2 Sammendrag av utredningen og utvalgets tilrådinger
Utvalget gir i dette kapitlet et sammendrag av utvalgets utredning, og det gis en samlet framstilling av utvalgets tilrådinger.
2.1 Oppsummering av utvalgets viktigste vurderinger og tilrådinger
Utvalgets viktigste vurderinger og tilrådinger kan oppsummeres slik:
Spesifisering og avgrensning av tilsynsbegrepet
For det første foretar utvalget en spesifisering og avgrensning av tilsynsbegrepet. Utvalget viser til at tilsynsbegrepet i dag er mangetydig og til dels uklart – tilsyn defineres og praktiseres ulikt. Etter utvalgets oppfatning kan det at tilsynsbegrepet er uklart gi uheldige effekter for demokrati, rettssikkerhet og effektivitet. Betydningen av å ha en felles forståelse av tilsynsbegrepet understrekes av utvalget. Det er nødvendig å tydeliggjøre hva tilsyn er og hva tilsynet kan gjøre.
Utvalget mener at tilsyn bør defineres som en kontrollmekanisme: kontroll av om kommunens virksomhet er i tråd med lover og forskrifter. Veiledning er ikke en del av tilsyn. Både i lovgrunnlag og i praksis må det være et tydelig skille mellom statlige myndigheter som tilsynsmyndighet og som veiledningsinstans. Statlige myndigheter kan fortsatt veilede kommunene, men utvalget understreker at så lenge kommunen ikke bryter loven, står kommunen fritt til å følge eller ignorere veilederens råd.
Gjennomgang av dagens tilsynsordninger
For det andre tilrår utvalget at det snarest mulig foretas en samlet gjennomgang av dagens tilsynsordninger med det formål å vurdere på hvilke områder tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig. Behovet for tilsyn skal på det enkelte område vurderes i lys av hensynet til den enkeltes rettssikkerhet, bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet, det kommunale folkestyret og en formålseffektiv ressursbruk. Behovet for tilsyn skal også vurderes i lys av eksistensen av og styrken på andre kontroll- og påvirkningsmåter overfor kommunesektoren. Gjennomgangen av tilsynsordningene må bygge på en vurdering av den enkelte lov og hvilke konkrete områder det eventuelt er nødvendig og hensiktsmessig å føre statlig tilsyn med kommunesektoren.
Utvalget mener at valg av områder som krever statlig tilsyn må bygge på risiko- og sårbarhetsanalyser, og at valg av tilsyn som virkemiddel i tillegg bør kunne forsvares gjennom nytte-kostnadsanalyser. De to analyseverktøyene må også benyttes av departementene og fylkesmannen i innretningen og gjennomføringen av tilsyn med kommunesektoren.
Reduksjon av statlig tilsyn med kommunesektoren
For det tredje mener utvalgets flertall (medlemmene Tora Aasland, Ole Hetland, Christine Hjortland, Guri Ingebrigtsen, Siv Hilde Lindstrøm, Thorvald Moe, Ørnulf Røhnebæk, Signy Irene Vabo og Cicel T. Aarrestad) at hensynet til det kommunale folkestyret og omfanget av de andre kontroll- og påvirkningsmåtene tilsier at statlig tilsyn med kommunesektoren må reduseres. Unødvendig kontroll av kommunene må unngås.
Et mindretall (medlemmene Svein Berbu, Vidar Skaaland, Søren Wiig og Petter Øgar) er ikke enig i at man kan trekke konklusjonen at statlig tilsyn med kommunesektoren må reduseres før en samlet gjennomgang av tilsynene, slik utvalget er enig om, eventuelt har dokumentert dette. Et annet mindretall (medlemmet Tove Eikrem Mork) mener det ikke skal gjøres endringer i noen av de statlige tilsynsordningene før de er gjennomgått og avveid mot den enkeltes rettssikkerhet, fordi det ikke er påvist tilstrekkelig grunnlag for en generell tilråding om at statlig tilsyn med kommunesektoren skal reduseres.
Felles regler om statlig tilsyn med kommunesektoren
For det fjerde foreslår utvalget å innføre felles regler om statlig tilsyn med kommunesektoren i kommuneloven, med avgrensning av tilsynets rammer og myndighet. Hvilke områder det skal føres tilsyn med, pekes ut i særlovgivningen. Reglene som utvalget foreslår skal omfatte kommunens oppfyllelse av sine plikter enten oppfyllelsen skjer i egen regi eller ved kjøp av tjenester fra selvstendige rettssubjekter.
Reglenes virkeområde avgrenses til tilsyn med de genuine kommunale pliktene, det vil si plikter som kun er pålagt kommuner (kommuneplikter). Reglene skal ikke gjelde for tilsyn med kommunens etterlevelse av regler som retter seg mot enhver som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste (aktørplikter).
Lovlighetstilsyn
For det femte foretar utvalget en avgrensning av statlig tilsyn med kommunesektoren.
Tilsynet avgrenses til å gjelde kontroll med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. Tilsynet underlegges de samme begrensninger som domstolene med hensyn til å overprøve kommunens frie skjønn.
Felles reaksjonssystem
For det sjette foreslår flertallet i utvalget (alle unntatt medlemmet Tove Eikrem Mork) et felles reaksjonssystem for tilsynet med kommunepliktene. Tilsynet skal kunne gi kommunene pålegg om retting, men ikke ilegge andre sanksjoner som for eksempel tvangsmulkt. Utvalget foreslår også at reglene om klage i forvaltningsloven skal få anvendelse, slik at kommunene kan påklage vedtak om pålegg.
Et mindretall (medlemmet Tove Eikrem Mork) mener at konsekvensene av å fjerne adgangen til å bruke tvangsmulkt ikke er tilstrekkelig utredet.
Samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren
For det syvende foreslår utvalget at fylkesmannen gis kompetanse til å samordne praktiske sider og bruk av reaksjoner ved statlig tilsyn med kommunene. Samordningen skal både omfatte tilsyn med kommuneplikter og sektortilsynenes tilsyn med kommunenes aktørplikter. Sektortilsynet skal ha en plikt til å delta i samordningen. Fylkesmannen skal ikke ha myndighet til å overprøve sektortilsynets bruk av reaksjoner.
Utvalget foreslår at følgende tiltak må gjennomføres før sanksjoner vedtas: 1) Tilsynet må vurdere de virkninger sanksjonen kan ha for kommunens øvrige virksomhet. 2) Sektortilsynet må varsle fylkesmannen. 3) Tilsynet skal ha dialog med kommunen. Dialogen skal skje i regi av fylkesmannen.
2.2 Bakgrunn og mandat
I kapittel 1 beskrives bakgrunnen for oppnevnelsen av Tilsynsutvalget og utvalgets medlemmer presenteres. Utvalget tolker mandatet og beskriver utvalgets arbeid, og avklarer sentrale begreper, som tilsyn, statlig tilsyn med kommunesektoren og kommunesektoren.
2.3 Utviklingen av kontroll og tilsyn med kommunesektoren
I kapittel 3 beskrives den historiske utviklingen av kontroll- og tilsynsordninger i forholdet mellom staten og kommunene. Beskrivelsen er delt i tre historiske perioder: perioden til og med 1920, perioden 1920 til 1970 og perioden fra 1970 og fram til i dag. Beskrivelsen er i hovedsak konsentrert om det generelle tilsynet med kommunene gjennom fylkesmannen.
Tilsyn og kontroll i skoleverket brukes som en illustrasjon på utviklingen av statlig kontroll og tilsyn hjemlet i særlovgivningen.
2.4 Tilsyn med kommunesektoren i Sverige og Danmark
I kapittel 4 beskrives kommunerettet tilsyn i Sverige og Danmark. De skandinaviske landene deler viktige fellestrekk som gjør det mulig å foreta sammenligninger på tvers av landegrensene. Det gjelder også for tilsynet rettet mot kommunene.
2.5 Tilsyn med kommunesektoren
I kapittel 5 redegjøres det for kontroll og tilsyn med kommunesektoren.
Det redegjøres for tilsyn som en del av den statlige styringen av kommunene.
Begrepet tilsyn og begrepene kontroll, veiledning og dialog, drøftes i kapitlet. Formålet med begrepsgjennomgangen er blant annet å redegjøre for utvalgets forståelse og bruk av tilsynsbegrepet i utredningen. Utvalget definerer tilsyn som en kontrollmekanisme.
Tilråding nr. 1
Statlig tilsyn med kommunesektoren er å kontrollere om kommunens virksomhet er i tråd med lover og forskrifter. Veiledning er ikke en del av tilsyn.
2.6 Rettsgrunnlag og praksis
I kapittel 6 beskrives statlig tilsyn med kommunesektoren. Både det rettslige grunnlaget for tilsynet og den konkrete utøvelsen av tilsynsfunksjonen gjennomgås. I tillegg beskrives virkninger av tilsynet, herunder kostnader og nytteeffekter.
I kapitlet gis det en oversikt over lover som innebærer statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner. Det gis videre en beskrivelse av følgende sider ved de kartlagte tilsynslovene: lovens formål, lovens pliktsubjekt, tilsynshjemmel, tilsynsetat, tilsynsoppgavens omfang, tilsynets fokus, tilsynsmetodikk, reaksjonsmidler og om loven inneholder andre kontrollmekanismer.
2.7 Andre kontroll- og påvirkningsmåter overfor kommunesektoren
I kapittel 7 beskrives andre kontroll- og påvirkningsmåter overfor kommunesektoren enn tilsyn. I utvalgets mandat punkt 2 heter det at utvalget skal se tilsyn i sammenheng med andre kontrollordninger. Utvalget har utvidet dette til å gjelde følgende kontroll- og påvirkningsmåter:
Innbyggernes klagemuligheter
Statens lovlighetskontroll
Godkjenningsordninger
Rapporteringsordninger
Innsigelsesinstituttet
Statlige ombudsordninger
Andre virkemidler hos fylkesmannen
Kommunal egenkontroll
Den demokratiske styringskjeden lokalt
Informasjon og kommunikasjon mellom kommunene og innbyggerne,
Brukermedvirkning
Brukerundersøkelser
Serviceerklæringer, servicegarantier, serviceavtaler
Friere brukervalg
Lokale folkeavstemninger
Innbyggerinitiativ
Kommunale ombudsordninger
Domstolskontroll
Medienes rolle
Tilråding nr. 2
Statlig tilsyn med kommunesektoren må ses i sammenheng med de andre virkemidlene, mekanismene og ordningene som er egnet til å påvirke, overvåke og sikre at kommunene oppfyller sine lovpålagte plikter.
2.8 Overordnet vurdering av behovet for statlig tilsyn med kommunesektoren
I kapittel 8 gjør utvalget en overordnet vurdering av når det kan være nødvendig og hensiktsmessig med statlig tilsyn med kommunesektoren. Utgangspunktet for vurderingen er at det eksisterer en rekke andre kontroll- og påvirkningsordninger som er egnet til å påvirke, overvåke og sikre at kommunene oppfyller sine lovpålagte plikter, og at kommunene er demokratisk styrte enheter i vårt politiske system. Om statlig tilsyn med kommunesektoren er et nødvendig og hensiktsmessig virkemiddel vurderes i forhold til følgende hensyn og verdier:
Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet
Hensynet til bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet
Hensynet til det kommunale folkestyret
Hensynet til en formålseffektiv offentlig ressursbruk
Etter utvalgets oppfatning kan særlige rettssikkerhetshensyn og hensynet til bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet være begrunnelser for statlig tilsyn med kommunesektoren. Dette betyr ikke at staten må føre tilsyn med kommunenes oppfyllelse av alle typer plikter der disse hensynene er til stede. Tilsyn skal etter utvalgets oppfatning bare benyttes på de områder der hensynet til rettssikkerhet og hensynet til bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet ikke i tilstrekkelig grad ivaretas gjennom øvrige kontroll- og påvirkningsmåter. Etter utvalgets syn må regjeringen foreta en samlet gjennomgang av dagens tilsynsordninger for å vurdere om tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig. Valg av hvilke områder som krever statlig tilsyn bør bygge på risiko- og sårbarhetsanalyser og nytte-kostnadsanalyser.
Tilråding nr. 3
Statlig tilsyn med kommunesektoren må begrunnes særskilt. Hensynet til rettssikkerhet og samfunnssikkerhet kan være en særskilt begrunnelse for statlig tilsyn med kommunesektoren. Tilsyn skal likevel bare benyttes på de områdene der hensynet til rettssikkerhet og samfunnssikkerhet ikke i tilstrekkelig grad ivaretas gjennom øvrige kontroll- og påvirkningsmåter.
Tilråding nr. 4
Regjeringen foretar en samlet gjennomgang av dagens tilsynsordninger for å vurdere om tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig. Denne gjennomgangen skjer med utgangspunkt i prinsippene i tilråding nr. 3, samt i hensynet til effektiv ressursbruk og det kommunale folkestyret.
Tilråding nr. 5 fra utvalgets flertall (medlemmene Tora Aasland, Ole Hetland, Christine Hjortland, Guri Ingebrigtsen, Siv Hilde Lindstrøm, Thorvald Moe, Ørnulf Røhnebæk, Signy Irene Vabo og Cicel T. Aarrestad)
Hensynet til det kommunale folkestyret og eksistensen av og styrken på andre kontroll- og påvirkningsmåter tilsier at statlig tilsyn med kommunesektoren må reduseres.
Et mindretall i utvalget (medlemmene Svein Berbu, Vidar Skaaland, Søren Wiig og Petter Øgar) er uenige i tilråding nr. 5. Disse medlemmene mener at det ikke i tilstrekkelig grad er sannsynliggjort at redusert tilsynsomfang vil bli resultatet av den samlede gjennomgangen av tilsynene som utvalget foreslår skal foretas.
Et annet mindretall ( medlemmet Tove Eikrem Mork) er også uenig i tilråding nr. 5. Dette medlemmet mener at det gjennom utvalgets arbeid ikke er påvist tilstrekkelig grunnlag for en generell tilråding om at statlig tilsyn med kommunesektoren skal reduseres. Dette medlemmet mener derfor at det ikke skal gjøres endringer i noen av de statlige tilsynsordningene før de er gjennomgått og avveid mot den enkeltes rettssikkerhet.
2.9 Framtidig lovgrunnlag
I kapittel 9 vurderer utvalget hjemmelsgrunnlaget for statlig tilsyn med kommunesektoren. De hensyn som etter utvalgets vurdering bør ivaretas ved utformingen av hjemmelsgrunnlaget beskrives: et brukervennlig og oversiktlig regelverk, rettstekniske hensyn og samordning av tilsyn på ulike områder. Utvalget vurderer to alternativer for den rettslige plasseringen av reglene om statlig tilsyn med kommunesektoren: en generell hjemmel i kommuneloven, eller hjemler i den enkelte særlov (kommunehelsetjenesteloven, opplæringsloven etc.). Til slutt drøftes virkeområdet for de reglene utvalget foreslår. I den sammenheng behandles følgende to spørsmål: Hva ligger i begrepet kommunesektoren, og hvilke tilsynsområder skal omfattes av utvalgets forslag.
Tilråding nr. 6
Det innføres felles bestemmelser i kommuneloven om statlig tilsyn med kommunesektoren, mens det i særlovgivningen pekes ut hvilke områder det skal føres tilsyn med.
Tilråding nr. 7
Kommunelovens regler om statlig tilsyn med kommunesektoren skal omfatte kommunens oppfyllelse av sine plikter enten oppfyllelsen skjer a) i egen regi (ved bruk av tjenestetilbydere som er en del av kommunen) eller b) ved kjøp av tjenester fra selvstendige rettssubjekter (tjenesteavtaler). Private tilbydere som utfører tilsvarende tjenester uten avtale med kommunen eller med kommunal finansiering, omfattes ikke av reglene.
Tilråding nr. 8
Reglene om tilsyn i kommuneloven omfatter kun tilsyn med de genuine kommunale pliktene, det vil si plikter som kun er pålagt kommuner, og som er pålagt kommunene i deres egenskap av å være lokale folkevalgte organer (kommuneplikter). Reglene kommer derfor ikke til anvendelse på tilsyn med kommunenes etterlevelse av regler som retter seg mot enhver som for eksempel driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste (aktørplikter). Alt tilsyn med etterlevelsen av kommuneplikter skal skje etter tilsynsreglene i kommuneloven.
Tilråding nr. 9
Reglene som utvalget foreslår, bør gjelde for helse- og sosiallovgivningen i den grad denne retter seg mot kommunene.
2.10 Lovlighetstilsyn
I kapittel 10 vurderer utvalget hva statlige tilsynsorganer skal kunne føre tilsyn med, i betydningen hvilke deler av kommunenes virksomhet tilsynet kan undersøke og eventuelt gi pålegg om å endre eller rette dersom det avdekkes feil eller mangler. Utvalget drøfter – med utgangspunkt i læren om domstolsprøving av forvaltningsvedtak – hvilke begrensninger det skal være for det statlige tilsynet med kommunesektoren.
Tilråding nr. 10
Statlig tilsyn med kommunesektoren avgrenses til å gjelde kontroll med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. Tilsynet underlegges de samme begrensninger som domstolene med hensyn til å overprøve kommunens frie skjønn.
2.11 Organisering av tilsynet
Kapittel 11 omhandler organiseringen av tilsynet. For det første drøftes spørsmålet om det skal være mulig for politiske myndigheter å instruere eller overprøve tilsynet (i enkeltsaker). For det andre drøftes spørsmålet om tilsyn med ulike sektorer skal legges til samme tilsynsorgan og samordnes av dette, eller om tilsynet skal legges til sektortilsyn. Utvalget har lagt til grunn mandatets forutsetning om at tilsynet skal ligge til fylkesmannen.
I dette kapitlet omtales i tillegg tilsynsorganiseringen på sentralt nivå og ordningen der settefylkesmann avgjør klagesaker hvor fylkesmannsembetet selv er klager.
Tilråding nr. 11
Statlig tilsyn med fylkeskommunen legges til fylkesmannen.
Tilråding nr. 12
Oppgavene til Helsetilsynet i fylket overføres til fylkesmannen.
2.12 Tilsynsmetode
I kapittel 12 beskrives tilsynsmetodene systemrevisjon, inspeksjonstilsyn og områdeovervåking/tilstandsvurdering. Utvalget vurderer i den sammenheng om tilsynsmetodikk bør standardiseres.
Tilråding nr. 13
Tilsynsmetode lovreguleres ikke.
2.13 Tilsynets reaksjoner
I kapittel 13 vurderer utvalget hvilke former for reaksjoner tilsynet skal kunne bruke dersom en kommune ikke oppfyller de krav som følger av lovgivningen, herunder i hvilken grad det bør være mulig for tilsynet å ilegge pålegg eller andre sanksjoner (for eksempel tvangsmulkt). Utvalget angir begrunnelser for og motforestillinger til bruk av reaksjoner. Utvalget bruker reaksjoner som en felles betegnelse på de handlinger og virkemidler tilsynet kan bruke hvis tilsynet finner brudd på lovgivningen. Noen reaksjonsformer inneholder en grad av tvang som tilsynet kan bruke for å yte press på kommunen. Denne typen reaksjoner kaller utvalget for sanksjoner.
Tilråding nr. 14 fra utvalgets flertall (alle unntatt medlemmet Tove Eikrem Mork)
Tilsynet skal kunne ilegge pålegg til kommunen om å rette forhold som er i strid med de bestemmelsene tilsynet fører tilsyn med etterlevelsen av, men kan ikke bruke andre sanksjoner (som for eksempel tvangsmulkt).
Et mindretall i utvalget (medlemmet Tove Eikrem Mork) er uenig i tilråding nr. 14. Dette medlemmet mener at konsekvensen av å fjerne adgangen til å bruke tvangsmulkt på områder der særlig utsatte brukergrupper blir lidende ved brudd på tidsfrister etc., ikke er tilstrekkelig utredet.
2.14 Samordning av tilsynet
I kapitlet beskrives samordningen av statlig tilsyn med kommunesektoren. Utvalget peker på at det er kommet tydelige signaler ifra kommunesektoren på at staten i tilsynssammenheng ikke opptrer tilstrekkelig samordnet. Utvalget skal ifølge mandatet søke å komme fram til et tilsynssystem som er til beste for kommunenes og fylkeskommunenes samlede oppgaver. Kommunene og fylkeskommunene er gitt oppgaver på mange ulike sektorer, og har dermed et helhetlig ansvar overfor sine egne innbyggere. Staten må i sin tilsynsvirksomhet ta hensyn til dette.
Det gis i kapitlet en beskrivelse av hvordan samordningen av tilsyn med kommunesektoren i praksis foregår i fylkesmannsembetene. Samordningsmetodikk, samordning av virkemiddelbruk og overordnet samordning i forhold til kommuneøkonomi beskrives i kapitlet. Deretter gis en beskrivelse av samordningen av statens samlede tilsynsvirksomhet. Utvalget mener tilsynet som utøves i fylkesmannsembetene og tilsynet som utøves av generelle tilsynsorganer må samordnes bedre.
Tilråding nr. 15
Tilsynet må ved bruk av sanksjoner i forkant vurdere de virkningene sanksjonen kan ha for kommunens øvrige virksomhet.
Tilråding nr. 16
Fylkesmannen gis kompetanse til å samordne statlig tilsyn med kommunene. Denne samordningen omfatter fylkesmannens tilsyn med kommuneplikter og andre statlige tilsynsorganers tilsyn med kommunenes aktørplikter. Både praktiske sider ved tilsynsarbeidet og tilsynets bruk av reaksjoner inngår i denne samordningen. Sektortilsynene skal ha en plikt til å delta i samordningsprosessen, men deres vedtakskompetanse endres ikke. Fylkesmannen må etablere og videreutvikle samordningsmekanismer knyttet til praktiske sider ved tilsynet og bruken av reaksjoner. Sektortilsyn (andre statlige organer enn fylkesmannen) skal varsle fylkesmannen i forkant av bruk av sanksjoner med vesentlige virkninger for kommunen. Tilsynet skal ved bruk av sanksjoner ha dialog med kommunen om utforming av sanksjonen og om kommunens oppfølging av denne. Dialogen skal skje i regi av fylkesmannen.
2.15 Økonomiske og administrative konsekvenser
I kapittel 15 beskriver utvalget de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag. Det redegjøres for både mulige direkte konsekvenser av utvalgets tilrådinger, og for mulige indirekte konsekvenser.
2.16 Skisse til lovbestemmelser
Kapittel 16 inneholder en skisse til kapittel 10A i lov av 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), og en skisse til mønsterbestemmelse for regler om statlig tilsyn med kommunesektoren i særlovgivningen. Utvalget kommenterer også de enkelte bestemmelser i lovskissene.