ansvaret for den programmet skal gjelde for.

Etter disse tre årene vil integreringsarbeidet kunne fortsette dersom den enkelte fremdeles ikke er selvforsørgende, eller stadig har behov for danskundervisning. Fortsatt integreringsarbeid vil da skje etter den alminnelige sosiallovgivningen, men tilbudene er stort sett de samme. Kommunene får dog etter den treårige perioden ikke lenger dekket deres utgifter av staten i samme omfang.

Bestemmelsen om introduksjonsytelse har til formål å sikre at vedkommende deltager som ikke kan klare seg selv og er i en overgangsfase der han eller hun er under utdanning mottar en kontant ytelse. Retten til utbetaling av introduksjonsytelsen er i loven gjort betinget av deltagelse i introduksjonsprogrammet. Uteblivelse av programmet uten rimelig grunn gir etter loven kommunen mulighet til forholdsmessig å nedsette ytelsen beregnet etter fastsatt timetall med inntil 20 prosent. Pr. 1. januar 2001 er sanksjonsreglene i den danske sosiallovgivning strammet helt generelt. Det gjelder altså så vel danske borgere som innvandrere og både integrasjonsloven og den alminnelige sosiallovgivningen. Heretter har kommunene plikt til å trekke opp til 30 prosent av ytelsen, hvis det er tale om ulegitimert fravær, og deltageren ikke har andre problemer enn arbeidsledighet. Kommunen kan med hjemmel i loven bestemme at introduksjonsytelsen nedsettes eller opphører, dersom utlendingen uten rimelig grunn avviser å delta i introduksjonsprogrammet, og denne reaksjonen vil kunne vedvare så lenge grunnlaget for dette er tilstede. Integrationsloven har en rekke bestemmelser som regulerer forholdet til andre offentlige støtteordninger. Blant annet fastslår loven at en utlending som tilbys introduksjonsprogram ikke har krav på å motta økonomisk sosialhjelp, men loven gir selv hjemmel for å gi supplerende ytelser etter behov. Introduksjonsytelsen avregnes mot egne inntekter, dog slik at ved avregning mot arbeidsinntekt eller inntekt som ledd i ulike sysselsettingstiltak sees det bort fra 11.20 DKK pr. utført arbeidstime (2001-satser) begrenset til et månedlig timeantall på 160 timer.

Den danske integrationsloven tar sikte på å ivareta hensynet til medvirkning fra innvandrernes side både på individnivå, jf. handlingsplanen ovenfor, og gjennom regler som tilrettelegger for opprettelse av lokale integreringsråd. Kommunene skal under visse omstendigheter bestemt i loven, opprette lokale integreringsråd som bl.a. utpekes av medlemmer av lokale flyktning- og innvandrerforeninger eller andre tilsvarende personer i kommunen. Rådet kan avgi offentlige uttalelser om kommunens innsats på området for integrering og introduksjonsprogrammer som tilbys nyankomne.

Introduksjonsytelsens størrelse er fastsatt i loven, og svarer til de økonomiske ytelser som ytes etter den alminnelige sosiallovgivningen. Opprinnelig lå lovens satser for introduksjonsytelsen under nivået for den alminnelige sosialhjelpen. Det var stor politisk debatt om hvorvidt loven var et brudd på Flyktningkonvensjonen og i denne forbindelsen bad UNCHR om opplysninger mv. Etter en lovendring som trådte i kraft 1. februar 2000 ble nivået på introduksjonsytelsen hevet til samme nivå som satsene for sosialhjelpen. Bakgrunnen for lovendringen var den danske regjeringens evaluering av lovens tilsiktede effekt om rask integrering av nyankomne innvandrere. Til grunn for evalueringen lå en undersøkelse foretatt i noen av Danmarks kommuner som viste at det var kun et fåtall av nyankomne utlendinger inntatt i introduksjonsprogrammene som hadde kommet ut i et yrkesaktivt løp. Derimot var det mange av nyankomne som i vidt omfang hadde fått økonomiske ytelser etter integretionslovens regler om hjelp i særlige tilfeller. På den annen side viste undersøkelsen at det gikk tilfredsstillende med tilrettelegging av introduksjonsprgrammene i kommunene. Utslagsgivende i begrunnelsen for lovendringen var ønsket om å gi kommune en bedre forutsetning for den fremtidige integreringsinnsatsen ved å forhindre at den enkeltes økonomisk forhold ga en negativ effekt på hans/hennes deltagelse i introduksjonsprogrammet. Introduksjonsytelsen til nyankomne innvandrere er skattepliktig i Danmark.

Ved avgjørelse om varig oppholdstillatelse avgir kommunen etter anmodning fra utlendingsmyndighetene uttalelse om hvorvidt den pågjeldende utlending har gjennomført et tilbudt introduksjonsprogram.

Det er adgang til å påklage kommunens avgjørelser vedrørende introduksjonsprogram og den tilkoplede økonomiske ytelsen.

5.4 Finland

I Finland er det gjennom ny lovgivning samordnet tiltak for å fremme en bedre integrering av nyankomne innvandrere i samfunnet. Innvandrerne i Finland har under sine tre første år i landet mulighet til å konsentrere seg om å lære språk, komplettere sine yrkeskunnskaper og tilegne seg andre kunnskaper og ferdigheter som trengs i Finland for å komme over til en yrkesaktiv tilværelse. I løpet av de tre første integreringsårene får nyankomne innvandrere som deltar i en integreringsplan og har behov for økonomisk hjelp til livsopphold utbetalt økonomisk støtte i form av integreringsstøtte. Innvandrere har på sin side plikt til aktivt å medvirke med sikte på å komme ut i arbeidslivet. For å underbygge dette utarbeides en integreringsplan for den enkelte innvandre, og så lenge vedkommende følger planen sikres vedkommendes livsopphold gjennom integreringsstøtte. Denne mekanismen og fremgangen for integrering er lovfestet i en nylig vedtatt lov i Finland ” Lag om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande”. I tillegg til bestemmelser om integrering av nyankomne innvandrere inneholder den finske loven regler som regulerer mottak av asylsøkere i Finland. Loven trådte i kraft 1. mai 1999. Utgangspunktet for den finske integreringspolitikken er at det påhviler den enkelte innvandrer å ta initiativ og foreta handlinger for sin integrering og aktiv deltagelse i det finske samfunnet. Samfunnet og ansvarlige myndigheter bør på sin side ta ansvar for å bidra til at det skapes gode forutsetninger for en motiverende og dermed effektiv integreringsprosess.

Loven er den første i Finland som har til formål å fremme en bedre integrering av nyankomne innvandrere. Tidligere kunne integreringsfremmende tiltak iverksettes i medhold av ulike grunnlag. En samordning av tiltaksmenyen i den nye loven tilsikter kontinuitet og effektivitet i integreringsarbeidet.

Integreringsfremmende tiltak etter loven kan omfatte alle personer som har flyttet til Finland, og som har en hjemkommune i landet. Anvendelse av loven avgrenses ikke etter statsborgerskap, og således kan ved siden av utenlandske innvandrere også finske borgere delta i integreringsfremmende tiltak. Den finske lovens innvandrerbegrep omfatter alle som har fått permanent oppholdstillatelse. Loven omfatter således flyktninger og personer med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag og familiegjenforente til disse, og personer som har fått oppholdstillatelse på grunnlag av ekteskap/samboerskap.

Innvandrere som omfattes av loven i Finland har rett til å få utarbeidet en integreringsplan idet de registrerer seg som arbeidsløs eller søker sosialstønad til egen forsørging. Planen skal utarbeides senest når innvandreren blir arbeidsløs, eller når han/hun har hatt sosialhjelp til livets opphold i fem måneder. Retten til integreringsplan gjelder i høyst tre år regnet fra den dato innvandreren registreres i sin første hjemkommune. Planen kan avbrytes i tilfelle den enkelte innvandrer skaffer seg full sysselsetting eller påbegynner kompetansegivende skolegang. Planen kan gjenopprettes innen den integreringsperioden hvoretter innvandreren har rett til plan. Loven forutsetter at integreringsplanen utarbeides gjennom en avtale mellom kommunen, arbeidskraftmyndigheten og den enkelte innvandrer. Planen skal ha som mål å gi angjeldende innvandreren de kunnskaper og ferdigheter som vedkommende vil trenge for å komme ut i arbeidslivet, og for øvrig å kunne fungere i samfunnet. Den finske loven legger til grunn en kobling mellom aktiv deltagelse i et introduksjonsprogram og retten til å få utbetalt økonomisk ytelse. Aktiv deltagelse betraktes i loven som en motprestasjon til den ytelsen den enkelte innvandrer får utbetalt for å berge sitt livsopphold. Full deltagelse gir rett til full dekning av det økonomiske behov den enkelte innvandreren til enhver tid måtte ha i form av en lovbestemt integreringsstøtte. Den økonomiske integreringsstøtten består av gjeldende grunnbeløp for inntektsstøtten/den ordinære sosialhjelp og arbedsmarkedsstøtte. Arbeidsmarkedsstøtten er skattepliktig. Integreringsstøtten er behovsprøvd, og vil således kunne justeres jevnlig i samsvar med den enkeltes økonomisk forhold og behov for støtte.

Etter den finske loven er det bostedskommunen som er ansvarlig for integrering av innvandrer herunder samordningsansvarlig i forhold til andre etater og eventuelle frivillige organisasjoner. Kommunen har plikt til å utarbeide integreringsplanen med et innhold som preges av lokale forutsetninger og forhold i kommunen. Kommunen mottar et generelt statlig tilskudd til finansiering av sin mottak- og integreringsvirksomhet, og i tillegg refunderer staten for bestemte kostnader som kommunen faktisk pådrar seg i sitt integreringsarbeid.