6 Rettsgrunnlag og praksis

I dette kapitlet beskrives statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner. Både det rettslige grunnlaget for tilsynet og den konkrete utøvelsen av tilsynsfunksjonen gjennomgås. I tillegg beskrives virkninger av tilsynet.

Framstillingen i dette kapitlet er i hovedsak basert på undersøkelser som er gjennomført på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet i forbindelse med Tilsynsutvalgets arbeid. Det gjelder følgende undersøkelser/rapporter:

• Statskonsult (2003): Kartlegging av statlig tilsyn med kommunesektoren . Oslo: Notat til Kommunal- og regionaldepartementet

• NIBR (2004a): Statlig tilsyn med kommune­sektoren . Oslo: NIBR-rapport 2004:4

• SNF (2004): En vurdering av kostnader og nytteeffekter av den statlige tilsynsfunksjonen med kommunene . Bergen: SNF-rapport nr. 09/04

Kapitlet er i tillegg basert på sektorbeskrivelser fra departementene innhentet av utvalget. Departementene har beskrevet omfanget av og innholdet i lovhjemler for statlig tilsyn på egne fagområder. Både rettsreglene og den praktiske gjennomføringen av tilsynet er beskrevet i dette materialet.

Kapitlet er tredelt: Første del gir en oversikt over statlig tilsyn med kommunesektoren, med hovedvekt på tilsynets rettslige grunnlag. Andre del beskriver hvordan tilsynet utøves, mens tredje del beskriver virkninger av tilsynet.

6.1 Oversikt over statlig tilsyn med kommunesektoren

Statlig tilsyn med kommunesektoren er ikke hjemlet i en generell lovbestemmelse. Dette i motsetning til for eksempel lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. Hjemmelsgrunnlaget for tilsynet finnes i særlovgivningen. Det er derfor regelverket på den enkelte sektor som er avgjørende for både om staten skal føre tilsyn, og for hvordan et eventuelt tilsyn skal innrettes og gjennomføres.

Rettsgrunnlaget for tilsyn med kommuner og fylkeskommuner i særlovgivningen er ikke sammenhengende eller ensartet. Hvordan tilsynshjemlene er utformet, varierer mellom ulike sektorer. I utvalgets mandat legges det til grunn at dette ikke er et resultat av en bevisst utforming av ulike tilsyn sett i sammenheng. Det kan derimot skyldes at tilsynsordningene er utviklet i forskjellige kulturer eller er utarbeidet på forskjellig tidspunkt.

I Ot.prp. nr. 42 (1991-92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner(kommuneloven) tok Kommunal- og regionaldepartementet til orde for at hjemler om statlig tilsyn med kommunesektoren burde gjennomgås. En slik helhetlig gjennomgang av statlig tilsyn med kommunesektoren har tidligere ikke blitt foretatt. Det foreligger derfor relativt lite samlet og systematisk kunnskap om statlig tilsyn med kommunesektoren.

Utvalget har på denne bakgrunn kartlagt lover som innebærer statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner. Formålet er å få oversikt over statlig tilsyn med kommunesektoren. Resultatene av denne kartleggingen beskrives i dette avsnittet.

Det er tatt utgangspunkt i Statskonsults undersøkelse av statlig tilsyn med kommunesektoren (Statskonsult 2003). Kommunal- og regionaldepartementet ga i 2003 Statskonsult i oppdrag å kartlegge omfang av og innhold i lovhjemler for statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner. Dataene fra denne undersøkelsen er supplert, justert og oppdatert i henhold til departementenes beskrivelse av tilsyn på egne områder.

6.1.1 Definisjon og avgrensning

I Statskonsults undersøkelse av statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner ble statlig tilsyn med kommunesektoren definert på følgende måte:

At et statlig organ har som formell oppgave å kontrollere (og eventuelt å påpeke) kommuners/fylkeskommuners overholdelse av plikter som er fastsatt i en norm (lov, forskrift, planvedtak e.l.) som er bindende for kommuner/fylkeskommuner (Statskonsult 2003:1).

Utvalget har i sin kartlegging av statlig tilsyn med kommunesektoren lagt denne definisjonen av tilsyn til grunn. Formålet med statlig tilsyn er å påse at kommunene og fylkeskommunene oppfyller de forpliktelser de er gitt i lov og forskrift. Kjerneelementene i tilsynet er kontroll, vurdering og reaksjon. Kontroll innebærer kartlegging av status i forhold til krav (jf. ”plikter som er fastsatt i en norm”). Reaksjon er tilsynsetatens tiltak overfor virksomheten dersom kartleggingen har avdekket avvik fra kravene (jf. ”påpeke”). Det statlige tilsynet med kommunesektoren må være hjemlet i lov eller i medhold av lov (jf. ”formell oppgave”).

Statskonsults undersøkelse omfattet bare tilsyn spesifikt rettet mot kommuner og fylkeskommuner. Tilsyn rettet mot alle eller flere samfunnssektorer inngikk i utgangspunktet ikke, men ble likevel inkludert når tilsynet i realiteten først og fremst berører kommunesektoren. Tilsvarende avgrensning finnes i utvalgets mandat. Utvalget har valgt å tolke denne avgrensningen noe vidt, jf. kapittel 1.4. I kartleggingen er tilsyn rettet mot alle/flere samfunnssektorer inkludert i de tilfeller der tilsynet og det regelverk det føres tilsyn med etterlevelsen av, i stor grad berører kommunesektoren.

6.1.2 Oversikt over lovene

Utvalgets kartlegging viser at 22 lover innebærer statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner. De aller fleste av de kartlagte lovene har særskilt hjemmel for tilsyn med pliktsubjektenes oppfyllelse av forpliktelser gitt i den aktuelle loven. I noen få tilfeller er det imidlertid ikke en egen hjemmel for tilsyn i loven. Tilsynet har da hjemmel i en annen lov. I et fåtall tilfeller er tilsynshjemmelen gitt i forskrift, ikke i loven. For noen av lovene er det gitt regler for tilsynet i forskrift.

Kartleggingen viser at Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, Helsedepartementet, Justisdepartementet, Kultur- og kirkedepartementet, Miljøvern-departementet, Olje- og energidepartementet, Sosialdepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet har ansvaret for lover som innebærer statlig tilsyn overfor kommuner og fylkeskommuner.

Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruksdepartementet, Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet har derimot ikke ansvar for lover som innebærer statlig tilsyn med kommunesektoren. På Landbruksdepartementets område har klageordningene hjemlet i sektorlovgivningen (klagemulighet til fylkesmannen eller til fylkeslandbruksstyret) samt fylkesmannens generelle oppfølgingsansvar overfor kommunene tradisjonelt vært karakterisert som tilsyn. Med utgangspunkt i den definisjonen av tilsyn som er benyttet i kartleggingen, kan imidlertid ikke denne typen oppgaver karakteriseres som tilsyn. Klage er en annen type kontrollmekanisme overfor kommunesektoren enn tilsyn, jf. kapittel 7. Et generelt oppfølgingsansvar overfor kommunene er heller ikke tilsyn, men derimot veiledning/oppfølging.

I det følgende gis det en oversikt over de kartlagte lovene sortert etter departement. Det er knyttet kommentarer til enkelte av lovene.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Lov av 2. april 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø mv. (arbeidsmiljøloven)

Denne loven er ikke spesifikt rettet mot kommuner og fylkeskommuner. Loven er rettet mot alle/flere samfunnssektorer. Likevel vil kommuner og fylkeskommuner som arbeidsgiver være pliktsubjekt etter loven, og vil dermed i stor grad være berørt av tilsynet med og regelverket i arbeidsmiljøloven. Arbeidsmiljøloven er derfor tatt med på oversikten over statlig tilsyn med kommunesektoren. Ellers har ikke Arbeids- og administrasjonsdepartementet ansvaret for tilsynslover. Ansvaret for lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og brannvesenets redningsoppgaver og lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr ble fra og med 1. januar 2004 overført fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet til Justisdepartementet.

Barne- og familiedepartementet

• Lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven)

• Lov av 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager (barnehageloven)

Barne- og familiedepartementet har ansvaret for to lover som innebærer tilsyn med kommunesektoren. Den ene er knyttet til tilsyn med kommunalt barnevern.

Den andre er knyttet til tilsyn på barnehagesektoren. På barnehagesektoren er tilsynsansvaret i hovedsak lagt til kommunene, som er pålagt å føre tilsyn med virksomheter etter barnehageloven. Det betyr at kommunene fører tilsyn både med kommunale og private barnehager. Barne- og familiedepartementet har etter loven et veiledningsansvar overfor kommunene og eierne, og kan av eget tiltak føre tilsvarende tilsyn som kommunene (i praksis lagt til fylkesmannen). Utover dette er det ikke hjemmel for statlig tilsyn med kommunen på barnehagesektoren. Barne- og familiedepartementet opplyser at de i den pågående gjennomgangen av barnehageloven vurderer å innføre en generell hjemmel for statlig tilsyn med kommunenes oppfyllelse av pliktene i barnehageloven.

Fiskeridepartementet

• Lov av 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann mv.

• Lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven)

Forurensningsloven er i hovedsak underlagt Miljøverndepartementet. Men ansvaret for den statlige beredskapen mot akutt forurensning, herunder tilsynsansvaret på området, er overført Fiskeridepartementet.

Forsvarsdepartementet

• Lov av 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste

Helsedepartementet

• Lov av 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten (tilsynsloven)

• Lov av 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven)

• Lov av 3. juni 1983 nr. 54 om tannhelsetjenesten

• Lov av 23. juni 2000 om helsemessig og sosial beredskap

• Lov av 18. mai 2001 nr. 24 om helseregistre og behandling av helseopplysninger

• Lov av 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer

• Lov av 2.juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven)

• Lov av 2.juli 1999 nr. 63 om pasientrettigheter (pasientrettighetsloven)

Flere av helselovenes virkeområde er ikke avgrenset til kommunesektoren, og lovene er i stor grad ment å ses i sammenheng. For eksempel må helsepersonelloven, pasientrettighetsloven og kommunehelsetjenesteloven ses i sammenheng på det kommunale området. Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten (tilsynsloven) bygger over hele helselovgivningen, og tilsynsansvaret med helseregisterloven er delt med Datatilsynet. Tilsynsmyndigheten med helsetjenesten og helsepersonell består av Statens helsetilsyn og helsetilsynet i fylket etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr. 15 § 1. Helsetilsynet i fylket skal føre tilsyn med alt helsevesen og alt helsepersonell i fylket, jf. tilsynsloven § 2.

I flere av lovene (og forskiftene) som regulerer helsetjenestens virksomhet, er det også fastsatt tilsynshjemler og tilsynsforpliktelser. Disse bestemmelsene presiserer til en viss grad tilsynsforpliktelsen og tydeliggjør at virksomhetene omfattes av tilsynets virkeområde. På det kommunale området er tilsynshjemler fastsatt i kommunehelsetjenesteloven § 6-3 og tannhelsetjenesteloven § 6-2.

Flere andre helselover, som regulerer helsevirksomhet i sin alminnelighet og ikke bare kommunale helsetjenester, har også slike tilsynshjemler eller hjemler som viser til tilsynsloven. Dette gjelder lov om helsemessig og sosial beredskap, lov om helseregistre og behandling av helseopplysninger og lov om vern mot smittsomme sykdommer. Verken lov om helsepersonell eller lov pasientrettigheter har egen hjemmel for tilsyn med kommunens forpliktelse. Tilsyn med kommunale virksomheters plikter etter lov om helsepersonell og lov om pasientrettigheter skjer med hjemmel i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten og i kommunehelsetjenesteloven.

Justisdepartementet

• Lov av 22. april 1927 nr. 3 om vergemål for umyndige

• Lov av 14. juni 2002 nr. 20 om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver (brann- og eksplosjonsvernloven)

• Lov av 24. mai 1929 nr. 4 om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr

På Justisdepartementets ansvarsområde gjennomføres det i tillegg tilsyn knyttet til kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Fylkesmannens tilsyn med samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i kommunene gjøres på grunnlag av instruks for fylkesmannens beredskapsarbeid (Kgl.res. av 21. september 1979 Instruks for fylkesmannens beredskapsarbeid). Tilsynet på dette området er altså ikke hjemlet i lov eller i medhold av lov. Fylkesmannens tilsyn med samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i kommunene inngår derfor ikke i utvalgets oversikt over statlig tilsyn med kommunesektoren.

For øvrig finnes det heller ingen generell lovpålagt beredskapsplikt for kommunene, selv om kommunene på dette området er pålagt plikter, blant annet i forhold til helse- og sosialsektoren, akutt forurensning og brannvern. Justisdepartementet varslet imidlertid i St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet – Veien til et mindre sårbart samfunn at arbeidet med et lovforslag knyttet til generell kommunal beredskap ville bli igangsatt i 2004.

Kultur- og kirkedepartementet

• Lov av 04.12.1992 nr. 126 om arkiv

Miljøverndepartementet

• Lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven)

• Lov av 14. juni 1985 nr. 77 plan og bygningslov (plan- og bygningsloven)

Etter plan- og bygningsloven § 13 har departementet det administrative hovedansvaret for statens planleggingsoppgaver etter plan- og bygningsloven, og det framgår at departementet skal arbeide for at de vedtak som treffes på riksnivå, blir fulgt opp i den fylkeskommunale og kommunale planleggingen. Paragrafen bruker ikke ordet tilsyn, men dette overordnede ansvaret kan karakteriseres som en statlig tilsynsoppgave. Mye av tilsynet er delegert fra departementet til fylkesmannen. I § 19-1 annet ledd og § 20-1 siste ledd står det at departementet skal føre tilsyn med at plikten til løpende fylkesplanlegging/kommuneplanlegging blir overholdt. Loven har ingen særskilte reaksjonsmidler overfor fylkeskommuner eller kommuner som ikke ivaretar sitt ansvar etter plan- og bygningsloven.

Olje- og energidepartementet

• Lov av 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi (energiloven)

Sosialdepartementet

• Lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven)

Tilsyn med kommunene på dette området er hjemlet i sosialtjenesteloven § 2-6. Denne bestemmelsen gir hjemmel for å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7. Den gir ikke hjemmel for å føre tilsyn med kommunens forvaltning av sosialtjenestelovens kapittel 5 om økonomisk stønad.

Utdannings- og forskningsdepartementet

• Lov av 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplærings­lova)

6.1.3 Nærmere om enkelte sider ved tilsynslovene

I dette avsnittet gis en tematisk beskrivelse av tilsynet med kommuner og fylkeskommuner. Det tas utgangspunkt i lovene som regulerer tilsynet, jf. utvalgets kartlegging av tilsynslovene. Følgende sider ved tilsynslovene beskrives: lovens formål, lovens pliktsubjekt, tilsynshjemmel, tilsynsetat, tilsynsoppgavens omfang, tilsynets fokus, tilsynsmetodikk, reaksjonsmidler og om loven inneholder andre kontrollmekanismer. I den tematiske beskrivelsen gis det eksempler fra tilsynslover på ulike sektorer.

Lovens formål

Kartleggingen viser at tilsynslovene er av ulik karakter. Flere av lovene har et formål som favner vidt. For eksempel er formålsbestemmelsen i henholdsvis opplæringsloven og sosialtjenesteloven vidt definert, og omfatter hele sektoren. Andre lover har snevrere formålsbestemmelser, avgrenset til et spesifikt område/oppgave på en sektor.

Pliktsubjekt

Kommunens status som pliktsubjekt varierer etter de forskjellige lovenes innhold og formål. Kartleggingen er avgrenset til å gjelde lover som omfatter tilsyn som er spesifikt rettet mot kommuner og fylkeskommuner, eller der tilsynet først og fremst berører kommunesektoren eller tilsynet i stor grad berører kommunesektoren. Det gjør at det i mange av de kartlagte tilsynslovene er kommunen eller fylkeskommunen som sådan som etter loven er pliktsubjekt. For eksempel legger lov om helsetjenesten i kommunene ansvaret for primærhelsetjenester på kommunalt nivå. Ansvaret etter loven påhviler kommunen som sådan, og innebærer at landets kommuner ”… skal sørge for nødvendig helsetjenester til alle som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen”, jf. § 1-1. Ansvaret er negativt avgrenset og omfatter all offentlig organisert helsetjeneste som ikke hører inn under fylkeskommunene eller staten, og privat helsevirksomhet som drives i henhold til avtale med kommunen for å ivareta oppgaver som kommunen har ansvaret for.

Tilsvarende er det som hovedregel kommunen som skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring, mens fylkeskommunen som hovedregel skal oppfylle retten til videregående opplæring, jf. opp-læringsloven §§ 13-1 og 13-3. I opplæringsloven er det videre presisert i § 13-10 at kommunen/fylkeskommunen har ansvaret for at kravene i opp-læringsloven og forskriftene til loven er oppfylt, herunder å stille til disposisjon de ressursene som er nødvendig for at kravene skal kunne oppfylles.

Andre tilsynslover gjør kommunen til pliktsubjekt indirekte. Loven kan innebære plikter som indirekte får betydning for kommunene og fylkeskommunene ved at de eier eller driver virksomhet som omfattes av reglene og er underlagt tilsyn. Det kan for eksempel være ved at et kommunalt selskap er gitt plikter etter loven, for eksempel i egenskap av å være konsesjonær etter energiloven. De enhetene som utgjør ”konsesjonæren”, er likevel ikke nødvendigvis en integrert del av kommunens organisasjon, men kan være et kommunalt eid selskap.

Helsepersonelloven er et annet eksempel på at kommunen er pliktsubjekt indirekte. Loven gjelder helsepersonell og virksomheter som yter helsehjelp i riket. Den er ikke særskilt rettet mot kommunene, og gjelder først og fremst helsepersonells plikter og rettigheter. Likevel har kommunen som ansvarlig for kommunehelsetjenestens virksomheter og arbeidsgiver enkelte rettigheter og plikter etter loven. Paragraf 16 krever at ”Virksomheter som yter helsehjelp, skal organiseres slik at helsepersonell blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter.” Denne bestemmelsen korresponderer i stor grad med en lignende bestemmelse i kommunehelsetjenesteloven § 1-3a.

Forurensningsloven er et eksempel på en lov der kommunens plikter etter loven varierer. Denne loven er ikke rettet særskilt mot kommuner eller fylkeskommuner. Hovedtyngden av lovens plikter er generelt rettet mot enhver som forurenser. Kommunen har flere roller etter forurensningsloven. Kommunen er for det første direkte pliktsubjekt etter loven. Gjennom loven pålegges kommunen en rekke plikter som skal overholdes, for eksempel plikt til å samle inn forbruksavfall og plikt til å ha tilstrekkelig beredskap mot akutt forurensning. Kommunen kommer derimot i forurenserens rolle med dertil hørende plikter blant annet når den søker om tillatelse etter § 11 til å etablere kommunalt forbrenningsanlegg for avfall eller utslipp av kommunalt avløpsvann. Når kommunen eier eller driver avløps- eller avfallsanlegg, blir kommunen gjennom vedtak i medhold av loven pålagt plikter som forurenser. I tillegg har kommunen ansvar som myndighetsutøver i medhold av loven, for eksempel ved å gi pålegg i medhold av § 37 om opprydding av avfall.

Tilsynshjemler

Kartleggingen viser at tilsynet i de aller fleste av tilsynslovene har særskilt hjemmel for tilsyn med pliktsubjektenes oppfyllelse av forpliktelser gitt i den aktuelle loven. I et fåtall tilfeller er tilsynshjemmelen gitt i forskrift, ikke i loven. Eksempelvis er tilsyn knyttet til energiloven hjemlet i den såkalte energiforskriften. For noen av tilsynslovene er det gitt utfyllende regler for tilsynet i forskrift.

I noen få av de kartlagte lovene er det ikke en egen tilsynshjemmel. Tilsynet med de aktuelle områdene føres da med hjemmel i en annen lov. Dette er for eksempel tilfellet på helsesektoren. Verken lov om helsepersonell eller lov om pasientrettigheter har egen hjemmel for tilsyn med kommunens forpliktelse. Tilsynet med at kommunene oppfyller de plikter de er gitt i disse lovene, gjøres med hjemmel i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten og i kommunehelsetjenesteloven.

Tilsynet med kommunenes arbeid knyttet til samfunnssikkerhet og beredskap er ikke hjemlet i lov eller i medhold av lov. Fylkesmannen er imidlertid i instruks for fylkesmannens beredskapsarbeid gitt i oppgave å føre tilsyn med kommunene på dette området, jf. avsnitt 6.1.2.

Tilsynsetater

Hvilken statlig instans som er tilsynsetat, varierer mellom områdene. Det er likevel slik at fylkesmannsembetet i stor grad er tillagt ansvaret for statlig tilsyn rettet mot kommunesektoren. Fylkesmannen har ansvaret for tilsyn knyttet til barnevern, pleie- og omsorg, samfunnssikkerhet og beredskap, overformynderiene, forurensning, planlegging og opplæring.

Statens helsetilsyn har et overordnet faglig ansvar for tilsyn med sosial- og helsetjenestene etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten og lov om sosiale tjenester. Tilsyn med helsetjenestene og helsepersonell er lagt til Helsetilsynet i fylket. Fylkeslegen er fra 2003 integrert i fylkesmannsembetet, men opptrer i tilsynet med helsetjenestene og helsepersonell som Helsetilsynet i fylket, direkte underlagt Statens helsetilsyn. Fylkesmannen har ansvaret for det konkrete tilsynet med de delene av sosialtjenesten der det er gitt regler om tilsyn.

Av andre statlige etater har for eksempel både Arbeidstilsynet, Kystdirektoratet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap tilsynsoppgaver overfor kommunesektoren.

Tilsynsoppgavens omfang

Det kan skilles mellom spesifiserte tilsynshjemler og uspesifiserte tilsynshjemler. En spesifisert tilsynshjemmel avgrenser tilsynet til å gjelde nærmere angitte plikter på området, mens en uspesifisert tilsynshjemmel sier at staten skal føre tilsyn på det aktuelle området uten å avgrense hva det skal føres tilsyn med. For eksempel er tilsynsbestemmelsen i lov om sosiale tjenester spesifisert til å gjelde tjenester hjemlet i kapitlene 4, 4A, 6 og 7. Det vil si at det føres tilsyn med kommunens informasjon og veiledningstjenester for å forebygge elle løse sosiale problemer, plikt til å skaffe midlertidig husvære, tjenester til de som ikke kan dra omsorg for seg selv eller er avhengig av praktisk og personlig bistand for å greie dagliglivets gjøremål, støttekontakttjenesten og støttetiltak til pårørende. Tilsynet dekker også tiltak der det brukes tvang og makt i omsorgen for psykisk utviklingshemmede, og tiltak for rusmiddelmisbrukere som har behov for bistand for å komme vekk fra rusmiddelmisbruk. Kommunenes oppgaver knyttet til plikten til å yte økonomisk stønad etter kapittel 5 i sosialtjenesteloven er ikke en del av tilsynsbestemmelsens virkeområde.

Opplæringsloven er et eksempel på en uspesifisert tilsynshjemmel. I § 14-1 sies det at det skal føres tilsyn med virksomheter etter opplæringsloven. Tilsynsbestemmelsen omfatter all virksomhet etter opplæringsloven. Også i forurensningsloven finnes det en tilsynshjemmel som er uspesifisert. I § 48 sies det at forurensningsmyndigheten skal føre tilsyn med den alminnelige forurensningssituasjonen, forurensninger fra de enkelte kilder og håndteringen av avfall. Tilsynsbestemmelsene innenfor helselovgivningen er også uspesifiserte. Tilsynet omfatter i prinsippet alle kommunens plikter etter loven eller i medhold av lov. På områder med uspesifiserte tilsynshjemler omfatter altså tilsynet alle forhold som har betydning for kommunens lovoppnåelse på de aktuelle områdene.

Hvorvidt hyppigheten av tilsyn er regulert i lov eller i medhold av lov, varierer. For eksempel er det når det gjelder tilsyn med barnevernsinstitusjoner, krav i forskrift om at tilsynsmyndigheten skal foreta tilsyn i form av systemrevisjon i institusjon én gang hvert år (og fra 2004 har staten overtatt fra fylkeskommunene ansvaret for barnevernsinstitusjoner). Hovedtendensen er likevel at denne typen krav til tilsynsfrekvens ikke er nedfelt i lov eller i medhold av lov. Det er derimot på noen områder denne typen krav i tildelingsbrev mv. til tilsynsmyndigheten. For eksempel er det i fylkesmannsembetenes embetsoppdrag for 2004 sagt at fylkesmannen skal føre beredskapstilsyn med av kommunene i fylket.

Tilsynets fokus

Reguleringer der kommunen er pliktsubjekt, kan rette seg mot flere sider ved den kommunale virksomheten. Ifølge Statskonsult (2003) kan tilsynet rette seg mot følgende forhold:

• Kommunal/fylkeskommunal forvaltning (det vil si tilsyn som rettes mot den saksbehandlingen som kommunen/fylkeskommunen driver på et område der kommunen/fylkeskommunen er tillagt et forvaltningsansvar overfor ­tredjeperson)

• Organisering (det vil si tilsyn som er rettet mot selve organiseringen av kommunens/fylkeskommunens virksomhet)

• Økonomi og ressurser (det vil si personalressurser, økonomiske rammer mv)

• Prosesser (det vil si prosedyrer, rutiner e.l. som ikke direkte gjelder den kommunale forvaltningen)

• Resultater (det vil si kommunens/fylkeskommunens oppfyllelse av konkrete resultater, produkter e.l.)

• Annet

Undersøkelsen til Statskonsult (2003) viser at det kan være vanskelig å gi en dekkende beskrivelse av disse forholdene knyttet til tilsynets fokus. For det første er det til dels vanskelig å definere innholdet i de nevnte forholdene. For det andre er det vanskelig å skille mellom tilsynets direkte fokus og indirekte virkninger av fokuset. Kartleggingen viser at svært mange av tilsynslovene retter seg mot flere av forholdene samtidig. I tillegg er det slik at mye av tilsynets fokus reguleres gjennom andre forhold enn lovgivningen. Departementene vil ofte gjennom etatsstyringen av tilsynsmyndigheten påvirke og bestemme tilsynets fokus.

Det er likevel mulig å gi noen eksempler på tilsynets fokus. Noen av tilsynslovene slår fast at det skal føres tilsyn med den kommunale/fylkeskommunale forvaltning. Det er for eksempel tilfelle for en del av tilsynet med kommunens barnevernstjenester.

Det synes videre som om krav om kommunal internkontroll på et område påvirker tilsynets fokus. Eksempelvis ble krav om internkontroll i sosialtjenesteloven innført samtidig med at tilsynet ble endret fra inspeksjonstilsyn i institusjoner til systemrettet tilsyn rettet mot de kommunale virksomhetenes tjenester, i og utenfor institusjon (inspeksjonstilsyn ble likevel videreført knyttet til tilsyn med tiltak der det anvendes tvang og makt overfor psykisk utviklingshemmede). Tilsynet konsentreres nå om hvorvidt virksomhetens egne systemer for ledelse og styring er egnet til å følge opp regelverket, og om hvorvidt deres egne systemer, rutiner og tiltak tilsier at regelverket kan overholdes i tiden framover. Det betyr at tilsynet er rettet både mot kommunens sikring av resultatkrav som avledes av lov og forskrift – for eksempel at kommunen sikrer at tjenestemottakere mottar et tjenestetilbud som dekker livsviktige behov – og prosesskrav – for eksempel saksbehandlingsregler og/eller internkontrollforskriften.

For tilsynet på flere sektorer er det lagt til grunn at tilsynet skal innrettes mot det eller de forholdene eller områdene der behovet er størst. For eksempel legges det i opplæringssektoren til grunn at tilsynsmyndigheten skal konsentrere ressursene der behovet er størst, jf. St.prp. nr. 65 (2002-2003) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003 . Det betyr at det kan utpekes særskilte innsatsområder av nasjonal interesse for et rettet tilsyn, men òg at fylkesmennene ut fra sin samlede informasjonstilgang kan prioritere områder og skoleeiere for nærmere tilsyn. Denne sektoren er også et eksempel på at det i stortingsdokumenter de siste årene har vært understreket at tilsynet må dreies fra regelkontroll til resultatkontroll.

Tilsynsmetodikk

Med tilsynsmetodikk menes departementets/tilsynsmyndighetens strategi for metode i forbindelse med tilsynet. I et klart flertall av sektorene der det føres tilsyn rettet mot kommunesektoren, er det ikke fastsatt spesifikke krav til tilsynsmetode i lov eller forskrift. Unntaket er tilsynsbestemmelser som pålegger at det skal føres stedlig tilsyn (for eksempel sosialtjenestelovens bestemmelse om tilsyn med tiltak der det anvendes tvang og makt overfor psykisk utviklingshemmede).

I tillegg er det i noen sektorer føringer i forarbeider eller andre steder på hvilken metodikk tilsynsmyndigheten skal benytte. For eksempel gir forarbeidene til de endrede tilsynsbestemmelsene i sosialtjenesteloven føringer på at tilsynet skal fokusere på system og samordning – ikke bare enkelttjenester. På samme måte gir nye bestemmelser som presiserer kommunens plikt til internkontroll, retning for tilsynets fokus og metodikk. Sosialdepartementet har i rundskriv U-14/2002 (Ikraftsetting av endringer i sosialtjenesteloven om internkontroll og utvidelse av fylkesmannens tilsyn med tjenester etter kapittel 4 og 6A mv. Statens helsetilsyns ansvar for overordnet faglig tilsyn med sosialtjenesten) sagt at fylkesmannen skal føre systemrettet tilsyn (systemrevisjon) på sosialområdet. Tidligere ble tilsynet med bolig med heldøgns omsorgstjenester (aldershjem, barneboliger/avlastningsboliger for barn og privat forpleining) gjennomført som inspeksjoner. Fylkesmannens inspeksjonstilsyn med fylkeskommunens rusinstitusjoner falt bort fra 1. januar 2004, da ansvaret for disse institusjonene ble overført til staten ved de regionale helseforetakene. Det har dermed i realiteten skjedd en endring i tilsynet med kommunenes oppfyllelse av plikter gitt i lov om sosiale tjenester fra inspeksjonstilsyn til systemrettet tilsyn. Unntaket er tilsyn med tiltak der det anvendes tvang og makt overfor psykisk utviklingshemmede, som fremdeles gjennomføres som stedlig tilsyn. Men også her kan tilsynet langt på vei skje etter samme prosedyre som ved systemrevisjoner.

Ifølge Sosialdepartementet skal de tilsynsmetodene som gjennom praksis har utviklet seg i forhold til helsetjenester, så langt det passer også benyttes i forhold til tilsyn med sosiale tjenester: 1) planlagte tilsyn etter systemrevisjonsmetoden, 2) hendelsesbasert tilsyn og 3) områdeovervåking (se Tilsynsmetoder for tilsyn med sosiale tjenester boks 6.1 for ytterligere opplysninger).

Heller ikke kommunehelsetjenesteloven regulerer direkte hvilken metode som skal anvendes ved tilsyn. Men kommunens plikt til internkontroll gir også her retning for tilsynets fokus og metodikk. Alle virksomheter innenfor helsetjenesten er pålagt å etablere et internkontrollsystem, jf. tilsynsloven § 3-1. Helsetilsynet i fylket skal påse at alle helsetjenester har etablert internkontrollsystem og fører kontroll med sin egen virksomhet på en slik måte at det kan forebygge svikt i helsetjenesten. Tilsynet konsentreres om virksomhetens egne systemer for ledelse og styring for å følge opp lovgivningen, og på de områder der det er stor risiko for svikt. For eksempel tar man ved planlagte tilsyn med virksomheter utgangspunkt i at virksomhetene skal ha internkontroll, og ved systemrevisjoner gransker tilsynet om virksomhetene har etablert systematiske tiltak som sikrer regeletterlevelse.

På både helseområdet og sosialområdet er det likevel generelt lagt til grunn at tilsynsmyndigheten må velge en tilnærming til bruk av kilder og metoder for tilsynet som gjør at kontrollen med at lovgivningen etterleves utføres best mulig med de ressurser som står til rådighet, jf. Ot.prp. nr. 105 (2001 -2002) Om lov om endringer i lov 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten og i enkelte andre lover:

Generelt gjelder at tilsynsmyndigheten må velge en tilnærming til bruk av kilder og metoder for tilsynet som gjør at kontrollen med at helselovgivningen etterleves, utføres best mulig med de ressurser som står til rådighet. Plikten til å utøve forsvarlige hensyn medfører at man bør være forsiktig med å definere tilsyn til kun å omfatte de konkrete tilsynsaktiviteter og tilsynsmetoder som etaten benytter per i dag. I beskrivelsen av avgrensningen av tilsyn må tilsynsmyndighetene gis tilstrekkelig handlingsrom til å etablere de aktiviteter og ta i bruk de metoder som etaten finner påkrevd for å ivareta et forsvarlig tilsyn.

Fylkesmannen plikter ifølge barnevernloven å føre særlig tilsyn med barnevernstjenesten i de enkelte kommuner. Dette innebærer at fylkesmannen blant annet skal påse at kommunene utfører de oppgaver de er pålagt etter loven, og sørge for at kommunen får råd og veiledning. Fylkesmannen er ikke pålagt å føre tilsyn med kommunene etter en bestemt metode. Dette i motsetning til hva fylkesmannen er ved tilsyn med barn i barnevernsinstitusjoner (som i dag er statlige). Fylkesmannen skal her føre rutinemessig tilsyn ved besøk i institusjon minst to ganger hvert år. På institusjoner som tar imot barn plassert etter barnevernloven § 4-24 og § 4-26, skal det årlig gjennomføres fire tilsynsbesøk. I tillegg skal det foretas tilsyn i form av systemrevisjon i institusjon én gang i året. For dette tilsynet er krav om internkontroll et grunnlag for fylkesmannens revisjonstilsyn. Kommunene er derimot ikke pålagt plikt til internkontroll etter barnevernloven. En del fylkesmenn gjennomfører likevel i dag tilsyn med det kommunale barnevernet med utgangspunkt i systemrevisjon.

Når det gjelder tilsyn med hjemmel i forurensningsloven, gir ikke loven en direkte beskrivelse av tilsynsmetodikk. Men dette tilsynet skjer gjerne i form av systemrevisjoner som for eksempel kan omfatte en kommune, et avfallsanlegg, et spesialavfallsmottak, et fiskeoppdrettsanlegg eller en industribedrift. I tillegg blir det årlig gjennomført et antall inspeksjoner/verifikasjoner. Prosedyren for systemrevisjon bygger på NS-ISO-standarden (NIBR 2004a).

Fylkesmannens tilsyn med sivil beredskapsplanlegging i fylket gjennomføres i samsvar med rettleder utarbeidet av det tidligere Direktoratet for sivilt beredskap (DSB). Rettlederen legger opp til en tilsynsform som likner systemrevisjoner etter NS-ISO-standard. De vesentligste myndighetskravene finnes i plan- og bygningsloven og i lov om sosial og helsemessig beredskap. Rettledningen skjer som formidling av statlige krav og retningslinjer samt opplæring i metode ved utarbeidelse av risiko- og sårbarhetsanalyser (NIBR 2004a).

Reaksjonsmidler

Med reaksjonsmidler overfor avvik menes virkemidler som tilsynsmyndigheten kan benytte for å få kommunen/fylkeskommunen til å korrigere et påpekt avvik fra et formelt krav. Lovene som innebærer tilsyn med kommunesektoren inneholder i varierende grad denne typen reaksjonsmidler. Også hvilken type reaksjonsmidler som er gitt, varierer.

For eksempel gir opplæringsloven § 14–1 tredje ledd tilsynsmyndigheten hjemmel for å gi pålegg om å rette på forhold som er i strid med loven eller forskrifter gitt med hjemmel i loven. Også i tilknytning til tilsynet med sosialtjenesten gir lovverket fylkesmannen hjemmel til å gi kommunen pålegg om å rette på forholdene hvis virksomheten drives på en måte som kan ha skadelige følger for tjenestemottaker eller på annen måte er uheldig eller uforsvarlig, jf. sosialtjenesteloven § 2-6.

Tilsvarende mulighet til å gi pålegg finnes i tilknytning til tilsyn med helsetjenestene. Helsetilsynet i fylket beskriver sine funn i en tilsynsrapport. Funnene som beskrives i rapporten, kan enten være forhold som er i samsvar med lovgivningen, forhold som helsetilsynet i fylket mener bør forbedres (merknad), eller forhold som ikke er samsvar med lovgivningen (avvik). Helsetilsynet i fylket begrenser oppfølgningen av tilsyn til avvik, mens det ligger innenfor kommunens frie handlingsrom når det gjelder oppfølging av merknader. Helsetilsynet i fylket følger opp avvikene inntil forholdene er brakt i samsvar med lovgivningen, og kan eventuelt bringe saken inn for Statens helsetilsyn hvis forholdene ikke bringes i orden. Statens helsetilsyn kan – dersom en virksomhet innenfor kommunehelsetjenesten drives på en måte som kan ha skadelige følger for pasienter eller andre, eller på annen måte er uheldig eller uforsvarlig, jf. § 6-3 tredje ledd – gi kommunen pålegg om at forholdene må rettes slik at de blir i samsvar med lovgivningen. Det er ikke som for spesialisthelsetjenesten gitt adgang til å ilegge tvangsmulkt hvis ikke pålegg etterkommes.

Forurensningsloven har reaksjonsmidler som for eksempel fastsettelse av tvangsmulkt og umiddelbar iverksetting av tiltak, jf. §§ 73 og 74. Forurensningsloven har egne straffebestemmelser i kapittel 10.

Andre kontrollmekanismer

Mange av de kartlagte tilsynslovene inneholder også en klageordning til statlig organ. Det vil si at det i særlovgivningen er etablert en særskilt statlig klageordning som da gjelder foran de alminnelige reglene om kommunal klageinstans i forvaltningsloven § 28 andre ledd. Dette er for eksempel tilfellet i forhold til sosialtjenesteloven, opplæringsloven, forurensningsloven og helselovgivningen.

Det finnes også i en del av tilsynslovene andre statlige kontrollordninger, for eksempel godkjenningsordninger mv.

6.2 Utøvelsen av tilsyn

I dette avsnittet beskrives hvordan tilsynet med kommunesektoren utøves i praksis. Beskrivelsen er hentet fra NIBR (2004a). Utvalget ga NIBR i mandat å undersøke hvordan fylkesmannsembetene praktisk utøver tilsynsfunksjonen. NIBR har i denne sammenhengen innhentet data i form av intervjuer i fire fylker og en postalundersøkelse sendt til alle fylkesmennene. For hvert fylke ble det gjennomført intervjuer med fylkesmannsembetet og to kommuner. I utvalget av fylker og kommuner ble det lagt vekt på å sikre spredning i forhold til kriterier som bykommuner, store/små kommuner og spredtbygd fylke.

På basis av denne undersøkelsen angir NIBR variasjonsbredden, og peker på noen tendenser, i fylkesmannsembetenes utøvelse av tilsynsfunksjonen.

6.2.1 Kriterier for tilsynet

Tilsyn med kommunene gjennomføres med hjemmel i særlovgivningen. Tilsynshjemlene kan være uspesifiserte eller spesifiserte, jf. avsnitt 6.1. NIBR (2004a) har undersøkt hvordan tilsynshjemlene oppfattes av dem som utøver tilsynet. Det ble undersøkt hvor konkrete eller generelle kriteriene for tilsyn er, om dette inntrykket varierer mellom hjemlene, om hvordan eventuell tvetydighet er håndtert, og om hjemlene generelt gir et dårlig grunnlag for tilsyn. De intervjuede ble forelagt ulike påstander om kriteriene for tilsyn. Det ble gitt fem svaralternativer som varierte mellom helt uenig og helt enig . De seks påstandene var som ­følger:

• Tilsynshjemlene for tilsynet er konkrete og entydige

• Tilsynshjemlene er generelle, og åpner for skjønn

• Det er stor variasjon i hvor konkrete og entydige de forskjellige tilsynshjemlene er

• Fylkesmannens avdelinger har konkretisert tilsynshjemlene, som er generelle

• Lover og forskrifter gir klare kriterier. Det har ikke vært nødvendig å konkretisere dem

• Lover og forskrifter gir dårlig grunnlag for det faglige tilsynet med kommunene

Undersøkelsen viser at fylkesmennene selv jevnt over er noe mer enige i at kriteriene er generelle og åpner for skjønn , enn at de er konkrete og entydige . Dermed er det ikke overraskende at det er størst enighet i at det er stor variasjon mellom tilsynshjemlene. Mange er noe enige i at embetet har konkretisert generelle hjemler, mens en del færre mener at kriteriene er klare, slik at konkretisering har vært unødvendig. Men det virker ikke som om problemene knyttet til generelle tilsynshjemler regnes som uoverkommelige, siden fylkesmennene jevnt over nærmer seg ganske uenig i den siste påstanden, om at lover og forskrifter gir dårlig grunnlag for det faglige tilsynet med kommunene . Avdelingslederne i fylkesmannsembetene synes derimot i noe større grad enn fylkesmennene at tilsynshjemlene er konkrete og klare. Den samme oppfatningen synes å være gjeldende hos kommunerepresentantene. De er nemlig jevnt over mer enige i at kriteriene for tilsyn er konkrete og entydige enn i at de er generelle og åpner for skjønn .

NIBR har også undersøkt om det er variasjoner mellom avdelingene i fylkesmannsembetene i synet på kriterier for tilsyn. Undersøkelsen viser ingen klare tendenser på dette spørsmålet. Likevel kan det synes som om ledere og ansatte i miljøvernavdelingene i høyest grad opplever hjemlene som konkrete og entydige:

Metodene er klare, det er sjekk av lover og forskrifter. Enten følges de, eller så er det lovbrudd (avdelingsleder, miljøvernavdeling) (NIBR 2004a:36).

Motsatt er det tilsynsutøverne innenfor beredskap som i størst grad opplever kriteriene for tilsyn som minst konkrete og entydige.

Likevel indikerer undersøkelsen at mangel på klarhet ikke er noe stort problem for tilsynet. Tilsynshjemlene oppleves i hovedsak som ganske konkrete. Det er ingen utbredt frustrasjon eller en gjengs oppfatning om at tilsynshjemlene er uklare, eller at tilsynet vanskeliggjøres fordi hjemlene er for generelle.

6.2.2 Tilsynsmetodikk

I dette avsnittet vil det bli redegjort for bruken av ulike tilsynsmetoder. Metodene som vil bli gjennomgått, er systemrevisjon, hendelsesbasert tilsyn/inspeksjonstilsyn og overordnet faglig tilsyn (tilstandsvurderinger). Tilsynsmetodene vil bli nærmere omtalt i kapittel 12. Dette avsnittet er konsentrert om fylkesmannsembetenes bruk av metodene og embetenes og kommunenes vurderinger av metodene.

Systemrevisjon

Systemrevisjon er en metode for å kontrollere internkontrollsystemer. Fylkesmannsembetenes tilsyn som gjennomføres som systemrevisjon, har to generelle hovedformål:

• Å fastslå om myndighetskrav (lover og forskrifter) blir overholdt

• Å bidra til utvikling av internkontroll-/styringssystemer og kvalitetsforbedring

Systemrevisjon retter kontrollen mot at virksomheten kan dokumentere at de har bygd opp et internkontrollsystem, og at dette fungerer i praksis. Ideen er å finne fram til svakheter i systemet istedenfor å fokusere på enkeltstående feilgrep. Systemrevisjon kan gjennomføres både overfor institusjoner eller resultatenheter og overfor hele sektorer i en kommune.

Undersøkelsen til NIBR viser en relativt klar tendens til en utbredt og tiltagende bruk av systemrevisjon. Nesten halvparten av fylkesmannsembetene som besvarte surveyen, oppga at de ønsket å dreie tilsynet i alle avdelinger inn mot en felles metodikk, for eksempel systemrevisjon. I enkelte av embetene har alle avdelinger tatt i bruk systemrevisjon, selv om dette bare er én av flere metoder som benyttes. Bruken av systemrevisjonsmetodikken varierer imidlertid mellom avdelingene. Helseavdelingene har lengst erfaring med metodikken, som de har benyttet siden 1995. I elleve av de 14 embetene som besvarte surveyen, er metoden i bruk i helseavdelingen og sosialavdelingen (ofte slått sammen med familieavdelingen), mens åtte rapporterer at metoden benyttes i miljøvernavdelingen.

Systemrevisjon benyttes innenfor tilsyn med beredskap i tre av embetene, mens kun ett embete rapporterer at de benytter seg av denne metoden med tilsyn med utdanningsområdet.

Generelt viser undersøkelsen at representantene fra fylkesmannsembetene synes at systemrevisjon er en hensiktsmessig og god metode. Dette positive inntrykket av metoden varierer i liten grad etter nivå eller sektor, men det synes som om avdelingsledere og ansatte i enkelte av utdanningsavdelingene opplever metodikken som mindre egnet for deres område. Dette ble utdypet på følgende måte:

Vi har tonet ned systemrevisjonen, og har mer dialogbesøk. Kommunene følger faktisk lover og regler (på utdanningsområdet) dette er ikke noe problem. Vi kan spille på det kommunene gjør, innenfor det lokale selvstyret (ansatt i utdanningsavdeling (NIBR 2004a:39).

Den jevnt over positive holdningen til systemrevisjon skylde flere forhold. Mange la vekt på at systemrevisjon hadde ført til at avdelingene nå har en likere tilnærming til tilsyn enn før. Flere syntes at metoden gjorde det enklere å skille mellom tilsyns- og veilederrollen. De fleste la likevel vekt på at metoden var funksjonell i å avdekke viktige uoppfylte myndighetskrav hos kommunene, samtidig som den var konstruktiv i arbeidet med å få kommunene til å oppfylle myndighetskravene. En avdelingsleder i helseavdelingen uttalte følgende:

Systemrevisjon er god metodikk, fordi den går ut på å synliggjøre rutiner, og den er mindre skremmende, mindre farlig. Det er viktig å påpeke rutiner for å få effekter (NIBR 2004a:40).

Enkelte trakk likevel fram som negativt med metoden at tilsynet ikke har kontakt og dialog med brukerne. Dette i motsetning til det som er tilfellet med andre tilsynsmetoder. En ansatt i helseavdelingen uttalte følgende:

Vi holder oss altså på systemnivå, og det negative ved dette er at vi ikke snakker med pasientene. Dermed risikerer man avisoppslag à la ”De har ikke spurt oss” (NIBR 2004a:40).

Det ble påpekt at i ett tilfelle hadde lokalpolitikerne vært opptatt av denne siden av systemrevisjon. Lokalpolitikerne hadde tydelig signalisert at de ønsket at fylkesmannsembetet fortsatt skulle gjøre bruk av inspeksjonstilsyn (i tillegg til systemrevisjon).

Selv om systemrevisjon i hovedsak ble vurdert positivt, påpekte samtidig flere av respondentene fra fylkesmannsembetene at denne metoden gjør tilsynet mer formalistisk, mindre tilrettelagt for dialog og veiledning, med en snevrere innretning mot og sterkere fokus på avvik og mangler.

Undersøkelsen viser at kommunene jevnt over er positive til systemrevisjon som tilsynsmetode. Det synes som om kommunene foretrekker tilsyn i ordnede former, i den forstand at tilsynet er systematisk og ikke utløses av enkelthendelser og medieoppslag:

Vi er positive til systemrevisjon, men ikke til hendelsestilsyn (kommunal leder, helse og omsorg) (NIBR 2004a:41).

Det synes videre som om kommunene over tid har blitt mer velvillig innstilt til systemrevisjon som tilsynsmetode. Kommunene har etter hvert som systemrevisjon har blitt innarbeidet, sett fordelene ved denne tilsynsmetoden. Den er blant annet mer systematisk og forutsigbar enn andre metoder.

Hendelsesbasert tilsyn og inspeksjonstilsyn

Ved inspeksjonstilsyn gjennomføres tilsynet som inspeksjoner av for eksempel institusjoner eller bedrifter. Tilsyn som iverksettes som en reaksjon på en bestemt hendelse/situasjon, kalles hendelsesbasert tilsyn.

Undersøkelsen viser at kommunene oppfatter hendelsesbasert tilsyn som overveiende negativt. Det skyldes i noen tilfeller måten tilsynet utøves på, ikke tilsynsmetoden i seg selv. Mange reagerer på at fylkesmannen for eksempel benytter avisoppslag som kilde – i noen tilfeller er framstillingen i avisen misvisende eller feil. Hendelsesbasert tilsyn kan i tillegg åpne for taktiske utspill fra ansatte eller brukere, med det formål å øke ressursinnsatsen innenfor et område eller til en bestemt institusjon.

Overordnet faglig tilsyn

Overordnet faglig tilsyn, eller tilstandsvurdering, innebærer en enda bredere vurdering av virksomheter eller tjenester enn det som skjer ved systemrevisjon. Datagrunnlaget utgjøres fortrinnsvis av data hentet fra virksomheten, som gjerne blir sammenholdt med aggregerte data på et felt – altså ulike statistiske data eller annet systematisert datagrunnlag innhentet gjennom kartlegginger og datakilder (for eksempel KOSTRA). Dersom dette faktagrunnlaget blir vurdert opp mot myndighetskrav, lover og forskrifter, er det tilsyn. Funn i overordnet faglig tilsyn kan bli tatt opp i kommunedialog og ved kommunebesøk.

Undersøkelsen viser at det særlig er utdanningsavdelingen som benytter seg av overordnet faglig tilsyn. Metoden blir i varierende grad tatt i bruk i de andre avdelingene.

6.2.3 Prosedyrer og framgangsmåte

Undersøkelsen viser at det vanligvis er rådmannen og ledere på tjenestesteder som kontaktes i forbindelse med tilsynsbesøk. Øvrige aktører som brukere, tillitsvalgte, ansatte og politikere kontaktes meget sjelden. Dette funnet står delvis i motstrid til opplysninger gitt av respondentene fra fylkesmannsembetene. De ga blant annet uttrykk for at også brukere ble intervjuet i tilsynssammenheng. I tillegg ga de uttrykk for at tilsynet er rettet mot et bredere utvalg av kommunale aktører. Både ansatte i førstelinjen, rådgivere, saksbehandlere og avdelingsledere på tjenestesteder ble oppgitt som viktige kontaktpunkter i tilsynssammenheng. Forskjellen på dette punktet kan skyldes at toppledelsen i kommunene ikke alltid er direkte involvert i tilsynsbesøk.

NIBR har også undersøkt hva slags dokumentasjon som innhentes i forbindelse med tilsyn. Undersøkelsen viser at de vanligste formene for dokumentasjon er årsmeldinger/rapporter, organisasjonskart og kommunale planer. Journaler, saksinnsyn, budsjettdokumenter og korrespondanse innhentes noen ganger, mens brukerundersøkelser og informasjonsbrosjyrer innhentes i mindre grad.

Andre typer skriftlig dokumentasjon som innhentes, inkluderer handlingsplaner, eksempler på saksbehandling innenfor tilsynsområdet, referat fra møter i beredskapsråd, regnskap, kontoutskrifter, elev- og fraværsprotokoller, ulike statistikker, prosedyrer, referater, vedtak, og rapporter som viser måleresultater om utslipp, samt naboklager. Undersøkelsen viser dermed at tilsynsmyndigheten på en bred basis innhenter skriftlig dokumentasjon.

En av problemstillingene i undersøkelsen var å se på hvor ofte fylkesmannsembetene fører tilsyn med kommunene, altså hyppigheten av tilsyn. Det generelle inntrykket i undersøkelsen er at dette er noe som verken kommunene eller embetene selv har noen systematisk oversikt over. NIBR konkluderer med at det nok finnes oversikter over tilsynsbesøk både i kommunene og i fylkesmannsavdelingene, men at dataene i liten grad er sammenholdt og systematisert. Undersøkelsen gir derfor ikke grunnlag for å vurdere hyppigheten av tilsyn i den enkelte kommune.

6.2.4 Pålegg og bøter

NIBR har undersøkt hvor ofte fylkesmannen som tilsynsmyndighet benytter seg av muligheten til å gi kommunene pålegg og bøter. Undersøkelsen belyser i tillegg i hvilken grad pålegg og bøter innebærer store utgifter for kommunene. Tilsynets reaksjonsmuligheter er nærmere omtalt i kapittel 13.

Undersøkelsen viser at pålegg sjelden forekommer. Bare seks av de 14 embetene som har besvart surveyen rapporterer at de har gitt kommuner pålegg i løpet av toårsperioden 2002 – 2003. Antall pålegg varierer mellom ett og fem i året. Alle påleggene til embetet som hadde gitt det høyeste antallet, var knyttet til utdanningssektoren. Videre synes det som om embetene betrakter det å gi pålegg som et brudd på kommunikasjonen med kommunene:

Å gi pålegg er et nederlag for alle, da har vi ikke klart dialog. Pålegg skal derfor sitte langt inne! Dette blir en taktisk oppgave – for man må la dialogen få lov til å funke (medarbeider i helse- og sosialavdeling) (NIBR 2004a:49).

Hvis kommunene unnlater å rette opp avvikene som er rapportert – så kan vi gå inn og gi pålegg og mulkter. Stort sett går vi inn i en dialog (fylkesmann) (NIBR 2004a:49).

Fra fylkesmannsembetenes side ble det samtidig understreket at pålegg sjelden betyr store utgifter for kommunene. Påleggene er ofte rettet mot krav om kompetanse og endring av rutiner og holdninger. Som en avdelingsleder hos fylkesmannen uttalte:

Det er ikke pålegg som er utgiftsdrivende. Ofte er pålegg mer rettet mot visse holdninger og det å sørge for kompetanse, for eksempel i forbindelse med tvang, urinprøver og så videre (NIBR 2004a:50).

Dataene fra kommunene bekrefter inntrykket av at det ikke er store kostnader som følger av tilsyn:

Vi får ikke overdrevet mange pålegg, det handler jo om å rydde i eget hus. Påleggene er ikke stor belastning for vår kommuneøkonomi, men det krever personellressurser (rådmann i stor kommune) (NIBR 2004a:50).

Likevel kan pålegg som betyr endringer i rutiner, være kostnadskrevende. Det kan kreve både administrative ressurser og personellressurser. Ofte vil ikke kommunen ha den nødvendige kompetansen tilgjengelig. Særlig kan små kommuner bli rammet hardt:

For eksempel må vi nå (etter tilsynsbesøket) utforme en beredskapsplan på miljørettet helsevern. Det er enormt krevende i forhold til kompetanse og ressurser. Det er i overkant av hva en liten kommuneadministrasjon kan makte (kommunal leder i liten kommune) (NIBR 2004a:50).

Undersøkelsen dokumenterer imidlertid at pålegg i noen tilfeller oppfattes som altfor kostnadskrevende, for eksempel på miljøsektoren, der kommunene i mange tilfeller pålegges å gjøre store opprenskninger.

Undersøkelsen avdekker at noen kommuner er blitt bøtelagt av fylkesmannen, blant annet knyttet til oppfyllelse av myndighetskrav i barnevernssektoren og i sosialsektoren. Likevel gir både fylkesmannen og kommunene uttrykk for at dette ikke er et hensiktsmessig virkemiddel:

Når kommunene bryter tidsfristen i barnevernet kan vi gi mulkt, men dette er ikke nødvendigvis et godt redskap. Der er det et helt system som svikter (avdelingsleder i sosialavdelingen) (NIBR 2004a:51).

Oppsummert er hovedinntrykket at pålegg sjelden avstedkommer store utgifter for kommunene.

6.2.5 Variasjon i utøvelsen av tilsyn

Undersøkelsen viser at respondentene fra fylkesmannsembetene mener at den praktiske gjennomføringen av tilsynet varierer mellom avdelingene. Mange av dem mener at variasjonen kan relateres til forskjellig tilsynsmetodikk. Andre trekker fram hyppighet, forberedelser og rapportering. Enkelte mener at variasjonene i tillegg skyldes ulike tilnærminger og ulik grad av regelorientering.

Både embetene og kommunene er av den oppfatning at utøvelsen av tilsyn varierer etter kommunestørrelse. Flertallet i fylkesmannssurveyen oppga så mange som ti av de 14 embetene som hadde svart at gjennomføringen av tilsyn varierer etter kommunestørrelse, men de fleste antydet at det bare var mindre forskjeller. I flere av casene gikk det fram av intervjuene at både framgangsmåte for tilsyn, hvem man var i kontakt med, og reaksjonsmåten varierte etter kommunestørrelse.

6.2.6 Veiledning

NIBR har undersøkt i hvilken grad embetene og kommunene opplever at fylkesmannen legger vekt på veilednings- og læringsfunksjonen i forhold til den mer tradisjonelle kontrollfunksjonen. De intervjuede fra fylkesmannsembetene mener at formidlingsfunksjonen og veiledningsfunksjonen er de funksjonene embetet legger mest vekt på i møtet med kommunene. Rådmennene deler delvis denne oppfatningen. De kommunale sjefene under rådmannsnivået, derimot, mener at fylkesmannen legger mest vekt på kontrollfunksjonen.

Når det gjelder forholdet mellom tilsyn og veiledning, viser undersøkelsen at det er uenighet om dette spørsmålet i fylkesmannsembetene. I noen avdelinger skilles det meget klart mellom disse funksjonene. Man passer nøye på å ikke gi veiledning under tilsynet, og gjør kommunene eksplisitt klar over hvorvidt det er tilsyn eller veiledning man til enhver tid utfører. I andre avdelinger hevdes det at tilsyn og veiledning går hånd i hånd, og vanskelig lar seg skille. I intervjuene kom det fram at det ikke minst er et ganske klart skille mellom avdelingene som har ansvar for henholdsvis helse og utdanning. Den førstnevnte vektlegger skillet mellom tilsyn og veiledning, den andre i mye mindre grad.

6.2.7 Tilsynsregimer

NIBR (2004a) har sammenfattet observasjonene om fylkesmannens tilsyn i form av et antall alternative tilsynsregimer. Denne er bygget på de tre metodiske tilnærmingene for tilsynet: systemrevisjon, hendelsesbasert tilsyn/inspeksjonstilsyn og overordnet faglig tilsyn. Tabell 6.1 viser de tre tilsynsregimene.

Betegnelsen regime innebærer en tvetydighet i den forstand at den ikke betegner all tilsynsvirksomhet innenfor det enkelte fylkesmannsembete eller den enkelte avdeling. For eksempel kan avdelinger som bruker systemrevisjon, i noen tilfeller utføre rene hendelsesbaserte tilsyn.

En annen tvetydighet går på innslaget av veiledning og dialog. Også de avdelingene som benytter systemrevisjon, driver veiledning og går i dialog. Men i systemrevisjonsmetoden skilles veiledning og dialog klart ifra utøvelsen av tilsyn. Regimene er knyttet til selve tilsynsutøvelsen, ikke til totaliteten av samhandling mellom avdelingene og kommunene.

Undersøkelsen viser at kommunenes opplevelse av tilsynsutøvelsen kan variere ganske mye. Delvis er inntrykket at disse variasjonene har å gjøre med forskjellene mellom tilsynsregimene, men det må også tas i betraktning hvordan fylkesmannsembetene utfører de ulike typene tilsyn i praksis.

6.3 Tilsynets virkninger

I dette avsnittet beskrives virkninger av tilsynet, herunder kostnader og nytteeffekter. Avsnittet er basert på NIBR (2004a) og SNF (2004).

6.3.1 Tilsynets hensikter og virkninger

NIBR (2004a) har kartlagt hva slags hensikter tilsynet skal fremme. Ifølge de intervjuede anses hensikten med tilsynet først og fremst å være å fremme faglige aspekter ved tjenestenes innhold og utførelse. Legalitetskontroll er en annen hensikt som nevnes av mange, mens omfanget av tjenesteproduksjonen i liten grad vurderes som et viktig hensyn ved tilsynet. Tilsynet kan i tillegg ha kontrollerende og disiplinerende virkninger, og virke forebyggende og utviklende.

Undersøkelsen viser at kommunene anser at tilsynet kan ha både forebyggende og kontrollerende virkninger:

Tilsyn kan i tillegg virke forebyggende, ved at vi setter i verk tiltak for å bedre tjenester og fokuserer på saksbehandlingen (rådmann i liten kommune) (NIBR 2004a:89).

Vi får varsel, da blir det travelt på sykehjemmet, det er jo bra. Mye rydding i skuffer (kommunale sjefer i liten kommune) (NIBR 2004a:89).

Det ble påpekt at tilsynet gjør kommunene bevisste på krav til dokumentasjon og skriftlighet i alle ledd av saksbehandlingen. Dette vil antagelig særlig være tilfellet i små kommuner. Her er sakene færre, og de administrative apparatene mindre, noe som kan føre til at saksbehandling og beslutningsrutiner får en mer uformell karakter.

Kommunene ga videre uttrykk for at tilsyn hadde en større eller mindre grad av læringseffekt. Men også her anses effekten å være større for små enn for store kommuner. Dette ble begrunnet med at fylkesmannsembetet representerer stor og bred faglig kompetanse, mens små kommuner mangler viktig kompetanse innenfor jus mv. Som en rådmann i en liten kommune uttalte:

Noe blir ikke gjort i kommunen. Ved tilsyn får man mer fokus på en sektor og lovverket i denne sektoren, og det trenger vi. Vi må være ydmyke, og vi trenger lære mer om lovverket – og det får vi fokus på med tilsyn. Jeg har derfor et positivt syn på tilsyn (NIBR 2004a:89).

Representantene for kommunene ble bedt om å ta stilling til flere påstander om virkningene av tilsyn. Spørsmålene var knyttet både til ønskede og uønskede virkninger av tilsyn:

• Kommuneadministrasjonens rutiner og arbeidsmåter ville vært annerledes uten fylkesmannens tilsyn

• Uten fylkesmannens tilsyn ville publikum fått dårligere kommunale tjenester

• Tjenesteproduksjonen i kommunen ville ha blitt utført på en annen måte ute på tjenestestedene dersom fylkesmannen ikke hadde ført tilsyn

• Uten fylkesmannens tilsyn og pålegg ville kommunen antagelig ha fordelt budsjettet annerledes

• Fylkesmannens tilsyn påvirker ikke kommunestyrets politiske prioriteringer

De intervjuede er jevnt over svakt uenige i at kommunen ville ha fordelt budsjettet annerledes hvis det ikke hadde vært utøvet tilsyn, samtidig som de er svakt enige i at tilsynet ikke påvirker kommunens politiske prioriteringer (uønskede virkninger). Undersøkelsen indikerer derved at kommunene ikke ser på tilsynet som sterkt vridende på kommunepolitikken. Når det gjelder de ønskede virkningene, mener respondentene at tjenestene ikke ville blitt dårligere hvis tilsyn ikke hadde blitt utført. Samtidig er det mindre uenighet om at tjenestestedene ville utført sin virksomhet på en annerledes måte hvis det ikke var tilsyn. Men også her er de spurte mer uenige enn enige i påstanden.

Rådmennene og kommunale ledere ble videre bedt om å ta stilling til ulike påstander om betydningen av fylkesmannens tilsyn. Svarene viser en klar tendens til at respondentene anser fylkesmannens tilsyn som noe som begrenser kommunens handlingsrom. I tillegg er det en svak tendens til at kommunene ser på tilsynet som unødvendig. Samtidig virker det som om de intervjuede ikke opplever gjennomføring av tilsyn som svært upraktisk. Tilsynet blir derimot av mange sett på som en viktig bistand i kommunens egen kvalitetskontroll og som faglig nyttig og veiledende.

Flere av respondentene opplevde det som problematisk at tilsynet trakk fokuset bort fra innbyggerne og brukerne:

Det er jo brukerne og markedet som skal ha makten – vi som kommune skal ikke se oppover (til fylkesmannen), men nedover til dem! Vi burde ha et minimumsnivå på for eksempel skolene, så kunne Veritas kommet og sjekket og klassifisert – og så kunne fylkesmannen og staten holdt seg unna. Fylkesmannen er interessert i et detaljeringsnivå som ingen kommune kan drømme om engang! På den måten blir fylkesmannen en slags reserverådmann og reservekommunalsjef. Det er en sektorisert og detaljorientert fylkesmann. Sakene har feil fokus for meg – vi er jo ikke et forvaltningskontor – vi skal utvikle byen! (rådmann stor kommune) (NIBR 2004a:94-95).

Argumentet er altså at kommunen søker å orientere seg mot brukerne, mens fylkesmannen ville ha dem til å orientere seg mot staten og styringssystemet i stedet. Det ble videre hevdet at tilsynet er for formalistisk og for lite opptatt av kommunens faktiske yteevne:

Det er en tendens til at tilsyn blir veldig opptatt av ordlyden i akkurat den spesielle lovhjemmelen tilsynet baserer seg på. Det er et gap mellom fylkesmannens tilsyn (og lover og regler) og den virkelige verden med nedskjæringer. Det er grenser for hva slags kapasitet en liten kommune har til å legge til rette for / lage planer, beredskapsrapporter osv. (kommunal leder i liten kommune) (NIBR 2004a:95).

6.3.2 Kostnader og nytteeffekter av tilsynet

Om analysen av kostnader og nytteeffekter av den statlige tilsynsfunksjonen

Samfunns- og næringslivsforskning AS (SNF) har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet/Tilsynsutvalget gjennomført en analyse av kostnader og nytteeffekter av statlig tilsyn med kommunesektoren (SNF 2004). Følgende problemstillinger er med i analysen:

• Å identifisere ressursbruk og kostnader knyttet til å utøve den kommunale tilsynsfunksjonen

• Å identifisere ressursbruk og kostnader knyttet til å følge opp det statlige tilsynet på ulike områder på kommunenivå, både før, under og etter tilsynet

• Å identifisere nytteeffekter av det statlige tilsynet i kommunen

• Å vurdere kostnadseffektiviteten av det statlige tilsynet med kommunesektoren

Et samfunnsøkonomisk perspektiv på tilsynsfunksjonen omfatter alle relevante effekter. Nytteeffekter kan for eksempel være at tilsynet bidrar til mer effektive arbeidsmåter. På den annen side kan det oppstå kostnader knyttet til utøvelse av tilsynet ut over de direkte kostnadene, for eksempel at tilsynene har uheldige effekter på vel innarbeidede og vel fungerende rutiner i kommunen.

Ifølge SNF vil mange av de relevante effektene av tilsyn være vanskelig å fange opp i en analyse. I analysen er det tatt sikte på å få et estimat på kostnadene, som så kan sammenliknes med en mer kvalitativ vurdering av nytteeffekter. Det understreker at analysen ikke er en samfunnsøkonomisk nytte-kostnadsanalyse i streng forstand (der alle effekter kvantifiseres i monetære termer og sammenlignes med et gitt null-alternativ).

Dataene i undersøkelsen er innhentet via spørreskjema til alle fylkesmannsembetene unntatt Oslo og Akershus og Oppland, og til et utvalg på 38 kommuner. Respondentene i kommunene er rådmann, eventuelt kommunaldirektør, og i embetene fylkesmann, assisterende fylkesmann og avdelingsledere. Det understrekes i rapporten at det kan være vanskelig å si noe sikkert om presisjonen i svarene, det vil si i hvilken grad respondentene har innhentet nødvendig grunnlagsinformasjon, eller om de har svart på grunnlag av et mer løst fundert estimat av for eksempel ressursbruk. Det velges dog å gå ut fra at respondentene kan gi en rimelig god vurdering av ressursbruk og nytteeffekter knyttet til det statlige tilsynet (SNF 2004).

SNF viser til at det har vært en del innvendinger og kommentarer fra fylkesmennene til skjemaene som er benyttet, blant annet knyttet til begrepsdefinisjoner og anslag på ressursbruk. SNFs vurdering er likevel at de fleste fylkesmenn har klart å svare på vesentlige deler av skjemaene uten større problemer, og at de anslag på ressursbruk som presenteres, stemmer noenlunde overens med virkeligheten. Det vises i den sammenheng til SNFs vurderinger av det tallmaterialet som ligger til grunn for anslag på ressursbruk på henholdsvis helse-, sosial- og barnehagesektoren (SNF 2004:39).

Deler av analysen til SNF er benyttet i kapittel 15 Økonomiske og administrative konsekvenser.

Kommunenes vurdering av nytteeffekter

I SNF (2004) ble rådmennene i de utvalgte kommunene bedt om å vurdere nytteeffektene av inspeksjoner/systemrevisjon (det vil si tilsyn), veiledning/rådgivning (som ikke skjer i samband med tilsyn) og klage rettet mot aktuelle sektorer. Fire dimensjoner av nytteeffekter ble skilt ut: a) påvisning av regelbrudd, b) tjenestetilbud mer i samsvar med regelverk, c) bedret ressursbruk, og d) bedret organisatorisk praksis.

Analysen viser at kommunene jevnt over vurderer nytteeffektene av tilsynet som lave. For eksempel har et høyt antall kommuner sagt at tilsynet i liten grad påviser regelbrudd (a). Likevel virker det som om sektorene helse, sosial og barnevern har større utbytte av tilsynsfunksjonen i forhold til påvisning av regelbrudd enn de øvrige. Det virker videre som om små kommuner i større grad enn store kommuner mener at tilsynet påviser regelbrudd.

Tabell 6.2 viser kommunenes respons i forhold til om tilsynet fører til et kommunalt tjenestetilbud som i større grad er i samsvar med regelverket (b).

Tabell 6.2 viser at nytteeffekten av tilsyn i denne sammenhengen vurderes å være jevnt over høyere enn i forhold til å påvise regelbrudd. Ifølge SNF (2004) kan dette være et uttrykk for at kommunene verdsetter den veiledning som skjer i forbindelse med tilsyn. Nytteverdien anses som lav for sektorene kommunal økonomi, barnehage, skole, beredskap og miljø, mens nytteverdien anses som noe høyere for sektorene helse, sosialtjenester og barnevern enn de andre sektorene. På denne nyttedimensjonen er det kun på beredskapssektoren at små kommuner i større grad enn store kommuner verdsetter tilsynsfunksjonen.

Tabell 6.3 viser kommunens respons på spørsmålet om i hvor stor grad tilsyn fører til bedret ressursbruk i kommunen (c)

Tabell 6.3 viser en stor enighet om at tilsyn i liten grad fører til bedret ressursbruk i kommunene. Ifølge SNF er dette ikke så overraskende. Tilsyn kan innebære økt ressursbruk gjennom de avvik etc. som blir påpekt. Korrigering av de avvik som påpekes gjennom tilsyn, kan føre til økt ressursbruk for kommunen. Denne økte ressursbruken trenger etter kommunens oppfatning ikke å representere bedret ressursbruk ut fra en vurdering av relativ viktighet av ulike kommunale oppgaver. Ifølge SNF kan en lav verdi her være et uttrykk for at tilsyn tidvis kan oppfattes som kostnadsdrivende på en lite optimal måte etter kommunens oppfatning. Svært mange kommuner har gitt lavest verdi for alle sektorene på dette spørsmålet. Av undersøkelsen framkom det synspunkter på at statlige tilsyn førte til utgifter og dårligere ressursbruk, heller enn bedret ressursbruk. Små kommuner har gitt en noe høyere verdi enn store kommuner for sektorene kommunal økonomi, skole og helse.

Undersøkelsen viser videre en stor enighet om at statlig tilsyn i liten grad fører til bedret organisatorisk praksis. Nytteverdien på denne dimensjonen anses likevel å være noe høyere enn for dimensjonen bedret ressursbruk.

Tilsynets betydning i forhold til andre kontrollmekanismer

Kommunene ble bedt om å vurdere betydningen av ulike alternative kontrollmekanismer i forhold til tilsyn. Kommunene ble først bedt om å vurdere betydningen av tilsyn som kontrollmekanisme i ulike sektorer. Kommunene vurderer tilsyn som viktigst i forhold til sektorene barnevern, sosialtjenester og helse. Dette til tross for at både barnevern og sosialtjenester mente at tilsyn i liten grad hadde nytteeffekter (påvisning av regelbrudd, større samsvar med regelverk, bedret ressursbruk og bedret organisatorisk praksis). At tilsyn vurderes som en viktig kontrollmekanisme på helse, er imidlertid i samsvar med kommunenes vurderinger av nytteeffekter. Videre opplever små kommuner tilsyn som viktigere enn store kommuner. Ifølge SNF kan dette skyldes at små kommuner har større problemer enn store kommuner med å tiltrekke seg personell med høy kompetanse, og at tilsyn og veiledningsfunksjonen ved tilsyn derfor vil kunne oppleves som viktigere.

Kommunene ble videre bedt om å vurdere betydningen av de øvrige kontrollmekanismene. Når det gjelder kontroll gjennom bystyre/kommunestyre, viser undersøkelsen at kommunene mener at betydningen av denne kontrollmekanismen oppleves som relativt høy i forhold til alle sektorer. Mediene oppleves som en relativt viktig kontrollmekanisme med unntak av sektorene kommunal økonomi, barnehage og beredskap. Klageadgang er særlig viktig som kontrollmekanisme innenfor barnevern og sosialtjenester. Dette funnet stemmer godt overens med kommunenes vurdering av nytteeffekter. Den kommunale revisjonen (kontrollutvalgets oppgaver) vurderes som en relativt viktig kontrollmekanisme i forhold til de andre kontrollmekanismene. Likevel er det administrasjonssjefens kontrollansvar som vurderes som særlig viktig. Av undersøkelsen er det tydelig at kommunene i de fleste sektorer verdsetter administrasjonssjefens kontrollansvar som en viktigere kontrollmekanisme enn de andre kontrollmekanismene.

Kontrollmekanismenes viktighet for de ulike sektorene er varierende. En kontrollmekanisme som er viktig for én sektor, kan oppleves som lite viktig for en annen. Tabell 6.4 viser en generell oversikt over hvilke kontrollmekanismer som oppleves som viktige for de ulike sektorene. Varia­sjon innad i sektorene eksisterer, og tabellen fanger ikke opp dette. Tabellen er kun ment for å gi en oversikt over variasjon og viktighetsgrad for kontrollmekanismene og sektorer.

Tabell 6.4 viser at betydningen av tilsyn og bystyre/kommunestyre som kontrollmekanisme i forhold til andre kontrollmekanismer oppleves forskjellig mellom sektorene – fra å bli rangert som veldig viktig til uviktig. Mediene og klagemulighet oppleves generelt som relativt lite viktig som kontrollmekanisme, mens kommunal revisjon og administrasjonssjefens kontrollansvar stort sett regnes som viktige i forhold til alle de ulike kommunale sektorene.

SNF (2004) undersøkte om det var en holdningsforskjell mellom små og store kommuner i synet på nytteverdien av tilsyn. Undersøkelsen viser en viss forskjell mellom små og store kommuner i synet på tilsyn. For eksempel har alle små kommuner gitt høyere verdi på viktigheten av tilsyn som kontrollmekanisme. Likevel framgår det ikke av undersøkelsen et tydelig mønster i hvordan små og store kommuner vurderer nytteverdien av tilsyn.

Fylkesmannens vurdering av nytteeffekter

Undersøkelsen viser også fylkesmennenes vurdering av nytteeffektene av tilsynet med kommunene. For alle spørsmål er det gitt svar på en skala fra 1 til 5, hvor 1 står for ”i liten grad”. Tabell 6.5 viser i hvilken grad fylkesmennene mener at tilsynet fører til påvisning av regelbrudd.

Tabell 6.5 viser at det er høy svarprosent for skole, sosialtjenester, helse, barnevern og miljø. For disse sektorene viser det seg at gjennomsnittsverdien er over 4 for sosialtjenester, helse og barnevern. For miljø er gjennomsnittsverdien 3,8 – noe som betyr at ordningen i stor grad fører til påvisning av regelbrudd. Også for skolesektoren er det høy svarprosent, men her er svarene stort sett lave, selv om det også forekommer enkelte høye verdier. For kommunal økonomi, barnehage og beredskap er svarandelen mindre, og gjennomsnittsverdien av svarene er lave (mellom 2 og 3). Likevel viser tabellen at fylkesmennene vurderer effekten av tilsynsordningene på dette punktet som positiv – særlig for sosialtjenester, helse og barnevern.

Tabell 6.6 viser fylkesmennenes vurdering av om tilsynet med kommunene fører til at tjenestetilbudet er mer i samsvar med regelverket.

Det er for skole, sosialtjenester, helse og barnevern at flest svar er gitt. Det er også for disse sektorene at de høyeste svarverdiene finnes. For sosialtjenester, helse og barnevern ligger vurderingene omkring 4, og for skole på 3,6. For beredskap og miljø er svarprosenten lav, men gjennomsnittsverdien er likevel på 3,6. For beredskap er det vesentlig høyere enn tilfellet var for påvisning av regelbrudd i tabell 6.5, men de to tabellen har samme mønster i forhold til svarprosenten. Det er for kommunal økonomi og barnehage at man finner de laveste verdiene og den laveste svarprosenten.

Nytte-kostnadsanalyse

I tillegg til å dokumentere nytteeffektene av tilsynet har SNF estimert ressursbruken knyttet til tilsynet med kommunene. Både ressursbruken i kommunene knyttet til tilsynet og fylkesmannens ressursbruk er estimert. En sentral målsetting med analysen har vært å gjennomføre en tilnærming til en nytte-kostnadsanalyse av tilsynsfunksjonen. Med en tilnærming menes det at analysen er dels kvalitativ, dels kvantitativ. Estimat av kostnadene knyttet til tilsyn kan sammenlignes kvalitativt med vurderingene av nytteeffekter. Det vil være mulig med en rangering av det statlige tilsynet ut fra hvor gunstige effektene anses å være for forskjellige sektorer, og ut fra de ressursene som medgår i kommuner og i fylker.

Analysen viser at fylkesmennenes vurdering av nytteeffekter er mer positiv enn vurderingene fra kommunene. Det er relevant å vurdere om det er samme mønster over sektorene med hensyn til hvor de positive effektene er størst. I figur 6.1 vises både kommunenes og fylkesmennenes vurdering av nytteeffekter av tilsynet – i denne sammenhengen i hvilken grad tilsynet fører til påvisning av regelbrudd.

Kilde: SNF (2004: 61)

Figur 6.1 viser at både kommunene og fylkesmennene vurderer nytteeffektene som høyest for sektorene helse og barnevern. Deretter følger sektorene sosialtjenester og beredskap. Det betyr at selv om nivået på nytteeffektene er ulikt mellom kommunene og fylkesmennene, så er vurderingene av hvilke sektorer som har høyest nytteeffekt av tilsynet, de samme. Analysen viser det samme mønsteret for vurderingen av nytteeffekter knyttet til hvorvidt tilsynet fører til et tjenestetilbud mer i samsvar med regelverket. Også her er det samsvar mellom kommuner og fylkesmenn med hensyn til rangeringen av de sektorene der tilsyn har størst nytteverdi.

Analysen viser altså at selv om det er en vesentlig forskjell i vurderingen av nytten av det statlige tilsynet mellom kommuner og fylkesmenn, så er det sammenfall i vurderingene mellom hva som er de viktigste sektorene.

Tabell 6.7 viser de samlete omkostningene for tilsynsfunksjonen (inspeksjonstilsyn og systemrevisjon) for kommunene og fylkesmennene i 1000 kroner. Det framgår av tallene at det er for helse- og sosialtjenester at omkostningene er størst. Heretter følger barnevern og skole på et litt lavere nivå. For helse er en vesentlig del av kostnadene fra fylkesmennenes side knyttet til systemrevisjon.

De samlete omkostningene ved tilsynsfunksjonen er anslått til 32 millioner kroner i kommunene og 54 millioner kroner hos fylkesmennene. Hos kommunene er det i sektorene sosialtjenester, barnevern og skole vi finner de største utgiftene, mens det er innenfor helse, sosialtjenester, barnevern og skole vi finner de høyeste utgiftene hos fylkesmennene.

Det er videre analysert om det er samsvar mellom nyttevurderingene og ressursinnsatsen. Analysen viser at det i hovedsak ser ut til å være et rimelig bra samsvar mellom ressursinnsats og vurdering av nytteverdi. Et unntak er skole, som har lavest nytteverdi og relativt høye kostnader. Høyest nytteverdi finner vi innenfor helse, men her er også kostnadene størst, hvorav altså systemrevisjon står for den største andelen av kostnadene. Ellers er det miljø som peker seg ut i positiv retning, med en høy nytteverdi og en forholdsvis lav kostnad.

SNF oppsummerer denne analysen med at det ut ifra det foreliggende materialet ikke er mulig å identifisere sektorer der det er betydelig misforhold mellom ressursinnsatsen i det statlige tilsynet og vurderingene av nytteeffekten. I hovedsak synes kostnadene å være konsentrert om de sektorene der nytteeffekten vurderes som størst. Materialet antyder altså et rimelig godt samsvar mellom ressursinnsats og nytteeffekt, noe som peker i retning av kostnadseffektivitet.

SNF har likevel i tillegg vurdert om det er andre kontrollmekanismer som kan bidra til at tilsynsoppgaven kan realiseres minst like bra, og med mindre ressursinnsats.

Figur 6.2 viser at administrasjonssjefens kontrollansvar tillegges størst betydning i forhold til andre kontrollmekanismer på alle områder, bortsett fra på skoleområdet der demokratikanalen gjennom bystyre/kommunestyre tillegges om lag samme vekt. Samtidig vurderes fylkesmannens tilsyn som særlig viktig sammenliknet med andre kontrollmekanismer på tre områder, nemlig innenfor helse, sosialtjenester og barnevern. Også innenfor beredskap og miljø vurderes fylkesmannens tilsyn som relativt viktig sammenlignet med andre kontrollmekanismer. Innenfor kommunal økonomi, skole og barnehage er det derimot minst tre andre kontrollmekanismer som vurderes som mer viktige enn fylkesmannens tilsyn.

På denne bakgrunn konkluderer SNF analysen med det følgende:

Det er det selvsagt vanskelig å trekke en bastant konklusjon om ut fra det foreliggende materialet. Hvis man imidlertid forsøker å sammenholde det ovenstående med kommunenes vurdering der også ulike kontrollmekanismer holdes opp mot hverandre, og forsøker å trekke noen normative implikasjoner av analysen, kan man antyde følgende:

Kilde: SNF (2004: 68)

• Intensiteten i den statlige tilsynsfunksjonen kan tones ned i forhold til kommunal økonomi og skole (sterkt fokus gjennom andre kontroll-mekanismer, det er viktige områder for kommunen som tilbyder, samt ikke minst tilstedeværelsen av sterke brukergrupper);

• tilsynsfunksjonen er fortsatt viktig på områder med svake bruker-grupper (helse, sosial, barnevern) og områder der kommunenes egeninteresse i å opprettholde et lovpålagt tilbud er svakere (miljø og beredskap).

Konklusjoner av denne typen må imidlertid være beheftet med usikkerhet gitt at man her sammenlikner kostnadstall med kvalitative vurderinger av nytte-virkninger. Det vil imidlertid knytte seg meget store vanskeligheter til å konstruere kvantitative anslag på nytteverdien av tilsynsfunksjonene (SNF 2004:69).