10 Lovlighetstilsyn

I dette kapitlet vurderer utvalget hva statlige tilsynsorganer skal kunne føre tilsyn med: Det vil si hvilke deler av kommunenes virksomhet tilsynet kan undersøke og eventuelt gi pålegg om å endre eller rette dersom det avdekkes feil eller mangler.

Det naturlige utgangspunktet for tilsynsaktiviteten vil være å kontrollere at tilstander, aktiviteter og avgjørelser er i samsvar med de pliktene som er nedfelt i lov eller har hjemmel i lov. Tilsynet kan ikke da avgrenses til å omfatte bare enkeltvedtak eller annen myndighetsutøvelse. Også tilsyn med den tjenesteproduksjonen som ikke nedfelles som individuelle vedtak om omfang og kvalitet til den enkelte, må omfattes.

For helhetens skyld kan det nevnes at en kommunes myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon kan være lovstridig både om kommunen gjør for mye og om den gjør for lite. Eksempler på det første kan være at kommunen nedlegger et forbud mot en privat aktivitet uten tilstrekkelig hjemmel eller at det gis ulovlig offentlig støtte til et kommunalt foretak. Dette er forhold som i praksis faller på siden av det statlige tilsynet med kommunene i dag, og det er etter utvalgets syn ikke nødvendig å drøfte denne problemstillingen med sikte på framtidige tilsynsordninger. Det finnes primært andre virkemidler for å hindre og avslutte slike overtredelser.

De praktisk interessante situasjonene oppstår når det foreligger påstander om eller er grunn til å frykte at kommunen gjør for lite eller leverer feil tjeneste, sammenholdt med de pliktene kommunen er pålagt i lov eller med hjemmel i lov. Vedrørende myndighetsutøvelsen kan slike påstander framkomme når noen for eksempel mener de er tildelt færre timer med hjemmehjelp enn de har krav på, eller at en søknad om spesialundervisning blir avslått. Vedrørende den generelle tjenesteproduksjonen kan praktiske eksempler være at kvaliteten på maten ved en heldøgns omsorgsinstitusjon hevdes å være uegnet, eller at kommunens bruk av ufaglærte vikarer er så omfattende at undervisningen samlet sett blir for dårlig.

10.1 Skjønnsmessig formulering av kommunens plikter

Mange av de bestemmelsene som regulerer kommunens plikter og ansvar, ikke minst på helse- og sosialsektoren og utdanningssektoren, er preget av skjønnsmessige formuleringer. Som eksempel kan det vises til kommunehelsetjenesteloven (lov 1982 nr. 66) § 1-1, som pålegger kommunene å sørge for ”nødvendig helsetjeneste” for alle som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen, og opplæringsloven (lov 1998 nr. 61) § 5-1, som sier at elever som ikke har eller som ikke kan få ”tilfredsstillande utbytte” av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning.

Andre plikter kan være mer presist definert, for eksempel opplæringsloven § 2-2 tredje ledd, som sier at grunnskoleopplæringen skal strekke seg over minst 38 uker per år og kommunehelsetjenesteloven § 1-5, som pålegger alle kommuner å ha en beredskapsplan for sin helsetjeneste. Hovedinntrykket er likevel at kommunenes plikter ofte er skjønnsmessig formulert.

Det kan være flere grunner til at kommune plikter er skjønnsmessig formulert. Fra lovgivers side (regjeringen som forslagsstiller og Stortinget som formell lovgiver) kan det være hensiktsmessig å gi kommunene oppdraget som velferdsprodusent i runde termer, med et primært fokus på de resultatene som skal oppnås, og ikke på innsatsfaktorene. Dermed får man formelt en arbeidsdeling mellom rikspolitikken og lokalpolitikken der Stortinget peker ut de overordnede målene for velferdsproduksjonen, mens kommunene står for den detaljerte utformingen. Det kan dessuten være erfaring for at detaljerte tekniske krav til ressursbruk og innsatsfaktorer ikke nødvendigvis leder til måloppnåelse, men heller fører til lite fleksibilitet. For kommunene – som mottaker av bestillingen – kan skjønnsmessige krav til resultatene forstås slik at de er gitt et visst lokalpolitisk handlingsrom.

En annen viktig forklaring på den omfattende bruken av skjønnsmessige formuleringer kan være at ”bestillingene” i praksis blir utformet av fagfolk i sentraladministrasjonen som adresserer disse til personer med samme fagbakgrunn i kommunene. Sett i lys av det enkelte fagområdets terminologi kan formuleringene derfor framstå som mindre upresise enn når de tas som en del av dagligspråket.

Men enten bestemmelsene er formulert relativt presist eller ved hjelp av mer skjønnsmessige formuleringer, er det ikke tvilsomt at bestemmelsene pålegger kommunen en plikt og dermed også direkte – eller mer indirekte – gir innbyggerne (og andre) rettigheter eller rettsbeskyttede forventninger. Graden av vaghet med hensyn til utforming av plikten angår derfor normalt ikke spørsmålet om hvorvidt det foreligger en plikt eller ikke, men reiser to andre viktige spørsmål: 1) Hvordan skal man bestemme pliktens nærmere innhold i den enkelte sak eller på det enkelte saksområde? 2) Hvem skal – med bindende virkning – bestemme pliktens nærmere innhold?

Dette er praktisk viktige spørsmål, fordi den enkelte tjenestemottaker, kommunen og tilsynet alle kan ha ulik oppfatning av innholdet i kommunens forpliktelse, slik de er nedfelt i lov eller med hjemmel i lov. Da trengs det nærmere regler både om den generelle tolkningen av pliktbestemmelsen, hvordan faktum skal fastlegges, og hvem som har kompetanse til med bindende virkning å fastsette pliktens omfang.

Situasjonen kan sammenliknes med at en person oppsøker en entreprenør og bestiller et bolighus, og kun angir at det skal ha ”fin tomt, passe for en vanlig familie og ikke koste mer enn det jeg kan betale”. Dette kan gå bra, særlig om huskjøper, og entreprenøren kjenner hverandre fra før – slik staten og kommunene gjør. Men det kan også hende at huskjøper blir dypt skuffet over både plassering, utforming og pris. De fleste vil nok likevel mene at huskjøperen må akseptere det han får – så sant entreprenører har utført arbeidet innenfor fagets normer – og at kjøperen får klandre seg selv for sin mangel på presisjon i bestillingsfasen. Når man gir noen skjønnsmessige rammer for et arbeid, må man normalt akseptere visse avvik fra den ideelle oppfyllelsen.

Huskjøpereksemplet dekker imidlertid ikke situasjonen som her drøftes, idet dette eksemplet bare har to parter. Når kommunen produserer velferd, foreligger det et trekantforhold: Staten som oppdragsgiver, kommunen som produsent og den enkelte innbygger/borger som mottaker. Det er derfor to parter som har forventninger til kommunens oppfyllelse: Staten og innbyggerne. Argumentet om at staten som oppdragsgiver alene får bære risikoen for at en skjønnsmessig bestilling ble forstått annerledes enn det staten ventet, har derfor bare delvis gyldighet. Også innbyggerne har fått beskyttelsesverdige forventninger, delvis i form av rettskrav, og overfor dem kan man ikke bruke argumentet om at de burde uttrykt seg klarere.

10.2 Ulike former for kommunalt skjønn

Avsnittet foran er et bakteppe for den mer detaljerte gjennomgangen av de ulike skjønnsspørsmål som kan oppstå når man skal ta stilling til det konkrete innholdet i en kommunal plikt. Skjønn kommer inn på flere måter, og i den juridiske teorien brukes ulike begreper for å skille mellom ulike skjønnsspørsmål. Et hovedskille kan i de fleste sammenhenger trekkes mellom ”hensiktsmessighetsskjønn” og ”rettsanvendelsesskjønn”. Dessuten vil det også være behov for skjønn ved fastlegging av faktum.

Hensiktsmessighetsskjønn

Begrepsbruken i den juridiske litteraturen er ikke entydig. Det som her omtales som ”hensiktsmessighetsskjønn”, finnes igjen under mange navn, blant annet ”fritt skjønn”, ”forvaltningsskjønn”, ”diskresjonært skjønn”, ”politisk skjønn” og ”kan-skjønnet”. Den beste måten å forklare dette skjønnet på er trolig ved bruk av noen eksempler. Når det i naturvernloven § 5 sies at ”egenartet eller vakkert natur- eller kulturlandskap kan” fredes som landskapsvernområde, så gir dette forvaltningen (miljøvernministeren) en valgmulighet. Alle egenartede eller vakre områder må ikke fredes, men ministeren har fått fullmakt (hjemmel, kompetanse) til å frede slike områder når ministeren måtte finne dette hensiktsmessig, derav ordet ”hensiktsmessighetsskjønn”.

Et annet eksempel på den samme typen skjønn finnes i plan- og bygningsloven § 7, som gir kommunen kompetanse til å gi den enkelte søker dispensasjon fra lovens bestemmelser (og bestemmelser som måtte være vedtatt med hjemmel i denne loven). Dette er formulert slik: ”Når særlige grunner foreligger, kan kommunen ... gi ... dispensasjon.” Igjen foreligger det en valgmulighet, og styrende for valget kan blant annet være ulikt ideologisk syn på hvor lett det bør være å få dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen.

Det er sikker rett at domstolene – ved sin legalitetskontroll – ikke kan overprøve dette hensiktsmessighetsskjønnet. Det er likevel noen viktige unntak fra dette: Domstolen kan prøve om det foreligger usaklig forskjellsbehandling, om det er tatt utenforliggende hensyn, om resultatet er grovt eller åpenbart urimelig, eller om inngrepet er uforholdsmessig (dette omtales også som ”myndighetsmisbrukslæren”). Om det foreligger såkalt ”myndighetsmisbruk” etter denne læren, vil vedtaket bli kjent ugyldig.

Hensiktsmessighetsskjønnet er også unndratt statens (fylkesmannens) legalitetskontroll etter kommuneloven § 59, mens statlig klageinstans ved prøving av kommunale vedtak etter forvaltningsloven § 34 annet ledd tredje punktum ikke er underlagt helt den samme begrensningen. Hensiktsmessighetsskjønnet kan da prøves, men det skal samtidig legges ”vekt på hensynet til det kommunale selvstyre”.

I det første eksemplet foran var valgfriheten knyttet til om en forbudshjemmel skulle benyttes (overfor grunneieren vil en fredning innebære et forbud mot utnyttingsmåter), mens det i det andre eksemplet dreide seg om det skulle gjøres unntak fra en bestemmelse (om et forbud skulle oppheves i en konkret sak). Felles for eksemplene er imidlertid at skjønnet var knyttet til om en rettsendrende kompetanse skulle benyttes eller ikke. Skjønnet var knyttet til forvaltningens/kommunens rolle som tradisjonelt myndighetsorgan.

Man finner langt færre rene eksempler på at kommunen er gitt et hensiktsmessighetsskjønn når kommunen er pliktsubjekt – det vil si når kommunen skal yte eller stille til rådighet en tjeneste for sine innbyggere. Én forklaring på dette er at det er unødvendig å lovfeste det åpenbare, at kommunen på fritt grunnlag kan tilby tjenester utover det lovpålagte. En annen er at det kan bli lite igjen av kommunens plikter og borgernes rettigheter om oppfyllelsen av dem skulle være avhengig av et kommunalt hensiktsmessighetsskjønn. Da ville pliktene kunne bli redusert til en statlig ønskeliste. Det gir derfor jevnt over mer mening å gi kommunene en valgfrihet med hensyn til om kompetanse skal benyttes, enn å gi en tilsvarende valgfrihet med hensyn til om en plikt skal oppfylles.

Rettsanvendelsesskjønn

En annen type skjønn omtales ofte som rettsanvendelsesskjønn, og det siktes da i realiteten til to ulike ledd i rettsanvendelsen som begge innebærer bruk av skjønn:

• Det gjelder for det første det skjønnet som må anvendes for å fastlegge nærmere hva som ligger i de enkelte ord og uttrykk i en lovbestemmelse. Dette kan omtales som en generell tolkning. Resultatet av prosessen vil være at en skjønnsmessig bestemmelse blir strammet opp. (Eksempel: Opplæringsloven § 9-1 annet ledd krever at rektor må ha ”nødvendige leiareigenskapar”. Ved en generell tolking av bestemmelsen kan man for eksempel komme til at dette innebærer krav om evne og vilje til å behandle medarbeidere med respekt.)

• Det gjelder for det annet den skjønnsmessige vurderingen av om sakens konkrete fakta faller utenfor eller innenfor bestemmelsen. Dette omtales som subsumsjon. (Eksempel: Om én av søkerne til en rektorstilling er det et faktum at han mislikes av mange kvinnelige lærere, og de forklarer dette med at han er usunt opptatt av deres privatliv. Om dette bedømmes som manglende vilje til å behandle medarbeidere med respekt, blir resultatet at vedkommende ikke oppfyller kravet om å ha nødvendige lederegenskaper.)

Både den generelle lovtolkningen og subsumsjonen er del av rettsanvendelsen og kan derfor som et sikkert utgangspunkt alltid prøves av domstolene eller andre organer som er gitt myndighet til å foreta lovlighets- eller legalitetskontroll.

I rettspraksis har det imidlertid utviklet seg en lære om at domstolen noen ganger skal være tilbakeholden med å overprøve den generelle tolkningen og/eller den konkrete subsumsjonen når man står overfor særlige skjønnsmessige begreper. Dette er det allmenn enighet om. Problemet oppstår når man skal avgjøre når forvaltningen – etter denne læren – har en viss frihet under rettsanvendelsesskjønnet (også omtalt som ”subsumsjonsfrihet”).

Noen ganger framgår skjønnsfriheten direkte av loven. Som eksempel kan nevnes plan- og bygningsloven § 63 annet punktum om at eiendom ikke må deles ”slik at det dannes tomter som etter kommunens skjønn er mindre vel skikket til bebyggelse”. Andre ganger kan man utlede slik skjønnsfrihet for forvaltningen av lovens forarbeider. Men selv uten slike holdepunkter kan det foreligge subsumsjonsfrihet, basert på ulike omstendigheter og hensyn. For eksempel er det antatt at forvaltningen kan ha større frihet når det gjelder begreper som gir anvisning på en politisk eller utpreget faglig vurdering, enn når bestemmelsen ber om en vurdering av mer moralsk eller juridisk karakter. Et skille kan også trekkes mellom empiriske størrelser og fenomener som objektivt sett har en yttergrense, og begreper som viser til rene vurderingsnormer – som ”allmenne hensyn”, ”særlige grunner” og ”urimelig”. Forvaltningsorganets faglige sammensetning, sammenliknet med domstolen og sett i lys av vurderingstemaet, vil også kunne spille inn.

Læren er ikke fastlagt en gang for alle, jf. at Høyesterett i Rt. 1995 s. 72 kom til at domstolen ikke kunne overprøve departementets forståelse av uttrykket ”uforholdsmessige tiltak” i en bestemmelse i utlendingsloven, mens man kom til det motsatte resultat vedrørende den samme bestemmelsen i Rt. 1998 s. 1795. En rekke dissenser i Høyesterett – også i den senere tid – vedrørende nettopp dette spørsmålet viser at dette er en vanskelig lære selv for de mest kvalifiserte. For en mer detaljert gjennomgang kan det vises til Graver (1996) og Innjord (1996).

Skjønn ved vurdering av faktum

Også ved vurderingen av hva som skal legges til grunn som faktum i en sak, vil det kunne være behov for skjønn. Det er imidlertid ikke antatt at forvaltningen er gitt noen enekompetanse eller særlige friheter her som ikke kan overprøves av domstolene eller andre organer som er gitt myndighet til å foreta lovlighets- eller legalitetskontroll.

Begrepsbruken videre

I sum kan begrepet ”fritt skjønn” brukes som fellesbetegnelse for all den skjønnsfrihet som er gitt forvaltningen, og dermed dekke både hensiktsmessighetsskjønn og den unntaksvise friheten som kan foreligge vedrørende rettsanvendelsesskjønnet. I fortsettelsen brukes ”fritt skjønn” i en slik vid betydning.

10.3 Utvalgets vurderinger og tilrådinger

I dette avsnittet drøfter utvalget – med utgangspunkt i læren om domstolsprøving av forvaltningsvedtak – hvilke begrensninger det skal være for det statlige tilsynet med kommunesektoren.

Hensiktsmessighetsskjønnet

Det må kunne legges til grunn som en hovedregel at de eksisterende statlige tilsynsordningene ikke omfatter hensiktsmessighetsskjønnet. Dette er likevel ikke alltid klart uttalt, og utvalget ser det derfor som riktig å understreke eksplisitt at statlig tilsyn med kommunene ikke omfatter hensiktsmessighetsskjønnet.

Rettsanvendelsesskjønnet

Utvalget har kommet til at det statlige tilsynet med kommunene og fylkeskommunene bør være avgrenset til et ”lovlighetstilsyn”. Det innebærer at tilsynet ikke skal ha større kompetanse enn den som er tillagt domstolene når det gjelder å overprøve kommunens egen forståelse av sine plikter. Samtidig skal tilsynet heller ikke ha snevrere kompetanse enn domstolene.

Som det framgår av framstillingen foran, kan den gjeldende læren om når forvaltningen har ”subsumsjonsfrihet” være vanskelig tilgjengelig. Det foreligger derfor en risiko for at verken kommunene eller tilsynet vil klare å anvende læren i praksis. I utvalget har det derfor vært en diskusjon om det er tilstrekkelig å vise til denne læren som skranke for tilsynets kompetanse når det gjelder kontroll med kommunens forståelsen av utvalgte skjønnsmessige ord og uttrykk.

En mulighet som har vært drøftet har vært å formulere kommunens subsumsjonsfrihet som et klarhetskrav, delvis inspirert av de danske reglene om statlig tilsyn med kommunene, jf. kapittel 4.2. Det danske tilsynet kan reagere på ulovligheter i kommunene og det legges i praksis til grunn at visse former for sanksjoner først kan benyttes når ulovligheten framtrer med en viss klarhet. Dette kravet retter seg både mot det rettslige og faktiske grunnlaget for å anta at det foreligger en overtredelese. Klarhetskravet innebærer at det blir en prinsipiell forskjell mellom domstolens og tilsynets prøving:

Når domstolene skal fortolke loven (i vid forstand) og derefter afgøre, om den – sammenholdt med det faktum, der er oplyst – fører til, at der foreligger en ulovlighed, er der kun to svarmuligheder; ”ja” eller ”nej”. Tilsynsmyndigheden skal derimod også tage en tredje svarmulighed i betragtning, som man kunne kalde ”ja – efter tilsynsmyndighedens opfattelse, men ikke med den fornødne klarhed (Betænkning 1395/2000).

Det danske klarhetskravet kommer imidlertid først inn ved spørsmål om bruk av sanksjoner, og ikke ved spørsmål om man i det hele tatt står overfor en ulovlighet. Ved spørsmål om det foreligger ulovlighet legger man i dansk rett stor vekt på legalitetsprinsippet og det medfører blant annet at det ikke må være begrunnet tvil om at forholdet er ulovlig. Slik tvil kan oppstå når lovligheten avhenger av ”skønnsmæssige eller vage og elastiske lovbestemmelser” (Betænkning 1395/2000).

En annen mulighet kunne være å henvise til det som har utviklet seg som fast praksis i Statens Helsetilsyn her i Norge. Etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 5 kan Statens Helsetilsyn gi rettingspålegg blant annet når helsetjenesten drives på en måte som ”kan ha skadelige følger for pasienter eller andre eller på annen måte er uheldig eller uforsvarlig”. Med dette som utgangspunkt har man fått en tredeling, der ”god praksis” vil være det man ideelt sett tilstreber, men der likevel ikke ethvert avvik fra god praksis vurderes som uforsvarlig (ulovlig). Uforsvarlighetsgrensen passeres først når avviket fra god praksis er kvalifisert.

Om denne tredelingen alminneliggjøres på alle felt der kommunens plikter er skjønnsmessig formulert, ville man kunne identifisert disse tre stadier langs en akse fra det helt ideelle til det klart ulovlige: 1) Den gode og klart rettmessige oppfyllelse av en kommunal plikt. 2) En oppfyllelse som avviker fra den gode og klart rettmessige oppfyllelse, men der avviket likevel ikke er så omfattende at loven er overtrådt. 3) En oppfyllelse som markerer et så stort avvik fra den gode og klart rettmessige oppfyllelse at plikten må anses som misligholdt.

En tredje alternativ framgangsmåte for å forklare eller markere grensen mellom det lovlige og ulovlige når kommunens plikter er skjønnsmessig formulert, kunne være å vise til læren om velferdsmessige minstestandarder. Det kan her vises til Rt. 1990 s. 874 Fusa, der domstolen kun så seg kompetent til å kontrollere om ”det aktuelle vedtak tilfredstiller et visst minstekrav som må forutsettes å gjelde for slike ytelser” og Rt. 1990 s. 360 Malvik, der kjæremålsutvalget avgrenset det som kunne prøves til et spørsmål om opplæringen fylte ”et visst minimums- og likhetskrav”.

Utvalget har imidlertid blitt stående ved at det ikke er hensiktsmessig å forsøke å forklare læren om forvaltningens subsumsjonsfrihet ved hjelp av en eller flere av disse tre alternativene, eller på annen måte. Utvalgets oppfatning uttrykkes best ved å fastslå at tilsynet skal være underlagt de samme begrensninger som domstolene med hensyn til å overprøve kommunens subsumsjon under særlig skjønnsmessige og vage begrep.

Det tilsynet som det etter dette blir plass til, kan omtales som et ”lovlighetstilsyn”. I dette ligger at tilsynet skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov. I samsvar med vanlig oppfatning innebærer det at tilsynet ikke har kompetansen til å sette til side hensiktsmessighetsskjønnet, unntatt når det foreligger usaklig forskjellsbehandling, når det er tatt utenforliggende hensyn, når resultatet er grovt eller åpenbart urimelig eller når inngrepet er uforholdsmessig. I tillegg ligger det i begrepet ”lovlighetstilsyn” at tilsynet ikke har kompetansen til å overprøve subsumsjonen under skjønnsmessige og vage begrep i større utstrekning enn domstolene.

Nærmere drøfting av lovlighetstilsynet

En bestemmelse om at tilsynet skal være et lovlighetstilsyn byr på noen særlige utfordringer. For det første retter tilsyn seg mot mer enn bare avgjørelser. Tilsyn er i stor grad rettet mot faktiske situasjoner eller tilstander. Når fylkesmannen fører tilsyn med for eksempel en kommunes grunnskoletilbud, rettes tilsynet ikke nødvendigvis mot avgjørelser som fattes i skolen, men mot om opplæringen fyller lovens krav. Det forhold at det ikke foreligger et kommunalt vedtak å prøve, er i prinsippet likevel ikke annerledes enn den utfordringen en domstol står overfor når den for eksempel i en erstatningssak prejudisielt må prøve om en kommune på lovlig vis har oppfylt sine lovpålagte oppgaver.

En annen utfordring med å begrense statlig tilsyn med kommunesektoren til å gjelde kun lovligheten av kommunens oppgaveløsning, er at en slik form for tilsyn er mindre tilpasset regelverk som fokuserer på mål og resultater av kommunens arbeid enn på innsatsfaktorer som bemanning, tekniske standarder eller andre klare kriterier for oppfyllelse av loven. Tilsynet må da blant annet skille de deler av regelverket som faktisk er ment å være rettslig bindende for kommunene, fra de delene som er av mer veiledende karakter. Ideelt sett bør ikke regelverk inneholde normer av veiledende karakter, men ofte ser man at regelprodusentene ikke konsekvent skiller mellom regler som retter seg mot prestasjoner som pliktsubjektet bør innfri, og prestasjoner som pliktsubjektet må innfri. Derfor fremstår deler av regelverket ofte som en kombinasjon av ”bør-regler” og ”skal-regler”.

Faglige standarder

Utvalget finner grunn til å knytte noen særlige kommentarer til bruken av faglige standarder og normer i forbindelse med statlig tilsyn med kommunesektoren. Problemstillingen er her om statlige tilsyn skal kunne vurdere kommunenes virksomhet ut fra selvstendige faglige standarder der det ikke følger klart av loven selv at det er den faglige standard som også utgjør lovens grense mellom det lovlige og det ulovlige. Slike faglige normer og standarder kan for eksempel være krav til forsvarlighet som er utviklet innenfor en profesjon, normer for bemanning som tilsynet anser nødvendig, krav til arealer i kommunale institusjoner og lignende. Tilvarende problemstilling oppstår ved regelverk som fokuserer på mål og resultater.

Det følger implisitt av utvalgets forslaget at autonome faglige normer og standarder ikke kan anvendes. Bare standarder og normer som må anses for å være rettslig bindende etter loven og en tolkning av denne, kan danne grunnlaget for lovlighetstilsyn.

Utvalgets tilrådinger

Tilråding nr. 10: Statlig tilsyn med kommunesektoren avgrenses til å gjelde kontroll med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. Tilsynet underlegges de samme begrensninger som domstolene med hensyn til å overprøve kommunens frie skjønn.