8 Overordnet vurdering av behovet for statlig tilsyn med kommunesektoren
Formålet med dette kapitlet er å gi en overordnet vurdering av når det kan være nødvendig og hensiktsmessig med statlig tilsyn med kommunesektoren.
Kommunene er gitt ansvaret for å sørge for en rekke offentlige tjenester til innbyggerne, som de grunnleggende velferdstjenestene grunnskole, barnevern og ikke-spesialiserte helse- og sosialtjenester, og oppgaver knyttet til samfunnsutvikling og -sikkerhet lokalt. Kommunene ivaretar dette ansvaret som selvstendige rettssubjekter, med selvstendig myndighet og et selvstendig ansvar for sin virksomhet. Kommunene er demokratisk styrte organisasjoner, og står ansvarlig overfor sine egne innbyggere. Samtidig har staten ved Stortinget og regjeringen et overordnet ansvar for alle offentlige tjenester og oppgaver. Staten har derfor en legitim interesse i å sikre at kommunene overholder de kravene som er fastsatt i lovgivningen.
Gitt at det eksisterer en rekke andre kontrollordninger og påvirkningsmuligheter som er egnet til å påvirke, overvåke og sikre at kommunene oppfyller sine lovpålagte plikter, og at kommunene er demokratisk styrte enheter i vårt politiske system, blir problemstillingen i dette kapitlet om statlig tilsyn på de enkelte områder er et nødvendig og hensiktsmessig virkemiddel.
Utvalget vil i dette kapitlet vurdere om statlig tilsyn med kommunesektoren er et nødvendig og hensiktsmessig virkemiddel i forhold til følgende hensyn og verdier:
Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet
Hensynet til bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet
Hensynet til det kommunale folkestyret
Hensynet til en formålseffektiv offentlig ressursbruk
8.1 Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet
Det skilles gjerne mellom en prosessuell og en materiell side av rettssikkerhetsbegrepet. Den prosessuelle siden retter seg mot saksbehandlingen der det stilles krav til hvordan vedtak blir til og hvordan partene skal behandles. Forvaltningsloven og andre ulovfestede normer for god forvaltningsskikk skal sikre den prosessuelle delen av rettssikkerheten.
Den materielle rettssikkerheten retter seg mot innholdet i offentlig myndighetsutøvelse. Slike innholdsmessige rettssikkerhetskrav kan dels dreie seg om begrensninger i offentlig myndighetsutøvelse, eller de kan omfatte krav som sikrer borgerne rett til bestemte tjenester eller velferdsgoder. Et skille går her mellom lovgivning som gir den enkelte et rettskrav på en ytelse, og tilfeller der den enkelte kun gis rett til å konkurrere om begrensede ressurser.
Et sentralt element i rettssikkerhetsbegrepet er legalitetsprinsippet – prinsippet om at myndighetsutøvelse gjennom forbud eller påbud rettet mot innbyggerne må være hjemlet i lov.
Et annet element er at innbyggerne, uavhengig av i hvilken kommune de bor, må ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og kunne forsvare sine rettslige interesser.
En tredje side ved rettssikkerhetsbegrepet er at avgjørelser skal treffes på et uhildet og upartisk grunnlag. Et utgangspunkt for dette er at kommunalt ansatte ikke handler på sine egne vegne. De handler på vegne av kommunen. Kommunalt ansatte som utøver myndighet, må derfor for eksempel ikke handle ut fra sin egen interesse, men ut fra lovens formål.
Rettssikkerhetsbegrepet har også tradisjonelt blitt drøftet og sett i sammenheng med kravet om effektivitet i forvaltningen. Rettssikkerhetsmidler som for eksempel adgangen til å påklage en avgjørelse og få den behandlet av et overordnet organ, er samtidig mer kostbart og innebærer et forsinkende element. Rettsregler som skal ivareta borgernes rettssikkerhet, har derfor blitt veid mot hensynet til effektiv saksbehandling. På den annen side kan ulike rettssikkerhetsgarantier bidra til at feil avdekkes og kan rettes opp, og dermed bidra til mer effektiv og forutsigbar saksbehandling og tjenesteyting.
Stortinget og regjeringen har det overordnede ansvaret for å sørge for at hele forvaltningen innretter sin virksomhet og treffer sine avgjørelser på en slik måte at kravet til rettssikkerhet er oppfylt. Regler som er gitt for å ivareta den enkeltes rettssikkerhet, gjelder både den statlige og den kommunale forvaltningen. Kommunene er dermed på samme måte som staten forpliktet til å ivareta hensynet til innbyggernes rettssikkerhet.
Kommunenes sentrale rolle som produsenter av velferdsgoder fører til at svært mange av rettighetskravene i dagens lovgivning rettes mot kommunesektoren. Lovgivningen gir hver enkelt borger rett til ytelser, som rett til opplæring, nødvendig helsehjelp og pleie og omsorg. Den enkeltes rettssikkerhet er et svært sentralt aspekt ved denne typen grunnleggende velferdstjenester. Dette er en viktig begrunnelse for at staten har etablert ulike kontrollordninger overfor kommunesektoren som klageinstituttet, lovlighetskontroll og tilsyn.
8.2 Hensynet til bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet
Hensynet til rettssikkerhet retter oppmerksomheten mot den enkelte. Samtidig må det tas hensyn til de interesser som favner ut over den enkelte, ofte også ut over den enkelte kommune. Eksempler på slike hensyn er samfunnsmessige mål knyttet til en bærekraftig utvikling (en forsvarlig forvaltning av samfunnets natur- og ressursgrunnlag) og samfunnssikkerhet. Denne typen hensyn er sentrale på kommunale ansvarsområder som planlegging, avfallshåndtering og lokalt beredskapsarbeid.
Bærekraftig utvikling
Innenfor perspektivet bærekraftig utvikling kan det skilles mellom økologisk bærekraft og økonomisk bærekraft. De ulike formene for bærekraft må ses i sammenheng, og bærekraftig utvikling betyr å sikre en langsiktig holdbarhet innenfor disse to dimensjonene. Staten regulerer og fører i dag kontroll med kommunal økonomi. Fordi kommunesektoren disponerer en stor andel av de samlede ressursene i den norske økonomien, har kommunenes økonomiske disponeringer vesentlig betydning for den makroøkonomiske styringen.
Økologisk bærekraft innebærer å sikre at økologiske systemer opprettholdes over lang tid. Miljøvernpolitikk der sentrale mål er å redusere skadelige utslipp, hindre forurensning, sikre biologisk mangfold og sikre naturen som sted for rekreasjon og opplevelser mv., plasserer seg innenfor denne dimensjonen.
Som en del av det internasjonale samfunn har Norge som nasjon et ansvar for å bidra til en bærekraftig utvikling i forhold til ressursgrunnlaget. Kildene til problemene finnes ofte utenfor kommunenes grenser, og ofte også utenfor nasjonens grenser. Kommunene er imidlertid også sentrale aktører. Det er på lokalplanet at bærekraftig utvikling til slutt må gjennomføres. Gjennom nærheten til sine egne innbyggere kan kommunene fange opp miljøproblemer som folk er opptatt av, og oppmuntre til lokalt engasjement i lokale miljøsaker. Problemstillinger rundt bærekraftig utvikling er tett knyttet til nærmest alle samfunnssektorer. Kommunene har lang erfaring med å veie ulike samfunnsinteresser opp mot hverandre og finne tverrsektorielle løsninger.
Samfunnssikkerhet
I St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet – Veien til et mindre sårbart samfunn er samfunnssikkerhet definert på følgende måte:
... den evne samfunnet som sådan har til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta borgernes liv, helse og grunnleggende behov under ulike former for påkjenninger. Samfunnssikkerhetsbegrepet brukes bredt og dekker sikkerhet mot hele spekteret av utfordringer, fra begrensede, naturskapte hendelser, via større krisesituasjoner som representerer omfattende fare for liv, helse, miljø og materielle verdier, til sikkerhetsutfordringer som truer nasjonens selvstendighet eller eksistens.
Slike særlig viktige samfunnsfunksjoner karakteriseres av at de danner grunnlaget for å opprettholde andre samfunnsfunksjoner. Grunnleggende for ivaretakelse av samfunnssikkerheten blir dermed å sikre at slike spesielt viktige samfunnsfunksjoner ikke bryter sammen.
8.3 Hensynet til det kommunale folkestyret
Norge er en enhetsstat. Den politiske autoriteten har sitt utgangspunkt og sin forankring i statlige institusjoner. Rent formelt er kommunal virksomhet avledet statsmakt. Det kommunale folkestyret beror på bestemmelser som staten som lovgiver har truffet om kommuners organisasjon og kompetanse, og innebærer således en overføring av offentlig myndighet som ellers ville tilligge den sentrale statsforvaltningen. Kommunene og fylkeskommunene har heller ingen konstitusjonell beskyttelse – verken mot statlig styring eller statlig overtakelse av oppgaver.
Dette er likevel et rent formelt utgangspunkt. Det lokale folkestyret har hatt, og har, reelt sett en sterk stilling i det norske politiske systemet. Selv om det kommunale selvstyret ikke er grunnlovsfestet, vil det være korrekt å si at lokaldemokrati som prinsipp og realitet er en grunnfestet del av vårt demokratiske samfunnssystem.
Et kjernepunkt i det lokale folkestyret er innbyggernes rett til å styre seg selv og velge sine ledere. Frihet er en sentral verdi i det kommunale folkestyret. Frihetsidealet er knyttet til to forhold: frihet fra statlig styring og frihet til å gjennomføre lokale initiativ. Kommunenes kompetanse er negativt avgrenset, det vil si at kommunene har frihet til å gjennomføre de tiltak de måtte ønske så lenge dette ikke eksplisitt er lagt til andre organer gjennom lov.
Fordelingen av makt mellom forvaltningsnivåene – det sentrale nivå og det lokale nivå – står sentralt i forholdet mellom staten og kommunene. Hovedutfordringen er å finne et balansepunkt som både tar hensyn til statens behov for styring og integrasjon og kommunenes behov for lokal deltakelse, ansvar og oppgaveløsning.
Det kommunale folkestyret kan ses i lys av to ulike perspektiver. Det første perspektivet vektlegger integrasjonen mellom staten og kommunene, og kan karakteriseres som ”ovenfra og ned.” I en rendyrket variant av dette perspektivet blir de lokaldemokratiske institusjonene å betrakte som iverksettende organer for staten. Det andre perspektivet – som kan karakteriseres som ”nedenfra og opp” – vektlegger de spesifikke verdiene som det kommunale folkestyret representerer. Kommunene oppfattes mer som autonome politiske organer enn som utøvende organer for statlige myndigheter.
I formålsparagrafen i kommuneloven (lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner) er begge perspektivene med:
Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammene av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling.
Europakonvensjonen av 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre slår fast en del viktige prinsipper knyttet til det kommunale folkestyret. Ved stortingsbehandlingen av konvensjonen ble det blant annet vist til at de prinsipper som er nedfelt i konvensjonen, allerede var forankret i norsk forvaltning, jf. St.prp. nr. 19 (1988-89) og Innst. S. nr. 110 (1988-89). Når det gjelder tilsyn med lokale myndigheter, fastsetter konvensjonen at dette for det første skal være lovfestet, for det andre at tilsyn som hovedregel skal ha form av en lovlighetskontroll, og for det tredje at graden av tilsyn skal stå i forhold til de interessene tilsynet skal ivareta.
8.4 Hensynet til en formålseffektiv offentlig ressursbruk
Staten har et overordnet ansvar for å sørge for at samfunnets ressurser blir brukt på en mest mulig effektiv og rasjonell måte til å løse oppgaver som kommer fellesskapet til gode. Den finansielle situasjonen legger begrensninger på handlingsrommet innenfor offentlig sektor. Behovet for arbeidskraft til ulike oppgaver innenfor offentlig sektor stiller også krav til prioritering av bruken av arbeidskraften. Det følger av dette at staten bør velge sine virkemidler ut ifra en vurdering av hvor effektive de er for å realisere oppsatte mål, og hvor kostnadseffektive de er sammenlignet med andre, alternative virkemidler.
I denne sammenhengen må det vurderes om statlig tilsyn er formålstjenlig og kostnadseffektivt. Bruken av ressurser på statlig tilsyn, både i statlige tilsynsorganer og i kommunene, må kunne forsvares. Det må for det første stilles spørsmål ved om statlig tilsyn med kommunesektoren er et egnet virkemiddel for å nå de målene som følger av lovgivningen. Videre må det stilles spørsmål ved om nytteverdien av tilsyn overstiger kostnadene, og om det finnes andre og mer effektive virkemidler å nå målene med.
8.5 Nødvendigheten og hensiktsmessigheten av tilsyn
Etter utvalgets oppfatning må man ved vurderingen av om statlig tilsyn med kommunesektoren er nødvendig og hensiktsmessig, ha som utgangspunkt at kommunene er egne rettssubjekter og et selvstendig og demokratisk valgt forvaltningsnivå, med et selvstendig ansvar for de oppgavene de er gitt.
Staten styrer kommunene gjennom oppgavetildeling, finansiering, og gjennom å gi regler for hvordan oppgavene skal løses. Etter utvalgets oppfatning må staten kunne forutsette at kommunene oppfyller de plikter de er gitt i lov. Når staten først har valgt å legge en oppgave til kommunene, er det deres ansvar å løse denne på en måte som er i tråd med regelverket og god forvaltningsskikk. I utgangspunktet bør det være unødvendig å ha som generell regel at staten må kontrollere om kommunene oppfyller sine forpliktelser.
Videre må hensynet til en formålseffektiv offentlig ressursbruk ivaretas i vurderingen av om statlig tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig. Det er ikke samfunnsøkonomisk rasjonelt å kontrollere for mye eller unødig. Det vises i den sammenheng til beskrivelsen av andre kontroll- og påvirkningsmåter i kapittel 7. I kapittel 7 tilrår utvalget at statlig tilsyn med kommunesektoren må ses i sammenheng med de andre virkemidlene, mekanismene og ordningene som er egnet til å påvirke, overvåke og sikre at kommunene oppfyller sine lovpålagte plikter.
I tillegg til de kontroll- og påvirkningsmåtene som staten har etablert, og de som utøves gjennom domstolene og mediene, er kommunene underlagt ulike former for demokratisk kontroll, innbyggerkontroll og brukerkontroll. Kommunene er, til forskjell fra andre selvstendige offentlige eller private rettssubjekter, demokratisk styrte organisasjoner der innbyggernes synspunkter har muligheter til å bli fanget opp gjennom en rekke kanaler for kontroll og påvirkning. I det demokratiske systemet ligger det sterke incentiver til å rette opp uheldige forhold som måtte bli avdekket. På denne bakgrunnen må statlig tilsyn med kommunesektoren begrunnes særskilt.
Statlig tilsyn med kommunesektoren er hovedsakelig begrunnet enten i hensynet til den enkeltes rettssikkerhet eller i hensynet til bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet. De aller fleste eksisterende tilsynsordninger er begrunnet i ett av disse to typene av hensyn. Etter utvalgets oppfatning kan særlige rettssikkerhetshensyn være en begrunnelse for statlig tilsyn med kommunesektoren. Statlig tilsyn har en viktig rolle å spille for å sikre grupper av borgere med behov for et særlig rettssikkerhetsvern og på områder der konsekvensen av rettighetstap blir særlig inngripende. Dette kan gjelde grupper som ikke er i stand til å ivareta sine egne interesser gjennom for eksempel den lokaldemokratiske kanalen eller gjennom klage, eller ikke har sine interesser beskyttet på annen måte gjennom ulike kontroll- og påvirkningsmåter. Etter utvalgets oppfatning kan statlig tilsyn være en effektiv sikringsmekanisme for å ivareta at innbyggernes lovbestemte rettigheter oppfylles. Også hensynet til bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet kan være en begrunnelse for statlig tilsyn med kommunesektoren.
Dette betyr ikke at staten må føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av alle typer plikter der disse hensynene er til stede. Tilsyn skal etter utvalgets oppfatning bare benyttes på de områder der hensynet til rettssikkerhet og hensynet til bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet ikke i tilstrekkelig grad ivaretas gjennom øvrige kontroll- og påvirkningsmåter. Det understrekes i tillegg at på de fleste områder vil kommunene være i stand til selv å ivareta hensynet til både rettssikkerhet og bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet.
Det understrekes samtidig at et eksternt tilsyn aldri kan erstatte eller bli like viktig som kommunens egenkontroll og kvalitetssikring. Et eksternt tilsyn kan imidlertid tilføre kvalitetssikringen elementer ved at den er ekstern og uavhengig og dermed mindre mottakelig for påvirkning.
Utvalget legger til grunn at hensynet til lokaldemokratiet og lokal handlefrihet er en verdi i seg selv. Men utvalget vil peke på at det er lovgivningen og ressurstilførselen til kommunene som utgjør de viktigste rammevilkår og begrensninger for det lokale selvstyret. Et statlig tilsyn som avgrenses til å gjelde kontroll med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i lov eller i medhold av lov, slik utvalget går inn for (jf. kapittel 10), endrer prinsipielt sett ikke disse rammevilkårene, og kan derfor ikke i seg selv innsnevre det lokale folkestyret. Det kan likevel tenkes at de områdene som er underlagt statlig tilsyn, får større fokus i kommuneorganisasjonen enn de ellers ville ha fått. Tilsyn kan på den måten indirekte innsnevre det lokale folkestyret. Etter utvalgets oppfatning må derfor hensynet til det kommunale folkestyret tas med i vurderingen av nødvendigheten og hensiktsmessigheten av statlig tilsyn.
8.6 Valg av tilsynsområder
Utvalget mener at regjeringen snarest mulig må foreta en samlet gjennomgang av dagens tilsynsordninger med det formål å vurdere på hvilke områder tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig. Denne vurderingen må gjøres med utgangspunkt i de hensyn og prinsipper som etter utvalgets oppfatning bør ligge til grunn for vurderingen av om statlig tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig, jf. avsnitt 8.5.
Utvalget anbefaler at valg av områder som krever statlig tilsyn med kommunesektoren bør bygge på risiko- og sårbarhetsanalyser, og at valg av tilsyn som virkemiddel i tillegg bør kunne forsvares gjennom nytte-kostnadsanalyser.
Utvalget mener at disse to analyseverktøyene også må benyttes i innretningen og gjennomføringen av tilsyn med kommunesektoren. Departementene må således bruke risiko- og sårbarhetsanalyser og nytte-kostnadsanalyser i sin overordnede styring og prioritering av tilsynsaktivitetene gjennom årlige tildelingsbrev og budsjettmidler til fylkesmennene. På samme måte må fylkesmannen benytte seg av de to verktøyene i prioriteringer og valg av tilsynsområder og tilsynsobjekt innenfor de rammer tildelingsbrev setter.
Risiko- og sårbarhetsanalyser
De teorier og begreper som er utviklet rundt risiko- og sårbarhetsanalyser, er i stor grad rettet mot sikkerhets- og beredskapsområdet. Likevel er ikke denne tenkningen begrenset til å gjelde sikkerhet og ulykker. Den samme tenkningen kan også brukes innenfor andre fagområder, selv om begrepsbruken kanskje vil være noe annerledes.
En sårbarhetsanalyse defineres som en systematisk gjennomgang av et system i den hensikt å beregne systemets evne til å motstå trusler og overleve uønskede hendelser, ved å identifisere trusler, klargjøre risiko og evaluere evne til å stabilisere systemet. Risiko defineres som uttrykk for fare for tap av viktige verdier som følge av en uønsket hendelse. Risikoanalyse defineres som systematisk identifisering og kategorisering av risiko og sårbarhet (Aven et al. 2004). Risikoanalyse er en systematisk gjennomgang av et system i den hensikt å beregne systemets evne til å motstå uønskede hendelser.
I tilknytning til spørsmålet om statlig tilsyn bør overveies, er risikovurderingen knyttet til å vurdere sannsynligheten for at loven brytes, og hvilke konsekvenser dette vil få. Risiko- og sårbarhetsanalyser setter fokus på hvilke områder/sektorer som er mest sårbare for feil, hvor risikoen for at kravene i lovgivningen ikke vil bli oppfylt er størst, og hvor dette får de største uønskede konsekvensene.
En risiko- og sårbarhetsanalytisk tilnærming skal gi svar på hvilke områder det er grunn til å vie særlig oppmerksomhet og sette inn risiko- og sårbarhetsreduserende tiltak på. Slik virker det som et prioriteringshjelpemiddel. Det gjenstår å vurdere hvilke virkemidler som bør settes inn. Statlig tilsyn er bare ett av flere alternative virkemidler, og valg av virkemiddel bør blant annet bero på en vurdering av de ulike virkemidlenes formåls- og kostnadseffektivitet. Her kommer nytte- kostnadsanalysene inn.
I en risiko- og sårbarhetsanalyse vil summen av kontrollordninger og andre måter å overvåke eller påvirke kommunen på være et viktig moment i vurderingen av risikobildet knyttet til det fagområdet som skal analyseres. Jo flere kontrollmekanismer som rettes mot kommunen, jo større er muligheten for å identifisere mulige uønskede hendelser og feil i kommuneorganisasjonen.
Det er derfor sentralt innenfor det enkelte rettsområdet å kartlegge og vurdere i hvilken grad det eksisterer andre kontrollordninger rettet mot et rettsforhold som det føres tilsyn med eller vurderes å skulle føres tilsyn med.
Risiko- og sårbarhetsanalytisk tenkning bør skje på tre statlige nivåer:
Gjennom lovgivningen der de legale rammene og begrensningene for statlig tilsyn fastlegges
Gjennom de årlige tildelingsbrevene og budsjettmidlene til fylkesmennene fra departementene
Gjennom fylkesmannens prioriteringer og valg av tilsynsområder og tilsynsobjekter innenfor de rammene tildelingsbrevet fastsetter
Når det gjelder det siste punktet spesielt, tilsier en risiko- og sårbarhetsanalyse (så vel som en vurdering av formåls- og kostnadseffektivitet) at fylkesmannen må tilpasse sin innsats til kommunens egen innsats når det gjelder egenkontroll. En må unngå dobbelt kontroll. Det statlige tilsynet må derfor ta utgangspunkt i den dokumentasjon og de aktiviteter som følger av kommunenes egenkontroll og internkontrollsystem. Fylkesmannen bør unngå å føre tilsyn på områder som dekkes av kommunens egne kontrollaktiviteter, for eksempel forvaltningsrevisjon.
En grundigere drøfting av risiko- og sårbarhetsanalyser finnes i NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn – utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet.
Nytte-kostnadsanalyse
Nytte - kostnadsanalyser er drøftet i NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser – Prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor . I NOU 1998: 16 Nytte-kostnadsanalyser – Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor er det laget eksempler på slike analyser. Formålet med en nytte-kostnadsanalyse er å synliggjøre konsekvensene av alternative tiltak før en beslutning treffes.
En nytte-kostnadsanalyse av tilsyn bør tilstrebe å få fram hva som ville ha skjedd dersom det ikke hadde vært tilsyn på de aktuelle områdene. Både direkte og indirekte effekter av tilsynet bør tas med i analysen. Men som i de fleste samfunnsvitenskapelige analyser vil man være avskåret fra å benytte eksperiment som metode. På de områdene der det allerede i dag eksisterer statlig tilsyn med kommunesektoren, er ikke situasjonen uten tilsyn kjent. På de områdene der det i dag ikke er tilsyn, er ikke situasjonen med tilsyn kjent. Det vil utvilsomt være vanskelig å operasjonalisere mål ved tilsynet, å isolere virkningene av tilsyn og å fange opp alle relevante virkninger av tilsyn. Derfor må nytte-kostnadsanalyser av tilsyn bygge på diverse forutsetninger. Resultatene av nytte-kostnadsanalyser må tolkes i lys av disse begrensningene i analysemetoden.
Utvalget ser det likevel som sentralt at statlig tilsyn med kommunesektoren undergis grundige nytte-kostnadsanalyser med den hensikt å skaffe kunnskap om hvorvidt tilsyn er et riktig og nødvendig virkemiddel. Det må undersøkes i hvilken grad tilsyn faktisk har eller vil ha den ønskede effekt, og det må foretas en analyse av i hvilken grad tilsyn er det virkemidlet som, innenfor en gitt ressursramme, er den mest effektive metoden for å nå de målene som er satt. Statlig tilsyn med kommunesektoren må ses i sammenheng med andre kontroll- og påvirkningsmåter. Som i risiko- og sårbarhetsanalyser er summen av kontroll- og påvirkningsmåter relevant i et nytte-kostnadsperspektiv.
Som et eksempel på nytte-kostnadsanalyser knyttet til tilsyn, vises det til den analysen som Samfunns- og næringslivsforskning AS (SNF) har gjennomført på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet/Tilsynsutvalget (SNF 2004), jf. kapittel 6.3.2. Her er kostnadene ved tilsyn estimert, og sammenlignet med kvalitative vurderinger fra representanter fra henholdsvis kommunene og fylkesmannsembetene om nytteeffektene av tilsyn og av andre kontrollordninger. Analysen viser at fylkesmennenes vurdering av nytteeffektene av tilsyn er mer positiv enn kommunenes vurdering. Det er likevel sammenfall i vurderingen av på hvilke områder/sektorer tilsyn er viktigst: Nytteverdien av tilsyn vurderes som høyest innenfor helse og barnevern, og som nest høyest innefor sosialtjenester og beredskap. Analysen viser videre at når de ulike kontrollordningene vurderes mot hverandre, er det administrasjonssjefens kontrollansvar som på alle områder tillegges størst betydning. Også demokratikanalen gjennom kommunestyret tillegges stor vekt.
SNF gjør i sin rapport et forsøk på å trekke noen normative implikasjoner av analysen, og antyder følgende:
Intensiteten i den statlige tilsynsfunksjonen kan tones ned i forhold til kommunal økonomi og skole (sterkt fokus gjennom andre kontrollordninger, det er viktige områder for kommunen som tilbyder, samt ikke minst tilstedeværelsen av sterke brukergrupper).
Tilsynsfunksjonen er fortsatt viktig på områder med svake brukergrupper (helse, sosialtjenester, barnevern) og områder der kommunens egeninteresse i å opprettholde et lovpålagt tilbud er svakere (miljø og beredskap) (SNF 2004: 69).
SNF viser i denne sammenhengen til at ”Konklusjoner av denne typen må imidlertid være beheftet med usikkerhet gitt at man her sammenligner kostnadstall med kvalitative vurderinger av nyttevirkninger” (SNF 2004: 69). Utvalget understreker at SNF-rapporten er beheftet med betydelig usikkerhet. Etter utvalgets oppfatning må funnene/konklusjonene i SNF-rapporten tolkes i lys av dette.
Gjennomgang av dagens tilsynsordninger
Utvalget tilrår at regjeringen snarest mulig må foreta en samlet gjennomgang av dagens tilsynsordninger med det formål å vurdere på hvilke områder tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig. Denne vurderingen må gjøres med utgangspunkt i de hensyn og prinsipper som etter utvalgets oppfatning bør ligge til grunn for vurderingen av om statlig tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig, jf. avsnitt 8.5.
Gjennomgangen må bygge på en vurdering av den enkelte lov og hvilke konkrete områder det eventuelt er nødvendig og hensiktsmessig å føre statlig tilsyn med. Generelle tilsynshjemler av typen ”det føres tilsyn med etterlevelsen av bestemmelsene i denne lov” bør ikke forekomme.
Etter utvalgets oppfatning kan analyser av den typen SNF har gjort være et element i vurderingene av virkningene av statlig tilsyn med kommunesektoren i et nytte-kostnadsperspektiv. Det understrekes likevel at nytte-kostnadsanalyser kun vil være en del av grunnlaget for å vurdere om statlig tilsyn på en gitt sektor er nødvendig og hensiktsmessig.
Utvalgets flertall (medlemmene Tora Aasland, Ole Hetland, Christine Hjortland, Guri Ingebrigtsen, Siv Hilde Lindstrøm, Thorvald Moe, Ørnulf Røhnebæk, Signy Irene Vabo og Cicel T. Aarrestad) viser til beskrivelsen av de andre kontroll- og påvirkningsmåtene i kapittel 7. Det dokumenteres her at omfanget av andre kontroll- og påvirkningsmåter er betydelig. I tillegg til de statlige kontrollordningene som finnes ved siden av statlig tilsyn, er kommunene pålagt å ha egenkontroll. Kommunene har i tillegg på eget initiativ etablert ulike ordninger og mekanismer knyttet til innbygger- og brukerkontroll. Kommunene er demokratisk styrte organisasjoner der innbyggernes synspunkter har muligheter til å bli fanget opp gjennom en rekke kanaler for kontroll og påvirkning.
Flere av kontroll- og påvirkningsmåtene har sammenfallende og overlappende mål, virkeområde og virkemåte. Dette kan etter flertallets oppfatning indikere at det er dobbeltkontroll på noen områder. Det vises til at det i mange tilfeller, for å ivareta viktige hensyn som rettssikkerhet og bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet, vil være nødvendig og hensiktsmessig med dobbeltkontroll. Likevel må man etter flertallets oppfatning tilstrebe å unngå unødvendig kontroll av kommunene, både av hensyn til effektivitet og av hensyn til lokaldemokratiet. Utvalgets flertall mener at hensynet til det kommunale folkestyret og eksistensen av og styrken på andre kontroll- og påvirkningsmåter tilsier at statlig tilsyn med kommunesektoren må reduseres.
Utvalgets tilrådinger
Tilråding nr. 3: Statlig tilsyn med kommunesektoren må begrunnes særskilt. Hensynet til rettssikkerhet og samfunnssikkerhet kan være en særskilt begrunnelse for statlig tilsyn med kommunesektoren. Tilsyn skal likevel bare benyttes på de områdene der hensynet til rettssikkerhet og samfunnssikkerhet ikke i tilstrekkelig grad ivaretas gjennom øvrige kontroll- og påvirkningsmåter.
Tilråding nr. 4: Regjeringen foretar en samlet gjennomgang av dagens tilsynsordninger for å vurdere om tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig. Denne gjennomgangen skjer med utgangspunkt i prinsippene i tilråding nr. 3, samt i hensynet til effektiv ressursbruk og det kommunale folkestyret.
Tilråding nr. 5 fra utvalgets flertall (medlemmene Tora Aasland, Ole Hetland, Christine Hjortland, Guri Ingebrigtsen, Siv Hilde Lindstrøm, Thorvald Moe, Ørnulf Røhnebæk, Signy Irene Vabo og Cicel T. Aarrestad): Hensynet til det kommunale folkestyret og eksistensen av og styrken på andre kontroll- og påvirkningsmåter tilsier at statlig tilsyn med kommunesektoren må reduseres.
Et mindretall i utvalget (medlemmene Svein Berbu, Vidar Skaaland, Søren Wiig og Petter Øgar) er uenige i tilråding nr. 5.Disse medlemmene viser til at selv om ansvaret for de fleste grunnleggende velferdstjenestene i samfunnet er delegert til kommunene, har staten ved Stortinget og regjeringen fortsatt et overordnet ansvar for dem. For å ivareta dette ansvaret tilfredstillende må staten på en eller flere måter vite hvordan kommunene oppfyller sine forpliktelser. Disse medlemmene kan ikke gi sin tilslutning til flertallets oppfatning om at det i utgangspunktet, og rent prinsipielt, bør være unødvendig å ha som generell regel at staten må kontrollere om kommunene oppfyller sine forpliktelser.
Disse medlemmene er enige om at det bør gjøres en samlet gjennomgang av det kommunerettede tilsynet. Disse medlemmene konstaterer videre at utvalget er enig om hvilke prinsipper som skal legges til grunn ved denne gjennomgangen. Disse medlemmene mener imidlertid det er ulogisk å forskuttere at denne gjennomgangen vil vise at statlig tilsyn må reduseres.
Disse medlemmene deler vurderingen om at den oppstrammingen av tilsynsbegrepet som foreslås, og prinsippene om kostnads- og nyttevurderinger og risiko- og sårbarhetsvurderinger som grunnlag for valg av tilsynsområder og -omfang, isolert sett kan trekke i retning av en reduksjon av tilsynsomfanget i forhold til dagens nivå. Disse medlemmene mener imidlertid at det ikke i tilstrekkelig grad er sannsynliggjort at redusert tilsynsomfang vil bli resultatet av den samlede gjennomgangen av tilsynene som utvalget enstemmig foreslår skal foretas. Disse medlemmenes vurdering bygger dels på at det foreligger mangelfull kunnskap om effekten og kostnadseffektiviteten av andre kontroll- og påvirkningsmåter, og dels på det faktum at de aktuelle statlige tilsynsordningene gjennom de siste årene er lagt om slik at de nå på de mest aktuelle fagområdene i stor grad skjer etter de prinsipper utvalget samlet går inn for. Man kan heller ikke utelukke at den varslede gjennomgangen kan avdekke områder der det er behov for økt statlig tilsyn. Der gjennomførte statlige tilsyn har avdekket at borgernes rettigheter ikke er oppfylt, er dette en indikasjon på at andre kontroll- og påvirkningsmåter ikke er tilstrekkelige, og at statlig tilsyn bør videreføres. Eksempler på dette finnes i Helsetilsynets landsomfattende tilsyn i forhold til psykisk helsevern og sentrale pasientrettigheter.
Etter disse medlemmenes syn er det heller ikke tilrådelig å trekke noen konklusjoner hvorvidt statlig tilsyn må reduseres, før det foreligger sikrere kunnskap om konstnadene både ved det rendyrkede statlige tilsynet, og ved de alternative kontrollordningene som er ment å erstatte en eventuell reduksjon. SNF-rapportens vurderinger av kostnadene ved statlig tilsyn er beheftet med så betydelige svakheter at det er overhengende fare for at tallene er misvisende. Regelendringer i sosialtjenesteloven fra 2002 til 2003 som har ført til en klar reduksjon i antall tilsyn fra fylkesmannens side i løpet av disse to årene, gjenspeiles ikke. Videre framstår fylkesmannens tilsyn på barnehageområdet som klart overestimert. Når det gjelder tallet på tilsynsbesøk på helsesiden, oppga kommunene et langt høyere tall for tilsyn enn det Helsetilsynet kan dokumentere har funnet sted. De estimater for besparelser som det vises til i kapittel 15 om økonomiske og administrative konsekvenser, bygger på SNF-rapportens kostnadsanslag, og er derfor beheftet med betydelig usikkerhet. Videre er det viktig å være klar over at disse anslagene er basert på 2003-tall. I statsbudsjettet for 2004, altså etter de ressurskartlegginger utvalget bygger på, ble fylkesmennenes budsjett redusert med 20 millioner kroner. Dette kuttet var knyttet til en forventning om effektivisering som følge av bedre samordning av tilsynsfunksjonen.
Statens ressursbruk på tilsyn er bare beregnet for fylkesmennene og er anslått til 65 millioner kroner. Sammenholdt med kommunenes utgifter til de tjenester og områder det føres tilsyn med, er dette ikke et stort beløp. I Sogn og Fjordane bruker for eksempel fylkesmannen / Helsetilsynet i fylket 3 – 4 årsverk til tilsyn med all helsetjenesten i fylket, også spesialisthelsetjenesten. Klagesaksbehandlingen inngår også i dette (hendelsesbasert tilsyn). Helsesektoren i Sogn og Fjordane sysselsetter et sted mellom 4000 og 5000 mennesker. Helse Førde (spesialisthelsetjenesten) har alene et budsjett på over 1 milliard kroner.
Kostnadene ved de andre kontrollmekanismene er ikke vurdert eller beregnet. I mandatets punkt 6 heter det blant annet at ”Målsettingen skal være å styrke kommunenes/fylkeskommunenes egenkontroll”. Dette er foreløpig fulgt opp ved endringene i kommuneloven ved endringslov 12. desember 2003 nr. 113. Kostnadene ved en slik styrket egenkontroll er ikke beregnet, men det er ikke usannsynlig at oppbygging eller innkjøp av lokal kontrollkompetanse i hver enkelt kommune (eller distriktsrevisjonsenhet) i sum kan bli dyrere enn driften av det statlige tilsynsapparatet. Forskyvning av kontrollansvaret vil også kunne medføre at de kostnadene som hittil har vært båret av staten, i økende grad må dekkes av kommunene selv.
Et annet mindretall (medlemmet Tove Eikrem Mork) er også uenig i tilråding nr. 5.Dette medlemmet har som utgangspunkt at staten har ansvar for å etablere de tilsynsordninger som er nødvendig for å sikre at kommunesektoren etterlever regelverket og ivaretar nasjonale mål og hensyn. Dette medlemmets vurdering er at statlig tilsyn med kommunesektoren i dag står som en nødvendig rettssikkerhetsgaranti på viktige velferdsrettslige områder.
Hensynet til kommunalt selvstyre og formålseffektiv offentlig ressursbruk tilsier likevel at behovet for statlig tilsyn skal avveies mot andre kontroll- og påvirkningsmåter som ivaretar den enkelte borgers rettssikkerhet og/eller samfunnssikkerhet. Dette medlemmet er imidlertid ikke enig i at det gjennom utvalgets arbeid er påvist tilstrekkelig grunnlag for en generell tilråding om at statlig tilsyn med kommunesektoren skal reduseres. Dette gjelder både den generelle avveiningen mellom kommunalt selvstyre og statlig tilsyn, og konkrete områder der det antydes avvikling av tilsyn. Begrunnelsen for dissensen er hovedsakelig at de kontroll- og påvirkningsmåtene som er omtalt i kapittel 7, ikke er gjennomgått og vurdert opp mot hvilket rettssikkerhetsvern ordningene i praksis representerer – verken hver for seg eller samlet.
Dette medlemmet bygger sin dissens på hensynet til mennesker som har behov for kompenserende ordninger på grunn av sin sosiale- og/eller helsemessige situasjon. Det er et bærende element i vår velferdslovgivning at mennesker med særlige behov skal ha en individuell rett til visse kommunale tjenester og tiltak, uavhengig av hvilken kommune de bor i. Hverdagen for mange – både enkeltmennesker og familier – er en kamp for å få kjennskap til sine rettigheter, en kamp for å få tilgang til rettighetene og en kamp for å beholde det de eventuelt har oppnådd. Den negative utviklingen i mange kommuners økonomiske situasjon har ført til økende, og uttalt, motstand mot omfanget av lovfestede, individuelle rettigheter på sentrale velferdsrettlige områder. Årsaken til motstanden er at individuelle rettigheter binder opp kommunenes økonomiske ressurser og innskrenker mulighetene til å foreta lokale prioriteringer.
Dette medlemmet vil framheve at den siden av rettssikkerheten som skal sikre at borgerne skal ha mulighet til å forutberegne sin rettsstilling og faktisk få sine lovfestede rettigheter, prinsipielt ikke lar seg avveie verken mot formålseffektiv offentlig ressursbruk eller mot hensynet til kommunalt selvstyre. Nedtoning av individuelle rettigheter – og dermed nedtoning av statens forsvar av slike rettigheter – må eventuelt skje gjennom nasjonal lovgivning, og ikke gjennom å fjerne kontroll med oppfyllelsen av rettighetene.
Dette medlemmet mener derfor at det ikke skal gjøres endringer i noen av de statlige tilsynsordningene med kommunesektoren før hver enkelt ordning er gjennomgått og avveid med hensyn til den enkelte borgers rettssikkerhet.