5 Tilsyn med kommunesektoren

Utvalget skal gjennomgå statlig tilsyn med kommunesektoren. Det gjør det nødvendig å definere og avgrense tilsynsbegrepet, med særlig vekt på statlig tilsyn med kommunesektoren, i forhold til andre begreper som kontroll, veiledning og dialog. Formålet med begrepsgjennomgangen er blant annet å redegjøre for utvalgets forståelse og bruk av tilsynsbegrepet i utredningen.

Det er i tillegg nødvendig å plassere tilsyn som en del av den statlige styringen av kommunesektoren. Tilsyn med kommunesektoren må ses i sammenheng med det generelle forholdet mellom staten og kommunesektoren. Kapitlet er derfor todelt: I den første delen redegjøres det for tilsyn som en del av den statlige styringen av kommunesektoren, mens tilsynsbegrepet drøftes i den andre delen.

Dette kapitlet er delvis basert på rapporten Tilsyn som styringsform i forholdet mellom staten og kommunene (Rokkansenteret 2004), skrevet på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet i forbindelse med Tilsynsutvalgets arbeid. Oppdraget ble gjennomført som et utredningsprosjekt basert på studier og drøftinger av aktuell nasjonal og internasjonal litteratur og offentlige dokumenter på området. Det er i særlig grad framstillingen i avsnitt 5.2 En drøfting av tilsynsbegrepet som er basert på denne rapporten.

5.1 Tilsyn som del av den statlige styringen av kommunene

Kontroll og tilsyn med kommunesektoren er en integrert del av den statlige styringen av kommuner og fylkeskommuner. Kontroll og tilsyn med kommunesektoren kan ikke ses isolert, men må knyttes til relasjonen stat og kommune generelt og til statlig styring av kommunene.

I utvalgets mandat er det lagt til grunn at det ved utformingen av statlig tilsyn må tas hensyn til at kommunene og fylkeskommunene er selvstendige rettssubjekter, med selvstendig myndighet og et selvstendig ansvar for sin virksomhet. Staten har ikke generell instruksjonsmyndighet over kommuner og fylkeskommuner som om de skulle ha vært en integrert del av staten, og styring må derfor i utgangspunktet skje gjennom lovgivning, budsjettvedtak og forhandlinger.

Relasjonen mellom stat og kommune vil kort bli beskrevet i dette avsnittet. Deretter vil ulike typer av statlig styring av kommunesektoren bli beskrevet.

5.1.1 Relasjonen stat-kommune

Kommuner og fylkeskommuner lever i et spenningsforhold mellom statlig styring og et mandat fra innbyggerne lokalt. Kommuneinstitusjonen er et uttrykk for det lokale folkestyret, men er samtidig en integrert del av nasjonalstaten. Relasjonen mellom stat og kommune er derfor utformet slik at det både tas hensyn til det kommunale selvstyret og til statens behov for å styre kommunene.

Denne dobbeltheten har stått sentralt i forholdet mellom staten og kommunene helt siden etableringen av det kommunale selvstyret gjennom formannskapslovene i 1837. Balansegangen mellom handlingsrom og statlig styring har vært, og er, hovedutfordringen i relasjonen stat-kommune.

Formannskapslovene medførte et mer homogent institusjonelt og økonomisk grunnlag for den voksende utøvelse av det lokale selvstyre. I førkrigskommunen 1 , eller den autonome kommunen, fra 1837 til den andre verdenskrig, gikk statlig styring og utviklingen av det kommunale selvstyre hånd i hånd. Forholdet mellom staten og kommunene var i lange perioder preget av harmonisk sameksistens. En karakteristikk av førkrigskommunen er at den la stor vekt på lokale fellesskap, lokal oppgaveløsning og etter hvert lokal deltakelse. Det lokale handlingsrommet var stort, og det politiske synet var at det lokale liv skulle fungere som vern mot statlige inngrep.

I etterkrigstiden ble nasjonal integrasjon/styring vektlagt uten at ideen om et relativt stort kommunalt handligsrom ble frafalt. Betegnelsen forvaltningskommunen er benyttet på denne kommune­formen. Målet var å balansere hensynene til lokal deltakelse og kollektiv behovstilfredsstillelse. Staten var avhengig av at kommunene kunne gjøre politiske vurderinger i iverksettingen av velferdspolitikken. Kommunene måtte opprustes og på ulike måter uniformeres for å eliminere hindringer som lå i veien for en mest mulig rettferdig fordeling av velferdsgodene. Resonnementet var at stat og kommune hadde felles interesser, og mye av velferdsproduksjonen skulle styres av kommunene, og dermed legge til rette for lokal deltakelse.

I dag kan kommunen kanskje best karakteriseres som effektueringskommunen . Likhetskravet og individuelt innrettede rettigheter står i fokus. Det politiske handlingsrommet gjennom skjønnsutøvelse og tilpasning av tjenestetilbudet som kommunen til nå har hatt, blir nå definert som et problem. I stedet blir kommunenes oppgave å effektuere statlig politikk.

5.1.2 Statlig styring av kommunesektoren

Det lokale selvstyret er en sentral verdi i det norske samfunnet, men denne verdien kan komme i konflikt med andre målsettinger. Det er derfor ansett som nødvendig at kommunene til en viss grad blir underlagt statlig styring med det formål å fremme nasjonale mål. Den statlige styringen kan rettes inn mot ulike deler av den kommunale virksomheten, som organisering, ressursbruk eller resultater. Styringen kan være generell gjennom rammer, eller spesifikk gjennom detaljerte krav og regler.

Allerede i St.meld. nr. 23 (1992-93) Om forholdet mellom staten og kommunane la staten et mål- og resultatstyringsperspektiv til grunn for styringen av kommunesektoren. I et slikt system skal staten styre kommunesektoren gjennom å sette rammer for virksomheten. Den statlige styringen rettes først og fremst mot resultater, og i mindre grad mot ressurser og organisering. Kommunene og fylkeskommunene gis en viss frihet til å velge mål og prioriteringer og en stor grad av frihet til å velge organisasjonsform. Dialog og informasjonsutveksling mellom forvaltningsnivåene vektlegges. I den sammenheng forutsettes det et rapporteringssystem som gir både nasjonale og lokale myndigheter nødvendig styringsinformasjon.

Både i litteraturen og i offentlige dokumenter er det vanlig å skille mellom tre typer av statlige styringsvirkemidler overfor kommunesektoren: lovbaserte, økonomiske og pedagogiske virkemidler. De tre typene virkemidler må ses i sammenheng og benyttes i mange tilfeller parallelt på samme område.

Lovbaserte virkemidler betyr at staten styrer kommunenes og fylkeskommunenes prioriteringer og oppgaveløsning gjennom lover og forskrifter (som rettigheter, pliktkrav, klage og tilsyn).

Økonomiske virkemidler er overføringer, skatter, avgifter og låneordninger. Det er to typer statlige overføringer: Rammetilskudd er midler som kommunene og fylkeskommunene kan disponere fritt, og som tildeles etter objektive kriterier. Rammetilskuddet utgjør sammen med skatteinntektene kommunesektorens såkalte frie inntekter. Øremerkede tilskudd gis til bestemte formål, og påvirker på den måten kommunenes prioriteringer. Av den grunn karakteriseres slike tilskudd som et sterkt statlig styringsvirkemiddel.

Pedagogiske virkemidler som for eksempel veiledning, informasjon og dialog karakteriseres ofte som ”myke styringsvirkemidler”. I motsetning til lover, regler og øremerkede tilskudd pålegger ikke slike virkemidler kommunene nye krav eller plikter. Formålet med denne typen virkemidler er likevel å verdimessig påvirke kommunene til å ta valg i retning av nasjonale mål. Eksempler på konkrete virkemidler av denne typen er statlige handlingsplaner, retningslinjer, informasjonstiltak, forventningsbrev og konsultasjoner mellom staten og kommunesektoren.

Kontroll- og tilsynsordninger er lovbaserte virkemidler. Gjennom lover og regelverk styres kommunenes prioriteringer og oppgaveløsning. Det kan skilles mellom fire hovedtyper reguleringsmekanismer overfor kommunene (Hagen og Sørensen 2001, referert i Rokkansenteret 2004):

• Å gi kommuneinnbyggerne lovbestemt rett til tjenesten. Dersom staten vedtar individuelle rettigheter til bestemte ytelser, forplikter det kommunen til å tilby tjenesten. Dette er en sterkt økende tendens.

• Reguleringer av organisasjonen ved at lovgivning fastsetter elementer av den kommunale organisering. Etter kommuneloven av 1992 foregår dette i langt mindre grad enn tidligere.

• Standardkrav som minstekrav eller maksimumsstandarder.

• Statlig godkjenning eller kontroll knyttet både til tjenester og infrastruktur.

5.2 En drøfting av tilsynsbegrepet

Dette avsnittet er viet en drøfting av begrepet tilsyn, med hovedvekt på statlig tilsyn med kommunesektoren. Framstillingen i dette avsnittet bygger på rapporten Tilsyn som styringsform i forholdet mellom staten og kommunene (Rokkansenteret 2004).

Regulering i form av kontroll, tilsyn og revisjon utgjør en betydelig del av statlig virksomhet, og man ser i de fleste vestlige land en utstrakt og stadig økende vektlegging av ekstern kontroll. Dette er også tilfellet i Norge. Det finnes i dag om lag 40 statlige organer som fører tilsyn med private og offentlige aktører i Norge. I tillegg finnes det en rekke andre kontrollordninger, jf. kapittel 7. Økningen i tilsyns- og kontrollvirksomheten synes å henge sammen med framveksten av New Public Management-inspirerte reformer for offentlig forvaltning. Desentralisering står sentralt i denne typen reformer, samtidig som de ofte virker sentraliserende gjennom et økt behov for regulering, kontroll og tilsyn. Det synes å være en innebygd spenning mellom autonomi og styring i reformene (Rokkansenteret 2004).

Både i dagligtalen, i offentlige dokumenter og i faglitteraturen blir begrepene kontroll og tilsyn ofte brukt om hverandre og om samme type aktivitet ofte med felles formål. Vidt definert kan både kontroll og tilsyn sies å være styresmaktenes innsats for å kontrollere atferd. I dette avsnittet vil vi starte med å drøfte innholdet i begrepet kontroll. Vi vil deretter definere og avgrense tilsynsbegrepet – både i forhold til kontroll og i forhold til veiledning og dialog.

5.2.1 Kontroll

Begrepet kontroll kan defineres som en overordnet offentlig aktivitet med det mål for øye å beskytte og kontrollere aktiviteter samfunnet regner som verdifulle. Det er med andre ord et middel for å sikre at offentlige institusjoner tar hensyn til bestemte verdier. Staten benytter seg av ulike typer kontrollmekanismer for å overvåke og sikre at andre offentlige institusjoner som har fått delegert makt og ressurser av demokratiet, drives i overensstemmelse med lovgivning og politiske intensjoner. Kontroll spiller således en avgjørende rolle i legitimeringen av demokratiet.

Rokkansenteret (2004) viser til fire ulike idealtypiske kontrollmekanismer som kontrollsystemer i den offentlige forvaltning kan bygge på: overvåking, konkurranse, kollegialitet og uforutsigbarhet. Med overvåking menes inspeksjon, gjennomsyn og kontroll ovenfra eller utenfra, og i begrepet ligger det en betydelig grad av hierarki. Konkurranse vil si kontroll gjennom rivalisering om for eksempel stillinger, lønn eller ressurser. Kollegialitet vektlegger kontroll av individ gjennom uformelle gruppeprosesser og felles verdier, for eksempel gjennom profesjonsfellesskap. Uforutsigbarhet vil si å føre kontroll gjennom ordninger som jobbrotasjon, stikkprøver eller ytre mekanismer som mediene.

Når det gjelder den første kontrollmekanismen, overvåking, kan denne betegnes som en inspektørbasert mekanisme. De tre andre er i mye større grad inspektørfrie, som vil si at de er selvregulerende. Disse inspektørfrie kontrollmekanismene kan ses på som alternativer til den inspektørbaserte, men i praksis er de ofte i mer eller mindre grad koplet til overvåking. Kontroll gjennom ren overvåking er faktisk mindre vanlig enn kontroll gjennom en eller annen hybridform av de fire mekanismene. Det vil også gjelde for statens kontroll med kommunesektoren, der det vanligste er en inspektørbasert kontrollmekanisme kombinert med en eller flere av de inspektørfrie.

De moderne forvaltningsreformene som har preget vestlige land de siste 20 årene, har gitt en økning i det totale kontrollvolumet og en endring i kontrollmekanismene i tråd med dette. Man har fått en endring i statens kontroll fra en tillitsbasert konsensusorientert kontroll gjennom gjensidighet, samarbeid og veiledning i 1970-årene, til en mer mistillitsbasert, konfronterende, lovpålagt og eksplisitt form for resultatkontroll etter 1980. Dette har gitt seg utslag i økende overvåking, og altså en økning i gjennomsyn og kontroll ovenfra, gjennom en stadig større vektlegging av formelle ordninger som klagemuligheter, offentlig revisjon og tilsyn.

De moderne forvaltningsreformene er også kjennetegnet av en økende vektlegging av konkurranse, der nye former som for eksempel anbud, prestasjonslønn, bonusordninger, rangeringer og ekstern konkurranse om stillinger i det offentlige byråkratiet, for eksempel gjennom økt vektlegging av profesjonell ledelse, har avløst gamle former for konkurranse. Dette har minsket de tradisjonelle formene for uformell, kollegial kontroll med sterke institusjonelle og kulturelle bindinger. Anbud, rekruttering av nye profesjonsgrupper, åremål og lignende har i tillegg gitt en ny type uforutsigbarhet.

En måte å føre kontroll på er gjennom tilsyn. Statlig tilsyn med kommunesektoren kan med andre ord ses på som et uttrykk for statens kontroll med kommunene. I denne sammenhengen er altså tilsyn kun én av flere kontrollmekanismer.

5.2.2 Definisjoner av tilsyn

Med de siste 20 årenes forvaltningsreformer er tilsyn en kontrollmekanisme som på mange måter er blitt revitalisert. Til tross for dette er selve begrepet tilsyn og innholdet i det lite tydelig definert og svært varierende fra sektor til sektor. Med andre ord er tilsyn et hyppig anvendt styringsmiddel, men er likevel en ganske diffus styringsform.

Internasjonalt synes det ikke som det finnes et felles godt ord for det vi legger i tilsynsbegrepet. Begrepet har faktisk ikke en spesiell og klart definert betydning, og begrepsinnhold og tilsynspraksis varierer derfor betydelig. I tilsynslitteraturen snakker man gjerne generelt om regulation , inspection , supervision eller bruker fellesbetegnelser som supervisory agencies/bodies , independent regulators eller independent bodies . I en engelskspråklig OECD-rapport fra 2003 brukes sågar det skandinaviske begrepet tilsyn når det gjøres rede for slike organer i Norge, på samme måte som den internasjonale bruken av det skandinaviske ordet ombudsmann.

I Norge er det særlig Statskonsult som har gitt definisjoner på tilsyn, i forbindelse med ulike utredningsarbeider som er blitt gjennomført. Et gjennomgående trekk ved flere av disse definisjonene er at de forklarer tilsyn ut fra aktivitet eller mål. I en rapport fra 1997 gis for eksempel begrepet en bred definisjon der det å sikre at politiske mål for samfunnsutviklingen blir ivaretatt, er det sentrale. Dette blir gjort ved å definere tilsyn som myndighetenes utadrettede virksomhet for å påse at lover og forskrifter overholdes. I en rapport fra 2000 definerer Statskonsult begrepet noe mer konkret, som myndighetsapparatets kontroll med hvordan rettslige forpliktelser knyttet til ekstern produksjon, aktivitet eller posisjon etterleves, samt eventuelle etterfølgende reaksjoner ved avvik. I 2002 har Statskonsult en betydelig smalere definisjon enn definisjonen fra 1997, men likevel fokusert på aktivitet og mål; tilsyn forstås som konkret kontroll av et pliktsubjekts etterlevelse av en formell regel (Rokkansenteret 2004).

Tilsyn ble i St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlig tilsyn definert på en tilsvarende måte: all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. Kjernen i tilsynsrollen ble ansett å være den konkrete kontrollen av pliktsubjektenes etterlevelse av en norm fastsatt i lov, og reaksjoner ved avvik. Det vil normalt være nødvendig med lovhjemmel for å kunne føre tilsyn med rettssubjekter utenfor staten, jf. legalitetsprinsippet. I tilsynsmeldingen gis det også en oversikt over oppgaver som er nær beslektet med tilsyn, og som ofte utøves sammen med tilsynsfunksjonen, for eksempel informasjon, veiledning og regelverksarbeid. Bakgrunnen for at oppgavene utføres i sammenheng kan dels være historisk betingede, dels kan det skyldes at oppgavene er av en slik karakter at det gir effektivitetsgevinster å legge oppgavene til samme myndighetsorgan.

Rokkansenteret (2004) viser til at tilsyn også kan defineres ved å ta utgangspunkt i hva et tilsynsorgan er. Det vises i den sammenheng til at Statskonsult også har gitt slike typer definisjoner på tilsyn, blant annet i definisjonen som er gitt i forbindelse med en kartlegging av statlig til syn med kommunesektoren gjennomført på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, der tilsyn blir definert som et statlig organ som har som formell oppgave å kontrollere (og eventuelt påpeke) kommunenes/fylkeskommunenes overholdelse av plikter som er fastsatt i en norm (lov, forskrift, planvedtak e.l.) og som er bindende for kommunesektoren (Statskonsult 2003).

Denne definisjonen av statlig tilsyn med kommunesektoren skiller seg ikke vesentlig fra definisjonen av statlig tilsyn generelt i tilsynsmeldingen. Formålet med tilsynet er å påse at kommunene og fylkeskommunene oppfyller de forpliktelser de er gitt i lov, forskrift og annet regelverk. Kjerneelementene er kontroll, vurdering og reaksjon. Tilsynet må være hjemlet i lov.

5.2.3 Tilsyn som kontroll og veiledning

Ifølge Rokkansenteret (2004) er det et fellestrekk ved de fleste definisjoner av tilsyn at de vektlegger tilsyn som en kontrollaktivitet, og at dette på mange måter er den mest vanlige og den tradisjonelle måten å oppfatte tilsyn på. Tilsyn som en kontrollaktivitet innebærer vanligvis en etterfølgende kontroll. Det betyr ikke at tilsynet må etterfølge et konkret vedtak, men at man kan gå inn i for eksempel en beslutningsprosess og kontrollere om forutsetninger som er lagt til grunn følges, eller om forberedelsene er forsvarlige. Poenget er at det må ha skjedd noe, som så er gjenstand for gransking og vurdering.

Et kontrollbasert tilsyn tar utgangspunkt i en pessimistisk grunntanke der man reiser tvil om tilsynsobjektenes evne eller vilje til å følge de fastsatte regler, og der tilsynsmyndighetens forhold til tilsynsobjektet for en stor del kan karakteriseres som et mistillitsforhold. Ut fra denne logikken vil bare en trussel om sanksjoner føre til måloppnåelse, og man har følgelig en sterk tro på rasjonaliteten i de lover, regler og normer som er nedfelt på et gitt område.

Beslutningsformen er regelorientert, og følger et strengt formalistisk mønster. Dette innebærer at den viktigste kunnskapen en kontrollør kan ha, er kunnskap om lover og regler, og de rette prosedyrene for håndhevelsen av disse. Omgangsformen med tilsynsobjektene kan karakteriseres som en monolog, der tilsynet tilkjennegir hva som er lovens krav, kontrollerer at disse kravene er overholdt, og reagerer med sanksjoner på eventuelle brudd. Det er viktig å holde avstand til tilsynsobjektet, og nøytralitet og likebehandling etterstrebes.

Behandlingslikhet overfor tilsynsobjektene er et grunnleggende prinsipp. Det kontrollbaserte tilsynets profil er følgelig klar, og legitimeringsgrunnlaget hviler på det Max Weber kaller legal autoritet. Dette innebærer at den som myndighetsutøvelsen retter seg mot, anerkjenner kontrollørens autoritative posisjon fordi den er i samsvar med gjeldende lover og regler.

I statens tilsyn med kommunesektoren er det lagt til grunn at fylkesmannen som tilsynsorgan også skal ha en veilederrolle i sin tilsynsvirksomhet overfor kommunene. Sammenlignet med et kontrollbasert tilsyn vil et tilsyn basert på veiledning være en mer optimistisk aktivitet. Faglighet og kunnskapsakkumulasjon står sentralt, og man aksepterer at det kan finnes mange veier til det endelige målet, og at regelverket ikke er et mål i seg selv. Dette fokuset på konsekvensorientering framfor regelorientering gjør at den viktigste kunnskapen en veileder kan ha, er fagkompetanse på de relevante fagfeltene. Omgangsformen med tilsynsobjektene er preget av dialog, der tilsynet formidler sin kunnskap om mulige løsninger, mens kommunene bidrar med informasjon om kontekstuelle forhold. Det er viktig å ha nærhet til tilsynsobjektet, slik at gjensidig tillit og innsikt kan opparbeides. Resultatlikhet er viktigere enn behandlingslikhet.

Sammenlignet med det kontrollbaserte tilsynets vektlegging av etterkontroll vil et veiledende tilsyn i like stor grad omfatte forhåndsvurderinger og tilsyn i form av erfarings- og kunnskapsutveksling underveis i en prosess. Et veiledningsbasert tilsyn åpner dermed for bruk av flere typer tilsynsmetoder enn bare kontroll. Veilederrollens profil er mangetydig, og legitimeringsgrunnlaget hviler på en profesjonell autoritet. Dette innebærer at tilsynsobjektene anerkjenner og har stor tiltro til tilsynets fagkyndige ekspertise på området. Veilederen innehar formelt sett en myndighetsposisjon, men handler på en ikke-autoritær måte i denne tilsynsrollen.

For å nyansere skillet mellom tilsyn som henholdsvis kontroll og veiledning beskriver Rokkansenteret (2004) ulike tilsynsroller. Tilsyn ses som en håndverksmessig eller faglig aktivitet der man bruker spesielle egenskaper for å produsere unike produkter. Dette håndverket eksisterer ikke i et vakuum, men trekker veksler på en rekke allerede etablerte profesjonelle og faglige ideer. Disse profesjonelle og faglige ideene vil variere fra sektor til sektor, og er viktige for å definere hvordan tilsynene oppfatter seg selv og utøver sitt virke. Med utgangspunkt i en slik antakelse identifiseres fire ulike roller som tilsynet kan anta: dommer, kontrollør, fagekspert og konsulent. Rollene kombineres så med fire ulike etater: kontrolletat, overvåkingsetat, fagetat og informasjonsetat. Det gir følgende tilsynsetater med tilhørende profesjonell base og tilsynsrolle:

• Kontrolletat. Profesjonell base i jusen. Følger opp etterlevelse av lover og regler. Tilsynsrolle: dommer

• Overvåkingsetat. Profesjonell base i regnskapslæren. Holder aktører under oppsyn og ser etter utviklingstrekk i kontrollandskapet. Statistikkprodusent, henter inn data og lager oversikter. Åpenhet og innsyn er viktige prinsipper for å sikre offentlig kontroll og debatt. Tilsynsrolle: revisor

• Fagetat. Profesjonell base i vitenskapen. Produserer kunnskap. Innhenter og utvikler kunnskap gjennom forskning og analyse. Målet er vitenskapelig baserte forklaringer, og etatens autoritet kommer av analytiske metoder og objektivitet, heller enn av status. Tilsynsrolle: forsker

• Informasjonsetat. Profesjonell base i lederutvikling og bedriftsøkonomi. Veileder og konsulent overfor virksomheter. Utvikler og forbedrer rutiner. Nytteverdi viktigere enn legalitet og nøyaktig analyse. Tilsynsrolle: Konsulent

Etatstypene er ikke uttømmende, og tilsynsrollene er sjelden rene. Man kan likevel ikke inneha alle tilsynsrollene samtidig. Bevegelse i retning av en av rollene begrenser muligheten til å møte kravene fra de andre rollene.

Dommerens og revisorens tilsynsaktivitet vil falle inn under et kontrollbasert tilsyn, da det ligger en sterk tro på rasjonaliteten i de lover, regler og normer som er nedfelt på et område. Disse tilsynsrollenes fokus og mål er regelverkskontroll, som innebærer et fokus på prosesser, og tradisjonelt ettersyn av om aktiviteter er utført i henhold til gitte standarder i form av lovverk eller andre normer.

Forskeren og konsulenten faller i større grad inn under et veiledningsbasert tilsyn, og disse vil være mer opptatt av om resultater er i tråd med intensjonene. Deres mål og fokus er i større grad resultatkontroll. I moderne forvaltningsreformer ligger det en intensjon om en dreining i fokus fra regelverkskontroll av prosesser og aktiviteter mot resultatkontroll og større fokus på resultater. Dette er knyttet til økningen i autonomi og tiltak som desentralisering, fristilling, mål og resultatstyring. I praksis har det imidlertid vist seg å være vanskelig å utføre slik resultatkontroll. Til tross for at moderne reformer fokuserer på resultatstyring, viser empiriske studier at man i virkeligheten fortsatt driver med utstrakt regelverkskontroll, med aktivitets- og oppgavemåling og kontroll av systemer og prosesser.

5.2.4 Forholdet mellom tilsyn og veiledning

Tilsyn ble i St.meld. nr. 17 (2002-2003) definert i vid forstand som et fellesbegrep for all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. Kjerneelementene er kontroll av at tilsynsobjektene etterlever de krav som er fastsatt i lov, forskrift eller enkeltvedtak, og reaksjoner ved ev. avvik. Men som nevnt over kan også tilsyn ha elementer av veiledning i seg. I meldingen ble veiledning og informasjon karakterisert som beslektede oppgaver til tilsyn. Tilsynsmyndigheten vil altså i mange tilfeller ha ansvaret for å veilede og informere tilsynsobjektene. Kontrollen er med andre ord ledsaget av veiledning og informasjon. Dette kalles ofte tilsynsbasert veiledning.

Denne typen veiledning er knyttet til tilsynet og baserer seg på erfaringer fra tilsynet. Hensikten er å hjelpe tilsynsobjektene med å oppfylle myndighetskravene. Det kan skje ved at tilsynsmyndigheten informerer om hvilke krav som gjelder, og ved å gi råd om hvordan påpekte mangler og avvik kan utbedres slik at praksis bringes i samsvar med regelverket. For statens tilsyn med kommunesektoren gjennom fylkesmannen som tilsynsorgan er det lagt til grunn at fylkesmannen også skal ha en veilederrolle i sin tilsynsvirksomhet overfor kommunene.

Veiledningsbegrepet er imidlertid i minst like stor grad som tilsynsbegrepet utydelig definert. For det første vil det variere hvilke aktiviteter man legger inn i den såkalte tilsynsbaserte veiledningen. Oftest vil man inkludere både rene rådgivningsoppgaver – det vil si at tilsynsmyndigheten gir råd om hvilke løsningsforslag tilsynsobjektet kan velge – og informasjon om lover og regelverk og formidling av nasjonal politikk og mål i tilsynsbasert veiledning. Fellestrekket er at denne typen veiledning skjer med utgangspunkt i selve tilsynssituasjonen og erfaringer fra tilsyn.

For det andre er det et utydelig skille mellom tilsynsbasert veiledning og fylkesmannens generelle veiledningsansvar overfor kommunesektoren. Veiledning er vanligvis omtalt som et pedagogisk styringsvirkemiddel overfor kommunesektoren. Det blir betegnet som et mykt styringsvirkemiddel, i motsetning til de tradisjonelle styringsvirkemidlene knyttet til regulering og økonomi. Veiledning er i denne sammenhengen et virkemiddel som staten benytter i sin styring av kommunesektoren – som et alternativ til mer kontrollbaserte virkemidler som for eksempel klageinstituttet, godkjenningsordninger, lovlighetskontroll eller tilsyn, jf. beskrivelse av de statlige styringsvirkemidlene i avsnitt 5.1. Begrepet veiledning er også her en samlebetegnelse som inkluderer oppgaver knyttet til veiledning, informasjon og formidling. Veiledning er knyttet til utvikling av kommunenes virksomhet.

Fylkesmannsembetene kan i kraft av sin fagkompetanse gi kommunene veiledning innenfor tjenesteproduksjon, økonomi, jus og saksområder. Veiledningen kan være av rådgivende karakter, men kan også være informasjon om lover og regelverk. Formidling er knyttet til fylkesmannens rolle som formidler av statlige styringssignaler til kommunene. Formidlingsfunksjonen er nær tilknyttet og delvis sammenfallende med fylkesmannens informasjonsfunksjon. Fylkesmannen skal informere om lover og regelverk og om nasjonale satsninger og mål.

5.2.5 Forholdet mellom tilsyn og dialog

Dialog blir ofte framhevet som et sentralt trekk ved veiledningsbasert tilsyn. Tilsynsmyndighet og tilsynsobjektene har en omgangsform som er preget av dialog. Tilsynet formidler sin kunnskap om mulige løsninger, mens kommunene bidrar med informasjon om kontekstuelle forhold. I tilsynssituasjonen utveksles erfaring og kunnskap, og begge parter opparbeider på den måten gjensidig tillit og respekt og innsikt i hverandres oppgaver og roller.

Dialogaspektet ved tilsyn er også framhevet i utvalgets mandat. Det sies her at tilsynet skal være dialogbasert og støttende.

Dialogbegrepet har også fått stadig økt betydning i det generelle forholdet mellom stat og kommune. Det vektlegges at forholdet mellom stat og kommune skal være preget av dialog, gjensidig tillit, likeverd og partners kap (for eksempel i St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat – en bedre oppgavefordeling).

De såkalte pedagogiske styringsvirkemidlene som staten benytter i sin styring av kommunene, beskrives ofte som dialogbaserte. Kommunene styres gjennom at staten forsøker å påvirke kommunene til å bevege seg i en ønsket retning, for eksempel gjennom tiltak og virkemidler som er tuftet på veiledning eller mål- og resultatstyring. Denne typen virkemidler er ”mykere” enn de juridiske og økonomiske virkemidlene. De er i større grad basert på likeverdighet mellom staten og kommunene, i hvert fall sammenliknet med den hierarkiske formen for styring som tradisjonelt har vært gjeldende. Denne typen styringsvirkemidler vil dermed i større grad være preget av dialog enn av styring og instruks.

I NIBR-rapporten Dialogen mellom fylkesmannen og kommunene er formene for kommunikasjon mellom fylkesmannen og kommunene analysert, med særlig vektlegging av innslaget av dialog (NIBR 2004b). I denne undersøkelsen er dialog oppfattet som én av flere mulige former for kommunikasjon mellom fylkesmannen og kommunene. Ifølge NIBR er dialog kjennetegnet av en grunnleggende form for gjensidighet . Det vil si en gjensidig rett til å framføre sine synspunkter, og en gjensidig oppmerksomhet og respekt overfor den andre partens synspunkter. Dialog vil kunne bety refleksjon, avklaring og læring for begge parter. Her er det sentralt at den ene parten ikke skal være underordnet den andre.

NIBRs forståelse av dialogbegrepet bygger på Jürgen Habermas’ diskursteori. Sentralt i denne teorien står tanken om at kollektive beslutninger gis legitimitet gjennom argumentasjonsprosesser, men det er da forutsatt at prosessene følger visse regler for fri og rettferdig debatt. Reglene inkluderer full rett til deltakelse, at alle deltakere kan problematisere enhver påstand og selv står fritt til å introdusere enhver påstand, at alle deltakere fritt kan gi uttrykk for sine egne oppfatninger, ønsker og behov, og at ingen skal nektes å utøve disse rettighetene. NIBR mener at disse reglene utfyller og underbygger begrepet gjensidighet, som de altså mener er kjernen i dialogbegrepet, selv om reglene ikke må følges fullt ut for at kommunikasjon skal kunne klassifiseres som dialog.

NIBR mener at fylkesmannens oppgaver overfor kommune kan knyttes til fire funksjoner: kontroll, veiledning, formidling og gjensidig læring. Kontrollfunksjonen er særlig knyttet til oppgavene i forbindelse med tilsyn, klagebehandling og lovlighetskontroll. Veiledningsfunksjonen er knyttet til utvikling av kommunenes virksomhet, gjennom råd og veiledning innenfor økonomi, jus og fag. Formidlingsfunksjonen er knyttet til fylkesmannens rolle som formidler av statlige styringssignaler, mens gjensidig læring er knyttet til fylkesmannens forpliktelse til å være åpen for innspill fra kommunene – både innspill til hvordan fylkesmannen skal arbeide lokalt overfor kommunene i fylket, og med tanke på at fylkesmannen skal videreformidle innspill fra kommunene til sentralt nivå. Forutsetningene for dialog mellom staten og kommunene varierer mellom de fire funksjonene. For eksempel vil kontroll i utgangspunktet ikke inkludere dialogelementer. Kontroll er nemlig utøvelse av hierarkisk myndighet, og er kjennetegnet av enveis kommunikasjon, ikke av gjensidighet. Derimot vil veiledningsfunksjonen i større grad være preget av dialog. Men heller ikke her vil partene fullt ut være likeverdige og gjensidige. Veilederen vil i mange tilfeller bli oppfattet å være overordnet mottakeren av veiledning. Også veiledning vil altså ha innslag av hierarkisk styring, selv om veiledning ikke på samme måte som kontroll er hierarkisk myndighetsutøvelse.

Likevel kan det ligge elementer av dialog i alle fire funksjonene til fylkesmannen. Eksempelvis vil tilsyn ofte inneholde både kontroll og veiledning. Tilsynsbasert veiledning vil naturligvis inneholde elementer av dialog. Men også rendyrket tilsyn (kontrollbasert tilsyn) kan ha innslag av dialog. Eksempelvis er det ofte slik at tilsynet avsluttes via et møte der kommunene får presentert resultatene av tilsynet. Kommunene kan da gis anledning til å kommentere og eventuelt imøtegå resultatene av tilsynet. Dialogen kan i slike tilfeller dreie seg om alt fra å oppklare misforståelser til alternative tolkninger av faktiske forhold. Et annet eksempel er hvis tilsynsmyndigheten etter påpekingen av avvik går i dialog med kommunen om hvordan avvikene kan rettes opp. Kommunen gis da mulighet til å unngå eventuelle pålegg/sanksjoner fra tilsynsmyndigheten.

5.3 Utvalgets vurderinger og tilrådinger

Drøftingen av tilsynsbegrepet viser at begrepet er mangetydig og til dels uklart. Det samme gjelder for begrepene kontroll, veiledning og dialog.

Denne begrepsuklarheten kan i noen tilfeller tenkes å være fordelaktig, da det kan gjøre at tilsyn blir et fleksibelt instrument med store muligheter for tilpasning til de enkelte situasjoner. Samtidig er det grunn til å anta at mangetydigheten gjør at instrumentet blir utydelig. Et svensk offentlig utvalg har gjort rede for mulige risikoer som begrepsmessig uklarhet kan medføre, og legger særlig vekt på tre områder: demokrati, rettssikkerhet og effektivitet (SOU 2002:14). Begrepsuklarhet kan bli et demokratisk problem fordi tilsyn er en viktig metode for staten for å sikre at beslutninger blir gjennomført likt og etter intensjonen. Uklarhet om når man kan påkalle gransking eller tilsyn, om når et tilsyn skal gripe inn og om hvilke krav som stilles til tilsynsobjektet, kan bli et problem for rettssikkerheten. Til slutt kan uklarhet være et problem for effektiviteten, i den forstand at svakt definerte styringssystemer gjør tilsynsorganene usikre om oppdrag, metode og reaksjonsmidler. Etter det svenske utvalgets oppfatning bør man for å imøtekomme slike risikoer komme fram til et mer enhetlig bilde på hva som menes med tilsyn, og utvikle en klarere definisjon av begrepet. Det svenske utvalget foreslår en snever definisjon av tilsyn som granskning, og understreker dermed et syn på tilsyn som en kontrollaktivitet.

Utvalget slutter seg i hovedsak til vurderingene knyttet til tilsynsbegrepet fra det svenske utvalget. Utvalget viser til at begrepsuklarhet kan gjøre det usikkert hva tilsynet egentlig er og kan gjøre. Tilsyn er en overprøving av og inngripen i det kommunale selvstyret. Etter utvalgets oppfatning må det da i det minste være tydelig hva staten gjennom tilsynet faktisk har myndighet til å gjøre. Utvalget understreker derfor betydningen av å ha en felles forståelse av hva som menes med tilsyn. Av den grunn bør det utvikles en definisjon av tilsynsbegrepet.

Utvalget viser til at begrepene kontroll og tilsyn ofte er brukt om hverandre og om samme type aktivitet ofte med felles formål. Begrepsgjennomgangen har imidlertid vist at tilsyn er å forstå som en type kontrollordning, og tilsyn er derav en del av statens styring av kommunesektoren. Begrepsgjennomgangen viser imidlertid at tilsynet ofte også inkluderer veiledning. Tilsynsbasert veiledning er avgrenset til å gjelde rådgivning knyttet til selve tilsynet og til erfaringer fra tilsynet. Tilsyn vil altså ofte inkludere både kontrollaktiviteter og veiledningsaktiviteter.

Utvalget viser til at veiledning i utgangspunktet er et pedagogisk virkemiddel, ikke et juridisk. Tilsyn er i utgangspunktet et juridisk, kontrollbasert virkemiddel. Tilsyn er per definisjon en hierarkisk form for myndighetsutøving. Etter utvalgets vurdering er det uheldig at denne typen styring blandes sammen med et av de såkalte myke styringsvirkemidlene, veiledning. Utvalget er av den oppfatning at fylkesmannen i rollen som utøver av tilsyn ikke bør være både kontrollør og veileder. I en situasjon der vi ser en stadig strammere statlig styring og kontroll av kommunene, der særlig de økonomiske og juridiske virkemidlene begrenser kommunenes handlingsrom, er det grunn til å tro at tilsynsmyndighetens veiledning i praksis blir en mer skjult og indirekte form for kontroll.

Veiledning og dialog er positivt ladede honnørord, og det kan tenkes at disse blir brukt for å skape positive assosiasjoner, når man i praksis utfører streng kontroll. Vektlegging av begreper som dialog og veiledning gir kontrollen et mildere ansikt, men er likevel en fordekt form for kontroll. Forskjellen mellom kontroll og veiledning blir i virkeligheten ikke så veldig stor. Man får i stedet en netto økning i kontroll.

Etter utvalgets oppfatning er det uheldig at tilsyn defineres og praktiseres ulikt. Begrepet tilsyn bør defineres tydeligere. Utvalget mener at tilsyn bør defineres som en kontrollmekanisme. Det betyr at veiledningsaktiviteter klart bør skilles fra tilsynsaktiviteter. Veiledning er et statlig styringsvirkemiddel overfor kommunesektoren, ikke en kontrollmekanisme. Fylkesmannens oppgaver knyttet til både utvikling av kommunenes organisasjon og formidling av nasjonal politikk/mål og informasjon om regelverk bør ikke inngå som en del av tilsynet. Det betyr ikke at ikke fylkesmannen fortsatt skal ha ansvaret for disse oppgavene, men at det skal skilles tydelig, både i lovgrunnlaget og i praksis, mellom fylkesmannen som tilsynsmyndighet og fylkesmannen som veiledningsinstans. Det må da være tydelig for kommunen når fylkesmannen har den ene eller den andre rollen. Samtidig må også de formelle og reelle forskjellene mellom de to rollene være tydelige både for kommunen og for fylkesmannen. Som tilsynsmyndighet er fylkesmannen kontrollør, og kan påpeke avvik og gi pålegg hvis ikke kommunen oppfyller de plikter den er gitt i lovgivningen. Som veiledningsinstans er fylkesmannen rådgiver og hjelper, og så lenge kommunen ikke bryter loven, står kommunen fritt til å følge eller ignorere de råd som fylkesmannen gir.

Figur 5.1 er i utgangspunktet en oversikt over statlig styring med kommunesektoren og statlige styringsvirkemidler. Tilsyn er plassert som én av flere kontrollmekanismer som staten benytter i sin styring av kommunene. Figuren viser at tilsyn inneholder både kontrollaktiviteter og veiledningsaktiviteter. Utvalgets forslag til definisjon av tilsyn som kontroll vil bety at de tilsynsbaserte veiledningsaktivitetene utgår.

Utvalgets tilrådinger

Tilråding nr. 1: Statlig tilsyn med kommunesektoren er å kontrollere om kommunens virksomhet er i tråd med lover og forskrifter. Veiledning er ikke en del av tilsyn.