4 4 Tidligere behandling av spørsmålet om kvalifisering og alternative former for inntektssikring

4.1 Innledning

Tidligere stortingsmeldinger og offentlige utredninger på innvandringsfeltet er samstemte om å understreke betydningen av ulike former for opplæring, og i særdeleshet kunnskaper i norsk og om det norske samfunnet, som grunnleggende forutsetninger for aktiv samfunnsdeltagelse blant nyankomne innvandrere. Overgangen til en yrkesaktiv tilværelse og økonomisk uavhengighet fremstår som en ufravikelig forutsetning for integrering av nyankomne innvandrere i det norske samfunn. Integreringspolitikken i Norge har i utgangspunktet basert seg på sektoransvarsprinsippet. Integreringsprosessen skulle foregå innen til enhver tid gjeldende ordinære ordninger for opplæring og kvalifisering og arbeidsmarkedsetaten tiltaksregime. Ved en slik tilnærming har gjeldende integreringspolitikk forutsatt at en inntektssikring for nyankomne gjennom sosialtjenestens ytelser bare skulle være midlertidig.

4.2 Stortingsdokumenter

4.2.1 Stortingsmelding nr. 17 (1996 – 97)

Stortingsmelding nr. 17 (1996-97) “Om innvandring og det flerkulturelle Norge” fremhever betydningen av et aktivt forhold til arbeidslivet for innvandrere skal kunne skape seg en meningsfull tilværelse. Meldingen understreker at arbeidslivet er den viktigste arenaen for å bli en del av fellesskapet. Det heter videre:

“Arbeid har en egenverdi ut over inntekt, i form av sosial tilhørighet og mulighet for å realisere egne evner og muligheter. For å øke yrkesdeltakelsen og redusere arbeidsledigheten blant innvandrere vil virkemidler som kan øke den enkeltes kompetanse for norsk arbeidsliv, og virkemidler som kan redusere barrierene for innvandrernes deltakelse i arbeidslivet, bli prioritert. Språkferdigheter har stor betydning for innvandrernes deltakelse i arbeidslivet og på andre arenaer i det norske samfunnet. Deltakelse er også betinget av effektive godkjenningsordninger for å utnytte de ressursene innvandrerne bringer med seg hit til landet, og av at det ikke forekommer diskriminering. Velferdsordningene skal gi alle økonomisk og sosial trygghet, men må være utformet på en måte som bidrar til at den enkelte kommer i arbeid eller annen aktiv virksomhet.” (side 13)

Meldingen påpeker at enkelte arbeidsledige innvandrere har behov for bistand fra flere offentlige instanser. For å utforme og tilrettelegge tilbud som best mulig kvalifiserer for nors arbeidsliv, er det nødvendig med en klar ansvarsdeling og et godt samarbeid mellom trygdeetaten, sosialetaten, utdanningsmyndighetene og arbeidsmarkedsmyndighetene. Dette gjelder i særlig grad kvalifisering av nyankomne innvandrere. Det er en målsetting at kvalifisering av nyankomne innvandrere skal være mest mulig fri for administrative gråsoner og dødtid mellom kvalifiseringstiltakene. Kvalifiseringen skal preges av kontinuitet, planlegging, og god informasjonsflyt.

Stortingsmeldingen fremhever at sosialtjenestens økonomiske ytelser er av en passiv karakter, og den måten den blir forvaltet på kan være en medvirkende årsak til at det blir flere mottakere av ytelsene over lengre tid enn nødvendig. Som en konsekvens kan dette medføre at mottakerer etter hvert utvikler mestringsstrategier overfor hjelpeapparatet i større grad enn f eks overfor arbeidsmarkedet. Stortingsmelding nr. 17 peker på at:

“Andelen innvandrere som mottar sosial stønad er i dag tre ganger høyere enn andelen stønadsmottakere i den øvrige befolkningen. I realiteten har sosial stønad blitt en form for langsiktig inntektssikring blant grupper av innvandrere, særlig flyktninger. Dette er ikke i samsvar med stønadens formål, som er ment å være en midlertidig ytelse i situasjoner der ikke andre inntektsmuligheter finnes.”

Regjeringen bebuder i meldingen at den vil ta initiativ til at forbindelsen mellom hva nyankomne innvandrere mottar i offentlige stønader og deres deltagelse i kvalifiseringstiltak, blir styrket og tydeliggjort.

4.2.2 Dokument nr.8:87 (1997-98)

I forbindelse med behandlingen av Dok nr 8:87 (1997-1998) ba Stortinget regjeringen om å sette i verk forsøk med tiltak for å vri inntekten for nyankomne flyktninger og innvandrere fra passiv sosial støtte til aktive tiltak i tråd med flertallsmerknadene i Innst. S. nr 192 (1997-98). Flertallet i kommunalkomiteen legger i denne innstillingen bl.a. vekt på at det er viktig at undervisningen i norsk språk kommer raskt i gang, og at det utarbeides individuelle undervisningsplaner for den enkelte. Flertallet peker videre på at det er en fordel å kunne praktisere norsk mens man lærer det, f. eks i forbindelse med et arbeid i en bedrift. Det vil derfor være en fordel om den enkelte raskt kan kobles opp til en arbeidssituasjon samtidig som man har språkopplæring. Komiteens flertallet peker på at det er viktig at den enkelte nyankomne flyktning og innvandrer raskt får kartlagt sine kunnskaper slik at man best mulig kan tilrettelegge språkopplæring og arbeidstilbud. Det må satses på å få redusert behandlingstid for godkjenning av utenlandsk kompetanse. Det påpekes videre at kvalifiserings- og integreringstiltak må gis på lik linje for kvinner og menn, og at gratis barnetilsyn er en forutsetning for at vellykkede kvalifiseringstiltak også skal nå kvinnene. Kommunalkomiteen peker på at forslaget bryter med prinsippet om at fagmyndighet på ulike områder skal ha ansvar for innvandrere og flyktninger, men ser likevel behov for en mer flyktning/innvandrer spesifikk organisering av dette arbeidet i en avgrenset integreringsfase.

4.2.3 Stortingsmelding nr. 50 (1998-99)

Stortingsmelding nr. 50 (1998-99) “Utjamningsmeldinga – Om fordeling av inntekt og levekår i Noreg”drøfter inntekter og levekår i ulike utvalgte grupper herunder innvandrerbefolkningen fra ikke-vestlige land i Norge. Meldingen behandler innvandrere som en egen gruppe fordi en betydelig del av dem har spesielle levekårsproblemer som kan kreve spesielle løsninger. Meldingen understreker at det er et viktig mål å legge til rette for at flest mulig kan delta i arbeidslivet gjennom kvalifiseringstiltak og andre tiltak som kan bidra til varig sysselsetting. Meldingen foreslår bl.a. innføring av en ny form for inntektssikring for nyankomne innvandrere med behov for kvalifisering. En ny stønadsordning bør utformes slik at kommunens utbetalig av ytelser til livsopphold og boutgifter betinges av nyankomne innvandreres aktive deltagelse i et kvalifiseringsopplegg. Kvalifiseringstilbudets omfang i form av timetall per uke bør likne mest mulig en normal arbeidsuke. På bakgrunn av en drøfting av ulike hensyn, spesielt legalitetsprinsippet, konkluderer regjeringen med at en slik ordning bør lovfestes, men uten at kommunene i loven pålegges å innføre ordningen.

For å gjennomføre dette tiltaket bebudet regjeringen i melding at den vil nedsette et eget utvalg som skal utrede og lage utkast til en lov om stønad for nyankomne innvandrere. I innstillingen fra Stortingets sosialkomité (Innst. S.nr.222 (1999-2000) uttaler flertallet i sosialkomiteen at for å få en langt mer effektiv integrering må individfokuset bli større og tjenestene bli bedre tilpasset den enkeltes individuelle forutsetninger og behov og mer samordnet i oppstartingsfasen. Flertallet slutter seg i hovedsak til regjeringens synspunkter, og mener tiden er inne for å gå over til mer flyktningspesifikke tiltak enn det man har hatt det siste tiåret. Den rådende tanke i integreringspolitikken har vært at flyktninger etter bosetting mest mulig skal være innenfor de samme ordninger som andre nordmenn. Dette har gitt en fragmentering av tiltakene slik at de er blitt innpasset i de enkelte offentlige sektorene, fremfor å ha det enkelte individ i fokus. For å få en langt mer effektiv integrering må individfokuset bli større og tjenestene mer samordnet i oppstartingsfasen. For å forhindre at flyktninger blir langtids sosialklienter og marginaliserte deltakere på arbeidsmarkedet, må det samarbeides om å lage spesialrettede innføringsprogram for den enkelte.

4.2.4 Stortingsmelding nr. 17 (2000-2001)

Den siste stortingsmelding på feltet, St.meld. nr. 17 (2000 – 2001) “ Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg” , understreker betydningen av kvalifisering og arbeid for nyankomne flyktninger. Meldingen påpeker at man i dag stadig er langt fra målet om at flyktninger raskest mulig skal bli selvhjulpne. Meldingen viser til statistikk som peker på at arbeidsledigheten blant flyktninger er høyere enn blant befolkningen ellers og at de er overrepresentert blant mottakere av sosialstønad. Årsakene til at flyktninger har større problemer på arbeidsmarkedet er mer sammensatte enn andre grupper, men manglende kunnskaper i norsk, manglende eller ikke etterspurt kompetanse/utdanning og manglende erfaring fra og kunnskap om norsk arbeidsliv er viktige faktorer i denne sammenheng.

Meldingen poengterer at både utdanning og arbeid er viktige virkemiddel for å oppnå gode levekår for nyankomne flyktninger i Norge. Regjeringen viser til Introduksjonslovutvalgets arbeid og understreker at intensjonen er at nyankomne flyktninger med behov for grunnleggende kvalifisering ved bosettingen skal kunne ha et reelt alternativ til sosialstønad.

Regjeringen vil legge opp til at alle nyankomne flyktninger skal kunne få tilbud om et introduksjonsprogram snarest mulig etter bosettingen i en kommune, og legger således frem forslag i meldingen til rammer for et slikt program. Regjeringen bebuder samtidig i meldingen at den vil innføre rett og plikt for voksne innvandrere til å delta i norskopplæring. Forslaget er ikke utdypet i meldingen.

Ved behandling av meldingen uttaler flertallet i kommunalkomiteen i Innst. S. nr. 197 (2000-2001) at de er enige med Regjeringen i de hovedgrep som er skissert i meldingen for å bedre kvalifiserings- og integreringsarbeidet. Flertallet slutter seg til de rammene som legges opp til for programmet, men vil understreke at det er mange ulike aktører som skal bidra i disse programmene, både statlige aktører som Aetat og ulike kommunale og fylkeskommunale etater.

Flertallet er enig i at kommunen skal ha hovedansvaret for introduksjonsprogrammene. Flertallet understreker at introduksjonsprogrammene ikke må legges opp slik at de som kan komme inn i ordinært arbeid faktisk ikke gjør det. Dette krever en fleksibilitet i tilbudet om norskopplæring. Komiteen viser til at timene for norskopplæringen er blitt økt, men mange steder blir opplæringen gitt over så lang tid at opplæringen ikke blir intens nok. Komiteen understreker at introduksjonsprogrammene bør legges opp tilsvarende rammene for norsk arbeidsliv mht. ferier og arbeidstider.

Komiteen støtter derfor forslaget om å innføre en rett til norskopplæring og at deltagelse i norskopplæring blir obligatorisk. Flertallet mener det er viktig å bryte en negativ spiral med arbeidsledighet og sosialhjelp som viktigste inntektskilde. For øvrig vises til kapittel 9.