2 Sammendrag

2.1 Innledning

I vurderingen av ordningen for valg av lekdommere, har utvalget særlig lagt vekt på hensynet til tilliten til domstolene, den alminnelige rettsbevissthet og til kompetansetilførsel. I denne sammenheng er representativitet – at lekdommerne gjenspeiler de sosiale, økonomiske og kulturelle og verdimessige forskjellene i befolkningen – etter utvalgets syn særlig viktig. Utvalget har videre lagt vekt på lekdommernes rolle som dommere: der lekdommernes og fagdommernes roller er like, bør i utgangspunktet de samme regler gjelde. Hensynet til representativitet og praktisk gjennomførbarhet tilsier imidlertid at dette utgangspunktet av og til må fravikes.

2.2 Historisk oversikt

I kapittel 3 gir utvalget en historisk oversikt over lekdommerdeltakelsen i norsk rett. Punktene 3.2 til 3.4 er i det alt vesentlige utarbeidet av professor emeritus Gudmund Sandvik.

2.3 Dagens ordning med lekdommerdeltakelse

I kapittel 4 har utvalget innledningsvis gitt en kort oversikt over domstolordningen i Norge samt saksgangen i sivile saker og i straffesaker. Deretter inneholder kapittelet en redegjørelse for og sammenligning mellom fagdommernes og lekdommernes rettslige stilling. Forskjellene mellom fagdommere og meddommere/lagrettemedlemmer er forsøkt visualisert i figur 4.1.

Utvalget gir videre en detaljert oversikt over lekdommerdeltakelsen i de alminnelige domstolene: forliksrådene, tingrettene og lagmannsrettene. I Høyesterett er det ikke lekdommere. I oversikten har utvalget skilt mellom domstol og sakstype (sivile saker og straffesaker).

For hver av de ulike lekdommergruppene – forliksrådsmedlemmer, meddommere, lagrettemedlemmer og skjønnsmenn – har utvalget redegjort for vilkårene for å bli valgt, reglene om fremgangsmåten ved valget, når vervet opphører og gjenvalgsadgang, samt reglene for uttaking i den enkelte sak.

Kapittel 4 inneholder avslutningsvis fakta om lekdommere. I dag er det 66 000 alminnelige meddommere og lagrettemedlemmer i Norge. I tillegg er det litt over 7000 fagkyndige meddommere og litt under 7000 skjønnsrettsmedlemmer. Hovedresultatene fra spørreundersøkelsen utvalget foretok gjennom konsulentfirmaet rhKnoff AS i februar 2002 blant domstoler, kommuner og et utvalg av lekdommere i Gulating lagdømme, er gjengitt. Undersøkelsen viser blant annet at det i meddommer- og lagretteutvalgene er overvekt av personer i aldersgruppen 50–64 år, at andelen meddommere og lagrettemedlemmer med politisk bakgrunn er høy, at andelen meddommere og lagrettemedlemmer med minoritetsbakgrunn er lav, at de fleste kommunene tar utgangspunkt i listene fra forrige periode når nye lekdommere skal velges, at få kommuner gjør noe for å sikre at etniske minoriteter blir representert i utvalgene og at kommunene i liten grad kontrollerer meddommernes og lagrettemedlemmenes vandel.

2.4 Lekdommere i utenlandsk rett

I kapittel 5 beskriver utvalget lekdommerordningen i Sverige, Danmark, Finland, England, USA og Tyskland. I Sverige, Danmark, Finland og Tyskland velges utvalg av meddommere av kommunestyret eller andre kommunalpolitiske organer for en fireårsperiode. I alle landene tilstrebes representativitet i meddommerutvalgene med hensyn til kjønn, alder, sosial stilling m.v. I England og USA har man ikke meddommere. I England brukes jury i mer alvorlige straffesaker i Crown Court, såfremt ikke tiltalte har tilstått eller har avstått retten til jurybehandling. Jurymedlemmene trekkes tilfeldig fra manntallet. For øvrig er alle dommerne i engelske Magistrates Courts, som behandler 98 % av alle straffesakene i England, lekdommere («fredsdommere»). Fredsdommerne oppnevnes på ubestemt tid av kommunale komiteer. I USA skal de fleste straffesaker, og mange sivile saker, i henhold til den amerikanske konstitusjonen behandles med jury. Det er imidlertid i stor grad opp til partene selv, om sakene skal gå for jury. I praksis avgjøres de fleste sakene uten jury. Jurymedlemmene trekkes fra manntallet direkte til den enkelte sak.

2.5 Grunnleggende krav til lekdommere. Fritaksregler

I kapittel 6 tar utvalget stilling til de grunnleggende krav som skal stilles til lekdommere, samt i hvilke tilfelle lekdommerne skal kunne kreve seg fritatt fra valg.

Utvalget foreslår at det innføres en øvre aldersgrense for alminnelige meddommere, lagrettemedlemmer og forliksrådsmedlemmer, slik som det er for fagdommere. Aldersgrensen for valg skal gå ved fylte 67 år. Dette innebærer at alminnelige meddommere, lagrettemedlemmer og forliksrådsmedlemmer maksimum vil bli 70 år i løpet av valgperioden. Utvalget foreslår ikke å innføre noen øvre aldersgrense for fagkyndige meddommere og skjønnsrettsmedlemmer.

Videre foreslår utvalget at den nedre aldersgrensen for meddommere i tingrettene, fagkyndige meddommere og skjønnsrettsmedlemmer heves fra 18 til 21 år, slik som aldersgrensen er for dommerfullmektiger. For lagrettemedlemmer og meddommere i lagmannsretten, foreslår utvalget at aldersgrensen heves til 25 år, slik som den er for lagdommere.

Kravet om vederheftighet i domstolloven § 65 har liten praktisk betydning ved valget av meddommere, lagrettemedlemmer og skjønnsrettsmedlemmer i dag, og utvalget foreslår at det fjernes. For forliksrådsmedlemmer bør kravet opprettholdes.

Kravet om valgbarhet ved kommunale valg i domstolloven § 65, innebærer at man må gå via valgloven for å finne ut om en person er valgbar som meddommer, lagrettemedlem eller skjønnsrettsmedlem. Utvalget foreslår at de valgbarhetsregler som fortsatt bør gjelde, i stedet tas direkte inn i domstolloven. Dette omfatter i første rekke kravet om norsk eller nordisk statsborgerskap, eller alternativt at man har vært bosatt i riket en viss tid, samt regelen om at man må være bosatt i kommunen på valgdagen. Med unntak av kravet om at man må være bosatt i kommunen på valgdagen, foreslår utvalget at reglene også skal gjelde for forliksrådsmedlemmer. Dette innebærer at dagens krav om statsborgerskap for forliksrådsmedlemmer oppheves.

Sett på bakgrunn av utvalgets forslag i kapittel 7 og 8 om at kandidatene til de alminnelige meddommer- og lagretteutvalgene skal trekkes tilfeldig fra folkeregisteret, tilsier hensynet til domstolenes legitimitet at kravene til lekdommeres vandel strammes inn. Utvalget mener blant annet at et straffbart forholds alvorlighetsgrad bør ha betydning for adgangen til å velges som lekdommer. Utvalget foreslår en rekke endringer i forhold til dagens vandelskrav. Utvalget foreslår også at det skal gjelde de samme vandelskrav for forliksrådsmedlemmer som for de øvrige lekdommerne.

Når det gjelder vandelskontroll, foreslår utvalget at ansvaret for denne, både i forbindelse med valget og i løpet av perioden, bør tilligge valgmyndigheten. Det bør klart fremgå av loven både hvem som har ansvaret for å gjennomføre vandelskontrollen, og når kontrollen skal skje.

Utvalget har modernisert og utvidet reglene om hvilke stillingsgrupper som bør være utelukket fra valg som meddommere, lagrettemedlemmer og skjønnsrettsmedlemmer. Følgende nye grupper foreslås utelukket: statssekretærer, politiske rådgivere, alle ansatte (ikke bare dommere) ved domstolene, alle ansatte ved påtalemyndigheten, politiet, fengslene og Kriminalomsorg i frihet, ansatte og studenter ved Politihøgskolen og Fengselsskolen, ansatte i Justisdepartementet, Politidirektoratet og Domstoladministrasjonen, Domstoladministrasjonens styre, samt advokatfullmektiger. Det foreslås at prester og forstandere i trossamfunn ikke lenger skal være utelukket fra valg. Utvalget foreslår at reglene om utelukkelse på grunn av stilling skal gjelde tilsvarende for forliksrådsmedlemmer.

De eksisterende reglene om fritak for valg for bestemte stillingskategorier foreslås opphevet og erstattet av en generell fritakshjemmel. I tillegg bør det være anledning til å kreve seg fritatt for resten av et år eller resten av en valgperiode dersom man har tjenestegjort i mange eller langvarige saker.

2.6 Hovedprinsipper for utvelgelse av lekdommere

I kapittel 7 går utvalget innledningsvis gjennom de generelle hensyn for deltakelse av lekdommere, for deretter å drøfte ulike prinsipper for valg av lekdommere. Som et utgangspunkt kan to prinsipper tenkes lagt til grunn: kvalifikasjonsprinsippet , dvs. at lekdommerne velges ut i fra sin særlige kompetanse, eller representasjonsprinsippet , dvs. at lekdommerne velges slik at de som gruppe i så stor grad som mulig gjenspeiler befolkningen med hensyn til kjønn, alder, etnisitet, yrke m.v. Utvalget konstaterer at det varierer mellom de ulike lekdommergruppene hvilke prinsipper som er førende for valget. Valget av alminnelige meddommere og lagrettemedlemmer bygger idag på et sammensatt prinsipp: et kvalifikasjonsprinsipp med innslag av et representasjonsprinsipp. Det samme gjelder til en viss grad skjønnsrettsmedlemmene. De fagkyndige meddommerne og forliksrådsmedlemmene velges på sin side etter et rent kvalifikasjonsprinsipp.

I vurderingen av hvilke prinsipper som i et nytt valgsystem bør være førende for valget av lekdommerne, har utvalget sett på hvilke roller lekdommerne har i retten. De ulike lekdommerne har ulike roller, og utvalget stiller spørsmål ved om, og i hvilken grad, det dermed bør stilles ulike krav til de ulike gruppene.

Utvalget har også vurdert tjenestefrekvensens betydning for representativitet og kvalifikasjoner, særlig når det gjelder de alminnelige utvalgene av meddommere og lagrettemedlemmer. Høy tjenestefrekvens gjør at lekdommerne blir kjent med og trygge på sine roller og oppgaver. De opparbeider kompetanse i form av erfaring. En fare ved høy tjenestefrekvens er imidlertid at man risikerer at lekdommerne «profesjonaliseres». Utvalget konstaterer at vi i Norge har lav tjenestefrekvens sammenlignet med de øvrige nordiske land.

Når det gjelder de alminnelige utvalg av meddommere og lagrettemedlemmer, konkluderer utvalget med at det er et grunnleggende hensyn bak lekdommerelementet at sosiale, økonomiske, kulturelle, verdimessige og politiske forskjeller i befolkningen gjenspeiler seg i lekdommerstanden. Hensynene som tilsier representativitet i meddommer- og lagretteutvalgene er så sterke at representasjonsprinsippet bør være førende for utvelgelsen av disse. Med utgangspunkt i representasjonsprinsippet bør retten tilføres kompetanse i form av livserfaring, allmenndannelse, lokalkjennskap, klokskap og fornuft. Kompetansekravene som må stilles til den enkelte lekdommer vil de aller fleste mennesker oppfylle: de må se og høre tilstrekkelig til å oppfatte det som skjer i rettssalen, de må ha tilstrekkelige norskkunnskaper, og de må ha evne til å forstå problemstillingene som reises og til å utføre sin oppgave på en tilfredsstillende måte. Ytterligere krav til kompetanse eller egnethet, for eksempel tilsvarende kravet til særlig skikkethet i domstolloven § 76, er det etter utvalgets syn ikke nødvendig å stille. Utvalget foreslår imidlertid at det stilles krav om at lagrettemedlemmer, på grunn av deres oppgaver og arbeidsform, bør ha tjenestegjort som meddommere tidligere. Blant annet har utvalget lagt vekt på at lagrettemedlemmene ikke drar nytte av samarbeid med fagdommere, og at de gjør tjeneste i de mest alvorlige straffesakene. Av praktiske årsaker bør det samme kravet gjelde for meddommere i lagmannsretten. Kravet kan gjennomføres ved at nye lagrettemedlemmer i det alt vesentlige rekrutteres fra tingrettutvalgene.

For fagkyndige meddommere konkluderer utvalget med at disse bør oppnevnes i kraft av sin fagkunnskap innenfor ett eller flere felt. Dessuten bør de oppfylle de alminnelige kompetansekravene som foreslås for meddommere (syn, hørsel, tilstrekkelige språkkunnskaper og evne til å forstå problemstillingene og utføre oppgaven på en tilfredsstillende måte). Kvalifikasjonskrav ut over dette er det etter utvalgets syn ikke nødvendig å stille. Det samme gjelder skjønnsrettsmedlemmer.

For forliksrådsmedlemmer gjør etter utvalgets syn noen andre hensyn seg gjeldende. I dag stiller ikke loven særskilte krav til personlig egnethet hos forliksrådsmedlemmene. Som følge av forliksrådsmedlemmenes selvstendige og omfattende dommerrolle, har utvalget kommet til at det vil ha en positiv effekt å lovfeste et krav om at forliksrådsmedlemmene skal være særlig personlig egnet til vervet.

2.7 Nærmere om utvelgelsen av lekdommere

I kapittel 8 drøfter utvalget blant annet ulike modeller for valg av de alminnelige meddommer- og lagretteutvalgene. Utvalget konkluderer med at en modell der kandidater til utvalgene for tingretten trekkes direkte fra folkeregisteret, kombinert med en løsning der lagrettemedlemmene og meddommerne ved lagmannsretten trekkes tilfeldig fra tingrettutvalgene for forutgående periode, vil være den valgordningen som best ivaretar de prinsipper og de hensyn som utvalget mener bør ligge til grunn for valget.

Kandidatene som trekkes fra folkeregisteret må kontrolleres for vandel og egnethet. Egnethetskontrollen anbefales gjennomført ved at aktuelle kandidater tilskrives og bes om å returnere en svarslipp til valgorganet der det fremgår om de er utelukket eller krever seg fritatt, eller om de påtar seg vervet. Utvalget foreslår videre at det endelige utvalget av meddommere velges gjennom loddtrekning blant de som passerer vandels- og egnethetskontrollen.

De eksisterende regler om egne utvalg for menn og kvinner bør etter utvalgets syn opprettholdes. Dessuten bør det etter utvalgets syn stilles krav om aldersfordeling. Utvalget har vurdert om det også bør lovfestes krav om fordeling etter etnisk bakgrunn. Utvalget finner imidlertid at dette vil være praktisk vanskelig å gjennomføre. Dersom det innføres en valgordning med tilfeldig trekning fra folkeregisteret, vil man i utgangspunktet oppnå full etnisk representativitet på landsbasis. Det bør sikres at andelen personer med minoritetsbakgrunn ikke minsker vesentlig etter en egnethetskontroll, for eksempel på grunn av manglende norskkunnskaper eller fordi mange vegrer seg mot å påta seg vervet. Å unngå dette, er etter utvalgets syn noe som bør søkes løst gjennom informasjon.

Utvalget drøfter videre hvor ofte meddommerne og lagrettemedlemmene skal tjenestegjøre. I vurderingen må man finne en balansegang mellom erfaringsbehovet, behovet for å bevare lekdommernes «friske øyne» og behovet for en ordning tilpasset arbeidslivet. Utvalget anslår at en ordning der lekdommerne møter i retten tre ganger pr. år, vil kunne ivareta alle disse hensynene på en tilfredsstillende måte. Konsekvensen vil være at antallet meddommere og lagrettemedlemmer reduseres kraftig i forhold til i dag – fra 66 000 til anslagsvis i underkant av 15 000.

Utvalget har vurdert om meddommere og lagrettemedlemmer, forliksrådsmedlemmer og skjønnsrettsmedlemmer av hensyn til deres uavhengighet bør velges på ubestemt tid. Utvalget konkluderer med at de fortsatt bør velges for en bestemt periode, og at denne fortsatt bør være fire år. Adgangen til gjenvalg foreslås ikke regulert.

Utvalget foreslår at ordningen med egne utvalg av fagkyndige meddommere opphører. Domstolene vil dermed selv måtte ta ansvaret for å skaffe meddommere med den nødvendige fagkyndighet.

Utvalget foreslår at ansvaret for å velge meddommere og lagrettemedlemmer overføres fra kommunestyret til fylkesmannen. Likeledes foreslår utvalget at ansvaret for å velge skjønnsrettsmedlemmer overføres fra fylkestinget til fylkesmannen. På grunn av den ikke avsluttede diskusjonen om den sivile rettspleie på grunnplanet, herunder forslaget om at staten skal overta ansvaret for forliksrådene, finner utvalget ikke grunn til å foreslå endringer i valgordningen for forliksrådsmedlemmer. Utvalget slutter seg imidlertid til Tvistemålsutvalgets forslag om at valgperioden endres slik at valget skjer uavhengig av valget av medlemmer til politiske utvalg etter kommunestyrevalget.

2.8 Uttaking i den enkelte sak. Godtgjørelse

I kapittel 9 har utvalget knyttet enkelte generelle kommentarer til reglene om uttaking av meddommere og lagrettemedlemmer til den enkelte sak. Utvalget mener at det særlig bør vurderes å klargjøre reglene om kobling mellom meddommer og sak, og å klargjøre reglene om hvilke meddommere og lagrettemedlemmer som skal holdes utenfor et uttrekk. Det bør også vurderes om valget av meddommere og lagrettemedlemmer bør gjøres uavhengig av valget av varamedlemmer, og om plikten til å slå opp listen over de lagrettemedlemmene som skal gjøre tjeneste, bør gjeninnføres.

Utvalget foretar ingen inngående vurdering av reglene og satsene for godtgjørelse til lekdommere, men hevder blant annet at pålagt samfunnsgagnlig arbeid bør godtgjøres slik at den som utfører arbeidet opplever at innsatsen blir verdsatt. 250 kroner for en dags tjenestegjøring synes etter utvalgets mening lavt. Utvalget har ingen bestemt oppfatning om hvor mye beløpet bør økes, men viser til at de norske satsene er betydelig lavere enn i Danmark og Finland. Utvalget påpeker også at oppnevnte sakkyndige godtgjøres med kr. 735,- pr. time, mens fagkyndige meddommere mottar maksimum 1200 kroner pr. dag.

2.9 Administrative og økonomiske konsekvenser

I kapittel 10 foretar utvalget en gjennomgang av forslagenes økonomiske og administrative konsekvenser. Utvalget antar at i den grad forslagene vil få økonomiske konsekvenser, vil de totalt innebære en betydelig innsparing. Kostnadene og det administrative arbeidet forbundet med valget og vedlikehold av meddommer- og lagretteutvalgene, vil overføres fra kommunen til staten ved fylkesmannen. Domstolene må påregne noe merarbeid i form av avgjørelser om sletting fra utvalgene, fritak fra valg m.v.