15 Økonomiske og administrative konsekvenser

I dette kapitlet omtales økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets tilrådinger. I kapittel 2 er det gitt et sammendrag av utredningen og utvalgets tilrådinger. Detaljer om vurderinger og tilrådinger er omtalt i kapittel 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 og 14.

Ifølge utredningsinstruksen og utvalgets mandat skal utredningen inneholde en konsekvensutredning som skal bestå av analyse og vurdering av antatte vesentlige konsekvenser av den beslutningen som foreslås truffet. Konsekvensutredningen skal spesielt omfatte økonomiske konsekvenser for dem som berøres, herunder statlige, fylkeskommunale og kommunale budsjetter samt næringsliv og enkeltpersoner.

Kapitlet er todelt: Først redegjøres det for mulige direkte konsekvenser av utvalgets tilrådinger, deretter redegjøres det for mulige indirekte konsekvenser.

Det vil etter utvalgets vurdering ikke være administrative konsekvenser av betydning av utvalgets tilrådinger. Redegjørelsen i dette kapitlet er av den grunn i hovedsak knyttet til økonomiske konsekvenser.

Utvalget gjør oppmerksom på at det i utredningen ikke legges fram et eget forslag som baseres på uendret ressursbruk, slik mandatet og utredningsinstruksen krever. Utvalget viser til at denne bestemmelsen er ment å komme til anvendelse når det fremmes primære forslag om økt ressursbruk, noe som ikke er tilfellet her.

15.1 Mulige direkte konsekvenser

Utvalget tilrår at regjeringen foretar en samlet gjennomgang av dagens tilsynsordninger med det formål å vurdere om tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig. Flertallet i utvalget mener at det skal være et mål at statlig tilsyn med kommunesektoren skal reduseres. Forutsatt at en eventuell reduksjon av tilsyn vil gi tilsvarende reduksjon i ressursbehovet knyttet til tilsyn, kan en reduksjon av tilsyn gi innsparinger i staten og kommunene.

En eventuell reduksjon i statlig tilsyn med kommunesektoren er ikke tallfestet. Derfor er heller ikke mulige innsparinger ved en eventuell reduksjon i tilsyn angitt i eksakte beløp. Det kan imidlertid angis mulige innsparingsbeløp gitt ulike prosentvise reduksjoner i ressursbehovet knyttet til tilsyn. Det må da tas utgangspunkt i faktisk ressursbruk knyttet til tilsyn i dag. Det understrekes at de følgende kostnadsestimatene er beheftet med usikkerhet. Det vises for øvrig til omtalen av analysen av kostnader og nytteeffekter av den statlige tilsynsfunksjonen (SNF 2004) i kapittel 6.3.2. Med utgangspunkt i SNF (2004) kan det anslås at kommunenes samlede kostnader ved tilsyn er 32 millioner kroner per år, og at fylkesmennenes ressursbruk er 65 millioner kroner per år. Med utgangspunkt i SNF (2004) kan også konsekvensene for sysselsettingen hos henholdsvis fylkesmennene og i kommunene anslås. Det kan anslås at fylkesmennene bruker 125 årsverk på tilsynsvirksomheten. For kommunene kan det anslås at de bruker 75 årsverk i tilknytning til statlig tilsyn (anslaget skal inkludere de årsverkene som går med i kommunene knyttet til forarbeid, gjennomføring og etterarbeid i forbindelse med statlig tilsyn). Kommunene og fylkesmennene brukte til sammen 97 millioner kroner på tilsyn i 2003. Det var 200 årsverk som ble lagt ned i dette arbeidet.

Med utgangspunkt i en faktisk ressursbruk i 2003 på 200 årsverk vil 10 prosent reduksjon i tilsyn gi en reduksjon på 20 årsverk. Det vil si et mulig innsparingsbeløp på om lag 10 millioner kroner. En reduksjon i tilsyn på 5 prosent vil gi en reduksjon på 10 årsverk. Innsparingspotensialet vil da være på om lag 5 millioner kroner.

Det understrekes at de anslagene over faktisk ressursbruk knyttet til tilsynet i dag som er grunnlaget for angivelsen av mulige innsparingsbeløp, er beheftet med usikkerhet. Det er heller ikke tatt hensyn til eventuelle ekstra kostnader som følge av reduksjon i tilsynet; for eksempel kostnader i kommunene knyttet til en eventuell styrking av lokal kontrollkompetanse som erstatning for statlig tilsyn.

15.2 Mulige indirekte konsekvenser

Utvalgets tilrådinger kan indirekte og over tid ha konsekvenser for formålseffektiviteten i statens tilsynsvirksomhet overfor kommunesektoren og for prioriteringseffektiviteten i kommunene.

Formålseffektivitet i tilsynet

Utvalget tilrår at det innføres felles regler og prosedyrer for hvordan tilsyn med kommunesektoren skal gjennomføres. Det vil gjøre gjennomføringen av fylkesmannens tilsyn mer systematisk og enhetlig – på tvers av sektorer og fylker. Reglene inkluderer en presisering og avgrensning av hva tilsyn er og skal være. I dag er tilsynsbegrepet uklart definert, samtidig som tilsynet er ulikt praktisert. En tydeliggjøring av tilsynsbegrepet vil sikre lik tilsynspraksis, og samtidig sikre at tilsynet fokuserer på det som er formålet med virksomheten, nemlig å kontrollere lovligheten av kommunens pliktoppfyllelse. Utvalget tilrår videre en framgangsmåte for valg av tilsynsområde. Dette vil sikre at tilsynet rettes mot de områdene der behovet er størst. Reglene for tilsyn skal videre inneholde bestemmelser om samordning av statens tilsynsvirksomhet overfor kommunene. Det betyr blant annet gjennomføring av praktiske samordningstiltak som koordinering av tilsynsbesøk og utveksling av informasjon mellom de ulike tilsynsmyndighetene. Det kan antas at disse forslagene til sammen vil bidra til å gjøre statens tilsynsvirksomhet mer formålseffektiv. Endringene vil ikke ha direkte budsjettmessige konsekvenser. Omfanget av statlige midler som benyttes til tilsyn, antas ikke endret som følge av forslagene, men midlene vil bli brukt på en mer effektiv og rasjonell måte.

Prioriteringseffektivitet i kommunene

Det kan antas at utvalgets forslag knyttet til avgrensning og definisjon av tilsyn, virkemiddelbruk og samordning vil bidra til en økning av kommunenes handlingsrom. Det kan videre forventes at dette økte handlingsrommet for kommunene over tid vil gi økt prioriteringseffektivitet i kommunene. Det er en generell antakelse at kommunenes nærhet til innbyggerne gir dem gode muligheter til å sikre bedre samsvar mellom ressursbruk og behov, det vil si prioriteringseffektivitet.

Utvalgets tilrådinger knyttet til avgrensning og definisjon av tilsyn betyr at veiledning ikke lenger skal være en del av tilsynet, og at tilsynet avgrenses til å være kontroll av lovlighet. Det vil tydeliggjøre hva tilsyn er og hva tilsynet kan påpeke. Fylkesmannen skal fortsatt være veiledningsinstans overfor kommunene, men det skal skilles tydeligere mellom fylkesmannen som veileder og som kontrollør. Som veiledningsinstans er fylkesmannen en rådgiver, og så lenge kommunen ikke bryter loven, vil kommunen stå fritt til å følge eller å ignorere veilederens råd. Som en konsekvens vil kommunenes handlingsrom overfor tilsynsmyndigheten øke. Samtidig vil avgrensningen av tilsyn til å gjelde lovlighetskontroll bety at tilsynet underlegges begrensninger med hensyn til å overprøve kommunens frie skjønn og kommunens forståelse av kommunepliktene.

Utvalgets flertall (alle unntatt medlemmet Tove Eikrem Mork) tilrår at tilsynet kan gi pålegg til kommunene, men ikke gi sanksjoner som tvangsmulkt mv. Felles regler på dette området vil, sammen med en bedre samordning av tilsynet, være et bidrag til økt prioriteringseffektivitet ved at kommunen ikke tvinges til å vri virksomheten til de områdene der sanksjonene fra staten er særlig sterke. Videre vil økonomiske sanksjoner hindre annen oppgaveløsning.

Samordning av tilsynets praktiske sider kan bidra til å redusere kommunenes ressursbruk i tilknytning til tilsyn. Samordning av tilsynets virkemiddelbruk kan forventes å redusere uønskede vridningseffekter av tilsynet på kommunenes prioriteringer, for eksempel som følge av at det på enkelte områder i større grad anvendes pålegg og sanksjoner enn på andre. Ved denne typen samordning kan man samtidig unngå at ulike pålegg motvirker hverandre. Dette kan bidra til prioriteringseffektivitet ved at man i økende grad unngår pålegg som motvirker hovedformålet med virksomheten på det aktuelle området. Samtidig har utvalget påpekt at innbyggernes rettigheter gitt i lov ikke kan vike av hensyn til kommunenes økonomi, i motsatt fall ville uheldige fordelingsvirkninger være en konsekvens av samordningen.