8 Nærmere om utvelgelsen av lekdommere

8.1 Innledning

De fleste av punktene i dette kapittelet gjelder valget av de alminnelige utvalgene av meddommere og lagrettemedlemmer, med utgangspunkt i konklusjonene i kapittel 7. I punktene 8.2 til 8.4 vurderer utvalget ulike modeller for valg av meddommere og lagrettemedlemmer. I punkt 8.5 diskuterer utvalget hvor ofte meddommerne og lagrettemedlemmene bør tjenestegjøre. I punkt 8.7 vurderes spørsmålet om felles meddommerutvalg for tingretten og lagmannsretten.

Spørsmål som også angår de øvrige gruppene av lekdommere behandles i punkt 8.6, 8.8 og 8.9. I punkt 8.6 drøfter utvalget spørsmålet om valgperiodene og lengden av disse, samt adgang til gjenvalg. I punkt 8.8 vurderes behovet for egne utvalg av fagkyndige meddommere, og i punkt 8.9 diskuteres hvem som bør velge de ulike gruppene av lekdommere.

8.2 Valget av meddommere og lagrettemedlemmer: Utgangspunktet – et tilnærmet representasjonsprinsipp

Som utvalget har konkludert med i kapittel 7 er hensynene som tilsier representativitet i meddommer- og lagretteutvalgene så sterke at representasjonsprinsippet bør være førende for utvelgelsen av meddommere og lagrettemedlemmer. Slik bør man søke å tilføre retten kompetanse i form av livserfaring, allmenndannelse, lokalkjennskap, klokskap og fornuft.

Til tross for at man kan hevde at også dagens valg av meddommere og lagrettemedlemmer til dels bygger på representasjonsprinsippet, jf. kapittel 7.4.2, er dette nok en teoretisk sannhet mer enn et faktum. Resultatene fra undersøkelsen utvalget foretok i februar 2002 viser at det er en rekke skjevheter i lekdommerutvalgene i forhold til befolkningen for øvrig.

Når det gjelder alder og etnisk representativitet, vises til figur 8.7 og 8.8 i punkt 8.3.2.3, og til punkt 8.3.2.4 nedenfor.

Når det gjelder utdannelse, har hele 40 % utdannelse fra høyskole eller universitet (figur 8.1). Dette er nærmere dobbelt så mange som SSBs tall over de som har «fullført utdannelse på universitets- og høyskolenivå». Tallene er ikke fullt ut sammenlignbare fordi det i utvalgets nest siste kategori ikke stilles krav om «fullført» utdannelse. Det virker likevel sannsynlig at andelen lekdommere med utdannelse ut over videregående skole er forholdsmessig høy.

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: Utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget

På den annen side oppgir over 40 % av lekdommerne at de har 7-årig folkeskole eller 9–10 årig ungdomsskole/realskole. SSBs tall for «utdannelse på grunnskolenivå» er 23 %. Igjen er ikke tallene fullt sammenlignbare, siden realskole ikke faller inn under grunnskole. Det kan likevel se ut til at gruppen med lav utdannelse er større enn i befolkningen totalt. Det kan i så fall ha sammenheng med overvekt av personer i 50-årene blant lekdommerne, ettersom det er flere i yngre alderskull som har tatt høyere utdannelse.

Yrkesmessig er nær 45 % av lekdommerne ansatt i offentlig sektor. 25 % er ansatt i næringslivet, (figur 8.2). I befolkningen er fordelingen 33 % mot 67 % i følge SSB. Offentlig sektor er altså kraftig overrepresentert blant lekdommerne. Samtidig er andelen selvstendig næringsdrivende relativt høy: 17 % mot under 5 % i befolkningen i følge SSB.

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: Utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget

Inntektsnivået blant meddommerne og lagrettemedlemmene er betraktelig bedre enn i befolkningen totalt. Nær 40 % har en årsinntekt på over kr. 300 000, mens andelen i befolkningen som helhet er 23 % (figur 8.3)

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: Utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget

Figur 8.4 gir en oversikt over partimedlemskap blant lekdommerne. Til sammen 63 % har angitt at de er medlem i et politisk parti nå. Figur 8.5 viser hvordan disse lekdommerne, fordeler seg på de største partiene ved siste kommunevalg, sammenholdt med disse partienes andel av stemmene på landsbasis i 1999.

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: Utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: Utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget

Av figur 8.5. kan vi konstatere at Arbeiderpartiet, Høyre og Venstre er forholdsvis «korrekt» representert i forhold til valgresultatet på landsbasis, mens Kristelig Folkeparti og Senterpartiet er betydelig overrepresentert og Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet er underrepresentert. Hvis vi tar hensyn til de lokale valgresultatene fra de tre vestlandsfylkene som undersøkelsen omfatter (Sogn og Fjordane, Hordaland og Rogaland), der KrF er til dels betydelig sterkere representert enn på landsbasis, likeledes Sp (særlig i Sogn- og Fjordane), mens FrP og SV har noe lavere oppslutning enn i landet som helhet, stemmer imidlertid fordelingen av lekdommere på de ulike partiene ganske godt med valgresultatene.

Nærmere 70 % av lekdommerne har politiske verv i dag eller har hatt politiske verv tidligere. Nesten halvparten oppgir at de har politiske verv i dag (figur 8.6). Det er åpenbart betydelig flere enn i gjennomsnittsbefolkningen.

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: Utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget

Sammenfatningsvis viser undersøkelsen

• at andelen lekdommere med minoritetsbakgrunn er lav,

• at aldersgruppen 18–44 år er til dels kraftig underrepresentert i utvalgene, mens gruppen 50–64 år er kraftig overrepresentert

• at lekdommere generelt har høyere utdannelse enn folk flest, eller svært lite utdannelse

• at det blant lekdommere er overvekt av ansatte i offentlig sektor og av selvstendig næringsdrivende, og underrepresentasjon av ansatte i næringslivet,

• at inntektsnivået er betraktelig bedre blant lekdommerne enn i befolkningen totalt og

• at andelen lekdommere med politisk bakgrunn er høy.

Av undersøkelsen kan man videre slutte at dagens valgordning ikke fungerer tilfredsstillende dersom det er ønskelig å ha representative utvalg av meddommere og lagrettemedlemmer.

Et valg etter et representasjonsprinsipp kan tenkes gjennomført på flere måter, avhengig av hvor sterkt man ønsker å vektlegge representativiteten. En aktuell fremgangsmåte kunne være å trekke meddommerne og lagrettemedlemmene tilfeldig og direkte fra folkeregisteret, uten noen form for vurdering av den enkeltes egnethet. På denne måten vil man sikre størst mulig grad av representativitet. Samtidig vil fremgangsmåten medføre innslag av meddommere og lagrettemedlemmer som av ulike grunner ikke egner seg for vervet (for eksempel personer som ikke behersker norsk eller fysisk eller mentalt er ute av stand til å ivareta oppgaven som meddommer). Dette anser utvalget som lite heldig, ikke minst av hensyn til tilliten til rettsvesenet. Utvalget ser det derfor nødvendig å modifisere tilfeldighetselementet noe. Dette er drøftet nærmere i punkt 8.3.

8.3 Valget av meddommere og lagrettemedlemmer: Modifikasjon av tilfeldighetselementet

8.3.1 Innledning

Som nevnt vil en vilkårlig trekning av meddommere og lagrettemedlemmer kunne føre til at retten settes med meddommere som av ulike grunner ikke egner seg til en slik oppgave. Tilfeldighetselementet må derfor modifiseres noe. Dels må det foretas en viss siling av aktuelle valgkandidater i form av kontroll av deres egnethet. Dels må det dessuten fastsettes visse fordelingskriterier for valgene, for å hindre at silingen fører til at det bare gjenstår et skinn av representativitet.

8.3.2 Bruk av fordelingskriterier – kjønn, alder og minoritetsbakgrunn

8.3.2.1 Generelt

En måte å sikre en viss representativitet vil være å kreve at valget skal skje etter en bestemt fordeling av bestemte grupper i befolkningen. Man kan tenke seg et vidt spekter av slike fordelingskriterier, for eksempel ut fra kjønn, alder, inntekt, yrke, utdanning etc. Jo større spekteret av kriterier er, jo mer nærmer man seg reell representativitet, dvs. at utvalgene tilsvarer befolkningssammensetningen med hensyn til alder, sosiale, politiske og økonomiske lag etc. Et stort antall fordelingskriterier vil imidlertid bli umulig å håndtere i praksis. Det vil dessuten bryte med innslaget av tilfeldighet utvalget mener bør finnes i systemet. Utvalget mener derfor grensen bør settes ved et fåtall fordelingskriterier.

8.3.2.2 Kjønn

I dag finnes det ett fordelingskriterium, nemlig i forhold til kjønn, jf. domstolloven §§ 70 og 71. 1 Kravet om to like store meddommer- og lagretteutvalg, ett for kvinner og ett for menn, kom inn i domstolloven i 1985, på bakgrunn av et forslag i et høringsnotat fra Justisdepartementet i 1982. Forslaget var utarbeidet blant annet som følge av en anmodning fra Stortinget i forbindelse med vedtakelsen av straffeprosessloven av 1981 om å se på mulighetene for å få til en ordning med like mange kvinner som menn i utvalgene. De fleste høringsinstansene støttet forlaget. Departementet opprettholdt forslaget i Ot. prp. nr. 53 (1983–84) om lov om ikraftsetting og endring av den nye straffeprosessloven m.v., og la blant annet vekt på at det prinsipielt er viktig å slå fast at prinsippet om likestilling mellom kjønnene også gjelder ved valg av rettslige ombud. Etter Lekdommerutvalgets syn bør disse reglene opprettholdes.

Som utvalget påpeker i kapittel 4.6.2.4, innebærer uttrekningsreglene for varamedlemmer at det kan forekomme at retten settes med bare mannlige eller bare kvinnelige meddommere, og eventuelt bare mannlige eller bare kvinnelige dommere hvis fagdommeren har samme kjønn som de to meddommerne. En slik sammensetning er lite heldig, og utvalget har vurdert om det bør lovfestes at retten skal settes med en meddommer av hvert kjønn. Konsekvensen av en slik regel kan imidlertid bli at saker må utsettes. Utvalget har derfor valgt å ikke foreslå en slik regel.

8.3.2.3 Alder

I tillegg bør det etter utvalgets syn stilles krav om aldersfordeling. Som figur 8.7 viser, er det i dag store skjevheter i alderssammensetningen av utvalgene på landsbasis: Drøye 70 % er 45 år og eldre, 42 % er 55 år og eldre og 13 % er 65 år og eldre. Bare 11 % er under 35 år.

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: Utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget), jf. tallmaterialet i vedlegg 2.

Linjen i diagrammet i figur 8.7 er hentet fra SSBs befolkningsstatistikk for 1999, og illustrerer andel pr. aldersgruppe i befolkningen. Sammenholder vi linjen med stolpene, ser vi tydelig at aldersgruppene 18–44 år er til dels kraftig underrepresentert i utvalgene.

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: Utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget

Figur 8.8 viser aldersfordelingen blant lekdommerne i Gulating lagdømme sett i forhold til SSBs befolkningsstatistikk for 1999. Grupperingene her samsvarer ikke fullt med kategoriene som er brukt i figur 8.7, men som figur 8.8 viser, er bildet omtrent det samme, også når man sammenholder med SSBs befolkningstall.

I utgangspunktet vil man ved et rent vilkårlig valg av lekdommere fra folkeregisteret automatisk oppnå en representativ aldersfordeling. Men dette vil bare gjelde lekdommerutvalgene på landsbasis, for i de enkelte kommunene kan alderssnittet variere. Uansett om man trekker meddommerne og lagrettemedlemmene direkte fra folkeregisteret, eller man benytter andre fremgangsmåter, mener derfor utvalget at det i hver kommune bør stilles krav om en fordeling mellom aldersgruppene. For eksempel kan det for utvalgene for lagmannsretten stilles krav om lik fordeling mellom aldersgruppene 25–36 år, 37–46 år, 47–56 år og 57–66 år, og for utvalgene for tingretten krav om lik fordeling mellom aldersgruppene 21–28 år, 29–36 år, 37–46 år, 47–56 år og 57–66 år. Aldersgruppeinndelingen blir i så fall noe ulik i lagmannsretten og tingretten. Dette skyldes i ulik nedre aldersgrense, se utvalgets forslag i kapittel 6.2.2.2, og ønsket om at aldersspennet i hver gruppe skal være så likt som mulig.

Ideelt sett kan man hevde at fordelingen bør være lik den reelle aldersfordelingen i befolkningen. Men denne vil være varierende – på kort sikt er aldersgjennomsnittet i den norske befolkning stigende. Av praktiske hensyn vil det dessuten uansett ikke være aktuelt å få til aldersrepresentativitet i den enkelte sak. Fordelingen bør derfor etter utvalgets syn fastsettes med en omtrentlig lik prosent for alle aldersgruppene.

8.3.2.4 Minoritetsbakgrunn

Utvalget har også vurdert om det bør lovfestes krav om fordeling etter etnisk bakgrunn. Spørsmål omkring etnisk representativitet utgjør en sentral del av utvalgets mandat. Fra mandatet siteres følgende:

«Det har i den senere tid blitt satt fokus på behandling av minoriteter i domstolene. Advokatforeningen har overfor Justisdepartementet tatt opp rettssikkerhetsproblemer knyttet til mangel av personer med ulik etnisk bakgrunn i lagretten.

Videre er holdninger til minoriteter i norske domstoler drøftet i rapporten «Norge – en rettsstat for alle», som er utgitt av Senter mot etnisk diskriminering (SMED) og Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD) i fellesskap. En undersøkelse blant norske advokater, viser, i følge rapporten, at personer med minoritetsbakgrunn ikke er sikret tilsvarende behandling som det personer med etnisk norsk bakgrunn får. Rekruttering av lekdommere med minoritetsbakgrunn fremsettes som et av flere forslag til tiltak for å motvirke dette.

Justisdepartementet fremhever i rundskriv G-50/99 at det er viktig at lekdommerutvalgene gjenspeiler befolkningen i Norge, og kommunene oppfordres til å velge lekdommere med ulik etnisk bakgrunn, dersom de har tilstrekkelige norskkunnskaper og ellers oppfyller domstollovens krav til skikkethet.

Utvalget bes om å vurdere fremgangsmåter for å sikre et representativt antall lekdommere med minoritetsbakgrunn.»

I utvalgets lekdommerundersøkelse oppga ingen av de spurte noe annet statsborgerskap enn norsk. Bare 2 % oppga at de var av annen etnisk opprinnelse enn norsk, og av disse var halvparten nordiske. Innslaget av lekdommere med annen europeisk bakgrunn eller bakgrunn fra andre verdensdeler er således bagatellmessig. Til sammenligning er ifølge SSB andelen utenlandske statsborgere med stemmerett 3 % av alle stemmeberettigete, mens andelen stemmeberettigede norske statsborgere med innvandrerbakgrunn er på 2,5 %. Av denne siste gruppen stammer nesten halvparten fra Asia, mens bare en tiendepart stammer fra Norden og en femtepart fra Europa for øvrig. 2

SSBs tall er ikke fullt ut sammenlignbare med tallene fra Lekdommerutvalgets undersøkelse, fordi undersøkelsen på grunn av utvalgsprosedyrene er underrepresentert når det gjelder lekdommere fra større byer. Det kan tenkes at det er forholdsvis noe flere lekdommere med minoritetsbakgrunn i de større byene enn utvalgets undersøkelse viser. Men det er likevel grunn til å tro at andelen lekdommere med minoritetsbakgrunn er uforholdsmessig liten også her. For eksempel har Oslo kommune oppgitt at andelen utenlandske statsborgere i Oslo kommunes meddommerutvalg for perioden 1. mai 2000 til 30. april 2004 er 1,9 %. I hvilken grad disse består av personer fra Norden eller fra andre deler av verden, er ikke kjent. En undersøkelse referert i Aftenposten 18. september 1999 viste at bare 1, 56 % av meddommerne ved Borgarting lagmannsrett hadde navn som tydet på opphav utenfor Norden.

Kommunenes innsats for å øke denne andelen har ikke vært preget av stor intensitet, til tross for Justisdepartementets oppfordring i rundskriv G-50/99 (vedlegg 3) om å velge inn personer med ulik etnisk bakgrunn i utvalgene. Av rapporten fra utvalgets lekdommerundersøkelse kapittel 3.1 (jf. vedlegg 1) fremgår det at bare 6 av de 72 kommunene som deltok i undersøkelsen opplyste at de «gjorde noe for å sikre at minoriteter ble representert i utvalgene». Ingen av disse kontaktet minoritetsorganisasjoner i den anledning. Halvparten av de seks angir at man «forespurte personer man kjente til», mens de øvrige har merket av for «annet».

Som ledd i arbeidet med vurdering av tiltak for å øke andelen personer med minoritetsbakgrunn i meddommer- og lagretteutvalgene, har Lekdommerutvalget blant annet hatt møte med Senter mot etnisk diskriminering (SMED) og Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD). OMOD skriver i et brev til Lekdommerutvalget 1. mars 2002:

«Norge er forpliktet internasjonalt gjennom flere konvensjoner til å sikre likhet for loven og ikke-diskriminering i rettsapparatet. Norsk lov slår også fast disse prinsippene. Spørreundersøkelsen «Norge – en rettsstat for alle?», som OMOD gjennomførte i samarbeid med SMED, viste imidlertid at norske advokater har erfart at overtramp skjer. Bl.a. hadde mange opplevd dommere, aktorer og advokater gi uttrykk for fordomsfulle holdninger i retten. Det ble også rapportert at advokater vegrer seg for å prosedere på diskriminering av frykt for dommers reaksjon. Mange hadde dessuten erfart at etnisk opprinnelse kunne ha usaklig betydning for behandling og utfall av rettssaker.

(…)

OMOD er av den oppfattelse at et større innslag av personer med minoritetsbakgrunn i lekdommerutvalgene kan være et viktig bidrag til å sikre etniske minoriteter bedre mot diskriminering i rettssystemet. I tillegg mener OMOD at etnisk representativitet blant lekdommere vil være avgjørende for norske domstolers legitimitet hos etniske minoriteter. Etnisk representativitet i lekdommerutvalgene bør også være en selvfølge, ettersom lekdommerordningen representerer et ønske om at borgerne skal dømmes av sine «likemenn». En vedvarende underrepresentasjon av etniske minoriteter kan i seg selv oppfattes som diskriminering med staten som utøver.

(…)

OMOD ønsker at målet om etnisk representativitet i lekdommerutvalgene gjøres bindende, og at det finnes en ny ordning for uttaking av lekdommere som kan sikre at målet om etnisk representativitet oppnås i praksis.»

Også når det gjelder lekdommere med minoritetsbakgrunn vil det være slik at man ved helt tilfeldig uttrekning fra folkeregisteret i utgangspunktet vil oppnå full representativitet på landsbasis. Men forskjellene kommunene i mellom vil være stor. Og uten andre tiltak vil representativiteten antakelig reduseres etter at egnethetskontrollen av de uttrukne er gjennomført. En del av de uttrukne vil for eksempel ikke ha tilstrekkelige norskkunnskaper. Andre vil vegre seg mot å påta seg vervet – for eksempel ved ikke å svare på informasjonsbrevet fra valgorganet, jf. forslaget i punkt 8.3.4.1. Slik vegring vil for eksempel kunne skyldes manglende kjennskap til det norske rettssystemet, mistillit til myndigheter generelt, manglende selvtillit etc. Utvalget antar at særlig kvinner vil falle fra i denne runden.

Det vil imidlertid være praktisk vanskelig å lovfeste en bestemt fordeling etter etnisk bakgrunn. Utvalget antar at det går an å utarbeide beregningsmodeller for etnisk representasjon, slik at man kan regne seg frem til mål for etnisk representasjon, også lokalt. Det er imidlertid ikke entydig hva som klassifiserer til betegnelsen minoritetsbakgrunn. Dessuten er det tvilsomt om valgorganet vil ha tilgang til offentlige registre der etnisk bakgrunn fremkommer (annet enn utenlandsk statsborgerskap). Etter utvalgets syn vil det være vanskelig å sette en klar og praktisk grense i lovteksten. Hvilke opprinnelsesland lekdommerne skal ha, om personer med blandet etnisk bakgrunn kan velges, om det er tilstrekkelig å være tredje-generasjonsinnvandrere etc. er spørsmål som raskt vil dukke opp. Økt innslag av personer med minoritetsbakgrunn må etter utvalgets syn derfor søkes oppnådd ved å etablere et valgsystem med en mer tilfeldig uttrekning enn i dag. På den måten vil man som nevnt få en statistisk representativ andel personer med minoritetsbakgrunn, i hvert fall i utgangspunktet.

Et mer realistisk alternativ til lovfesting av en bestemt andel med minoritetsbakgrunn, vil være å fastsette en bestemmelse i loven om at det så vidt mulig bør velges (en nærmere bestemt andel) lekdommere med minoritetsbakgrunn. En slik bestemmelse vil nok ha en viss signaleffekt, men vil etter utvalgets syn neppe være tilstrekkelig.

Utvalget heller til at det ikke bør være lovgivers ansvar å sørge for at andelen personer med minoritetsbakgrunn ikke minsker vesentlig etter en egnethetskontroll.

Ved et valgsystem der man trekker tilfeldig fra folkeregisteret, legger man forholdene godt til rette for å oppnå et representativt lekdommerutvalg. Å unngå at folk vegrer seg mot en slik oppgave, er etter utvalget syn noe som bør søkes løst gjennom informasjon heller enn gjennom lovverket. Det er på informasjonsfronten myndighetene bør ha et særskilt ansvar. Informasjonskampanjer i forkant av valgene, kanskje særlig rettet mot minoritetsorganisasjoner og innvandrermiljøer, vil gjøre de aktuelle gruppene oppmerksomme på valget og på hva et verv som lekdommer innebærer. Når det etter hvert blir flere personer med minoritetsbakgrunn i utvalgene, har dette i seg selv en informasjonseffekt ved at de kan formidle sine erfaringer til andre med samme bakgrunn.

Også hvis man opprettholder et valgsystem tilnærmet slik som det er i dag, dvs. der man velger spesielt skikkede personer etter et bekjentskaps- eller forslagssystem, vil god informasjon være vesentlig for å få personer med minoritetsbakgrunn på banen . OMOD skriver således i sitt brev til utvalget at en «informasjonskampanje vil være nødvendig for å nå målet om etnisk representativitet, uansett om man bevarer det bestående system eller overgår til direkte trekning fra manntallene» . I tillegg til informasjon må man etter utvalgets syn drive aktivt oppsøkende virksomhet for å få tak i personer med slik bakgrunn. Minoritetsorganisasjoner, herunder organisasjoner som SMED og OMOD må bringes aktivt inn i valgprosessen. For å få tak i personer som ikke nødvendigvis er tilknyttet organisasjonene, må man oppsøke minoritetsgruppene der de er til daglig, for eksempel språkskolene, universitetene, høyskolene og arbeidsplasser med høy minoritetsandel som for eksempel Oslo Sporveier eller Ullevål sykehus.

Representativitet i den enkelte sak

Utvalget har gjennomgående vurdert spørsmålet om representativitet ut i fra tanken om representativitet i den samlede lekdommermassen. Det kan imidlertid også tenkes etnisk representativitet i den enkelte sak i den forstand at retten, der en av sakens parter har minoritetsbakgrunn, settes med lekdommere som har slik bakgrunn. Dette kan skje enten ved å bruke personer med minoritetsbakgrunn som en form for fagkyndige meddommere, eller ved å sette sammen lagretten slik at den består av et bestemt antall personer med minoritetsbakgrunn. Om lekdommerne i så fall skal ha kunnskap om de bestemte partenes kultur, bakgrunn og holdninger, eller om selve minoritetserfaringen er det vesentlige, uansett etnisk bakgrunn, er i så fall et tema for diskusjon. Etter utvalgets syn må det siste være det riktige. Motsatt foreslo den engelske strafferettskommisjonen i 1993 at enten tiltalte eller aktoratet skal kunne foreslå at juryen skal ha inntil tre innvandrere, og at det skulle være mulig å be om at noen av disse kommer fra tiltaltes eller fornærmedes etniske miljø (The Royal Commission on Criminal Justice, Report July 1993).

Internasjonal forskning på strafferettens område har ikke klart å påvise at etnisk representativitet i den enkelte sak spiller noen rolle for resultatet. Det vesentlige poenget med slike løsninger, er derfor at de kan styrke tilliten til retten. Etter utvalgets syn vil imidlertid tilliten til rettssystemet bli tilstrekkelig godt ivaretatt ved å sørge for representativitet i det samlede antall lekdommere. Utvalget vil derfor ikke anbefale at man spesielt oppnevner personer med minoritetsbakgrunn til enkeltsaker, verken som «fagkyndige» meddommere eller til juryen.

8.3.3 Egnethetskontroll

Som nevnt i punkt 8.3.1 er det etter utvalgets syn nødvendig å foreta en viss siling av aktuelle valgkandidater i form av kontroll av deres egnethet. Hvilke krav som skal stilles for at en lekdommer skal anses som tilstrekkelig egnet har utvalget berørt i kapittel 6 og 7, se særlig punkt 7.7.2.1. En kontroll av egnetheten reiser to problemstillinger:

• hvordan egnethetskontrollen skal foretas og

• hvem som skal foreta den.

8.3.3.1 Hvordan skal egnethetskontrollen foretas?

Det finnes mange måter man kan undersøke den enkeltes fysiske og mentale egnethet på: intervjuer, legeerklæring, personlig kjennskap, kobling mot ulike offentlig registre (for eksempel førerkortregisteret, som vil sluse ut enkelte av de som er uegnet av fysiske eller mentale årsaker) m.m. Felles for de fleste metodene er at de enten ikke lar seg gjennomføre fordi antallet som skal velges er for stort, eller at metoden ekskluderer store grupper som tilfredsstiller kravene. Det er for eksempel mange som av ulike grunner har valgt å ikke ha førerkort uten at det betyr at de ikke tilfredsstiller kravene til lekdommere. En kobling mot førerkortregisteret vil kanskje særlig ramme kvinner, spesielt eldre kvinner og innvandrerkvinner.

I Justisdepartementets rundskriv G-50/99 er det foreslått at kommunene i brevs form kan orientere aktuelle kandidater om utelukkelses- og fritaksreglene, og samtidig be dem om å gi tilbakemelding til kommunen (for eksempel ved å sende inn svarslipp) der det fremgår om de er utelukket eller krever seg fritatt, eller om de påtar seg vervet. En slik ordning praktiseres bl.a. av Oslo kommune, og kommunen har hatt gode erfaringer med dette. Skjemaet som Oslo kommune sendte ut i forbindelse med valget i 2000, er vedlagt utredningen (vedlegg 5).

Etter utvalgets vurdering er dette en fremgangsmåte som på en enkel måte sluser ut mange av de som av ulike årsaker ikke vil egne seg som lekdommere. Det er også en fremgangsmåte som er lite kostnadskrevende, og som er relativt enkel å administrere selv når det skal velges et stort antall meddommer og lagrettemedlemmer.

Metoden sikrer imidlertid ikke at det ikke velges inn personer som ikke egner seg til eller ikke er i stand til å utføre vervet som meddommer eller lagrettemedlem. Etter utvalgets syn bør derfor en slik metode suppleres med to tiltak: et styrket vandelskrav i forhold til i dag, og en klar eksklusjonsrett for domstolen. Når det gjelder vandelskravene, behandles dette i kapittel 6. Domstolenes eksklusjonsrett behandles i punkt 8.3.3.2.

8.3.3.2 Hvem skal foreta egnethetskontrollen?

Det mest praktiske er etter utvalgets syn at den innledende egnethetskontrollen foretas av samme organ som foretar valget til lekdommerutvalgene.

En innledende egnethetskontroll som skissert ovenfor under punkt 8.3.4.1, dvs. informasjonsbrev og egenmelding, utgjør ikke noen garanti mot at personer som av mentale eller fysiske grunner ikke bør tjenestegjøre i retten velges inn i utvalgene.

Det må derfor være muligheter for å gjennomføre en etterkontroll. Direkte personlig kontroll av alle utvalgsmedlemmene i form av intervjuer eller lignende, vil etter utvalgets syn være uhensiktsmessig tidkrevende og kostbart. I praksis vil det dermed være domstolene som vil oppleve at lekdommerne ikke fungerer, og etterkontrollen bør derfor etter utvalgets syn foretas av domstolene. Utvalget foreslår at domstolene får anledning til selv å ekskludere en lekdommer fra utvalgslistene når vedkommende ikke anses egnet til å tjenestegjøre som lekdommer. En slik anledning har domstolene allerede i dag, idet domstolloven § 82 annet ledd bestemmer at retten av eget tiltak kan slette en person fra utvalgsfortegnelsen blant annet dersom retten finner at vedkommende er valgt med urette. Domstolene må imidlertid i fremtiden påregne å være noe mer aktive og bevisste i bruken av eksklusjonsadgangen enn utvalget har inntrykk av at de er i dag. Av hensyn til tilliten til domstolene må avgjørelsen skje ved beslutning som kan påkjæres.

8.4 Ulike modeller for valg av meddommere og lagrettemedlemmer

8.4.1 Innledning

Nedenfor har utvalget vurdert ulike modeller for valg av meddommere og lagrettemedlemmer. Ved alle modellene har utvalget tatt utgangspunkt i et aktuelt totalutvalg bestående av alle som tilfredsstiller de grunnleggende krav som er nærmere beskrevet i kapittel 6 (over 21 alternativt 25 år m.v.).

I punkt 8.4.2 er to varianter av dagens modell beskrevet. Begge vil innebære en noe større representativitet enn i dag, men begge variantene har likevel et kvalifikasjonsprinsipp som utgangspunkt i den forstand at valget skal baseres på lokal personkunnskap.

I punkt 8.4.3 er det beskrevet to modeller som begge tar utgangspunkt i trekning fra folkeregisteret – den ene tilfeldig, den andre noe styrt. Begge modellene innebærer at alle deler av befolkningen vil ha en reell mulighet til å bli valgt, og vil sikre representativitet i mye større grad enn det som er tilfelle i dag.

8.4.2 Dagens modell, moderert form

8.4.2.1 Dagens modell med krav om aldersfordeling

En aktuell modell for valg av meddommere og lagrettemedlemmer er å ta utgangspunkt i dagens system, men moderere det i tråd med punkt 8.3.2 ovenfor, slik at man i større grad sikrer aldersmessig representativitet. I praksis vil denne modellen innebære at kommunene gjør som i dag, med den endring av de må sørge for at alderssammensetningen i utvalgene følger en lovbestemt fordeling. Dersom utvalgets forslag i 7.7.2.2 om krav til tidligere tjenestegjøring for meddommerne i lagmannsretten og lagrettemedlemmene gjennomføres, må dessuten kommunene ta hensyn til dette, for eksempel ved å rekruttere medlemmer til utvalgene for lagmannsrettene fra utvalgene for tingrettene.

En slik metode vil være enkel å gjennomføre i praksis. Modellen vil kreve marginalt med ressurser, jf. utvalgets mandat som krever at minst ett forslag skal være basert på uendret ressursbruk. Ved at valget som et utgangspunkt baserer seg på lokal personkjennskap, sikrer man dessuten at kontrollen med den enkeltes egnethet til vervet ikke blir dårligere enn i dag. Dersom størrelsen på utvalgene reduseres, jf. nedenfor under pkt. 8.5, kan det dessuten tenkes at den personlige kontrollen styrkes.

Ut over aldersmessig representativitet, vil imidlertid modellen antakelig ikke føre til noe større mangfold i utvalgene enn i dag. Andelen personer med politisk bakgrunn blir neppe mindre. Det blir heller ikke andelen ansatte i offentlig sektor. Det er heller ikke noe som tilsier at andelen personer med minoritetsbakgrunn øker. Dagens modell, selv i moderert form som skissert ovenfor, vil altså videreføre en praksis der domstolene går glipp av kompetansen i en stor del av befolkningen – den som ikke har noen tilknytning til kommunepolitikken, enten gjennom egen politisk aktivitet eller gjennom bekjentskaper. Ensidig rekruttering fra det lokalpolitiske miljøet, overvekt av offentlig ansatte og underrepresentativitet når det gjelder meddommere og lagrettemedlemmer med minoritetsbakgrunn har nettopp vært blant ankepunktene mot valgordningen slik den fungerer i dag.

Utvalget vil understreke at det i seg selv ikke er problematisk at en meddommer har politisk bakgrunn. Politikere er ofte engasjerte mennesker med evne og interesse for å tenke selvstendig. Slike egenskaper er det viktig at meddommere har. Utvalgets erfaring er at domstolene opplever at politikere, når de opptrer som meddommere i retten, ikke fungerer som redskap for sitt politiske parti, men som ansvarlige mennesker som bruker sin sunne fornuft. Det er derfor ikke diskvalifiserende for vervet som meddommer eller lagrettemedlem at en enkeltperson har partipolitisk bakgrunn, tvert i mot. Å utelukke politisk aktive personer fra valg er etter utvalgets syn ikke aktuelt, se nærmere om dette i kapittel 6. Politisk aktive mennesker utgjør heller ingen homogen gruppe, men representerer samlet et mangfold både når det gjelder politisk oppfatning, interesser, livssyn og personlige egenskaper.

De prinsipielle betenkelighetene ved en ordning som innbyr til å la partipolitiske skillelinjer ligge til grunn for forslagene, ligger i at det utad kan oppfattes som et forsøk på å føre partipolitikk i domstolene. Dette er etter utvalgets syn lite tillitvekkende. Dessuten er det, som nevnt i kapittel 7.3.2, nok en generell oppfatning både i Norge og andre land at man selv med politisk bredde i utvalgene mister en del nyanser i befolkningsstrukturen som bør komme til syne i lekdommerutvalgene – blant annet når det gjelder alder og etnisk sammensetning.

Videre innebærer dagens modell, selv i moderert form som skissert ovenfor, en videreføring av en praksis der en stor del av befolkningen – den som ikke har noen tilknytning til kommunepolitikken, enten gjennom egen politisk aktivitet eller gjennom bekjentskaper, utelukkes fra å delta i denne delen av samfunnslivet. Også blant denne delen av befolkningen finner man engasjerte og dyktige personer som kan gjøre utmerket innsats som meddommere eller lagrettemedlemmer. Utvalget ønsker å understreke at et større rekrutteringsgrunnlag vil utvide domstolenes tilgang til variert erfaring og kompetanse.

8.4.2.2 Dagens modell med krav om aldersfordeling og skifte av valgansvarlig organ

Dersom man velger modellen nevnt i punkt 8.4.2.1, men legger valgansvaret til et annet organ enn kommunestyret, for eksempel et annet organ i kommunen eller til fylkesmannen, se punkt 8.9, vil man kunne unngå den ensidige rekrutteringen fra det lokalpolitiske miljøet. Ved at valget fremdeles skal gjennomføres med utgangspunkt i lokalkjennskap, dvs. gjennom personlig kjennskap til de valgte, vil man likevel utelukke en stor del av befolkningen fra valg.

8.4.3 Trekning direkte fra folkeregisteret. Direkte valg av meddommere eller meddommerutvalg?

8.4.3.1 Innledning

I utvalgets mandat heter det blant annet: «Dersom (representativitetsprinsippet) legges til grunn, bør utvalget blant annet vurdere en løsning der meddommere og lagrettemedlemmer trekkes direkte fra manntallet i kommunen».

Utvalget har gått ut i fra at hensikten med dette punktet i mandatet er å oppfordre til vurdering av et system der lekdommerne trekkes tilfeldig. Utvalget har videre gått ut i fra at det ikke har vært tilsiktet å utelukke en vurdering av alternativer til manntallet som utgangspunkt for trekningen. Manntallet utarbeides av valgstyret i kommunen i forbindelse med hvert valg, jf. valgloven § 4. I manntallet føres de som har stemmerett ved valget. Til grunn for manntallet legges folkeregisteret i kommunen, jf. valgloven § 5. Etter utvalgets syn vil det kunne være mer hensiktsmessig å bruke folkeregisteret direkte som utgangspunkt for trekningen, uten å gå veien om manntallet. Dette skyldes flere forhold: Først og fremst vil vilkårene for valg som meddommer og lagrettemedlem etter utvalgets forslag ikke lenger være knyttet til reglene om valgbarhet og stemmerett i valgloven, jf. kapittel 6.3.2. Dernest foreslås valgperioden løsrevet fra valget av medlemmer til politiske utvalg etter kommunestyrevalget, jf. punkt 8.6.2.1. Avslutningsvis skal kommunestyret etter utvalgets forslag ikke lenger ha ansvaret for gjennomføringen av valget, se punkt 8.9.1.5.

I utlandet er tilfeldig trekning av lekdommere ikke noen ukjent løsning, bl.a. brukes manntallet som grunnlag for å velge jurymedlemmer i USA. 3 Vervet som jurymedlem anses, som her, som en borgerplikt. Det er dommerens oppgave å kontrollere at de uttrukne tilfredsstiller vandelskrav etc. (se nærmere om dette i kap. 6).

Utvalget kan tenke seg to måter et valg med tilfeldig trekning fra folkeregisteret kan gjennomføres på. Den ene er å trekke meddommerne og lagrettemedlemmene løpende for hver sak, dvs. et slags direktevalg, som i USA. Den andre er å trekke ut kanditater til utvalg av meddommere og lagrettemedlemmer.

8.4.3.2 Direkte valg av meddommere og lagrettemedlemmer

Ved løpende trekning fra folkeregisteret for hver sak, vil et stort antall borgere få anledning til å utøve vervet som meddommer eller lagrettemedlem. Men fremgangsmåten innebærer at egnethets- og vandelskontrollen må foretas løpende. Dette er nok mulig, men vil være både arbeidskrevende og upraktisk. Dessuten vil metoden innebære at hver enkelt meddommer ikke kan regne med å bli valgt mer enn en gang. Man kan derfor ikke regne med at meddommerne opparbeider seg kompetanse i form av erfaring fra retten. Dette mener utvalget er uheldig, se nærmere nedenfor under punkt 8.5.

Dersom utvalgets forslag i punkt 7.7.2.2 om krav til tidligere tjenestegjøring for meddommerne i lagmannsretten og lagrettemedlemmene gjennomføres, må disse trekkes på en annen måte enn fra folkeregisteret.

8.4.3.3 Utvalg av meddommere og lagrettemedlemmer

En annen måte å bruke folkeregisteret på er, som nevnt foran, en ordning der man trekker kandidater til et utvalg. I trekningen kan man fordele kandidatene etter de fastsatte kriteriene som utvalget anbefaler ovenfor under pkt. 8.3.2 (kjønn og aldersgrupper).

Antallet personer som innledningsvis trekkes fra folkeregisteret bør være en del større enn det antallet som endelig skal velges. Disse personene bør deretter kontrolleres for vandel og egnethet (se kapittel 6.4.3 og punkt 8.3.4). Gjennom loddtrekning blant de som passerer kontrollen velges det endelige utvalget.

Denne løsningen er uproblematisk i forhold til vandelskontrollen. Ved at man etablerer utvalg sikrer man dessuten mulighet for opparbeiding av kompetanse i form av erfaring fra retten ved at den enkelte meddommer trekkes ut til å sitte i retten flere ganger. Fordelen med å innledningsvis starte med å trekke tilfeldig fra folkeregisteret (innenfor de fastsatte fordelingskriterier), er dessuten at man vil oppnå stor grad av representativitet. Den «avskalling» som skjer gjennom vandelskontrollen og egnethetskontrollen vil neppe få store konsekvenser for representativiteten.

En ulempe med denne metoden er at man risikerer et stort antall fritakssøknader. Det er derfor etter utvalgets syn viktig å sørge for at utvalget som innledningsvis trekkes ut fra folkeregisteret og deretter kontrolleres for vandel og egnethet, er så stort at det er rom for en del frafall uten at man må foreta nye uttrekninger fra folkeregisteret for å få tilstrekkelig mange meddommere og lagrettemedlemmer. I valgperioden behøver ikke antallet fritakssøknader å bli større enn det er i dag dersom man benytter et system med informasjonsbrev om utelukkelses- og fritaksregler og anmodning om tilbakemelding (svarslipp).

Ved denne valgmodellen må det gjøres unntak for meddommerne i lagmannsretten og lagrettemedlemmene, som i henhold til forslaget i kapittel 7.7.2.2 skal ha tjenestegjort en periode i tingretten tidligere. Disse bør trekkes tilfeldig ut blant meddommerne i tingrettutvalgene for forutgående periode. Dersom man ikke klarer å rekruttere det tilstrekkelige antall på denne måten, bør resten trekkes fra folkeregisteret.

8.4.4 Utvalgets konklusjon

På bakgrunn av de foregående drøftelser, både i dette kapittelet og i kapittel 7, har utvalget funnet at modellen som er skissert i punkt 8.4.3.3, der kandidater til meddommerutvalgene i tingretten trekkes direkte fra folkeregisteret, kombinert med en ordning der meddommerne i lagmannsretten og lagrettemedlemmene trekkes tilfeldig blant meddommerne i tingrettutvalgene for forutgående periode, vil være den valgordningen som på best mulig måte ivaretar de prinsipper og de hensyn som utvalget mener bør ligge til grunn for valget.

For nærmere vurderinger av de enkelte modeller, vises til punkt 8.4.2 og 8.4.3 foran.

8.5 Erfaringsbehovet: hvor ofte skal meddommerne og lagrettemedlemmene tjenestegjøre?

I kapittel 7.6 har utvalget redegjort for tjenestefrekvensen blant meddommerne og lagrettemedlemmene. Tjenestefrekvensen har betydning for meddommernes kompetanse i form av erfaring fra domstolene. Tjenestefrekvensen har dessuten nær sammenheng med størrelsen på meddommerutvalgene.

Den senere tid har det gjentatte ganger blitt stilt spørsmål ved den lave tjenestefrekvensen blant de norske lekdommerne. Det er særlig hensynet til lekdommernes erfaring i retten, og derved at de er fortrolige med oppgaven som dommer, som trekkes frem. Domstolkommisjonen uttaler i sin utredning (NOU 1999: 19 side 356) at det er grunn til å vurdere om det foreligger et reelt behov for å velge så mange personer til de alminnelige utvalgene.

Representativitet – at meddommerne skal representere et gjennomsnitt av den voksne befolkningen – forutsetter at antallet meddommere ikke er for lavt. Det er dermed ikke sagt at et høyt antall lekdommere i seg selv er noen garanti for representativitet – det ser vi jo av situasjonen i dag.

Med et høyt antall lekdommere vil tjenestefrekvensen bli forholdsmessig lavere enn hvis man velger færre lekdommere. Samtidig vil flere borgere gis anledning til å delta i den dømmende virksomhet. Hvis man derimot velger å legge vekt på at lekdommerne skal være fortrolige med domstolene og den dømmende virksomhet, vil det være nærliggende å redusere antallet som velges. Den enkelte meddommer vil da innkalles oftere, og dermed opparbeide seg mer innsikt og erfaring med domstolsprosessen. Det er ikke dermed sagt at representativitet er uforenlig med fortrolighet. Det er et spørsmål om hvor man mener grensene for tilstrekkelig erfaring går.

Det er etter utvalgets syn liten tvil om at antallet lekdommere som velges i dag er for høyt til at de i noen særlig grad gis mulighet til å bli fortrolige med domstolsprosessen og sin oppgave som dommer. Dermed er det en fare for at domstolen heller ikke har full nytte av den kompetanse lekdommerne har i form av livserfaring og fornuft. Det må antas at en lekdommer som føler seg trygg på sin plass i systemet, som vet hva dommerrollen innebærer og kjenner sin formelle kompetanse, vil ha lettere for å stole på egne vurderinger og stå fast ved dem enn en lekdommer som er i retten for første gang. En lekdommer uten domstolerfaring risikerer å bruke vel så mye energi på få fatt i sakens formelle og praktiske rammer – som hvem som er hvem og hvilke roller alle aktørene har – som på sakens materielle innhold.

Ut ifra ovenstående mener utvalget at lekdommerne bør tjenestegjøre noe hyppigere enn de gjør i dag. Dette innebærer at antallet lekdommere som velges må reduseres noe. Samtidig er det en overordnet målsetting at lekdommerutvalgene skal være så allsidig sammensatt som mulig. Det er videre viktig å unngår «profesjonalisering». Man må da vurdere om det lar seg gjøre å finne et nivå som ivaretar alle disse hensynene.

Hvor ofte må en lekdommer tjenestegjøre for at vedkommende skal få den nødvendige domstolerfaring og dermed den etterlyste tryggheten i rollen? Her kan vi som ytterpunkter ta utgangspunkt i den norske praksisen (en gang annethvert år) og den svenske og finske (ca. en gang i måneden). Som nevnt er utvalget av den oppfatning at en gang annethvert år er for lite. Samtidig er en gang pr. måned etter utvalgets syn for mye, både på grunn av faren for profesjonalisering og de praktiske problemer det fører med seg for personer i full jobb. Utvalget deler dermed ikke finsk Høyesteretts syn som fremkommer i en uttalelse i 1985 i forbindelse med et forslag om finske lekdommeres tjeneste i retten: «För att man skall kunna uppnå den eftersträvade nyttan med deltagande av förtroendemän, måste det för dem skapas tillräckliga förutsättningar att göra sig förtrogna med domstolens verksamhet. Denna förtrogenhet torde inte kunne vinnas genom att delta i sakernas behandling endast ca. en gang i månaden, så som det föreslås i motiven …»

I utvalgets lekdommerundersøkelse ble både lekdommerne og domstolene spurt om hvor ofte lekdommerne bør tjenestegjøre i henholdsvis tingrett og lagmannsrett. Lekdommernes svar fremkommer av figur 8.9.

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: Utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget

To tredjedeler av lekdommerne samler seg om en til to tjenestegjøringer i året som en passende frekvens for tjenestegjøring. I fritekstkommentarene til spørsmålet om tjenestehyppighet, tar de fleste til orde for at man bør møte oftere enn i dag, og/eller få en innføring i systemet og rollen før man tjenestegjør første gang:

«Etter mi meining er ordninga velfungerande, men ein burde kanskje møtt noko oftare.»

«Bør kalles inn oftere for å kunne gjøre en god jobb!»

«Tjenestegjøring ca. to ganger pr. år gir kontinuitet, man føler seg litt kjent i ‘rettsmiljøet/systemet’.»

«… Kunne tenkt meg [å tjenestegjøre] oftere for å få litt mer erfaring og føle meg sikrere på hva jeg skulle gjøre.»

«Hvis det bare blir 1–2 ganger i en fireårsperiode, har man så stor respekt for dette ærefulle oppdraget at man knapt tør si et ord. [Hvis man tjenestegjør] en gang pr. år, eventuelt to, blir man kanskje litt tryggere i rollen?»

«Å tjenestegjøre i lagretten 1–2 ganger er mykje i forhold til å ta fri frå arbeid dersom det er saker som varer 1 veke eller meir, men på den andre sida trur eg det gjev nyttig erfaring i forhold til å utøve vervet.»

«Man bør få være med i retten en gang før man tjenestegjør som meddommer for å få et innblikk i saksgangen.»

«Ein bør fyrst tenestegjera i [tingrett] før ein byrjar i lagmannsrett.»

«Bør få et ‘innføringskurs’ når det er første gang en tjenestegjør i lagmannsretten. Jeg for min del syntes det var ubehagelig, møtte opp og ante ingenting om hvordan dette skulle foregå …»

«Meddommere/lagrettemedlemmer bør få litt skolering om systemet og forholdet til de juridiske dommerne. En viss skolering i … straffeutmåling og … hvordan en skal vurdere, så det ikke blir en følelsesmessig avgjørelse.»

«Det bør utarbeides håndbok for meddommere, som inneholder etiske retningslinjer, grunnleggende informasjon om prosedyrer etc.»

«Min erfaring er at det er viktig at enkelte av jurymedlemmene har delteke før.»

Domstolenes svar avviker noe fra lekdommernes (figur 8.10):

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: Utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget

Også blant domstolene mener mange at en til to ganger pr. år er passe. En større andel – 33 % – mener imidlertid at meddommere i tingretten bør tjenestegjøre tre til fire ganger i året. Ingen av domstolene anbefaler at meddommerne i tingretten tjenestegjør sjeldnere enn en gang pr. år.

Det kan diskuteres om behovet for erfaring fra rettssalen er forskjellig for lagretten og for meddommerne. Bør man kompensere for mangelen på kollegialt fellesskap med fagdommere ved å kalle lagrettemedlemmer inn til tjeneste oftere, for på denne måte å skape større trygghet i rollen og forståelse for oppgaven? Utvalget har vurdert spørsmålet, men kommet fram til at en slik ordning ikke bør innføres. Sakene i lagmannsretten, og spesielt lagrettesakene, varer gjennomgående lengre enn meddomsrettssakene (se nedenfor). Dette gir i seg selv økt kompetanse, og medfører dessuten en ekstra belastning på lagrettemedlemmene. Belastningen på lagrettemedlemmene kan bli urimelig stor dersom man i tillegg legger opp til at lagrettemedlemmene skal kalles inn enda oftere enn meddommerne, og meddommerne skal tjenestegjøre hyppigere enn i dag. For øvrig vil utvalgets forslag om at lagrettemedlemmer skal ha tjenestegjort i en periode som meddommere i førsteinstans før de velges som lagrettemedlemmer, innebære at lagrettemedlemmene allerede sitter inne med en viss erfaring.

I vurderingen av hvor ofte lekdommere skal tjenestegjøre, må man etter utvalgets syn finne en balansegang mellom erfaringsbehovet, behovet for å bevare lekdommerens «friske øyne» og behovet for en ordning personer i full jobb kan leve med. Det siste er ikke minst viktig for å ikke miste muligheten til et representativt lekdommerutvalg.

Utvalget anslår at en ordning der lekdommerne møter i retten tre ganger pr. år vil kunne ivareta alle disse hensynene på en tilfredsstillende måte. Etter utvalgets syn vil antall lekdommere som skal velges likevel være høyt nok til at man vil kunne få til en bred sammensetning av utvalgene mht. etnisitet, yrke, alder etc.

En slik økning i tjenestehyppighet kan imidlertid ikke skje uten at sakenes lengde tas i betraktning. Ved tingrettene varer majoriteten av meddomsrettssakene 1 dag eller kortere. Ved lagmannsrettene er behandlingstiden noe lengre. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid ved for eksempel Gulating lagmannsrett er 2 dager for meddomsrettssaker, mens den for lagrettesakene er 4,5 dager.

I dag kan en lekdommer be seg fritatt fra valg dersom han eller hun har gjort tjeneste i til sammen 20 dager eller mer siden sist valg, jf. domstolloven § 68. Bestemmelsen gir ikke anledning til å kreve seg fritatt i den løpende valgperioden, verken fra utvalget eller fra den enkelte sak. Når antallet lekdommere i utvalgene minskes med tanke på tjenestegjøring i snitt tre ganger pr. år, må man ha regler som sikrer at ingen risikerer å trekkes ut til tre langvarige saker pr. år.

Utvalget mener derfor at det bør oppstilles regler som gir en lekdommer anledning til å kreve seg fritatt i perioden dersom vedkommende har tjenestegjort i mange eller langvarige saker. Utvalget har vurdert om man bør ha en grense pr. år, slik at man kan kreve seg fritatt for resten av året, eller om man skal ha grenser pr. valgperiode slik at man kan trekke seg med virkning for resten av perioden. Utvalget har kommet til at det mest hensiktsmessige vil være en kombinasjon. En grense der man kan kreve seg fritatt for resten av året når man har tjenestegjort om lag 15 dager pr. år, antas å være passende. I tillegg bør man ha anledning til å kreve seg fritatt for resten av perioden dersom man har blitt trukket ut til spesielt mange eller langvarige saker. Utvalget foreslår at det skal gjelde en grense på 60 dager i løpet av valgperioden. Se for øvrig forslagene i kapittel 6.6.2.

Hvis målet er at lekdommerne i snitt skal tjenestegjøre tre ganger årlig, må man justere antallet som velges. Når tjenestehyppigheten skal seksdobles, fra en gang annet hvert år til tre ganger i året, dvs. 12 ganger i løpet av en fireårsperiode, må antallet lekdommere som velges reduseres tilsvarende. I dag har vi som nevnt 66 000 meddommere i utvalgene for første- og anneninstans. Delt på seks blir antallet meddommere og lagrettemedlemmer 11 000. Tallet blir noe høyere – i underkant av 14 000 – dersom man tar utgangspunkt i antallet meddomsrett- og lagrettesaker i 2001 (ca. 300 lagrettesaker og 480 meddomsrettssaker i lagmannsrettene, og ca. 18 000 meddomsrettssaker i tingrettene), og regner tre saker pr. lekdommer pr. år.

8.6 Valgperioder og adgangen til gjenvalg

8.6.1 Innledning

Spørsmålet om erfaringsbehov, og om sikring av representativitet i utvalgene, har også sammenheng med spørsmålet om valgperiodens start og lengde, og om adgangen til gjenvalg.

I dag velges lekdommere for fire år, dvs. valgperioden er den samme som ved kommunevalg. Tidligere var valgperioden tre år, men da valgperioden for kommunestyrevalg ble endret fra tre til fire år i 1946, ble også valgperioden for lekdommere forlenget til fire år, jf. Ot. prp. nr 43 (1947) og lov 19. juni 1947 nr. 4. Også i Sverige, Danmark og Finland er valgperioden fire år.

I dag setter loven ingen begrensninger i adgangen til å gjenvelge en person som lekdommer. Utvalgets lekdommerundersøkelse viser at det er relativt vanlig i kommunene å velge personer om igjen til meddommer- og lagretteutvalgene.

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget

Som figur 8.11 viser, har nesten 70 % vært valgt som meddommer eller lagrettemedlem tidligere. En av domstolene kommenterer gjenvalgshyppigheten slik:

«Mange kommunar vel opp at meddomarar så lenge dei ikkje seier frå seg attval. Meddommarane på si side er ikkje merksame på at dei bør/kan seie frå seg attval. Dei uttrykker ofte forundring over att dei er attvalde enno ein gong.»

At gjenvalg er vanlig bekreftes av kommunenes svar på spørsmålet om hvordan (hovedvekten av) kandidatene ble utpekt. Som figur 8.12 viser, tar de aller fleste (ca. 70 %) av kommunene utgangspunkt i listene fra forrige periode.

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: Utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget

8.6.2 Utvalgets vurdering

8.6.2.1 Valgperioden

Meddommere og lagrettemedlemmer

Domstolkommisjonen uttalte i NOU 1999: 19 at det kunne være grunn til å vurdere om meddommerne bør velges på ubestemt tid, ut i fra hensynet til deres uavhengighet. Til dette vil utvalget bemerke at hensynet til å unngå profesjonalitet i lekdommerutvalgene taler sterkt i mot en slik ordning. Det samme gjelder hensynet til belastningen på den enkelte lekdommer. Etter utvalgets mening bør disse hensyn veie tyngre enn hensynet til lagrettemedlemmenes og meddommernes uavhengighet, ettersom sistnevnte hensyn i dette tilfellet har en teoretisk mer enn en praktisk betydning. Meddommerne og lagretttemedlemmene bør derfor fortsatt velges til å tjenestegjøre i en bestemt periode.

Utvalget kan ikke se nødvendigheten av at valgperioden følger kommunestyrevalgene, verken slik at valget skal foretas tett opp til tidspunktet for kommunestyrevalget (som i dag, jf. domstolloven § 74) eller at valgperioden for lekdommerne skal være den samme som ved kommunevalg, dvs. fire år. Tvert i mot vil det kunne være ønskelig at valget skal foretas på et annet tidspunkt, for eksempel midt i mellom to kommunevalg – særlig dersom dagens ordning, hvor kommunestyret velger kandidater etter personlig vurdering, opprettholdes.

Når det gjelder valgperiodens lengde, har utvalget vurdert om den bør forlenges, forkortes eller beholdes på fire år som i dag. Dersom tjenestefrekvensen økes, jf. utvalgets forslag i punkt 8.5, oppnår lekdommerne større kompetanse på kortere tid. I tillegg øker belastningen på den enkelte lekdommer. Utvalgets forslag i kapittel 7.7.2.2 om krav til tidligere tjenestegjøring for lagrettemedlemmer, innebærer dessuten at mange lekdommere må regne med å velges to perioder – først til tingretten, deretter til lagmannsretten. Dette kan begrunne en reduksjon av valgperiodens varighet. Imidlertid er hensikten med økt tjenestefrekvens nettopp å øke kompetansen. Ved å forkorte valgperioden mister man noe av gevinsten i form av økt kompetanse. I tillegg vil de administrative kostnadene øke hvis valgene må gjennomføres oftere. Utvalget heller derfor til det syn at valgperiodens lengde ikke bør forkortes.

En forlenget valgperiode, for eksempel til fem år, vil derimot innebære en stor belastning på den enkelte lekdommer. Særlig gjelder dette dersom vedkommende velges mer enn en periode. I tillegg er risikoen for «profesjonalisering» i økende grad til stede jo lengre valgperioden er, særlig dersom utvalgets forslag om økt tjenestefrekvens gjennomføres.

Utvalget anbefaler derfor at valgperioden fortsatt skal være fire år.

Forliksrådsmedlemmer

Også for forliksrådsmedlemmer kan man spørre om de bør velges på ubestemt tid, ut i fra et uavhengighetssynspunkt. I motsetning til det som gjelder for meddommere, taler ikke profesjonaliseringshensynet sterkt i mot en slik ordning, jf. kapittel 7.7.4 der kravene til forliksrådsmedlemmer er diskutert. Tvert i mot vil bred og lang erfaring generelt være et gode.

På den annen side vil man gjennom valg på ubestemt tid hindre fornying blant forliksrådsmedlemmene. Man risikerer en viss «forgubbing» av rådet. Siden forliksrådet i fremtiden, dersom Tvistemålsutvalgets forslag gjennomføres, ikke lenger skal ha domskompetanse i reelle tvister (se kapittel 7.7.4), er det etter utvalgets syn ikke nødvendig å legge stor vekt på uavhengighetshensynet. Utvalget heller derfor til at forliksrådsmedlemmer fortsatt bør velges for en bestemt periode.

Når det gjelder valgperiodens lengde, mener utvalget at en fireårsperiode som i dag, er passende. En kortere valgperiode vil ikke sikre behovet for opparbeidelse av erfaring og kompetanse for nye forliksrådsmedlemmer. En lengre periode kan gjøre belastningen på det enkelte forliksrådsmedlem urimelig stor.

I kapittel 7.7.4 har utvalget påpekt at det bør gjøres visse grep for å understreke overfor kommunene og allmennheten at valget av forliksrådsmedlemmer ikke er noe politisk valg. Tvistemålsutvalget har foreslått å endre valgperioden slik at oppnevnelsen av forliksrådsmedlemmer skjer uavhengig av valget av medlemmer til politiske utvalg etter kommunestyrevalget. Lekdommerutvalget slutter seg til dette forslaget.

Skjønnsrettsmedlemmer

Skjønnsrettsutvalgene bør til enhver tid bestå av personer med den fagkompetanse og den spredning mellom ulike syn og interesser som skjønnsprosessloven foreskriver, se kapittel 7.4.5. Dette taler i mot at skjønnsrettsmedlemmer skal velges på ubestemt tid. Hensynet til utvalgenes kompetanse og allsidighet ivaretas etter utvalgets syn best ved at det valgansvarlige organet gjennom jevnlige valg oppdaterer skjønnsrettsutvalgenes sammensetning.

Også for skjønnsrettsmedlemmer mener utvalget at en valgperiode på fire år er passende. Utvalget viser her til de tilsvarende drøftelsene for meddommere, lagrettemedlemmer og forliksrådsmedlemmer.

8.6.2.2 Gjenvalg

Meddommere og lagrettemedlemmer

Utvalget foreslår i punkt 8.4.4 at meddommerne og lagrettemedlemmene skal trekkes direkte fra folkeregisteret. Unntak gjelder for meddommerne i lagmannsretten og lagrettemedlemmene, som i henhold til forslaget i kapittel 7.7.2.2 skal ha tjenestegjort en periode i tingretten tidligere. Meddommerne i tingrettutvalgene må derfor kunne velges til lagretteutvalgene i den påfølgende periode. De meddommerne i tingrettutvalgene som ikke velges ut til tjeneste i lagmannsretten påfølgende periode, bør gå tilbake til folkeregisteret. Det samme bør gjelde de som har tjenestegjort en periode i lagmannsretten. Det bør altså ikke være anledning til å trekke personer til kommende periodes utvalg for lagmannsretten, fra inneværende periodes utvalg for lagmannsretten. Som det fremgår av punkt 8.4.3.3 bør suppleringstrekket skje fra folkeregisteret. Sannsynligheten for å bli trukket ut fra folkeregisteret til tjeneste i tingretten eller lagmannsretten flere ganger er forsvinnende liten. Det er derfor lite behov for å regulere gjenvalgsadgangen.

Utvalget kan for øvrig ikke se prinsipielle betenkeligheter ved tilfeldige innslag av gjenvalg i et valgsystem preget av tilfeldighet og representativitet. Forutsatt at valget gjennomføres som utvalget foreslår, er utvalgets konklusjon dermed at det ikke er nødvendig å sette grenser for adgangen til gjenvalg, verken til tingrettutvalgene eller utvalgene for lagmannsrettene.

Dersom utvalgets forslag om trekning direkte fra folkeregisteret ikke gjennomføres, er man tilbake i diskusjonen om erfaringsbehov kontra profesjonalisering og representativitet. Her kan mange av de samme argumenter gjøres gjeldende som i diskusjonen om tjenestefrekvens innenfor den enkelte periode, jf. punkt 8.5 foran. Man kan også stille spørsmål ved om adgangen til gjenvalg bør begrenses for å hindre automatikk i valgene. Utvalgets lekdommerundersøkelse viser som nevnt at kommunene i stor grad baserer seg på tidligere lister når de skal velge meddommere og lagrettemedlemmer. Utvalget heller derfor til den oppfatning at gjenvalgsadgangen i så fall bør begrenses, for eksempel til to perioder.

Forliksrådsmedlemmer

Som nevnt i punkt 8.6.2.1 er erfaring generelt et gode for forliksrådsmedlemmer, og «profesjonalitet» er ikke for disse en ulempe slik som det er for meddommerne og lagrettemedlemmene. Valgmyndigheten kan dessuten bare gjenvelge de som fremdeles oppfyller egnethetskravet, jf. utvalgets forlag i kap. 7.7.4. Utvalget kan derfor ikke se noe behov for å regulere gjenvalgsadgangen for forliksrådsmedlemmene.

Skjønnsrettsmedlemmer

For utvalgene av skjønnsrettsmedlemmer er det viktig å sikre tilgang til personer med den nødvendige kyndighet på områder som berøres ved skjønn. Ved å begrense gjenvalgsadgangen, vil man samtidig begrense tilgangen til kyndige personer. I stor grad gjør de samme argumenter seg gjeldende når det gjelder adgang til gjenvalg som når det gjelder øvre aldersgrense for denne gruppen, se drøftelsen i kapittel 6.2.1.2. Utvalget vil derfor ikke foreslå begrensninger i adgangen til å gjenvelge skjønnsrettsmedlemmer.

8.7 Felles utvalg for tingrettene og lagmannsrettene?

Utvalget har vurdert om det er et aktuelt alternativ å ha felles utvalg av meddommere og lagrettemedlemmer for tingrettene og lagmannsrettene. Et slikt felles utvalg vil bare være aktuelt dersom det stilles samme kvalifikasjonskrav til meddommerne og lagrettemedlemmene, dvs. at utvalgets forslag om at lagrettemedlemmer tidligere skal ha tjenestegjort i tingretten ikke gjennomføres. Det som i så fall taler for felles utvalg, er at det er enklere for det valgansvarlige organet å foreta valget. Antallet lekdommer som skal velges blir imidlertid uansett det samme.

En slik løsning krever en felles database for lagmannsretten og tingrettene innenfor lagsognet. Det tekniske systemet må skille mellom de ulike tingrettenes «del» av databasen, fordi det til den enkelte tingrett bare skal trekkes meddommere fra dens domssogn og ikke fra de øvrige tingrettenes. I den grad det finnes loddtrekningskretser, må systemet også skille mellom disse. Systemet må også sikre at meddommerne ikke trekkes ut til å tjenestegjøre samtidig i lagmannsretten og i tingretten. Når det gjelder vedlikehold av registeret, kreves samarbeid mellom lagmannsretten og tingrettene med hensyn til sletting etc.

Løsningen kan innebære større risiko for habilitetsproblemer ved at meddommere trekkes ut til å tjenestegjøre i ankebehandlingen av saker han eller hun har deltatt i tidligere.

Tatt i betraktning at fordelene med felles utvalg etter utvalgets syn ikke er særlig store, samtidig som løsningen krever utstrakt samarbeid domstolene i mellom og setter store krav til det tekniske løsninger, kan ikke utvalget se noen grunn til å innføre et slikt system.

8.8 Valget av fagkyndige meddommere

I utvalgets mandat heter det følgende om de fagkyndige meddommerne: «Utvalget bør også vurdere reglene om fagkyndige utvalg, herunder behovet for utvalg med annen kyndighet enn de som i dag kan opprettes i medhold av domstolloven § 72.»

Domstolloven § 72 lyder:

«I de kommuner som Kongen bestemmer, skal det være et særskilt utvalg av meddommere, som har særlig kyndighet i handel, regnskap, finansvesen, skatt og avgift, sjøvesen, saltvannsfiske som ikke er laksefiske, industri, håndverk og bygningsvesen. Hvilke av disse bedrifter utvalget skal omfatte, og antallet meddommere for hver bedrift, bestemmer likeledes Kongen.

Hvor særlige forhold gjør det påkrevet, kan Kongen bestemme, at der i utvalget skal optas et bestemt antall meddommere som er bosatt i en tilstøtende kommune, men har sin virksomhet i den kommune som utvalget oprettes for. Valget foretas i bostedskommunen efter reglene i §§ 74 og 75.

Før Kongen treffer bestemmelse etter denne paragraf skal uttalelse innhentes fra kommunen eller kommunene.»

Kongens myndighet etter bestemmelsen er delegert til Justisdepartementet i henhold til kongelig resolusjon 3. mai 1946. Departementets fordeling av fagkyndige meddommere for perioden 2000–2004 fremgår av vedlegg 1 til rundskriv G-50/99.

Utvalget er kjent med at flere domstoler har bedt Justisdepartementet om at det opprettes utvalg innenfor andre fagfelt enn de domstolloven § 72 foreskriver. Blant annet har Agder lagmannsrett i brev 15. juni 1999 bedt om at det opprettes fagkyndige meddommerutvalg i saker om overprøving av fylkesnemnda vedtak i barnevernsaker, jf. domstolloven § 72, sosialtjenesteloven § 9–10 annet og femte ledd og tvistemålsloven § 480 annet ledd.

I dag kan domstolen i praksis velge om den vil oppnevne fagkyndige meddommere fra de særskilte utvalgene, eller om den vil oppnevne fagkyndige meddommere som ikke er valgt inn i disse utvalgene, jf. domstolloven § 88. Domstolen kan dessuten velge å oppnevne meddommerne utenfor loddtreknings- eller embetskretsen.

Utvalget har vurdert om det egentlig er noe behov for fortsatt å ha de fagkyndige utvalgene. Som nevnt kan domstolen i dag fritt velge om de vil bruke personene som er oppført i utvalgene, eller om de vil gå utenfor disse. Etter det utvalget erfarer, gjøres ofte det siste. Mange domstoler har dessuten ikke en eneste kommune innenfor domssognet der det er opprettet slike utvalg. På et av de viktigste rettsområdene for bruk av fagkyndige meddommere, barneverns- og barnefordelingssakene, er det ikke opprettet slike utvalg i det hele tatt. Dette viser at domstolene klarer seg uten utvalg, og at de utvalgene man har pr. i dag ikke helt samsvarer med behovet for fagkyndighet.

Selv om egne utvalg av fagkyndige meddommere nok i visse tilfelle kan lette domstolens arbeid med å få tak i egnede personer, er dette etter utvalgets vurdering ingen nødvendighet. Uten at utvalget har foretatt noen undersøkelser av ressursbruken forbundet med opprettelsen og vedlikeholdet av utvalgene, har utvalget mistanke om at ressursbruken ikke står i forhold til nytten av utvalgene, og at utvalgene derfor bør opphøre. Domstolene vil dermed få ansvar for selv å skaffe fagkyndige meddommere ved behov. Utvalget har kunnskap om at enkelte domstoler også i dag har utarbeidet egne oversikter over fagkyndige meddommere innen bestemte yrkeskategorier.

De arbeidsmiljøkyndige utvalgene som opprettes i medhold av arbeidsmiljøloven § 61 B bør fortsatt bestå. Her gjør særlige hensyn seg gjeldende, blant annet forholdet mellom arbeidsgiversiden og arbeidstakersiden.

8.9 Hvem skal foreta valgene?

8.9.1 Utvalgene av meddommere og lagrettemedlemmer

8.9.1.1 Innledning

Hvem som bør foreta valgene av meddommere og lagrettemedlemmer avhenger av hvilken valgmodell som skal benyttes. Modellen som utvalget anbefaler, der utvalgsmedlemmene trekkes direkte fra folkeregisteret fordelt på kjønn og alder, og der egnethetskontrollen skjer gjennom et standardisert informasjonsbrev med krav om tilbakemelding, vil gi valgorganet liten innflytelse på personvalget. Praktiske hensyn, for eksempel hvem som har det best egnede apparat og kapasitet for vedlikehold av utvalgene, vil slå igjennom i denne vurderingen.

I utvalgets lekdommerundersøkelse ble både domstolene og kommunene bedt om å ta stilling til hvem som bør foreta valget dersom lekdommerne skal velges på en mer tilfeldig måte i fremtiden. Svarfordelingen fremgår av figur 8.13.

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: Utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget

Halvparten av kommunene mener kommunestyret fortsatt bør stå for utvalget. Bare en drøy femtepart av domstolene mener det samme. Domstolene mener oftere at oppgaven bør legges til et administrativt organ i kommunene (33 %) eller til fylkesmannen (22 %).

8.9.1.2 Kommunen som valgorgan

I et system der det legges stor vekt på hensynet til demokratisk kontroll av domstolene og det i tillegg foretas grundige personvurderinger av de som velges, vil det være naturlig og fornuftig at meddommerne velges av et folkevalgt organ med sterk lokal forankring, det vil i praksis si kommunestyrene.

I dag ser vi at entusiasmen blant kommunene når det gjelder oppgaven med å velge meddommere og lagrettemedlemmer er høyst variabel. I mange kommuner ser vi derfor at det ikke legges ned all verdens innsats i dette arbeidet, for eksempel når det gjelder å følge de sentrale myndigheters anmodning om å øke innslaget av etniske minoriteter i utvalgene (se punkt 8.3.2.4 foran), eller om å ikke legge vekt på politisk tilhørighet når kandidatene plukkes ut (se punkt 8.2 foran og figur 8.14, 8.15 og 8.16 nedenfor). Et praktisk problem for domstolene og Rettsvesenets IT- og fagtjeneste er dessuten at mange kommuner slurver både på den datatekniske og den innholdsmessige siden når listene over de valgte utarbeides og oversendes domstolene. Også når det gjelder vedlikeholdet av utvalgene, for eksempel med henblikk på vandelskontroll eller à jourføring av listene, er det forhold som tyder på at den forvaltningsmessige ansvarsfølelsen i kommunene på akkurat dette området mange steder ikke er særlig stor.

Som det fremgår av de tidligere avsnitt og kapitler, er utvalgets oppfatning at et fremtidig valgsystem bør legge større vekt på representativiteten i utvalgene og tone ned kvalifikasjonskravene og personkjennskapen noe. En viss egnethetskontroll bør fremdeles skje, men utvalget mener dette kan skje på andre måter enn gjennom valg foretatt av folkevalgte organer. Det er ikke gitt at kommunestyret bør være det organ som i fremtiden foretar valg av meddommere og lagrettemedlemmer.

Den historiske begrunnelsen for å legge valgansvaret til kommunestyret, var opprinnelig, i tillegg til lokalkjennskapen, hensynet til demokratisk kontroll. Lekdommerne er folkevalgte, i motsetning til de statstilsatte fagdommerne. Hensynet til demokratisk kontroll er nå nedtonet, og begrunnelsen i dag er hensynet til lokalkjennskapen. Utvalgets anbefaling om at grunnlaget for de endelige utvalgene skal bestå av personer trukket tilfeldig fra folkeregisteret og bare være styrt når det gjelder kjønn og alder, at egnethetskontrollen skal skje ved informasjonsskriv og egenmelding (jf. foran under punkt 8.3.4), og at man deretter skal foreta loddtrekning blant de som passerer vandels- og egnethetskontrollen, vil imidlertid gi de valgansvarlige så liten mulighet til å påvirke personvalget at man kan spørre seg om det lenger finnes noen prinsipiell eller praktisk begrunnelse for å la et politisk organ ha dette ansvaret.

Etter utvalgets mening fremstår det også som betenkelig med henblikk på tilliten til lekdommersystemet at et politisk organ furnerer medlemmer som skal tjenestegjøre som dommere i et uavhengig organ. Det er en klar tendens i tiden å etablere ordninger som skal ha som siktemål å sikre domstolene uavhengighet fra politiske myndigheter og dommere fra politiske og offentlige interesser. Det vises til den prinsipielle vurdering som er foretatt av disse spørsmål blant annet i Domstolkommisjonens innstilling, jf. NOU 1999: 19 Domstolene i samfunnet og i Ot. prp. nr. 44 (2000–2001) Om lov om endringer i domstolloven m.m. (den sentrale domstoladministrasjon og dommernes arbeidsrettslige stilling).

Undersøkelsen utvalget har foretatt av valgpraksis viser at det, til tross for Justisdepartementets klare anmodning om ikke å ta politiske hensyn ved valget, er en sterk tendens i kommunene til å velge personer med tilknytning til det politiske miljøet i kommunen som lekdommere. Dette ser vi både av oversikten over andelen lekdommere som er medlemmer av politiske partier og andelen som har eller har hatt politiske verv, jf. figur 8.4 og 8.6 foran under punkt 8.2, og av metodene kommunene bruker for å finne kandidater til utvalgene, jf. figur 8.12 foran under punkt 8.6.1. Dette er en naturlig følge av den praksis kommunene følger når det gjelder ansvaret for å finne kandidater til meddommer- og lagretteutvalgene, se figur 8. 14.

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: Utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget

Lekdommerne ble også selv bedt om å forklare hva de tror er bakgrunnen for at de ble valgt, jf. figur 8.15. Som vi ser, mener halvparten av lekdommerne at de ble valgt første gang på grunn av medlemsskap i et politisk parti, og 16 % ble foreslått av et politisk parti uten å være medlem. Den dominerende bakgrunnen for valg til inneværende periode er gjenvalg eller verv/medlemskap i et politisk parti.

Kilde: rhKnoff, Lekdommere: Utvalg og tjenestegjøring, Rapport for Lekdommerutvalget

Tendensen til å velge personer med tilknytning til det politiske miljøet i kommunen er etter all sannsynlighet en konsekvens av at det er et politisk organ som har valgansvaret, og et, etter utvalgets syn, klart argument mot en slik ordning. Et utgangspunkt med trekning fra folkeregisteret med påfølgende loddtrekning blant de som passerer egnethetskontrollen, vil riktignok automatisk medføre redusert mulighet til å ta politiske hensyn ved valget. Men da kan man som nevnt ovenfor spørre seg om begrunnelsen for å la et politisk organ ha dette ansvaret.

Systemet vi har i dag, der kommunen utfører en oppgave for et statlig organ, bryter også med den naturlige funksjonsdelingen mellom stat og kommune.

8.9.1.3 Andre organer i kommunen enn kommunestyret

Dersom oppgaven med å velge lekdommere legges til en administrativ enhet i kommunen, vil trolig rekrutteringen av personer utenfor det politiske miljøet øke. Samtidig vil lokalkjennskapen, i den grad det er behov for slik kjennskap, beholdes på tilsvarende nivå som i dag.

Et slikt system vil imidlertid bryte mot kommunelovens system. For øvrig taler de samme praktiske grunner mot å legge ansvaret til et administrativt kommunalt organ som i dag taler i mot kommunestyret, dvs. uklarhetene omkring ansvarsfordeling etc. i forhold til domstolene.

8.9.1.4 Domstolene

Som brukere av utvalgene vil domstolene ha en naturlig interesse i å gjennomføre valgene av meddommere og lagrettemedlemmer. Domstolene vet hvor skoen trykker, både med hensyn til de enkeltes egnethet og den tekniske siden med registrering av adresser og telefonnumre, oppdatering av data, vandelskontroll m.m. Ved å legge valgansvaret til det samme organ som skal bruke utvalgene, unngår man den ansvarsfraskrivelse som har lett for å skje når flere har ansvaret for det samme. Samtidig unngås uklarheter omkring hvem som har ansvaret for hva, slik som i dag ofte er tilfelle i forholdet mellom kommunene og domstolene, for eksempel når det gjelder vandelskontroll og vedlikehold/oppdatering av utvalgene. Forutsatt at domstolene tilføres ressurser som gjør at de har kapasitet til å utføre en slik oppgave, vil det derfor være en praktisk løsning å legge valgansvaret for meddommere og lagrettemedlemmer til domstolene.

Mot at domstolene skal ha denne oppgaven taler at domstolene velger sine egne, dvs. det vil virke lite tillitvekkende. Selv ved en ordning der lekdommerne velges vilkårlig fra folkeregisteret, jf. ovenfor under pkt 8.4.4, og anledningen til å ta personlige hensyn dermed er små, anser utvalget en slik løsning som uheldig ut i fra et legitimitetshensyn.

8.9.1.5 Fylkesmennene

Fylkesmannen er et statlig organ, i likhet med domstolene. Men i motsetning til domstolene er fylkesmannen ikke noe uavhengig statlig organ, men regjeringens forlengede arm i distriktene. Prinsipielt sett kan dette være betenkelig, særlig hvis fylkesmannen samtidig kan styre hvilke enkeltpersoner som skal velges. Men siden den valgmodellen utvalget foreslår ikke gir valgorganet anledning til å påvirke personvalget, gjør etter utvalgets syn de prinsipielle betenkelighetene seg ikke særlig sterkt gjeldende. Etter det utvalget erfarer, nyter dessuten fylkesmannen som forvaltningsorgan generelt stor tillit både blant befolkningen og andre forvaltningsorganer, kommunale som statlige.

Fylkesmannen sitter ikke inne med samme person- og lokalkjennskap som kommunen. Valgmodellen som utvalget foreslår fordrer imidlertid ikke slik kjennskap. Ved gjennomføring av valget etter denne modellen, vil mangelen på slik kunnskap neppe ha praktisk betydning.

Ved å bruke fylkesmannen som valgorgan, opprettholder man en løsning der brukeren av utvalgene ikke er den samme som det valgansvarlige organet. Som utvalget har vært inne på tidligere, stiller dette krav til samarbeid med domstolene, både i forbindelse med selve valget og når det gjelder vedlikehold av utvalgene. Som den profesjonelle forvaltningsmessige aktøren fylkesmannen er, med betydelig større administrative ressurser til rådighet enn det de fleste kommuner har, har imidlertid utvalget tro på at fylkesmannen evner å gjennomføre et slikt samarbeid på en tilfredsstillende måte. Man vil også oppnå en betydelig effektiviseringsgevinst for eksempel når det gjelder tekniske og administrative løsninger, ved at samme organ velger meddommere og lagrettemedlemmer for flere domstoler. I dag er valgansvaret fordelt på mer enn 400 kommuner, mens det bare er 18 fylkesmenn. Ikke minst for den enkelte domstol vil det kunne være en fordel å forholde seg til ett ansvarlig valgorgan (eller opp til fire for lagmannsrettene) i stedet for mange kommuner.

Forutsatt at valget gjennomføres på den måten utvalget har foreslått i punkt 8.4.4, anser utvalget fylkesmannen som det organ som er best egnet for oppgaven med å velge meddommere og lagrettemedlemmer til domstolene.

8.9.2 De fagkyndige meddommerne

Utvalget har i punkt 8.8 konkludert med at det ikke lenger bør velges egne utvalg med fagkyndige meddommere, men at det bør være domstolens ansvar å finne fagkyndige meddommere ved behov.

Dersom utvalgene fremdeles skal bestå, gjør etter utvalgets syn de samme hensyn seg gjeldende for dette valget som for valget av skjønnsrettsmedlemmer. Det vises derfor til avsnitt 8.9.4.

8.9.3 Forliksrådsmedlemmene

For forliksrådsmedlemmer gjør andre hensyn seg gjeldende enn for meddommerne og lagrettemedlemmene. På tross av sin status som uavhengig dømmende organ og en del av den statlige rettspleie, er forliksrådet enn så lenge administrativt og økonomisk et kommunalt ansvar.

Utvalget mener det er behov for en vurdering av valgordningen for forliksrådsmedlemmer. Men på grunn av den pågående diskusjonen om den fremtidige organiseringen av den sivile rettspleie på grunnplanet (se foran i kapittel 4.2), herunder forslaget om at staten skal overta ansvaret for forliksrådene, finner utvalget det ikke rasjonelt å gå dypt inn i spørsmålet om valg av forliksrådsmedlemmer. Valgordningen må nødvendigvis vurderes ut i fra den organisasjonsmodell for forliksrådene som besluttes. Utvalget foreslår derfor at forliksrådsmedlemmene velges av kommunestyret inntil videre. Også i fremtiden vil dette være en nærliggende løsning, fordi kravene til personlig egnethet gjør det nødvendig med en viss lokalkunnskap for å finne frem til aktuelle kandidater. Men etter utvalgets syn bør også alternative valgorganer vurderes i fremtiden, for eksempel fylkesmannen. Utvalget er ikke umiddelbart enig i Tvistemålsutvalgets vurdering om at det er en nødvendig forutsetning for at forliksrådene skal beholde sin legitimitet som organer med lokal demokratisk forankring, at medlemmene direkte eller indirekte er valgt eller oppnevnt av kommunestyrene. Utvalget er for øvrig heller ikke enig med Tvistemålsutvalget i at dersom det i fremtiden vil bli regionale forliksråd, kan et mulig alternativ til dagens ordning med direkte valg i kommunestyret, være at kommunestyret oppnevner kandidater, men at medlemmene utpekes av den sentrale domstoladministrasjon. En slik løsning vil etter Lekdommerutvalgets mening være lite praktisk og skape uforholdsmessig mye arbeid for Domstoladministrasjonen, som vil måtte forholde seg til forslag fra over 400 kommuner, samtidig som administrasjonen vil ha små muligheter til å foreta selvstendige vurderinger av kommunenes forslag. En lignende løsning der den endelige utpekingen av forliksrådsmedlemmer utføres av fylkesmannen, vil imidlertid kunne være mer praktisk, samtidig som fylkesmannen har større muligheter til å foreta selvstendige vurderinger av kommunenes forslag.

8.9.4 Skjønnsrettsmedlemmer

I dag er det fylkestinget som velger skjønnsrettsmedlemmer, med anledning til å delegere oppgaven til fylkesutvalget. Utvalget er kjent med at Kommunenes Sentralforbund og flere fylkeskommuner har bedt Justisdepartementet vurdere endring i skjønnsprosessloven slik at fylkestinget ikke lenger skal velge skjønnsrettsmedlemmer. Begrunnelsen er at oppnevningen skal skje på faglig grunnlag og ikke etter politiske vurderinger. Flere av fylkeskommunene mener derfor at denne oppgaven bør overføres til kommunene. Også enkelte domstoler har anmodet departementet om dette. Fra enkelte hold er det også foreslått at oppgaven skal overføres til tingretten etter forslag fra kommunen, eller lagmannsretten etter forslag fra tingretten og kommunen.

Skjønnsrettsmedlemmene har mange likhetstrekk med de fagkyndige meddommerne, for eksempel at de oppnevnes i kraft av sin kyndighet på et eller flere områder. Men for skjønnsrettsmedlemmene er lokalkunnskapen et svært viktig moment i tillegg til fagkunnskapen – også i rettsanvendelsen. For eksempel i saker om odelstakst, er det av vesentlig betydning at skjønnsrettsmedlemmene ikke bare innehar de nødvendige faglige kvalifikasjoner, men også at de er kjent med lokale forhold og særegenheter.

For domstolen kan det være vanskelig å vurdere om en person med tilstrekkelig faglig bakgrunn også innehar nødvendig lokalkunnskap. Etter utvalgets syn vil det derfor være mest hensiktsmessig om man beholder utvalgene av skjønnsrettsmedlemmer. Kommunene bør ha forslagsrett- og plikt for kandidater til utvalgene, ettersom kommunen antas å ha god innsikt i lokalmiljøet. Fordi antallet aktuelle skjønnsrettsmedlemmer varierer mye fra kommune til kommune, er det uaktuelt med kommunevise utvalg. Kommunene bør derfor ikke ha det endelige ansvaret for å oppnevne medlemmene. I dag er det fylkesvise utvalg av skjønnsrettsmedlemmer. Utvalget har vurdert om det i stedet bør opprettes utvalg knyttet til det enkelte doms- eller lagsogn. Utvalget har imidlertid kommet til at det vil være mest praktisk å opprettholde de fylkesvise utvalg. Fylkesmannen bør også ha ansvaret for oppnevning av skjønnsrettsmedlemmene etter forslag fra kommunene. Dette harmoniserer med utvalgets forslag om at fylkesmannen skal ha ansvaret for å velge meddommere og lagrettemedlemmer.