14 Samordning av tilsynet

Et sentralt tema i utvalgets mandat er målsettingen om at statlig tilsyn med kommunesektoren skal være samordnet. For utvalgets arbeid er det lagt til grunn at statlig tilsyn med kommunesektoren skal evalueres i et helhetlig perspektiv. Utvalget skal søke å komme fram til et tilsynssystem som er til beste for kommunenes og fylkeskommunenes samlede oppgaver. Målet er å komme fram til organisering og tilsynsformer som sikrer at tilsynene har faglig legitimitet, samtidig som tilsynene ivaretar hensynet til helhet og samordning.

Ifølge mandatets punkt 1 skal utvalget identifisere områder der det er behov for samordning, analysere ulike former for samordning og foreslå samordningsmodeller som kan være hensiktsmessige i tilsynssammenheng. Ifølge mandatets punkt 4 skal utvalget vurdere hvordan de ulike tilsynsordningene virker i dag, herunder ”hvordan samordning av tilsyn skjer.”

I kapitlet beskrives først samordning i fylkesmannsembetene; deretter beskrives samordning i forhold til sektortilsyn. Beskrivelsene er i hovedsak basert på NIBR-rapporten Statlig tilsyn med kommunesektoren (NIBR 2004a), som blant annet belyser hvordan behovet for samordning av tilsyn ivaretas i fylkesmannsembetene. Denne undersøkelsen ble gjennomført på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet i forbindelse med Tilsynsutvalgets arbeid. I tillegg er det benyttet materiale som Kommunal- og regionaldepartementet våren 2004 innhentet fra fylkesmannsembetene om embetenes samhandling/samordning med de generelle tilsynsorganene.

14.1 Samordning i fylkesmannsembetene

NIBR (2004a) har undersøkt hvordan samordningen av tilsyn med kommunesektoren i praksis foregår i fylkesmannsembetene. Ulike sider ved samordningen av tilsyn er belyst: samordningsmetodikk, samordning av virkemiddelbruk og over-ordnet samordning i forhold til kommuneøkonomi.

14.1.1 Samordningsmetodikk

Samordningsmetodikk er knyttet til de praktiske sidene ved gjennomføringen av tilsyn. Undersøkelsen til NIBR (2004a) viser at den praktiske samordningen av tilsyn varierer til dels meget sterkt mellom fylkesmannsembetene. Noen embeter benytter seg i stor grad av ulike samordnings-mekanis-mer, mens andre embeter i liten grad har etablert denne typen mekanismer. Undersøkelsen viser at kommunene i mange fylker opplever fylkesmannen som lite samordnet. I de samme fylkene er det for øvrig færre konkrete ordninger for å sikre samordning hos fylkesmannen.

Undersøkelsen til NIBR viser at ulike samordningsmetodikker er i bruk i fylkesmannsembetene: avdelingsoverskridende tilsynsgrupper, tilsynskoordinator, databaser, tilsynskalendre og skjematisk oversikt over eksisterende og mulige områder for samarbeid. Avdelingsoverskridende tilsynsgrupper, eller tilsynsovaler, er en svært utbredt samordningsmekanisme. Hensikten med denne typen grupper er å samordne tilsynsvirksomheten til embetet. Gruppene ble satt sammen av en kontaktperson for tilsyn i hver avdeling, og fungerte til dels som et tilsynssekretariat for embetsledelsen. Gruppene skulle brukes i saker som gikk på samordning og kvalitetsutvikling av tilsyn. Et klart flertall av fylkesmannsembetene har etablert eller planlegger å etablere tilsynsgrupper. Ifølge én av fylkesmennene er det flere hensikter med tilsynsgruppene, blant annet:

...en mer strukturert og konsentrert bruk av arbeidskraft. (...) Slik vil fylkesmannen kunne møte kommunene på en mer samlet måte enn i dag (NIBR 2004a:63).

Undersøkelsen viser videre at noen av embetene hadde etablert eller planla å etablere en tverrgående arbeidsgruppe med ansvar for kommunale tilstandsvurderinger (overordnet faglig tilsyn).

Tilsynskoordinator er en annen samordningsmekanisme. Undersøkelsen viser at ett av embetene hadde en tilsynskoordinator i stab, direkte under fylkesmannen, som har i oppgave å følge opp et samordnende team sammensatt av én person fra hver avdeling.

Undersøkelsen viser videre at flere av embetene hadde etablert en intern database med tilsynsrapporter, oversikt over pålegg, økonomisk informasjon mv. om hver kommune. Hensikten var ifølge en assisterende fylkesmann:

Vi ønsker å bygge opp en database med oversikt over kommunenes økonomi, hvilke pålegg de har fått og liknende, som vi kan se til. På den måten vil vi hindre at Robekkommuner får pålegg som gjør vondt verre (NIBR 2004a:64).

I tillegg er det etablert en felles offentlig rapportdatabase for fylkesmannen og Arbeidstilsynet, der alle tilsynsrapporter skal legges ut. NIBRs undersøkelse viser imidlertid at det foreløpig bare er fire fylkesmannsembeter som benytter seg av denne basen.

Tilsynskalendere, eller aktivitetskalendere, er oversikter over planlagte, fastlagte og gjennomførte tilsyn i embetet. Hensikten er å unngå at én kommune blir utsatt for unødig tilsynsbelastning. Undersøkelsen viser at de aller fleste embetene enten har eller planlegger å etablere en felles tilsynskalender for embetet. Tilsynskalenderne legges vanligvis ut på hjemmesidene til fylkesmannsembetene, og er dermed tilgjengelige for alle.

I ett av fylkesmannsembetene hadde man som et ledd i samordningsarbeidet laget et dokument med skjematisk oversikt over hva alle avdelinger hadde tilsyn med, på hvilke områder de hadde samarbeid, og hvilke områder de potensielt kunne samarbeide om.

14.1.2 Samordning av virkemiddelbruk

NIBR (2004a) har undersøkt om det i fylkesmannsembetene skjer en overordnet samordning av praksis når det gjelder virkemiddelbruken innenfor tilsynet av ulike kommunale ansvarsområder. Her framkommer det at hensikten med denne typen samordning er å unngå at summen av de økonomiske konsekvensene av de forskjellige avdelingenes tilsyn blir uoverkommelig for den enkelte kommune, og å unngå at ulike pålegg motvirker hverandre. Denne typen samordning kan i tillegg redusere utilsiktede og uønskede vridninger i kommunenes prioriteringer på grunn av at noen avdelinger ved fylkesmannsembetet eventuelt i større grad enn andre gir kostnadskrevende pålegg og bøter.

Ved å la alle pålegg og avvik gå gjennom fylkesmannsnivået vil virkemiddelbruken samordnes. Undersøkelsen viser at de fleste embetene samordner bruken av pålegg og tvangsbøter på denne måten. Pålegg går som regel gjennom fylkesmannen. Likevel har størrelsen på pålegget betydning for om det går via fylkesmannen, jf. følgende uttalelse fra én av fylkesmennene:

De har ikke samordningsavdeling. Det er en varslingsplikt. Hvis de lager pålegg med større økonomiske konsekvenser skal man varsle fylkesmannen og kommuneøkonomi. Så tar de det derifra, om det skal opp på et ledermøte. Der det har vært omfattende bøter, det er i miljø (NIBR 2004a:66).

Denne uttalelsen illusterer i tillegg at det er variasjoner mellom avdelingene knyttet til omfanget av pålegg. Undersøkelsen tyder på at miljøvernavdelingen, helseavdelingen og sosialavdelingen er mer tilbøyelige til å gi ressurskrevende pålegg enn de andre avdelingene.

Avvik kan i lik grad med pålegg gi kommunene store utgifter. Likevel er det i mye mindre grad vanlig praksis at avvik går via fylkesmannen selv. Undersøkelsen viser at kun et fåtall av embetene praktiserer dette. Både når det gjelder pålegg og avvik, vil imidlertid størrelsesorden ha betydning for om virkemiddelbruken samordnes gjennom fylkesmannen.

Å sikre at pålegg fra ulike avdelinger ikke motvirker hverandre, er en annen måte å samordne tilsynet på. Undersøkelsen viser at det generelt sett er høy bevissthet om denne problemstillingen i fylkesmannsembetene, og at det arbeides aktivt for å forhindre at pålegg fra ulike avdelinger motvirker hverandre. De tiltak og rutiner som i denne sammenhengen benyttes, er ledermøter, samordningsmøter, tilsyns-/samordningsgrupper, intern dialog og faggrupper.

Generelt indikerer undersøkelsen til NIBR at omfanget av negative konsekvenser av manglende samordning av virkemiddelbruk er lite. For det første virker det som om fylkesmannens utøvelse av tilsyn forholdsvis sjelden utløser store kostnader for kommunene. Av undersøkelsen framkommer det at de virkelig tunge utgiftene utløses av Arbeidstilsynet, ikke av fylkesmannsavdelingene. For det andre virker det som om fylkesmannsavdelingene er svært tilbakeholdne med å ilegge bøter. Denne typen reaksjoner betraktes som et nederlag i forhold til dialogen mellom fylkesmannen og kommunene. For det tredje går som regel alle pålegg og bøter via fylkesmannen selv. Embetets bruk av virkemidler som vil påføre kommunene betydelige kostnader, samordnes altså via fylkesmannen.

14.1.3 Overordnet samordning i forhold til kommuneøkonomi

NIBR (2004a) har undersøkt om fylkesmannen vurderer de samlede konsekvenser for den enkelte kommunes økonomi av pålegg som gis i forbindelse med tilsyn i ulike sektorer. Når tilsynet med ulike kommunale ansvarsområder utøves av ulike avdelinger ved fylkesmannsembetet, er det en fare for at den enkelte utøver av tilsyn bare legger vekt på tjenestene innenfor sitt eget område. Det er fylkesmannen selv som må vurdere om og eventuelt på hvilken måte man skal ta hensyn til kommunens økonomiske situasjon.

I NIBR-rapporten vises det til at fylkesmennene er i et dilemma i forhold til den økonomiske situasjonen til kommunene. På den ene siden har fylkesmannen ansvar for å holde oppsyn med kommunene i fylket når det gjelder økonomien. På den annen side skal fylkesmannen føre tilsyn med at den kommunale tjenesteproduksjonen er i samsvar med lover og forskrifter. Det kan bety at fylkesmannen kan pålegge en kommune å fatte vedtak som innebærer økte utgifter og dermed fører til en ytterligere svekkelse av den økonomiske situasjonen.

Det sentrale spørsmålet i denne sammenhengen er om kommunens økonomiske situasjon skal tas i betraktning under tilsynet eller ikke. En avdelingsleder uttrykte dette slik:

Lista [nivået på tjenesteproduksjonen] skal ikke ligge lavere enn et forsvarlig nivå – og dette er uavhengig kommunenes økonomi. Minimumsnivået skal være det samme. Dette er problematisk, særlig overfor Robekkommuner. En Robekkommune ser ut til å få mulkt nå, på grunn av tilstanden i barnevernet. Da må vi spørre oss; er dette hensiktsmessig? Vi må prøve å komme i dialog med kommunen, men det er ikke noen vei utenom mulkt. Her er det imidlertid uenighet mellom departementene: AAD og KRD vil ikke at vi skal gi, mens BFD vil vi skal gi (NIBR 2004:69).

Undersøkelsen gir ikke entydige svar på hvordan tilsynet ble vurdert i forhold til kommuneøkonomi. Flere av fylkesmennene la vekt på behovet for samordning på dette området, noe denne uttalelsen illustrerer:

Fylkeslegen har ingen tradisjon på å ta hensyn til kommunenes økonomi, det må de lære seg. Det er det samme med sosialavdelingen. Beredskaps-, justis- og kommunalavdelingen sier hele tiden at ”Nå må dere ikke komme med for omfattende pålegg til fattige kommuner”, og minner stadig om det (fylkesmann) (NIBR 2004a:70).

Samtidig kom det i undersøkelsen fram synspunkter av denne typen:

Vi salderer ikke vekk folks rettigheter. Problemene skal synliggjøres. De får pålegg eller mulkt, og så får det komme frem i andre sammenhenger at dette har ikke kommunen råd til. Men vi kan ikke si at i denne kommunen får ikke folk sine rettigheter (fylkesmann) (NIBR 2004a:69).

Undersøkelsen viser i tillegg at det på dette punktet er klare forskjeller mellom de ulike avdelingene. Helseavdelingen ser ut til å være den avdelingen som i minst grad, om i noen grad, tar kommuneøkonomi i betraktning:

Vår tradisjon er rettighetsbasert og konkret. Vi tar ikke hensyn til kommuneøkonomi. Lista legges like høyt uavhengig kommunene økonomi. Vi vet likevel hva andre avdelinger gjør, og vi kan ta det uformelt inn i hvor aggressivt vi forfølger det… men lista legges uansett like høyt (fylkeslege) (NIBR 2004a:69 -70).

Utdanningsavdelingen og beredskapsenheten ser ut til å være de avdelingene som tar mest hensyn til kommuneøkonomi:

I noen tilfeller skal lista legges likt, men i andre tilfeller SKAL man ta hensyn til kommuneøkonomi. (avdelingsleder, utdanning) (NIBR 2004a:70).

Undersøkelsen viser at embetene i stor grad benytter de samme rutinene for å samordne avdelingene. Eksempelvis at alle avdelingene får tilgang på rapporter om kommunenes økonomiske status. I tillegg blir de økonomiske rådgiverne trukket fram som sentrale aktører her. Et annet embete trakk fram tiltak som å bygge opp en database med oversikt over kommunenes økonomi, hvilke pålegg de har fått, og lignende forhold, som embetet kunne benytte for enkelt å skaffe seg oversikt over kommunenes økonomi.

Kommunene gir på sin side uttrykk for at fylkesmannsembetene har ganske ulikartet praksis når det gjelder samordning av tilsyn i forhold til kommuneøkonomi. Følgende uttalelse fra en rådmann illustrerer at det kan forekomme ulike holdninger til samordning i forhold til kommuneøkonomi i de ulike avdelingene:

I fjor da vi var ute å kjøre fortsatte utdanningsdirektøren å pålegge oss ting. Nå har vi det i psykiatrien; kommunen får ikke lov å slanke organisasjonen i forhold til dette feltet … hvis de skal få de øremerkede midlene. Vi hadde et tilfelle hvor kommunen vedtok å legge ned to sykehjem – hvor fylkeslegen grep inn. Det førte til at vi bare har klart å legge ned ett av dem. Der sprakk vi på 10 mill i budsjettet, - hadde fylkeslegen spilt på lag hadde vi klart det. [Fylkessykepleier] har makt – og han gjør seg opp sin mening om situasjonen. Men det er de folkevalgte som skal bestemme hvor mye vi skal bruke på denne sektoren – dette har ikke [Fylkessykepleier] peiling på! I sin innerste sjel er de sektoriserte, får de sjansen til å ta oss – så gjør de det. De er ikke interessert i å hjelpe oss å skjære ned, bare de som jobber med økonomi hos fylkesmannen er interessert i det (NIBR 2004a:71).

Undersøkelsen gir likevel ikke entydige svar på hvordan fylkesmannsembetene egentlig går fram for å ta kommuneøkonomien i betraktning. På dette punkt var intervjuene sprikende, og svarene omtrentlige – selv når de intervjuede ble presset til å presisere. Gjennomgående var svaret at man ikke skal ”saldere bort folks rettigheter”. Det synes likevel klart at mange i fylkesmannsembetene opplever det som vanskelig å på den ene siden ha et ansvar for å se til om kommunene går i balanse, og samtidig gi pålegg og avvik som belaster økonomien ytterligere.

14.2 Samordning i forhold til sektortilsyn

I dette avsnittet beskrives samordningen av statlig kommunerettet tilsyn generelt. Det betyr at fokuset ikke er på samordningen av tilsyn internt i fylkesmannsembetet, men på samordningen av statens samlede tilsynsvirksomhet. Tilsynet som utøves i fylkesmannsembetene og tilsynet som utøves av generelle tilsynsorganer må være samordnet. Med sektortilsyn menes statlige tilsyn som er organisert som egne organer utenfor fylkesmannsembetene. De fleste av disse tilsynsorganene er innrettet mot å føre tilsyn overfor samfunnet generelt, ikke overfor kommuner og fylkeskommuner spesielt. Men likevel vil mange av disse tilsynsorganene ha ansvaret for tilsyn som i realiteten i stor grad berører kommunesektoren. For eksempel er tilsyn med arbeidslivet lagt til Arbeidstilsynet. Fordi kommuner og fylkeskommuner er store arbeidsgivere, vil de i stor grad berøres av Arbeidstilsynets tilsyn. Tilsynsvirksomheten til sektortilsynene må av den grunn stå sentralt i beskrivelsen og vurderingen av samordning av tilsyn rettet mot kommunesektoren.

Undersøkelsen til NIBR indikerer at fylkesmannens utøvelse av tilsyn forholdsvis sjelden utløser store kostnader for kommunene. Det gjør derimot pålegg og bøter fra generelle tilsyn som for eksempel Arbeidstilsynet. Undersøkelsen dokumenterer at det både i fylkesmannsembetene og i kommunene er stor irritasjon over at Arbeidstilsynet griper inn i kommunenes prioriteringer på vedlikeholdssiden, og krever opprustning av enkelte arbeidsplasser uten å ha noe samlet kunnskap om behovene på andre kommunale arbeidsplasser, bygninger og anlegg, noe som kan føre til at ressursene ikke settes inn der det er mest presserende behov for dem. Denne måten å utøve tilsyn på oppfattes som en stor inngripen i det kommunale selvstyret (NIBR 2004a).

Fylkesmannen er i fylkesmannsinstruksen gitt en generell samordningsfunksjon overfor kommunesektoren. Av instruksen går det blant annet fram at fylkesmannen skal bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomheten i fylket. Fylkesmannen skal videre arbeide for at det skjer et best mulig samarbeid mellom kommunene, fylkeskommunen og den lokale statsforvaltningen, og bistå statlige etater med behandlingen av spørsmål som tas opp med kommunene eller fylkeskommunen. Fylkesmannens samordningsansvar slik det omtales i rundskriv H-2143 (Retningslinjer for fylkesmannens samordning av statlig styring av kommunesektoren , Kommunal- og regionaldepartementet), gjelder tverrsektoriell samordning av statlige styringssignaler rettet mot kommunesektoren, og omfatter samordning mellom sektorer og mellom forvaltningsnivåer. Samordningsansvaret gjelder også i forhold til statlige etater i fylket som er plassert utenfor fylkesmannsembetet, og som har et oppfølgingsansvar overfor kommunesektoren.

Kommunal- og regionaldepartementet, i samarbeid med Arbeids- og administrasjonsdepartementet, innhentet våren 2004 opplysninger om fylkesmannsembetenes samhandling og samordning i forhold til sektortilsynene. Bakgrunnen var at det fra kommunesektorens side var blitt hevdet at sektortilsynene er faglig kompetente og ressurssterke, men lite samordnet og harmonisert i forhold til regjeringens overordnede politikk overfor kommunesektoren. Formålet var å kartlegge om embetene har etablert kontaktpunkt med disse tilsynene, og i tilfelle hvilke rutiner man har for samhandling og samordning.

Det innhentede materialet viser at de aller fleste fylkesmannsembetene har en viss grad av samordning mot tilsynene knyttet til helse, miljø og sikkerhet (HMS), det vil si Arbeidstilsynet og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). Det er i hovedsak miljøvernavdelingene og beredskapsavdelingene i embetene som har denne kontakten. Det synes å være liten grad av skriftlige rutiner/avtaler for samordningen mellom fylkesmannsembetet og sektortilsynene. I den grad denne typen skriftlig dokumentasjon eksisterer, så er det overfor Arbeidstilsynet og DSB i tilknytning til HMS-området.

Materialet viser videre at samordningen i all hovedsak dreier seg om praktiske forhold. Det skjer i liten grad samordning av virkemiddelbruk eller i forhold til kommuneøkonomi. Det finnes likevel eksempler fra to fylker på at det også i forhold til virkemiddelbruk/økonomi skjer en viss grad av samordning mellom fylkesmannsembetet og sektortilsynene. For det første gjelder dette i Vestfold fylke. I regi av fylkesmannen har det de ti siste år vært gjennomført en rekke tiltak knyttet til samordning av tilsyn, både på HMS-området og på velferdsområdet. Det er etablert møtekalender for kommunerettet aktivitet, og det gjennomføres en samordnet behandling av kommunenes budsjett og økonomiplan. I tillegg er det etablert en koordineringsmekanisme for tilsynenes virkemiddelbruk: Alle statlige pålegg/krav til kommunene som overstiger 200 000 kroner i årsbudsjettvirkning, skal rapporteres til økonomirådgiveren ved fylkesmannsembetet. I 2004 er samordningen av tilsyn særlig konsentrert om helsetjenester og sosiale tjenester i kommunene, tilsyn med grunnskoler (Arbeidstilsynet og embetets helse- og sosialavdeling og avdeling for oppvekst og opplæring) og beredskapstilsyn med kommunene (embetets beredskapsavdeling og Nasjonal sikkerhetsmyndighet).

Fylkesmannen i Aust-Agder opplyser at de på ad hoc basis har møter med Arbeidstilsynet, og at dette for eksempel kan være i forbindelse med pålegg av en viss størrelse til enkelt kommuner. I slike saker forsøker fylkesmannen sammen med Arbeidstilsynet å få til en omforent prioritering av statlige pålegg.

Rutiner for samordning fra Fylkesmannen i Rogaland er beskrevet i boks 14.1. Rutinene inkluderer samordning internt (mellom avdelingene i embetet) og eksternt (mellom embetet og sektortilsynene).

14.3 Utvalgets vurderinger og tilrådinger

Etter utvalgets oppfatning er spørsmålet om samordning av statlig tilsyn av sentral betydning i utformingen av statlig tilsyn med kommunesektoren. Utvalget peker på at det er kommet tydelige signaler ifra kommunesektoren på at staten i tilsynssammenheng ikke opptrer tilstrekkelig samordnet. Utvalget skal ifølge mandatet søke å komme fram til et tilsynssystem som er til beste for kommunenes og fylkeskommunenes samlede oppgaver. Utvalget understreker betydningen av at statens tilsynsvirksomhet ivaretar hensynet til helhet og samordning. Kommunene og fylkeskommunene er gitt oppgaver på mange ulike sektorer, og har dermed et helhetlig ansvar overfor sine egne innbyggere. Staten må i sin tilsynsvirksomhet ta hensyn til dette.

Det vises til at utvalget i kapittel 9 tilrår at det i kommuneloven innføres felles bestemmelser om statlig tilsyn med kommunesektoren. Bestemmelsene vil gi rammer, prosedyrer og virkemidler for tilsynet. Etter utvalgets oppfatning vil dette gjøre statens tilsyn med kommunene mer oversiktlig, enhetlig og forutsigbart. Etter utvalgets oppfatning vil innføringen av felles tilsynsbestemmelser samtidig være et viktig bidrag for å samordne statlig tilsyn med kommunene. Dagens rettsgrunnlag for tilsynet er basert på hjemler i særlovgivningen, og er verken sammenhengende eller ensartet. Felles hjemmelsgrunnlag og regler for utøvelsen av tilsynet vil i seg selv gjøre statens tilsynsvirksomhet med kommunene mer samordnet.

Utvalget har lagt til grunn mandatets føringer om at statlig tilsyn med kommunesektoren skal ligge til fylkesmannen for å sikre samordning og politisk kontroll. Utvalget tilrår videre at ansvaret for tilsyn med helsetjenesten overføres fra Helsetilsynet i fylket til fylkesmannen. Dette vil styrke samordningen av tilsynsvirksomheten på de sektorer som fylkesmannen har ansvaret for.

Utvalget peker på at det er kommet tydelige signaler ifra kommunesektoren på at staten i tilsynssammenheng ikke opptrer tilstrekkelig samordnet. Det er derfor viktig at de ulike delene av statens tilsynsvirksomhet samordnes. Dette gjelder både tilsynet på de områdene som fylkesmannen har ansvaret for, og det tilsynet som sektortilsynene har ansvaret for. Det synes å være særskilte samordningsbehov i tilknytning til sektortilsynenes virksomhet.

Det er flere grunner til at samordning er viktig: For det første er det uheldig hvis ulik virkemiddelbruk mellom sektorer (for eksempel ved at én sektor i større grad enn andre benytter seg av pålegg/sanksjoner) fører til vridninger i kommunenes prioriteringer. Tilsynet kan på den måten gripe inn i det kommunale selvstyret. For det andre må man forsøke å unngå at ulike pålegg motvirker hverandre. Et eksempel på hvordan pålegg kan motvirke hverandre, er at lovpålagte krav som skal ivareta hensynet til beboerne ved en kommunal institusjon, kan bli skadelidende hvis kommunen pålegges å stenge institusjonen av hensyn til regelverk som ikke er ment å beskytte beboerne, men andre interesser knyttet til institusjonen (for eksempel arbeidstakernes rettigheter). Etter utvalgets oppfatning må tilsynet ta hensyn til at kommunen er en virksomhet med ansvar for flere oppgaver.

For det tredje må man unngå at summen av pålegg overstiger de økonomiske rammene som er til disposisjon. Dette forholdet har sterke fellestrekk med overordnet samordning i forhold til kommuneøkonomi, jf. avsnitt 14.1.3. Begge problemstillingene er knyttet til forholdet mellom pålegg med økonomiske konsekvenser og kommuneøkonomi. Det sentrale spørsmålet er om tilsynsmyndigheten skal ta hensyn til kommunens økonomiske situasjon. Hvis tilsynsmyndigheten velger å ikke ta hensyn til kommunens økonomi, og den aktuelle kommunen får pålegg/tvangsbøter, vil økonomien forverres ytterligere. Kommunen kan da komme i en situasjon der den enten tvinges til å redusere tjenestetilbudet på andre sektorer, og/eller må bryte økonomibestemmelsene i kommuneloven.

Utvalget understreker at dette er et vanskelig dilemma å ta stilling til. Utvalget er gitt i mandat å søke å komme fram til et tilsynssystem som er til beste for kommunenes og fylkeskommunenes samlede oppgaver. Samtidig er det etter utvalgets oppfatning ikke riktig at tilsynsmyndighetene av hensyn til en kommunes økonomi skal la være å føre tilsyn eller å gi pålegg. Kommunene er gitt visse plikter som de må oppfylle. Og innbyggernes rettigheter gitt i lov kan ikke vike av hensyn til kommunens økonomi.

Ofte signaliseres det fra kommunene at det ikke er sammenheng mellom kommunens pålagte oppgaver og kommunens ressurser. Etter utvalgets oppfatning er det likevel ikke tilsynets oppgave å saldere en kommunes oppgaveportefølje. Forutsatt at det er et misforhold mellom oppgaver og ressurser, er det Stortingets oppgave å sørge for at det skapes likevekt i dette forholdet. Det er kommunen selv som må gjøre de nødvendige avveininger mellom gitte ressurser og pålagte oppgaver. Å gi fylkesmannen en slik rolle er i realiteten å gi en statlig embetsmann innpass i den kommunale prioritering og oppgaveløsning. Dette skaper uklare ansvarsforhold. Både rettslig og politisk er det kommunen som står ansvarlig for hvordan de oppgavene som kommunen er pålagt i lov, skal løses. Kommunen må derfor selv foreta de nødvendige prioriteringer mellom de ulike lovpålagte oppgaver.

Tilsynsmyndigheten bør i større grad enn nå ivareta hensynet til kommunenes totale virksomhet. Utvalget tilrår at det lovfestes at tilsynsmyndigheten må ta i betraktning hvilke virkninger et pålegg vil ha på kommunens øvrige virksomhet. Det må være et mål å unngå at tilsyn på én sektor medfører utilsiktede konsekvenser på andre sektorer.

Utvalget foreslår at det tas inn en bestemmelse i kommuneloven om at fylkesmannen samordner praktiske sider og bruk av reaksjoner ved statlig tilsyn rettet mot kommunen eller fylkeskommunen. Å plassere dette ansvaret på ett sted vil være et viktig bidrag i samordningen av statlig tilsyn med kommunesektoren. Fylkesmannens samordningsansvar bør både omfatte tilsyn med kommunale plikter og andre statlige tilsynsorganers tilsyn med kommunenes aktørplikter. Både praktiske sider ved tilsynsarbeidet og tilsynets bruk av reaksjoner bør inngå i denne samordningen.

Det er i kapitlet vist at fylkesmannsembetene i varierende grad benytter seg av praktiske samordningsmekanismer. Både omfanget og typen varierer. Utvalget viser til de positive erfaringene knyttet til de praktiske samordningsmekanismene – både internt i embetet og mellom embetet og sektortilsynene. Utvalget tilrår at fylkesmannsembetene aktivt må etablere og videreutvikle mekanismer som ivaretar behovet for praktisk samordning av tilsyn.

Det understrekes at lovbestemmelsen pålegger fylkesmannen en plikt til å samordne statens tilsynsvirksomhet. Lovbestemmelsen innebærer samtidig en plikt for øvrige tilsynsmyndigheter til å delta i samordningen.

Fylkesmannen blir i utvalgets forslag til lovbestemmelse gitt myndighet til å samordne tilsynets bruk av reaksjoner. Fylkesmannens samordningsmyndighet er her avgrenset til de prosessuelle sidene ved samordningen. Fylkesmannen skal ikke ha myndighet til å overprøve sektortilsynet. Det betyr at det er sektortilsynet som alene avgjør om kommunen oppfyller sine lovplikter. På samme måte er det sektortilsynet som avgjør om det skal ilegges sanksjoner. Når det gjelder innretning av de ulike sanksjoner som tilsynet kan gi, er det imidlertid etter utvalgets oppfatning rom for dialog med kommunen og andre berørte statlige organer. Dette kan gjelde både tidspunktet for når et pålegg må oppfylles, og de vurderinger som tilsynsmyndigheten må gjøre i prosessen fra avvik er konstatert til sanksjon gis.

Utvalget tilrår at sektortilsyn skal varsle fylkesmannen i forkant av bruk av sanksjoner med vesentlige virkninger for kommunen. Formålet med denne bestemmelsen er å sikre at fylkesmannen er informert om den enkeltes kommunes tilsynsbyrde. Denne typen informasjon må fylkesmannen ha for å kunne utøve sin samordningsmyndighet. Sektortilsynene gis derfor en plikt til å holde fylkesmannen informert.

Fylkesmannen må på grunnlag av den informasjon han mottar, vurdere om det bør etableres en dialog mellom fylkesmannen, sektortilsynet og den aktuelle kommunen. Formålet vil være å drøfte utformingen av en eventuell sanksjon og kommunens oppfølging av denne. Fylkesmannens ansvar i denne prosessen vil være å ta initiativ til kontakt mellom partene, sikre at kommunens synspunkter kommer fram, og sikre at de virkningene sanksjonen vil ha på kommunens øvrige virksomhet, blir klarlagt.

En slik dialog kan også danne grunnlaget for en diskusjon om hvordan kommunen over tid kan følge opp flere pålegg som ikke kan etterkommes samtidig. Fylkesmannen har i denne situasjonen altså ikke myndighet til å hindre gjennomføringen av noen av påleggene. Dette vil strekke seg ut over det utvalget legger i samordning. Fylkesmannen kan imidlertid i et slikt tilfelle, i samråd med sektortilsynet og kommunen, finne løsninger som gjør at begge pålegg kan oppfylles. Dette kan for eksempel gjøres ved at fylkesmannen, sektortilsynet og kommunen finner fram til en plan for hvordan forholdene kan bringes i samsvar med reglenes krav. Sektortilsynet er imidlertid pliktige til å delta i samordningsdialogen.

Utvalgets tilrådinger

Tilråding nr. 15: Tilsynet må ved bruk av sanksjoner i forkant vurdere de virkningene sanksjonen kan ha for kommunens øvrige virksomhet.

Tilråding nr. 16: Fylkesmannen gis kompetanse til å samordne statlig tilsyn med kommunene. Denne samordningen omfatter fylkesmannens tilsyn med kommuneplikter og andre statlige tilsynsorganers tilsyn med kommunenes aktørplikter. Både praktiske sider ved tilsynsarbeidet og tilsynets bruk av reaksjoner inngår i denne samordningen. Sektortilsynene skal ha en plikt til å delta i samordningsprosessen, men deres vedtakskompetanse endres ikke. Fylkesmannen må etablere og videreutvikle samordningsmekanismer knyttet til praktiske sider ved tilsynet og bruken av reaksjoner. Sektortilsyn (andre statlige organer enn fylkesmannen) skal varsle fylkesmannen i forkant av bruk av sanksjoner med vesentlige virkninger for kommunen. Tilsynet skal ved bruk av sanksjoner ha dialog med kommunen om utforming av sanksjonen og om kommunens oppfølging av denne. Dialogen skal skje i regi av fylkesmannen.